Формирование эффективного государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование эффективного государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики"

На правах рукописи

БЕРЕЖНАЯ Екатерина Николаевна

ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ

экономики

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и

кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2003

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Быстряков Александр Яковлевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Патрубач Николай Николаевич

кандидат экономических наук Теребиленко Борис Николаевич

Ведущая организация - Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 15 апреля 2003 г. в 16.00 на заседании диссертационного совета № К-502.006.02 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп.1, ауд. 2281

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1 учебный корпус, каб.914).

Автореферат разослан 14 марта 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Щ

Е.Ю.Чичерова

-, I _--I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Более чем десятилетняя практика российского реформирования показывает, что экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. Состояние государственного финансового контроля в стране нельзя считать удовлетворительным. В то же время опыт развитых стран свидетельствует, что без эффективного финансового контроля не может быть действенной экономической политики.

Задача создания эффективного, работоспособного и результативного государственного финансового контроля является одной из главных задач, стоящих перед государством.1 Практика свидетельствует, что в настоящее время в Российской Федерации функционирует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате идет непрерывный контрольный процесс. Однако он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение со стороны проверяемых. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля.

Создание его стройной, четко очерченной системы, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных финансов, является объективной необходимостью формирования и развития целостной бюджетной политики государства. Определение места и роли высших органов финансового контроля в единой системе, общих принципов и механизмов их организации и функционирования должно обеспечить унификацию и согласованность контроля за перераспределяемыми бюджетными средствами, сопоставимость показателей использования государственных финансовых ресурсов в целом.

Социальный климат в стране не изменится к лучшему до тех пор, пока бюджетная сфера деятельности государства не будет надежно защищена. Поэтому становление и развитие эффективного государственного финансового контроля как общественной потребности представляется актуальной теоретической и практической проблемой.

1 См.: Всероссийское совещание руководителей налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции//Российская газета. 2001. 13 февраля.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ 1 БИБЛИОТЕКА |

оэ

О необходимости построения работоспособной системы государственного финансового контроля речь идет давно. Однако до сих пор не выработана единая политика в области государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база, отсутствует координация деятельности в данной сфере. При этом органы исполнительной власти всех уровней, защищая свои интересы в бесконтрольном распоряжении государственными ресурсами, всячески пытаются ограничить внешний контроль за своей деятельностью со стороны контрольно - счетных органов, образованных законодательной (представительной) властью.

В связи с изложенным востребованными являются: выявление сущности государственного финансового контроля, исследование проблем повышения его эффективности, системообразующей роли и места конституционного органа государственного финансового контроля -Счетной палаты РФ - в организации действенного финансового контроля.

Степень разработанности проблемы. Избранная автором тема применительно к формирующимся в стране рыночным отношениям является теоретически недостаточно разработанной, хотя проблемы государственного финансового контроля находятся в фокусе внимания ряда научных исследований. Особо следует отметить работы И.А. Белобжецкого, Н.Т. Белухи, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, В.Г. Видяпина, Н.Г. Гаджиева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой,

B.А. Жукова, Ю.М. Иткина, Ю.А. Крохина, А.Н. Козырина, JI.H. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, В.М. Родионовой, Г.А. Соловьева, C.B. Степашина, М.С. Студеникиной, И.В. Фирулина,

C.И. Фленова, П.В. Черноморда, А.Д. Шеремета, С.О.Шохина, В.И. Шлейникова, A.A. Шпига.

Исследователи раскрывают отдельные составляющие содержания, виды финансового контроля, механизм его функционирования.

Однако имеющиеся научные наработки в данной области весьма противоречивы и не дают должной аргументации для принятия обоснованных государственных решений в форме законов, создания современных стратегий и технологий в практической деятельности. Это касается, прежде всего, основополагающих проблем сущности государственного финансового контроля, его роли и места в системе рыночных отношений, путей повышения эффективности.

Анализ научной литературы и практики позволяет сделать вывод о том, что сложились противоречия между государственной политикой в отношении финансового контроля и реальными условиями его осуществления, объективной потребностью общества в более полной

реализации государственным финансовым контролем своих сущностных функций, повышении его роли в новых экономических преобразованиях.

Разрешению указанных противоречий призвана способствовать научная разработка концепции единого государственного финансового контроля в рыночных условиях как основы для его законодательного закрепления, правового обеспечения ряда основополагающих принципов, конкретных форм и методов деятельности, механизма координации высших органов государственного финансового контроля в его целостной системе.

Цель диссертационного исследования состоит в исследовании теоретических вопросов и практических проблем государственного финансового контроля, разработке концептуальных подходов к формированию единой системы государственного финансового контроля, обеспечивающей его эффективность и влияние на устойчивое . функционирование экономики страны в условиях рыночных отношений.

В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:

- уточнить социально-экономическое содержание государственного финансового контроля, его сущностные характеристики;

- исследовать противоречия современного состояния государственного финансового контроля;

- дать более глубокое теоретическое обоснование объективной необходимости формирования единой системы государственного финансового контроля в новых экономических условиях;

- определить место и роль, а также пути совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля в единой системе;

- выработать предложения и рекомендации по повышению эффективности государственного финансового контроля на основе отечественного и зарубежного опыта.

Объект исследования - контрольная деятельность, осуществляемая органами государственного финансового контроля, в частности, Счетной палатой РФ, Минфином РФ, его Главным управлением федерального казначейства РФ. При этом акцент в диссертации сделан на контроль за расходами в сфере образования.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в системе государственного финансового контроля в процессе проверок и ревизий, а также при реализации его результатов в социальной сфере.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составляют научные исследования, теоретические обобщения и выводы, содержащиеся в трудах известных отечественных и зарубежных авторов в области макро- и микроэкономики. В гносеологических целях диссертант опирался на такие категории и понятия, как контроль, финансовый аудит, эффективность. В ходе исследования применялись общенаучные принципы и методы, в том числе системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнение, экстраполяция и др.

В качестве материала для исследования использованы статистические материалы, данные министерств и ведомств, материалы научных конференций, различные периодические издания, специальная научная литература по раскрываемой тематике. Определенный объем информационного материала обобщен по результатам проверок, проведенных Счетной палатой РФ, итогам стажировки автора в Канаде и Германии по изучению опыта организации государственного финансового контроля.

