Формирование экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне"

На правах рукописи

УДК 33О ББК 65.050 Л 13

ЛАВРИКОВ Игорь Николаевич

ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальности: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика); 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ТАМБОВ-2004

Работа выполнена на кафедре экономической теории Академии экономики и управления Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Бетин Олег Иванович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Рубцова Лариса Николаевна;

кандидат экономических наук, доцент Коротаева Наталия Владимировна

Ведущая организация:

Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова

Защита состоится «3» июня 2004 года, в 12 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.261.01 при Тамбовском государственном университете имени Г.Р. Державина по адресу: г. Тамбов, ул. Интернациональная 33, Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина, ауд. 201.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина.

Автореферат разослан «30» апреля 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, профессор

Гостилович Т.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования.

Эффективное использование бюджетных средств является важнейшей финансовой составляющей, оказывающей влияние на развитие субрегионов России и процесс формирования экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне.

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений на субрегиональном уровне еще недостаточно отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

В ходе формирования межбюджетных отношений Россия вышла на высокий уровень децентрализации бюджетных ресурсов, что соответствует основным показателям экономического развития большинства федеративных государств. При этом распределение денежных средств на субрегиональном уровне страдает отсутствием адресности.

Проблемы, существующие в данной сфере, касаются, в частности, мобильности бюджетного выравнивания. Местные бюджеты Российской Федерации перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления необходимых источников финансирования. Основная часть расходов субрегиональных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, регламентируется централизованно установленными нормами. Большая часть налоговых доходов этих бюджетов формируется за счёт отчислений от федеральных и региональных налогов. Зависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов федеральных и региональных налогов, разнообразие налогово-доходной базы не способствуют проведению структурных реформ. Так же эти факторы препятствуют привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала субрегионов и повышению собираемости налогов. Исходя из вышеназванных условий необходимо дальнейшее развитие и законодательное закрепление методологии бюджетного выравнивания, и повышение стимулирующей роли бюджета на субрегиональном уровне.

В данном диссертационном исследовании ставится цель рассмотреть бюджетный процесс применительно к поиску новых путей стимулирования развития экономики субрегиона. При этом выравнивание должно быть направлено не на механическое распределение денежных средств, а на совершенствование социальных условий обеспечения жизнедеятельности субрегиона.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ | БИБЛИОТЕКА С Петер ОЭ

|| л 1/ а ыул *

На выбор темы работы повлиял ряд следующих моментов:

1) необходимость оптимизации межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;

2) задачи реализации адресной социально-экономической политики через местные бюджеты;

3) потребность создания механизма исполнения муниципальных бюджетов соответствующего требованиям нового законодательства по местному самоуправлению.

Вышеперечисленные факторы обусловили актуальность выбранной темы диссертационного исследования, предмет, объект диссертации и стоящие перед ними цели и задачи.

Научная гипотеза диссертационной работы заключается в том, что за счет формирования эффективных бюджетных отношений на субрегиональном уровне создается основа ускоренного экономического роста общественного хозяйства данных территориальных субъектов.

Степень разработанности проблемы.

Основой для рассмотрения проблем федеративных отношений на субрегиональном уровне явились работы зарубежных учёных в этой области: Д. Бредфорда, Дж. Бьюканнена, М. Клемента, Р. Масгрейва, Р. Мэтьюза, У. Оутса, Р. Рефьюза, А. Скотта, Ч. Тьебо, Дж. Уайсмана, Ф. Флеттерса и других.

В этих работах была разработана концепция бюджетного федерализма, основывающаяся на оптимальном соотношении функций и полномочий бюджетов разных уровней.

В советский период в РСФСР и СССР отношения в бюджетной сфере носили унитарный характер, поэтому идеи бюджетного федерализма на государственном уровне не были востребованы. Теория финансового устройства государства и межбюджетных отношений в условиях плановой экономики была предметом исследования многих известных советских экономистов: Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломиной, Д.С. Моляковой, Л.П. Павловой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина.

В Российской Федерации первые публикации по проблемам бюджетного федерализма появились в 1992-1995 гг., то есть в период формирования федеративных отношений и были посвящены, как правило, частным проблемам (бюджетному устройству того или иного региона, муниципалитета). Первое системное исследование межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг. было проведено Международ -ным банком реконструкции и развития, в котором была сделана попытка перенести западный опыт на российскую действительность.