Научная новизна исследования. В результате исследования в диссертационной работе лично соискателем получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну:

на основе анализа социально-экономической сущности государственного финансового контроля как функции хозяйственного управления уточнены его содержательные характеристики, к которым относятся определение целевого назначения и эффективности расходования федеральных и иных финансовых ресурсов, установление соответствия результатов финансовой деятельности бюджетным назначениям, выявление неблагоприятных ситуаций и отклонений от утвержденных нормативов;

- раскрыты противоречия подсистем внутреннего контроля и «внешнего аудита бюджета», выявлены новые тенденции в формировании единой системы государственного финансового контроля (единой методологической и законодательной базы, технологии проведения, упорядочения информационных данных), обоснована системообразующая роль Счетной палаты РФ как в подсистеме внешнего контроля, так и в единой системе государственного финансового контроля.

- уточнено содержание эффективности финансового контроля (его двойственности, заключающейся, с одной стороны, в эффективности работы органов государственного финансового контроля, а с другой -эффективности расходов государственных финансовых ресурсов с учетом

совокупности его критериев) и предложен подход (модель) к расчету эффективности расходов федерального бюджета.

- обоснована необходимость использования органами внешнего государственного контроля «аудита эффективности» (по опыту Канады, Германии и других развитых стран), раскрыты его особенности и применение при проведении проверки эффективности государственных расходов, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие научные положения:

- концептуальные подходы к формированию единой системы государственного финансового контроля (разделение контрольных полномочий и функций внешнего и внутреннего контроля; единая законодательная и методологическая база; разграничение функций и полномочий существующих ныне органов финансового контроля при сохранении их самостоятельности);

содержательные характеристики «аудита эффективности», используемого высшими контрольными органами развитых стран (оценка использования государственных финансовых средств при реализации крупных программ и проектов в среднесрочной перспективе) наряду с традиционным финансовым аудитом (оценка соответствия полученных доходов и произведенных расходов целям и бюджетным назначениям, утвержденным парламентом в интересах налогоплательщиков);

совокупные возможности повышения действенности государственного контроля в целом на основе использования финансового аудита и «аудита эффективности», что апробировано в практике Счетной палаты РФ при проведении проверки расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по конкретной проблеме модернизации образования - компьютеризация школьных учреждений.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как базы для ее законодательного оформления. Ряд предложений автора о необходимости разработки и принятии законов "О государственном финансовом контроле", "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ", а также конкретные поправки в Бюджетный Кодекс РФ, в Закон "О Счетной палате РФ" были направлены в Федеральное собрание Российской Федерации.

Автором сделана попытка на основе опыта Канады, Германии и других развитых стран, широко использующих методологию и методику

«аудита эффективности», применить его при проверке эффективности расходов федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений.

Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение; они могут быть использованы в работе государственных контрольных органов, учебном процессе в высших учебных заведениях по курсу "Государственный финансовый контроль".

Апробация работы. Основные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему "Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации", в г. Суздале - на тему «Финансовый контроль и новые информационные технологии», на Научно-методическом совете при Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также при обсуждении соответствующих проблем на страницах ежемесячного финансово-экономического журнала "Финансовый контроль", на кафедре конкретной экономики и финансов РАГС, на коллегии Счетной палаты РФ. По проблемам, рассматриваемым в диссертации, опубликовано шесть статей.

Структура работы определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав и пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы.

II. Основное содержание работы

Во введении дается обоснование актуальности и новизны темы научного исследования, раскрывается степень ее изученности, формулируется основная цель и задачи диссертационной работы, определяется ее методологическая основа, научная и практическая значимость.

В первой главе диссертации — «Теоретико-методологические основы формирования государственного финансового контроля»

раскрывается социально-экономическое содержание и сущность государственного финансового контроля, дается его уточненное определение. При этом основной методологической предпосылкой является рассмотрение государственного финансового контроля как единой системы.

Государственный финансовый контроль - важный рычаг, с помощью которого общество может вмешиваться в процессы, происходящие в социально-экономической сфере, и положительно влиять на ее развитие.

В стране сегодня действует несколько сот нормативных актов -законов, указов и постановлений, в которых затрагиваются вопросы государственного контроля и надзора. В соответствии с этими документами функции госконтроля в той или иной степени присущи подавляющему большинству федеральных органов исполнительной власти. Однако координация деятельности этих органов, четкая регламентация их функций и полномочий пока отсутствует.

В 2000 году Президент РФ поручил Правительству РФ подготовить «Единую концепцию государственного финансового контроля», которая могла бы стать базой для принятия федерального закона о государственном финансовом контроле.2 Однако до сих пор такая концепция не утверждена.

По мнению автора, главной причиной сегодняшнего неупорядоченного состояния в сфере государственного финансового контроля является отсутствие системы общепринятых взглядов на сущность, цели, виды, формы и задачи государственного финансового контроля.

В научной литературе пока нет общепринятого определения этого понятия. Встречаются такие характеристики, как "важнейший вид государственного контроля", "форма денежного контроля", "бюджетный контроль", "финансовый контроль в бюджетном процессе", "наблюдение, определение или выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными". В целом же не сложилось понимание финансового контроля как единой системы, отражающей сущность государственной финансовой политики и финансового контроля как инструмента ее осуществления.

Исследуя данную проблему, автор стремился обобщить, уточнить и конкретизировать понятие "государственный финансовый контроль", которое бы наиболее полно и точно раскрывало его экономическую сущность.

Соискатель исходит из двойственной природы финансового контроля. С одной стороны, финансовый контроль является одной из функций управления, представляющей систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансово-управленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер.

С другой стороны, государственный финансовый контроль представляет собой движение финансовых ресурсов в процессе

2 См.: Протокол заседания Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в сфере экономики от 24 декабря 2002г. М., 2003.

распределения, перераспределения и использования части стоимости валового внутреннего продукта (ВВП).

В российских политико-экономических условиях государственный финансовый контроль имеет определенную специфику. Так, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, а следовательно, использование финансовых потоков и обязательств на местном уровне пока остаются за рамками государственного финансового контроля. Это противоречит как сущности финансового контроля, так и тому, что объем финансовых (и материальных) ресурсов, контролируемых на местном уровне, за время перехода экономики страны к рынку значительно возрос и достигает, например, в здравоохранении и образовании более 50 процентов консолидированного бюджета.

В рыночных условиях, обосновывается в диссертации, управление экономическим развитием общества со стороны государства выражается в первую очередь в определении стратегии экономической и финансовой работы, выработке на этой основе соответствующей экономической и финансовой политики и ее реализации посредством установления единых правил организации финансовых связей в обществе, а также неукоснительного контроля за их исполнением. Данный подход содержит целевую функцию для государственного финансового контроля.