Позднее появились фундаментальные исследования и отечественных авторов О.И. Бетина, А.Г. Игудина, В.Н. Лексина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко и др.

Эти работы в большей части были посвящены проблемам межбюджетного устройства между федеральным центром и субъектами Федерации. Отношения между бюджетами на субрегиональном уровне изучены в меньшей степени. В регионах отсутствует единообразие в подходах к формированию нормативной базы и механизму исполнения местных бюджетов.

Актуальность решения этой проблемы ещё больше возрастает с принятием в конце 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривает принципиальные изменения в субрегиональных межбюджетных отношениях.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка мер, и системных решений повышающих эффективность формирования экономической базы бюджетного процесса на основе реализации бюджетно-финансовой политики и механизма управления межбюджетными отношениями на субрегиональном уровне.

Поставленная цель определяет круг решаемых в диссертации задач:

1. Определить ключевые проблемы развития межбюджетных отношений субрегионального уровня, возникающие в процессе транс -формации экономической системы на современном этапе и дать предложения по их разрешению.

2. Установить общие, присущие всем территориям РФ, закономерности межбюджетных отношений субрегионального уровня и дать предложения по повышению эффективности управления финансами субрегиона.

3. Сформулировать общие принципы эффективного управления финансами на субрегиональном уровне, приоритетным среди которых является унифицированный подход к казначейскому исполнению бюджета.

4. Предложить меры по повышению эффективности бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области.

5. Разработать механизм управления межбюджетными отношениями субрегионального уровня в Тамбовской области.

Объектом диссертационного исследования выступает субрегиональный уровень бюджетной системы государства.

Предметом диссертационного исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия бюджетов различных уровней.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

Методологической основой исследования являются диалектические принципы, позволяющие выявить основные характеристики исследуемых явлений и процессов, определить тенденции их развития и становления. В процессе исследования применены методы статистического, информационного, исторического, сравнительного анализа.

Теоретической основой анализа представленных в диссертации задач послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, занимающихся проблемами межбюджетных отношений.

Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 5. Региональная экономика Паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народного хозяйства, пункту 2. Государственные финансы Паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Документальную базу диссертационного исследования составили Федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов РФ, другие нормативно - правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения.

Информационную базу диссертационного исследования составили статистические данные Государственного комитета РФ по статистике по Центральному Федеральному округу, Тамбовского областного комитета государственной статистики по Тамбовской области и отдельным муниципальным образованиям, годовые отчеты об исполнении консолидированного бюджета Тамбовской области, публикации периодической печати.

К наиболее важным результатам, содержащим научную новизну, относятся следующие положения.

На основе исследования межбюджетных отношений, установлено, что основными причинами неэффективного управления финансами на субрегиональном уровне в РФ является недофинансирование местных бюджетов и, как следствие, возникновение вертикальных и горизонтальных дисбалансов.

Выявлено, что в период становления экономических основ федеративных отношений в субрегионах РФ возникла общая закономерность централизации доходной части бюджетов. Это снизило бюджетную инициативу местных властей и явилось причиной возникновения вертикальных дисбалансов. Сделан вывод, что на период 2004-2005 гг.

приоритетным на субрегиональном уровне является направление вертикального балансирования, поскольку ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают возможности органам местного самоуправления планировать свою бюджетную политику.

Установлено, что бюджетная обеспеченность субрегионов РФ возросла, но в социальной сфере данных территорий реальных изменений не происходит, вследствие чего требуется долгосрочное целевое финансирование. Поскольку данная система накопительна, получено научное подтверждение предположению, что развитие инфраструктуры социальной и экономической сфер находится в прямой зависимости от вопроса о разграничении на долгосрочной основе расходных полномочий и доходных источников субрегиона. Это будет способствовать совершенствованию системы управления финансовыми средствами.

Определены ключевые факторы, влияющие на налоговую базу субрегионов, к которым отнесены внешние факторы: государственный, в том числе внешний законодательный, инфляционный; внутренние факторы: ресурсно-сырьевой, производственный, внутренний законодательный, инфраструктурный, организационный, инвестиционный, инновационный. На их основе сформулированы параметры эффективного механизма управления бюджетами субрегионов РФ с учётом уровня необходимой бюджетной обеспеченности.

Сформулированы мероприятия повышающие эффективность бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области. Результатом анализа ключевых проблем становления финансовых основ межбюджетных отношений стало уточнение приоритетных принципов и унифицированного подхода к казначейскому исполнению бюджетов, в том числе бюджетов сельских и поселковых советов.

Разработан механизм управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области, который включает системное управление финансами на субрегиональном уровне, обеспечение условий по управлению вертикальной сбалансированностью местных бюджетов, минимизацию влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы на уровне субрегионов, структурную бюджетно-финансовую политику по разграничению расходных полномочий местных бюджетов и др.

Данный механизм позволит с помощью разработанной системы показателей оценить эффективность реализации финансовой политики на уровне субрегионов субъекта Федерации, провести анализ достиг-

нутых показателей; вести координацию осуществления мероприятий и корректировку параметров процесса исполнения бюджета.

Практическая значимость диссертационной работы.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты исследования могут быть использованы в практике управления на уровне местных бюджетов.

Основные разделы и положения диссертационной работы могут быть использованы в изучении курсов «Региональная экономика», «Региональный бюджет», «Стратегия развития региона».

Апробация диссертационной работы.

Научные положения исследования и методические рекомендации соискателя докладывались на научных конференциях: «Державинские чтения» 2000 г.; «Державинские чтения» 2001 г.; Экономический форум Центрального Федерального Округа «Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике» 2001 г.; «Планирование и прогнозирование развития региональной экономики» 2002 г.; «Держа-винские чтения» 2002 г.; Экономический форум Центрального Федерального Округа «Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике» 2002 г. и были опубликованы.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты исследования были использованы в работе Управления экономической политики Администрации Тамбовской области.

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 6 научных работах общим объемом 4,1 пл.; авторский объем - 3,1 п.л. Список публикаций приведен в конце автореферата.

Структура диссертационной работы была определена в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложений, содержит 10 таблиц, 27 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении работы обоснована актуальность темы, охарактеризована научная разработанность проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, излагается теоретическая и методологическая основа исследования, информационная база, научная новизна, значение результатов и практическая значимость работы.

Глава I. «Факторы и условия становления основ Федеративных отношений субрегионального уровня».

Первый параграф первой главы «Причины трансформации межбюджетных отношений субрегионального уровня».

На основании анализа и обобщения приведенных выше исследований теоретиков и практиков в сфере формирования экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне, в диссертации предлагается следующее определение понятия «межбюджетные отношения субрегионального уровня» - это отношения, возникающие между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в ходе бюджетного процесса на уровне субрегионов.

В диссертации изложены основные этапы формирования межбюджетных отношений в России и причины, вызвавшие их деформацию на субрегиональном уровне.

На субрегиональном уровне в РФ остается не решенной задача оптимального взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в области межбюджетных отношений. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой, т.е. фактически проявилось несовершенство бюджетно-финансового механизма, особенно на муниципальном уровне. Для разрешения этих противоречий необходимо чёткое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

В настоящее время в Российской Федерации существует около 12300 муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами. Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Приоритетом бюджетной системы является социальная направленность. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

Решать задачу социальной направленности бюджетной системы страны и безусловного соблюдения социальных гарантий в условиях,

когда основные социальные функции (образование, здравоохранение, обеспечение жильём и др.) передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, нельзя без укрепления доходной базы местных бюджетов.