В широком смысле целями государственного финансового контроля все более становятся макроэкономические процессы, рост темпов развития экономики, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств, поступающих в распоряжение общества. В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере. Таким образом, государственный финансовый контроль призван обеспечить национальную безопасность страны путем защиты финансовых интересов государства, недопущения нецелевого и незаконного использования государственных ресурсов при проведении единой финансовой и денежной политики. Следовательно, в деятельности независимого контрольного органа объективно должна произойти переориентация от последующего вида контроля к предварительному.

Автором обосновывается, что объектом государственного финансового контроля должны стать все экономические субъекты, если они получают, перечисляют и используют средства бюджетов любого уровня, управляют государственной (и муниципальной) собственностью, а

также имеют льготы, предоставленные соответствующими государственными (и муниципальными) органами власти.

Исходя из природы финансов, в сущностном плане государственный финансовый контроль, по мнению автора, представляет совокупность государственных мер по контролю:

за экономической обоснованностью и эффективностью, соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, стандартов и правил использования государственных средств и средств местного самоуправления, полнотой и своевременностью формирования и исполнения федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, сохранностью, эффективным и целевым использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, V налоговых льгот, кредитных и заемных средств, привлеченных под

гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;

- за исполнением международных финансовых обязательств I Российской Федерации, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, соблюдением налогового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг.

Государственный финансовый контроль, по мнению автора, следует рассматривать как регулируемую правовыми нормами деятельность субъектов финансовых правоотношений, осуществляемую органами государственной власти и созданными ими структурами по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных (и муниципальных) финансовых и материальных средств, а также контролю эффективности и законности использования государственных (и муниципальных) ресурсов всех видов, льгот и преимуществ, предоставляемых государством.

В настоящее время органами государственного финансового > контроля являются Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы

субъектов РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти (Минфин России, его Главное управление федерального казначейства, ■ контрольно-ревизионные отделы в субъектах РФ). Отдельные функции

госфинконтроля также выполняют Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Банк России. Должной координации между ними, к сожалению, пока нет. Ее отсутствие приводит к высокому уровню дублирования в работе контрольных органов, а также наличию остающихся вне пределов финансового контроля «серых зон» государственной и корпоративной экономики. В стране полностью

отсутствует единая методологическая база и технология проведения государственного финансового контроля.

Объективно возникает необходимость упорядочения этих составляющих в определенную,' четко выверенную государственную систему, создания эффективной системы финансового контроля, призванной выступать неотъемлемой частью экономической политики государства, закрепления этой системы в законодательных, нормативных и правовых документах, относящихся как к соответствующим органам контроля, так и к системе в целом.

Назрела необходимость создания также информатизационной системы о планируемых и проведенных контрольных мероприятиях органами финансового контроля, выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Автором представлена структура существующих в стране органов государственного финансового контроля с точки зрения системного подхода (см. рис. 1).

Из приведенного рисунка видны барьеры в системе финансового контроля, а следовательно, и возникающие противоречия между субъектами контроля, преодолеть которые и призвана Единая система государственного финансового контроля.

Прежде всего, это барьеры (и возникающие противоречия) по горизонтали - между субъектами контроля со стороны органов «внешнего аудита бюджета» - законодательных (представительных) органов государственной власти, законодательных (представительных) органов муниципальных образований и субъектов контроля со стороны исполнительных органов власти. Другой вид барьеров (и противоречий) -по вертикали, по уровням - федеральному, субъектов Федерации и муниципальному.

В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством органы одного уровня не могут вторгаться в полномочия другого. Однако, исходя из сущности финансов, финансового (в том числе и государственного) контроля, необходимости повышения его эффективности, объективно требуется устранение этих барьеров. Следовательно, единая система государственного финансового контроля должна быть построена так, чтобы полномочия и функции одних органов не вторгались в сферу других, но вместе с тем система представляла бы собой единое целое, отражая сущность финансов.

Система государственного финансового контроля автором видится не как монолитная многоуровневая иерархическая подчиненность, а как наиболее рациональное соотношение между элементами его

Субъекты контроля законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления_

Субъекты контроля исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления

1. На федеральном уровне

1.1 .Федеральное собрание РФ (соответствующие комитеты обеих палат)

1.2. Счетная палата Российской Федерации

1.3. Центральный Банк Российской Федерации

1 .Правительство РФ

1.1. Минфин России

1.1.1 Главное управление федерального казначейства

1.2. Другие министерства и ведомства

2. На уровне субъекта РФ

2.1. Законодательный (представительный) орган (соответствующий комитет)

2.2. Счетная (контрольно-счетная палата) палата субъекта РФ

2.Правительство (администрация) субъекта

2.1 Финансовый орган субъекта РФ

2.2.Казначейство субъекта РФ

2.3.Управление федерального казначейства 2.4.0траслевые органы управления -

3. На муниципальном уровне

3.1. Представительный орган муниципального образования (соответствующая комиссия, депутатская группа)

3. Администрация органов местного самоуправления

3.1. Финансовое управление (отдел) администрации муниципального образования_

3.2. Отраслевые органы управления

3.3. Отделение территориальных органов федерального казначейства_

Рис 1 .Структура органов государственного финансового контроля в РФ

централизации и децентрализации, методологически обоснованное разделение контрольных полномочий и функций внешнего и внутреннего контроля, обеспечивающее координацию деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

Говоря о единой системе государственного финансового контроля, автор имеет в виду, что она должна строиться на единых принципах, на единых законодательных нормах и нормативах функционирования, а также единых подходах при решении задач по контролю за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации, с четким разграничением функций и полномочий органов финансового контроля.

Эти аспекты, как нам представляется, должны найти отражение в «Единой концепции государственного финансового контроля» и федеральном законе о государственном финансовом контроле, предполагающем также:

- определение понятия государственного финансового контроля, его предмет, цели и принципы функционирования;

- построение системы, включающей органы госфинконтроля, функционирующей не на принципе жесткой вертикальной подчиненности, а на принципе взаимодействия с разделением видов внутреннего и внешнего контроля;

- разграничение сфер деятельности и полномочий органов системы, определение их правового статуса, законодательного взаимодействия по вертикали и горизонтали;

- усиление ответственности должностных лиц за полное и качественное исполнение обращений, представлений и предписаний контрольных органов;

- обеспечение безопасности должностных лиц, осуществляющих контрольную деятельность.

Снятию противоречий между органами государственного финансового контроля будет способствовать законодательное разграничение функций внутреннего и внешнего контроля внутри единой системы государственного финансового контроля.

По мнению автора, государственные органы и организации вне зависимости от видов и форм собственности, использующие государственные финансовые средства и имущество, могли бы осуществлять внутренний (ведомственный) финансовый контроль за целевым и эффективным использованием и сохранностью государственных финансовых и материальных ресурсов, полнотой,

своевременностью и достоверностью ведения бухгалтерского учета, представления бухгалтерской и статистической отчетности (финансовый аудит). Роль координатора и ведущего методолога в подсистеме внутреннего контроля должна принадлежать, как это зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ, Минфину РФ. Данное положение является первым важным условием при формировании единой системы государственного финансового контроля.