В результате, в диссертационной работе выделены основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации на уровне местных бюджетов:

1. Высокий уровень децентрализации бюджетной системы России: передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово - бюджетной и экономической базой;

2. Уровень вертикали власти, на котором или за счёт бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация;

3. Низкая доля собственных доходов в местных бюджетах и, особенно, в бюджетах сельских советов (до 5%) заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;

4. Единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития);

5. Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают возможности органам местного самоуправления планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований;

6. Структурное несоответствие муниципальных расходов и доходов - шесть основных статей местного самоуправления, составляющие до 90% всех расходов муниципальных бюджетов, определяет только текущее содержание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средств не остаётся;

7. В действующих законодательных актах Российской Федерации вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований и основные принципы организации местных финансов даны без учета видов муниципальных образований — сельских и городских, имеющих различную структуру доходов и расходов бюджетов, размеры территории проживания, уровень обеспеченности дорогами, школами, объектами здравоохранения. На региональном уровне нет достаточной законодательной базы для чёткого формирования

межбюджетных отношений муниципальных районов, городских и сельских поселений;

8. Подписанный Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» будет действовать в полном объёме только с 2005-2006 гг. и оценить результат действия данного закона возможно лишь в 2007-2008 гг.;

9. До настоящего времени не внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ по разделению и уточнению расходных полномочий и определению новых доходных источников на уровне муниципальных образований и, особенно, на уровне сельских поселений.

В диссертации содержится вывод, что в настоящее время система управления местными бюджетами остаётся неэффективной. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, задолженность по выплате заработной платы и социальных пособий, перегруженность долговыми обязательствами, нерациональная структура расходов. Наряду с объективными факторами (в том числе, связанными с незавершённостью реформы межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием чётких приоритетов и «закрытостью» бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

Ключевая задача по реформированию межбюджетных отношений на ближайшее будущее - приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Второй параграф первой главы <<Анализ особенностей управления бюджетной сферой на субрегиональном уровне (на примере Тамбовской области)».

Регулирование бюджетной системы рассмотрено в диссертации, прежде всего как целенаправленная деятельность по её вертикальному и горизонтальному выравниванию.

Вертикальное выравнивание осуществляется путём приведения в соответствие бюджетных полномочий по доходам и расходам каждого бюджетного уровня на основе пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий, а также путём коррекции пропорций в распределении поступлений от разделённых налогов, а при недостаточно-

сти этих методов - с помощью прямой межбюджетной поддержки в форме грантов (трансфертов).

Даже в условиях вертикальной выравненности бюджетной системы на втором и третьем уровнях продолжают действовать факторы, вызывающие горизонтальные дисбалансы, т.е. несоответствия налогового потенциала отдельных территориальных бюджетов их полномочиям по расходам.

Такие факторы, влияющие на налоговую базу регионов (в т.ч. и на доходную часть местных бюджетов), мы разделяем на 2 группы -внешние и внутренние факторы.

Внешние факторы: государственный (изменение налогового законодательства на федеральном уровне, влияние - прямое и косвенное); инфляционный (под воздействием инфляции налоговая база всех регионов расширяется - мнимое увеличение, инфляционно - возбудимое).

Внутренние факторы: ресурсно-сырьевой (геоэкономический); производственный (результат деятельности в основных сферах народного хозяйства региона); демографический или трудовой (наличие трудовых ресурсов, их образовательный уровень, возраст); внутренний законодательный; инфраструктурный (транспортно-географическое положение региона); организационный (уровень постановки работы в финансово-налоговой сфере региона); инвестиционный (зависит от производственного потенциала региона); инновационный (уровень развития в регионе научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ).

Большинство перечисленных факторов объективно не зависят от бюджетной политики местных властей, но могут существенно влиять на размеры их налоговой базы и удельные затраты на производство социальных благ. Для сглаживания этих различий используются методы горизонтального выравнивания.

В результате проведённых выше исследований выделены 5 следующих параметров эффективного механизма межбюджетных отношений с учётом уровня необходимой бюджетной обеспеченности на субрегиональном уровне.

1. Территориальное соответствие (соответствие зоне обслуживания).

2. Максимально возможное приближение к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности).

3. Эффект масштаба - наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий.

4. Адекватность бюджетных расходов полномочиям, закреплённым за соответствующими уровнями власти.

5. Обеспеченность бюджетными ресурсами реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).

Проведённый анализ социально-экономического положения Тамбовской области позволяет достаточно уверенно предполагать, что регион является вполне типичным для Центрального федерального округа. Поэтому результаты анализа межбюджетных отношений в Тамбовской области, социально-экономического положения муниципальных образований области могут иметь типовой характер для других регионов Центра России. При этом необходимо отметить одну особенность Тамбовской области - она имеет явный аграрный уклон.