В диссертации обосновывается, что и в подсистеме внешнего аудита также необходимо законодательно закрепить координирующий орган финансового контроля. Это является вторым важным условием формирования единой системы. Такую координирующую роль и функцию главного методолога в подсистеме внешнего государственного финансового контроля могла бы выполнять Счетная палата РФ.

Эти концептуальные положения, по нашему мнению, должны найти отражение в «Единой концепции...» и проекте федерального закона по данному вопросу.

Между органами внешнего финансового контроля и структурами внутреннего контроля должно иметь место определенное функциональное разделение труда. Если внешний орган, как правило, сосредоточивается на финансовом аудите годовых отчетов исполнения бюджета правительством, министерствами и ведомствами, «аудите эффективности» государственных расходов, то функцией внутреннего контроля стал бы аудит бюджета, правильности ведения финансовой отчетности при его исполнении.

Органы внешнего государственного финансового контроля могли бы быть наделены полномочиями осуществлять контрольные функции за деятельностью контрольных органов, осуществляющих внутренний контроль. Опираясь на его результаты, органы внешнего контроля будут иметь возможность осуществлять не только финансовый аудит, но и проверки эффективности использования государственных средств («аудит эффективности»).

В диссертации обосновывается позиция, что в структурах не только органов «внешнего аудита бюджета» и внутреннего контроля, но и в единой системе государственного финансового контроля в целом должен быть законодательно определенный орган, исполняющий функцию координатора и ведущего методолога государственного финансового контроля. Принципиальным является то, что этот орган не должен быть частью системы исполнительной ветви власти, которая в соответствии со статьей 114 Конституции РФ обеспечйвает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, управление федеральной собственностью.

Важнейшей прерогативой такого независимого органа контроля должна стать финансовая экспертиза проектов федеральных законов, анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, вопросы координации, методологии, научного и информационного обеспечения, подготовки кадров с учетом современной международной практики, своевременное повышение их квалификации, разработка необходимых методик по организации контрольных мероприятий, типового оформления актов и реализации материалов проверок, включая рекомендации по решению вопросов в различных ситуациях, которые возникают в ходе' проведения контрольных мероприятий.

Если принять во внимание важнейшее ограничивающее политическое условие - незыблемость ныне действующей Конституции РФ и невозможность создания нового конституционного органа государственного контроля, то, по мнению автора, таким органом внешнего государственного финансового контроля могла бы стать Счетная палата Российской Федерации.

Раскрывая сущность государственного финансового контроля, автор обосновал необходимость включения в его сферу финансовых ресурсов и государственной собственности на региональном и муниципальном уровнях. Между тем, вопросы формирования и функционирования независимых контрольных органов на этих уровнях ни концептуально, ни методологически не разработаны. Более того, федеральным законодательством вообще не определен статус ни региональных, ни муниципальных счетных палат, хотя их формирование идет полным ходом.

Объективно возникает необходимость подготовки и принятия рамочного закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ», который мог бы определить основные полномочия органов госфинконтроля как субъектов Федерации, так и муниципальных, их место в единой системе государственного финансового контроля.

Во второй главе - «Пути повышения эффективности государственного финансового контроля» исследуется эффективность государственного финансового контроля, впервые рассматривается "аудит эффективности" как инструмент повышения качества и результативности государственного финансового контроля (зарубежный опыт), а также опыт использования "аудита эффективности" расходов федерального бюджета Российской Федерации на компьютеризацию школьных учреждений.

Категория эффективности государственного финансового контроля имеет сложную структуру. Опираясь на анализ сущности финансов, государственного финансового контроля, автор считает что эффективность госфинконтроля также носит двойственный характер, включая в себя: эффективность финансового контроля с точки зрения управляющей системы (результативность деятельности органов контроля) и эффективность государственных расходов. Соответственно каждая из этих составляющих характеризуется определенными критериями и показателями.

К наиболее общим критериям эффективности государственного финансового контроля относим результативность, действенность, экономичность, отражающим то позитивное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа, качество выполнения подконтрольным субъектом представлений, предписаний, рекомендаций и предложений в соответствии с предоставленными субъекту контроля законодательными полномочиями. Приведены также конкретные виды эффективности и их критерии. Их общая характеристика приведена на рис.2.

Конкретно оценить эффективность государственного финансового контроля, по мнению автора, можно с помощью системы количественных показателей. Она включает два крупных блока. Первый - показатели, характеризующие эффективность работы органов государственного финансового контроля. Это: количество проведенных проверок, уровень качества исполнения функций органами госфинконтроля; объем выявленных нецелевых расходов бюджетных средств за определенный период; уровень автоматизации контрольных функций, затраты, связанные с осуществлением контроля и т.д. Эти показатели в литературе исследованы достаточно подробно.

Однако, на наш взгляд, ограничивать оценку эффективности государственного финансового контроля лишь рамками эффективности органов финансового контроля не совсем правомерно. Второй блок -исходя из сущности государственного финансового контроля, характеризуется тем, что эффективными должны быть и государственные расходы, определяющие качество исполнения бюджета, показывающие налогоплательщикам, насколько целесообразно государство использует средства, взимаемые с них для выполнения функций, делегируемых ему налогоплательщиками.

Общие критерии эффективности государственного финансового контроля

Результативность

Действенность

Экономичность

1. Результаты по достижению установленных целей и выполнению поставленных задач: -объем средств, использованных с нарушениями законодательства; -объем средств неэффективно использованных;

- объем средств, использованных не по целевому назначению;

- количество подготовленных представлений и предписаний.

2. Сравнение достигнутых социально-экономических результатов с законодательно утвержденными данными.

1. Результаты производственной деятельности:

- количество исполненных представлений и предписаний;

- объем средств, возвращенных в федеральный бюджет;

- объем средств, возвращенных на бюджетные счета организаций.

1. Организация управленческой деятельности, ее соответствие основным принципам, методам и практике:

- объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

- объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих.

Рис. 2 Общие критерии эффективности государственного финансового контроля

Автором предлагается дать количественное определение эффективности государственных расходов как относительной величины достигнутой результативности, т.е.

Рр(С)

где:

Рд (С) - результат, полученный по итогам освоения средств в количестве

С;

Рр (С) - значение, которое было утверждено в бюджете (либо получено на этапе обоснования проекта бюджета на основе прогнозных данных).