В соответствии с законом Тамбовской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области», принятым областной Думой в 2000 г., бюджетное устройство и бюджетный процесс в области регулируются Бюджетным кодексом РФ, законодательными актами РФ, Уставом Тамбовской области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Бюджетная система Тамбовской области состоит из бюджетов двух уровней: первый уровень - областной бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; второй уровень -местные бюджеты.

На 1 января 2003 г. консолидированный бюджет Тамбовской области состоял из 352 местных бюджетов и бюджета области.

За 7 лет (1996-2002 гг.) доходы консолидированного бюджета-Тамбовской области возросли в 4,4 раза, расходы - в 4,5 раза (табл. 1.).

Таблица 1.

ДОХОДЫ, РАСХОДЫ II ПРОФИЦИТ (ДЕФИЦИТ) КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ (1996-2002 гг.), млн. руб.

Годы 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Бюджеты Доходы

консолидированный 2277,3« 2620,3* 2359,3 2867,3 4308,7 6569,8 9972,3

областной 1055,4* 1141,0* 1156,4 1322,6 2330,2 3930,9 5983,4

местные 1221,9* 1479,3* 1202,9 1544,7 1978,5 2638,9 3988,9

Расходы

консолидированный 2289,4* 2738,8* 2243,0 2996,2 4203,4 6524,8 10263,3

областной 1061,4* 1181,8* 1042,5 1403,1 2225,2 3863,5 6176,6

местные 1228,0* 1557,0* 1200,5 1593,1 1978,2 2661,3 4086,7

Годы 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Профицит (+) или дефицит (-) бюджета

консолидированный -12,1* -118,5* +116,3 -128,9 +105,3 +45,0 -290,9

областной -6,0* -40,8* +113,9 -80,5 +105,0 +67,4 -193,2

местные -6,1* -77,7* +2,4 -48,4 +0,3 -22,4 -97,7

* В деноминированных рублях

• Рассчитано по данным Финансового управления администрации Тамбовской области.

Из анализа видно, что областной бюджет формируется на 87% (2002 г.) из дотаций, субвенций и субсидий, полученных из федерального бюджета и доли федеральных налогов, переданных субъекту РФ в соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год». Доля дотаций, субвенций и субсидий из федерального бюджета в общем объёме доходов областного бюджета в 2002 г. составила 3197,5 млн. руб. или 54% (в 2000 г. -45%), в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности составили 2147,7 млн. руб. или 36%. Это показывает на большую зависимость областного бюджета от федерального.

В 2002 г. по сравнению с 2000 г. доля дотаций и субвенций в доходах местных бюджетов увеличилась с 47% до 74%. Это произошло в основном за счёт субвенций на заработную плату - областной бюджет с 2001 г. взял на себя обязательства по выплате заработной платы работникам бюджетных организаций.

Областной бюджет на 2003 г. принят Тамбовской областной Думой с показателями: расходы бюджета- 7151,9 млн. руб. (116% расходов бюджета 2002 г.), доходы - 7058,7 млн. руб. (118% доходов бюджета 2002 г.), предельный размер дефицита бюджета установлен в сумме 93,1 млн. руб. или 3,2% от собственных доходов областного бюджета.

Межбюджетные отношения в 1996-2002 гг. в Тамбовской области выражены в следующих формах:

1) передача местным бюджетам части федеральных регулирующих налогов;

2) передача местным бюджетам части региональных (областных) регулирующих налогов;

3) перечисление дотаций и субвенций га областного бюджета в местные бюджеты;

4) средства по взаимным расчётам.

За исследуемый период (1996-2002 гг.) доля налоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов увеличивалась с 56% в 1996 г. до 65% в 1999 г., а к 2002 г. уменьшилась до 22%.

В то же время соотношение федеральных регулирующих, областных регулирующих и местных налогов, как видно из рис. 1, изменилось значительно: доля федеральных регулирующих налогов уменьшилась с 59% (1996 г.) до 36% (2002 г.), доля областных регулирующих налогов увеличилась с 25% (1996 г.) до 48% (2002 г.), доля местных налогов изменялась с 16% (1996 г.) до 30% (2000 г.) и до 16% (2002 г.).

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Рис. 1. Динамика федеральных, областных и местных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов Тамбовской области (1996-2002 гг.)*

*Раесчитано по даннымФинансовогоуправления администрацииТамбовской области.

Доля дотаций, субвенций, субсидий и других средств, передаваемых из областного бюджета в местные бюджеты в 1996-1999 гг. постепенно сокращалась с 43% до 33%, соответственно, увеличивая при этом долю налоговых поступлений в доходах местных бюджетов с 56% до 65%, однако, в 2000-2002 гг. - увеличилась с 47% (2000 год) до 74% (2002 г.) (рис. 2). Данный факт объясняется выплатой с 2001 г. заработной платы работникам бюджетной сферы области из областного бюджета - субвенции на заработную плату в 2002 г. составили 2427,9 тыс. руб. или 82% от всей суммы дотаций, субвенций и субсидий.

Следует отметить, что в структуре расходов бюджета Тамбовской области дотации, субвенции и другие средства, передаваемые в местные бюджеты составили в 2002 г. практически половину всех расходов -47%(в1996г.-36%).

Рис. 2. Динамика структуры доходов местных бюджетов Тамбовской области (1996-2002 гг.)* *Рассчитано по даннымФинансовогоупровления администрацииТамбовской области.

В результате проведённого мониторинга формирования межбюджетных отношений в Тамбовской области за 1996-2002 гг. определена специфика межбюджетных отношений субрегионального уровня в Тамбовской области и на этой основе выявлены причины отклонений от задач эффективного управления данной сферой:

1. В 2002 г. по сравнению с 2000 г. увеличилась степень зависимости местных бюджетов от выделяемых областным бюджетом дотаций и субвенций на 27% - с 47% в 2000 г. до 74% в 2002 г.;

2. В 1999 г. доля налоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов увеличилась до 65%. Это повысило заинтересованность муниципальных властей в наращивании налогового потенциала. Однако в 2002 г. доля налоговых доходов уменьшилась до 22%, вызывая иждивенческие настроения у местных органов власти;

3. Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты Тамбовской области от регулирующих налогов негативно отражаются на их бюджетной политике: доля федеральных регулирующих налогов уменьшилась с 59% (1996 г.) до 36% (2002 г.), доля областных регулирующих налогов увеличилась с 25% (1996 г.) до 48% (2002 г.), доля местных налогов изменялась с 16% (1996 г.) до 30% (2000 г.) и до 16% (2002 г.);

4. В расходной части местных бюджетов Тамбовской области наблюдается структурное несоответствие муниципальных расходов и доходов - 5 основных статей расходов местного самоуправления, со-

ставившие в 2002 г. 91% от всех расходов местных бюджетов (по сравнению с 1996 г. произошло увеличение на 9%), определяют только текущее содержание муниципального образования. На развитие муниципалитетов средств практически не выделяется;

5. При незначительном разбросе по численности населения и площадей территорий города и районы Тамбовской области достаточно сильно различаются по уровню социально-экономического развития, что объясняется влиянием внутренних факторов, в первую очередь это производственный, внутренний законодательный, организационный и инвестиционный. В целом в 2002 г. по сравнению с 2001 г. улучшения социально-экономического положения городов и районов Тамбовской области не наблюдалось;

6. Динамика среднедушевых доходов бюджетов городов и районов Тамбовской области до и после получения дотаций и субвенций из областного бюджета за 2001 и 2002 гг. свидетельствуют о недостаточно четко поставленном механизме межбюджетных отношений, определенных проблемах в распределении средств финансовой помощи между городами и районами из областного бюджета: поддержка более слабых муниципальных образований не должна выводить их в категорию наиболее обеспеченных;

7. Одно из важнейших направлений межбюджетного регулирования в Тамбовской области занимают бюджеты сельских и поселковых советов - самостоятельный уровень местных бюджетов, собственные доходы которых составляют 5-6% - на долю межбюджетного регулирования приходится 90-95% всех доходов сельских советов. Перечислением дотаций и субвенций достигается частичное вертикальное выравнивание территорий сельских советов, в то время как горизонтального выравнивания практически не происходит;

8. Основной причиной вышеназванных проблем в сфере межбюджетных отношений на субрегиональном уровне можно считать устаревшую законодательную базу Тамбовской области.