Показатель эффективности может иметь следующие значения: Э = 1 - средства израсходованы эффективно (достигнута расчетная результативность исполнения федерального бюджета);

О < Э <1 - средства израсходованы неэффективно, имеет смысл поиск более эффективных путей расходования бюджетных средств;

Э > 1 - нормативы расходования государственных средств (полезность, приходящаяся на единицу средств) завышены, имеет смысл уточнения нормативов расходования средств и оценка эффективности расходования средств применительно к новым нормативам.

Финансовый контроль, как любая область человеческой деятельности на современном этапе, испытывает влияние мировых интеграционных процессов и должен идти в ногу с ними. Это обстоятельство делает важным не только анализ и переработку для возможного применения в России накопленного зарубежного опыта организации государственного финансового контроля, но и текущее взаимодействие с контрольными органами других стран.

Традиционный государственный контроль за исполнением бюджета со стороны высших органов финансового контроля в течение долгого времени осуществлялся в форме проверки законности и целевого использования бюджетных средств, а также правильности ведения финансовой отчетности в форме так называемого финансового аудита.

Примерно тридцать лет назад в деятельности высших органов государственного финансового контроля развитых стран начал развиваться новый вид финансового контроля - проверка эффективности расходования бюджетных средств, получивший название "аудита эффективности".

На основе изучения его опыта в развитых странах автор делает вывод о том, что одной из главных причин востребованности "аудита эффективности" явились качественные изменения в социально-экономической, политической, институциональной сферах общества, которые прямо или косвенно повлияли на повышение роли и результативности работы высших органов в системе государственного финансового контроля.

В процессе проверки эффективности использования государственных бюджетных средств, как свидетельствует зарубежный опыт, проводится три основных вида аудита.

1. Оценка правильности и полноты финансовых документов.

Этот вид аудита называется «финансовым аудитом» или проверкой . правильности финансовых отчетов при исполнении правительством федерального бюджета. Аудитор подтверждает законность финансовых расходов по факту предоставления правительством отчета (апостериори). Этот вид аудита позволяет ответить на вопрос: осуществляет ли правительство надлежащее ведение счетов и учетной документации и представляет ли оно достоверную финансовую информацию.

2. Оценка соответствия фактических доходов и затрат, утвержденным парламентом целям и суммам в интересах налогоплательщиков.

Этот вид аудита называется "аудитом соответствия". В процессе его осуществления проверяется, выполнило ли правительство требования парламента в полном объеме. Этот вид аудита позволяет ответить на вопрос: осуществило ли правительство сбор или расходование разрешенной суммы средств в целях, указанных в соответствующем решении парламента.

Первые два вида аудита в значительной степени схожи с той работой, которую выполняет Счетная палата РФ в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

3. Оценка эффективности и экономичности затрат.

Этот вид является "аудитом эффективности" расходования государственных средств и наиболее полно отвечает интересам налогоплательщиков. "Аудит эффективности" в широком социально-экономическом плане представляет собой проверку реализации государственных программ, межведомственных комплексных программ министерств и ведомств, а также выполнения ими текущих задач в разрезе среднесрочных расходов федерального бюджета.

Если задача финансового аудита — проверка законности операций с бюджетными средствами, соблюдения соответствующих норм и правил, а

также правильности составления финансовой отчетности, то при аудите эффективности основное внимание уделяется оценке результатов деятельности проверяемого объекта, использующего государственные средства.

В аудиторских стандартах ИНТОСАИ подчеркивается, что "в отличие от аудита финансовой отчетности, который проводится в соответствии с совершенно особыми требованиями и целями, аудит эффективности имеет более широкий предмет и в большей степени доступен для оценки и интерпретации". То есть предмет "аудита эффективности" - это определенная программа, вид деятельности или функция, выполняемая с использованием государственных средств.

Результаты "аудита эффективности" непосредственно связаны с оценкой деятельности исполнительной власти, в том числе и правительства, по управлению государственными средствами, в связи с чем парламенты большинства развитых зарубежных стран стали проявлять значительно больший интерес к деятельности высших органов государственного финансового контроля.

"Аудит эффективности" включает следующие элементы:

во-первых, это проверка и оценка экономичности деятельности администрации в соответствии с обоснованными принципами, практикой и политикой управления (экономичность определяется как минимизация расходов на деятельность проверяемого объекта в сочетании с сохранением соответствующего качества работы);

во-вторых, это проверка продуктивности использования трудовых, финансовых и прочих ресурсов, включая проверку информационных систем, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов и процесса устранения проверяемым объектом выявленных недостатков (продуктивность определяется как соотношение между выпуском продукции, оказанием услуг и других результатов и использованными на их производство ресурсами);

в-третьих, проверяются эффективность деятельности объекта по выполнению поставленных перед ним задач, а также достигнутые результаты по сравнению с плановыми показателями.

При проведении «аудита эффективности» проверка может проводиться в отношении одного или нескольких вышеперечисленных элементов либо быть более специализированной в рамках одного элемента, например, проверка рационального использования только трудовых ресурсов.

Опираясь на опыт зарубежных стран, можно констатировать, что

главная идея "аудита эффективности" заключается в том, чтобы создать действенный механизм контроля за органами исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и эффективному использованию государственных ресурсов. Исходя из этого, "аудит эффективности" может и должен осуществлять орган, независимый от исполнительной власти и имеющий право «вето» в случае нецелесообразного, необоснованного, неэффективного использования средств федерального бюджета, государственной собственности и природных ресурсов.

Зарубежный опыт «аудита эффективности» использования государственных средств вполне может быть применен и в России. Однако этот вид финансового контроля пока не получил развития в нашей стране. В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган внешнего государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Следовательно, в законе о государственном финансовом контроле этот вид контроля должен найти отражение.

Другими сдерживающими факторами широкого использования наряду с финансовым аудитом "аудита эффективности" являются нестабильное состояние российской экономики, грубые нарушения финансовой дисциплины отдельными получателями средств федерального бюджета. '

По мнению автора, необходимо постепенно, в меру разработки методологии и подготовки инспекторского состава, начинать внедрять в практику контрольной работы Счетной палаты РФ "аудит эффективности" по отдельным направлениям использования и расходам государственных средств.

Базируясь на методологии и методике "аудита эффективности", используемых высшими контрольными органами Канады, Германии и других развитых стран, автор сделал попытку применить их при проведении проверки эффективности расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений.

В результате анализа автор установил что, компьютеризация сельских школ была профинансирована с нарушением Закона о бюджете 2001 г. за счет средств Федеральной программы развития образования, а расходы на мероприятия самой Программы (ФПРО), предусмотренные

утвержденным федеральным бюджетом, были профинансированы по остаточному принципу.

Сравнение финансового аудита и "аудита эффективности" показывает, что "аудит эффективности" дает возможность налогоплательщикам выявить целостную картину эффективности деятельности министерств и ведомств, использования государственных средств; работникам исполнительной власти - выявить тенденции в решении того или иного вопроса при социально-экономическом прогнозировании, парламентариям - вскрыть упущения в законотворческой работе.

В заключении автор формулирует основные теоретические выводы и практические предложения и пути дальнейшего исследования данной проблемы.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в работах соискателя общим объемом 2,3 п.л.:

1. Бережная E.H. К вопросу о государственном финансовом контроле. Концепция государственного финансового контроля (материалы научно-практической конференции). - М.: Финансовый контроль, 2002. - 0,2 п.л.

2. Бережная E.H. Государственный финансовый контроль: опыт Канады.//Финансовый контроль, 2002. №7-8. - 0,7 п.л.

3. Бережная E.H. Компьютеризация сельских школ. Финансовый контроль и новые информационные технологии (материалы научно-практической конференции). - М.: Финансовый контроль,2002. - 0,2 п.л.

4. Бережная E.H. Компьютер для сельской школы: хорошо, но мало.//Финансовый контроль, 2002. №11 - 0,3 п.л.

5. Бережная E.H. Отчет «О результатах проверки целевого использования Министерством образования Российской Федерации ассигнований, выделенных из федерального бюджета на 2001 год на реализацию Федеральной программы развития образования в части выполнения мероприятий по компьютеризации сельских школ».//Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2003. № 2. - 0,7 п.л.

6. Бережная E.H. К вопросу о реформировании государственной службы. //Государственная служба. 2003. №1-2.- 0,2 п.л.

I

\

f

Зак.№ 78 Тир №_экз

ПМБ РАГС 117606 Москва, пр.Вернадского, 84

$ 6 4 5 7

goo?- A

Msj

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бережная, Екатерина Николаевна

Введение.

Глава I. Теоретико-методологические основы формирования государственного финансового контроля

1.1. Экономическая сущность государственного финансового 11 контроля.

1.2. Государственный финансовый контроль как единая система.

Глава II. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля.

2. 1. Эффективность государственного финансового контроля.

2. 2. "Аудит эффективности" как инструмент повышения г качества и результативности государственного финансового контроля (зарубежный опыт). ц 2. 3. Практика использования "аудита эффективности" расходов федерального бюджета Российской Федерации на компьютеризацию школьных учреждений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование эффективного государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики"

Задача создания эффективной, работоспособной и действенной системы государственного финансового контроля является одной из главных задач, стоящих перед государством.1

Более чем десятилетняя практика российского реформирования показывает, что экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. В то же время опыт развитых стран свидетельствует, что эффективный действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важным фактором государственного строительства. Этим и определяется актуальность темы научного исследования.

Тот огромный человеческий и природный потенциал, которым обладает Россия, требует не только правильного использования государством национального богатства, но и хорошо организованного и налаженного контроля. Государственный финансовый контроль - это особая функция государственного управления, которая осуществляется в интересах как государства, так и всего общества.

Практика свидетельствует, что в настоящее время в Российской Федерации функционирует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. В научном смысле - это не назовешь системой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате как бы имеет место непрерывный контрольный процесс. Однако он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля.

1 См.: Всероссийское совещание руководителей налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции. «Российская газета», 13 февраля 2001г.

Создание его стройной, четко очерченной системы, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных финансов, является объективной необходимостью формирования и развития целостной бюджетной политики государства. Определение места и роли высших органов финансового контроля в единой его системе, общих принципов и механизмов их организации и функционирования должно обеспечить унификацию и согласованность контроля за перераспределяемыми бюджетными средствами, сопоставимость показателей экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов в целом.

Социальный климат в стране не изменится к лучшему до тех пор, пока бюджетная сфера деятельности государства не будет надежно защищена, пока не станет всеобъемлющим и действенным контроль за исполнением требований бюджетного законодательства, расходованием государственных ресурсов. Поэтому становление и развитие эффективной системы государственного финансового контроля как общественной потребности • видится актуальной теоретической и практической проблемой.

О необходимости построения эффективного государственного финансового контроля речь идет давно. Однако до сих пор не выработана единая политика в области государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база, отсутствует координация деятельности в этой сфере. При этом органы исполнительной власти всех уровней, защищая свои интересы в бесконтрольном распоряжении государственными ресурсами, всячески пытаются ограничить внешний контроль за своей деятельностью со стороны контрольно - счетных органов, образованных законодательной (представительной) властью.

В связи с вышеизложенным научно и практически востребованной . является разработка сущности государственного финансового контроля, исследование проблем формирования эффективного государственного финансового контроля, системообразующей роли и места конституционного органа государственного финансового контроля - Счетной палаты РФ в организации действенного финансового контроля.

Степень разработанности проблемы. Избранная автором тема применительно к формирующимся в стране рыночным отношениям является теоретически недостаточно разработанной, хотя проблемы государственного финансового контроля находятся в фокусе внимания ряда научных исследований. Особо следует отметить работы

И.А. Белобжецкого, Н.Т. Белухи, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, В.Г. Видяпина, Н.Г. Гаджиева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой,

B. А. Жукова, Ю.М. Иткина, Ю.А. Крохина, А.Н. Козырина, JI.H. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, В.М. Родионовой, Г.А. Соловьева, C.B. Степашина, М.С. Студеникиной, И.В. Фирулина,

C.И. Фленова, П.В. Черноморда, А.Д. Шеремета, С.О.Шохина, В.И. Шлейникова, A.A. Шпига.

Исследователи раскрывают отдельные составляющие содержания, виды финансового контроля, механизм его функционирования.

Однако имеющиеся научные наработки в данной области весьма противоречивы и не дают должной аргументации для принятия обоснованных государственных решений в форме законов, создания современных стратегий и технологий в практической деятельности. Это касается, прежде всего, основополагающих проблем сущности государственного финансового контроля, его роли и места в системе рыночных отношений, путей повышения эффективности.

Анализ научной литературы и практики позволяет сделать вывод о том, что сложились противоречия между государственной политикой в отношении финансового контроля и реальными условиями его осуществления, объективной потребностью общества в более полной реализации государственным финансовым контролем своих сущностных функций, повышении его роли в новых экономических преобразованиях.

Разрешению указанных противоречий призвана способствовать научная разработка концепции единого государственного финансового контроля в рыночных условиях как основы для его законодательного закрепления, правового обеспечения ряда основополагающих принципов, конкретных форм и методов деятельности, механизма координации высших органов государственного финансового контроля в его целостной системе.

Цель диссертационного исследования состоит в исследовании теоретических вопросов и практических проблем государственного финансового контроля, разработке концептуальных подходов к формированию единой системы государственного финансового контроля, обеспечивающей его эффективность и влияние на устойчивое функционирование экономики страны в условиях рыночных отношений.

В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:

- уточнить социально-экономическое содержание государственного финансового контроля, его сущностные характеристики;

- исследовать противоречия современного состояния государственного финансового контроля;

- дать более глубокое теоретическое обоснование объективной необходимости формирования единой системы государственного финансового контроля в новых экономических условиях;

- определить место и роль, а также пути совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля в единой системе;

- выработать предложения и рекомендации по повышению эффективности государственного финансового контроля на основе отечественного и зарубежного опыта.

Объект исследования - контрольная деятельность, осуществляемая органами государственного финансового контроля, в частности, Счетной палатой РФ, Минфином РФ, его Главным управлением федерального казначейства РФ. При этом акцент в диссертации сделан на контроль за расходами в сфере образования.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в системе государственного финансового контроля в процессе проверок и ревизий, а также при реализации его результатов в социальной сфере.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составляют научные исследования, теоретические обобщения и выводы, содержащиеся в трудах известных отечественных и зарубежных авторов в области макро- и микроэкономики. В гносеологических целях диссертант опирался на такие категории и понятия, как контроль, финансовый аудит, эффективность. В ходе исследования применялись общенаучные принципы и методы, в том числе системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнение, экстраполяция и др.

В качестве материала для исследования использованы статистические материалы, данные министерств и ведомств, материалы научных конференций, различные периодические издания, специальная научная литература по раскрываемой тематике. Определенный объем информационного материала обобщен по результатам проверок, проведенных Счетной палатой РФ, итогам стажировки автора в Канаде и Германии по изучению опыта организации государственного финансового контроля.

Научная новизна исследования. В результате исследования в диссертационной работе лично соискателем получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну: на основе анализа социально-экономической сущности государственного финансового контроля как функции хозяйственного управления уточнены его содержательные характеристики, к которым относятся определение целевого назначения и эффективности расходования федеральных и иных финансовых ресурсов, установление соответствия результатов финансовой деятельности бюджетным назначениям, выявление неблагоприятных ситуаций и отклонений от утвержденных нормативов;

- раскрыты противоречия подсистем внутреннего контроля и «внешнего аудита бюджета», выявлены новые тенденции в формировании единой системы государственного финансового контроля (единой методологической и законодательной базы, технологии проведения, упорядочения информационных данных), обоснована системообразующая роль Счетной палаты РФ как в подсистеме внешнего контроля, так и в единой системе государственного финансового контроля.

- уточнено содержание эффективности финансового контроля (его двойственности, заключающейся, с одной стороны, в эффективности работы органов государственного финансового контроля, а с другой -эффективности расходов государственных финансовых ресурсов с учетом совокупности его критериев) и предложен подход (модель) к расчету эффективности расходов федерального бюджета.

- обоснована необходимость использования органами внешнего государственного контроля «аудита эффективности» (по опыту Канады, Германии и других развитых стран), раскрыты его особенности и применение при проведении проверки эффективности государственных расходов, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие научные положения:

- концептуальные подходы к формированию единой системы государственного финансового контроля (разделение контрольных полномочий и функций внешнего и внутреннего контроля; единая законодательная и методологическая база; разграничение функций и полномочий существующих ныне органов финансового контроля при сохранении их самостоятельности); содержательные характеристики «аудита эффективности», используемого высшими контрольными органами развитых стран (оценка использования государственных финансовых средств при реализации крупных программ и проектов в среднесрочной перспективе) наряду с традиционным финансовым аудитом (оценка соответствия полученных доходов и произведенных расходов целям и бюджетным назначениям, утвержденным парламентом в интересах налогоплательщиков); совокупные возможности повышения действенности государственного контроля в целом на основе использования финансового аудита и «аудита эффективности», что апробировано в практике Счетной палаты РФ при проведении проверки расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по конкретной проблеме модернизации образования - компьютеризация школьных учреждений.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как базы для ее законодательного оформления. Ряд предложений автора о необходимости разработки и принятии законов "О государственном финансовом контроле", "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ", а также конкретные поправки в Бюджетный Кодекс РФ, в Закон "О Счетной палате РФ" были направлены в Федеральное собрание Российской Федерации.

Автором сделана попытка на основе опыта Канады, Германии и других развитых стран, широко использующих методологию и методику «аудита эффективности», применить его при проверке эффективности расходов федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений.

Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение; они могут быть использованы в работе государственных контрольных органов, учебном процессе в высших учебных заведениях по курсу "Государственный финансовый контроль".

Апробация работы. Основные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему "Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации", в г. Суздале - на тему «Финансовый контроль и новые информационные технологии», на Научно-методическом совете при Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также при обсуждении ф, соответствующих проблем на страницах ежемесячного финансово-экономического журнала "Финансовый контроль", на кафедре конкретной экономики и финансов РАГС, на коллегии Счетной палаты РФ. По проблемам, рассматриваемым в диссертации, опубликовано шесть статей.

Структура работы определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав и пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бережная, Екатерина Николаевна

Заключение

Важным условием осуществления в стране научно выверенной экономической и социальной политики является организация эффективного государственного финансового контроля. Особенно возрастает роль государственного контроля на переходном этапе развития общества, спецификой которого в российском варианте стал рост противоправных действий в кредитно-финансовой, бюджетной и налоговой сферах, криминализация экономических отношений.

Анализ показывает, что многие острейшие социально-экономические и финансовые проблемы порой возникают из-за несвоевременного принятия корректирующих мер, в том числе и законодательного плана, отсутствия надлежащего, действенного контроля со стороны высших государственных органов. Деятельность органов государственного финансового контроля на всех уровнях: государства, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, хотя и подчинена одной общей задаче - целевому и эффективному использованию финансовых ресурсов, однако не обеспечивается системностью и взаимосвязанностью действий этих органов.

Подводя итоги научного исследования, выделим ключевые, по нашему мнению, положения, на основе которых возможно построение эффективного государственного финансового контроля, адекватного современному этапу экономического, социального и политического развития российского общества.

До сих пор отсутствует концепция единого государственного финансового контроля. Понятие государственного финансового контроля в его современном состоянии законодательно не определено. Отсутствуют и правовые основы системы государственного финансового контроля. Научные работы в этой области знания не в полной мере раскрывают сущность и роль государственного финансового контроля в рыночных условиях.

В качестве исходного пункта теоретического обоснования основных проблем государственного финансового контроля, направлений формирования целостной системы и определения путей повышения эффективности в работе уточнено и конкретизировано его определение с точки зрения раскрытия его экономической сущности. Мы исходим из двойственной природы финансового контроля, считая его одной из функций управления, а также движения финансовых ресурсов в процессе распределения, перераспределения и использования части стоимости валового внутреннего продукта (ВВП).

С учетом анализа и обобщения различных подходов и мнений экономистов, правоведов и практиков, государственный финансовый контроль трактуется автором как регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов финансовых правоотношений (органами государственной власти, местного самоуправления и созданными ими структурами), по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных (и муниципальных) финансовых и материальных средств, а также контролю эффективности и законности использования государственных (и муниципальных) ресурсов всех видов, льгот и преимуществ, предоставляемых государством.

Анализ показал, что в организации государственного финансового контроля в стране характерно наличие следующих проблем и противоречий:

- отсутствует единая политика в сфере государственного финансового контроля.

Единая концепция государственного финансового контроля», разрабатываемая Правительством РФ более двух лет, так пока и не принята, что не дает возможности разработать пакет необходимых законопроектов по этим проблемам;

- неэффективно организовано межведомственное взаимодействие контрольных и правоохранительных органов между собой и с органами государственной власти и управления, что ведет к дублированию контрольной работы по одним направлениям и отсутствию ее под другим, а также к распылению усилий и средств;

-фактически отсутствуют (особенно в распоряжении контрольно-счетных органов) рычаги, обеспечивающие незамедлительное пресечение выявляемых правонарушений и устранение их последствий для экономики государства;

- область международного сотрудничества в сфере государственного финансового контроля недостаточно законодательно регламентирована, в связи с чем потенциал международного обмена информацией и оказания правовой помощи используется незначительно.

Отсутствие должной координации между органами государственного финансового контроля приводит к высокому уровню дублирования в работе контрольных органов. ^ В целях упорядочения этих составляющих в четко выверенную государственную финансовую систему, призванной выступать как неотъемлемая часть экономической политики государства, а также обеспечения координации деятельности контрольных органов, в работе предлагается методологически обоснованное и законодательно закрепленное разделение контрольных полномочий и функций внешнего и внутреннего контроля.

Если орган внешнего контроля сосредоточивается на финансовом аудите годовых отчетов исполнения бюджета правительством, аудите эффективности государственных расходов, то функцией внутреннего контроля £ стал бы аудит бюджета, правильности ведения финансовой отчетности при его исполнении.

Рассматривая проблему единой систем государственного финансового контроля, автор обосновывает, что она должна строиться на единых принципах, на единых законодательных нормах и нормативах функционирования, а также единых подходах при решении задач по контролю за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации, с четким разграничением функций и полномочий органов финансового контроля. Только таким путем можно избежать дублирования и параллелизма в деятельности контрольных органов.

Автор обосновал также необходимость в структуре государственного финансового контроля законодательного выделения независимого высшего органа внешнего контроля, который осуществлял бы вопросы координации, методологии, научного и информационного обеспечения, подготовку кадров и своевременное повышение их квалификации. Такой орган мог бы разрабатывать необходимые методики по организации контрольных мероприятий, типового оформления актов и реализации материалов проверок, включая рекомендации по решению вопросов в различных ситуациях, которые возникают в ходе проведения контрольных мероприятий; организовывать подготовку и переподготовку кадров с учетом современной международной практики учета и статистики.

Если не вносить поправок в действующую Конституцию РФ по созданию специального органа государственного финансового контроля, то, по мнению автора, таким высшим органом внешнего контроля могла бы быть Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата РФ является сегодня одним из ведущих органов государственного финансового контроля. В течение 1995-2002гг. в результате контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты РФ было выявлено порядка 325,0 млрд. руб. причиненного государству ущерба и возвращено в федеральный бюджет 31,2 млрд. руб. Потенциал палаты позволяет уже сейчас на имеющейся базе сформировать многофункциональный орган, который бы обладал необходимыми полномочиями для перехода к проведению наряду с преимущественно бюджетным контролем (финансовым аудитом) полномасштабного стратегического государственного финансового контроля на основе аудита эффективности, обеспечивающего проведение обоснованной и результативной финансовой политики, защиты национальных интересов государства, а также юридических и физических лиц в сфере их финансовых взаимоотношений.

Обоснование двойственной природы государственного финансового контроля позволило автору по новому подойти к рассмотрению его эффективности — не только с позиции эффективности органов финансового контроля как управляющей системы, но и с точки зрения эффективности государственных расходов. Последнее обстоятельство важно, поскольку характеризует качество исполнения бюджета, показывает налогоплательщикам, насколько целесообразно государство использует средства, взимаемые с них для выполнения функций, делегируемых ему налогоплательщиками.

Занимаясь проблемами эффективности государственного финансового контроля, автор изучил опыт развитых стран (Канады, Германии, Франции). Качественные изменения в социально-экономической, политической и других сферах жизнедеятельности этих стран привели к тому, что в этих странах наряду с финансовым аудитом широкое распространение получил «аудит эффективности». Этот вид контроля наиболее полно отвечает интересам налогоплательщиков. Он представляет собой проверку реализации комплексных стратегических программ, государственных программ министерств и ведомств, а также выполнения ими текущих задач в разрезе долгосрочных расходов федерального бюджета.

Автор попытался использовать опыт зарубежных стран в применении «аудита эффективности» при проверке расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений. Анализ показал, что компьютеризация сельских школ была осуществлена с нарушением Закона о бюджете 2001 г. за счет средств и в ущерб Федеральной программы развития образования, а расходы на мероприятия самой Программы (ФПРО), предусмотренные утвержденным федеральным бюджетом, были профинансированы по остаточному принципу. Результаты проверки были доложены президента РФ В.В.Путину.

Автор понимает, что не все проблемы, поднятые в диссертации, рассмотрены с достаточной степенью глубины. Тема исследования в целом и ее составные части настолько сложны, что требуют порой коллективных усилий для их полного освещения.

На наш взгляд, направлением дальнейшего исследования могут стать пути формирования единой системы государственного финансового контроля как эффективного комплекса. Здесь важное место могут занять, например, такие крупные проблемы как роль и место государственного финансового контроля России в системе международных контрольных органов, взаимосвязи российских стандартов финансового аудита и международных стандартов аудита, взаимосвязи контрольно-счетных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Реализация предложенных в научном исследовании мер в совокупности с дальнейшим научным поиском позволит вывести государственный финансовый контроль в нашей стране на современный уровень и послужит катализатором прогрессивных экономических, политических и социальных преобразований в России