Глава 2. «Направления формирования и совершенствования федеративных отношений на субрегиональном уровне в Тамбовской области».

Первый параграф второй главы «.Системное управление финансами на субрегиональномуровне через казначейское исполнение бюджетов».

На основании того фактора, что только в Тамбовской области на 1 января 2003 г. в полной мере реализован единый счет областного бюджета в системе федерального казначейства и осуществляется ис-

полнение бюджетов сельских и поселковых советов, сделан вывод, что, казначейское исполнение бюджета способствует проявлению следующих положительных явлений: стимулируется инициатива муниципального исполнения бюджета; единообразие и унифицированный подход на местном уровне позволяет ликвидировать неоднородность доходной части бюджета (земельный налог); инициатива законодательства на местном уровне исходит от самого субрегионального уровня; функция распорядителя, координатора и исполнителя отдана «не в одни руки», а регламентирована схемой заказчик-подрядчик; облегчен процесс сводимости казначейского исполнения бюджета. Проанализировано, что данная система имеет и негативные черты, в частности, отсутствует должный уровень активности в законотворчестве; некоторые финансовые средства не доводятся до конкретных звеньев, объектов (библиотеки, театры и т.д.).

В 2002 г. на счетах органов федерального казначейства Тамбовской области учтено денежных поступлений доходов в бюджеты всех уровней в общей сумме 8,7 млрд. рублей, что выше аналогичного показателя 2001 г. (в абсолютных единицах) в 1,6 раза. Доходы федерального бюджета составили 3,8 млрд. рублей (44% от 8,7 млрд. руб.), бюджета Тамбовской области - 3,8 млрд. рублей (44% от 8,7 млрд. руб.), местных бюджетов Тамбовской области -1,1 млрд. рублей (12% от 8,7 млрд, руб.) (табл. 2.).

Таблица 2.

ПОСТУПЛЕНИЕ ДОХОДОВ НА СЧЕТА ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТОВ за 2000-2002 гг., млрд. руб.*

Годы 2000 2001 2001/2000 2002 2002/2001

Всего доходов, в т.ч.: 3,8 5,4 142% 8,7 161%

федеральный бюджет 1,6 2,3 144% 3,8 165%

бюджет области 1,1 2,0 182% 3,8 190%

местные бюджеты 1,1 1,1 100% 1,1 100%

*Источник: данные Управления федерального казначейства по Тамбовской области.

С 2002 г. Управление федерального казначейства по Тамбовской области выполняет функцию единого органа по централизованному учёту всех доходов бюджетов собираемых на территории Тамбовской области - от федерального бюджета до бюджетов сельских и поселковых советов.

В то же время удельный вес доходов самого нижнего звена местных бюджетов - сельских и поселковых советов в общих доходах,

учитываемых на едином счёте управления, достаточно мал и составил в 2002 г. 0,4% или 32536,2 тыс. руб. Но для каждого сельского и поселкового совета очень важно своевременное поступление данных средств на их расходные счета, открытые в районных отделениях федерального казначейства.

В результате исследования работы органов федерального казначейства в Тамбовской области в диссертации сформулированы принципы эффективного управления финансами на субрегиональном уровне посредством казначейского исполнения бюджетов: адресности и целевого характера бюджетных средств; полноты учёта налоговых поступлений в бюджетную систему; самостоятельности бюджетов; единообразия исполнения бюджетов; денежного обращения (исключение зачётов); полноты учёта доходов и расходов бюджетов и внебюджетных средств учреждений; рациональности использования остатков бюджетных средств на счетах в органах казначейства; достоверности бюджетов; оперативности взаимодействия региональных и субрегиональных органов власти.

Второй параграф второй главы <<Повышение эффективности механизма управления межбюджетными отношениями субрегионально-гоуровня в Тамбовской области >>.

В результате проведенного анализа установлено, что основные трудности, возникшие в сфере бюджетных отношений субрегионов связаны не с отсутствием финансирования, которое осуществлялось в полной мере, а с затягиванием процесса реформ и неверно расставленными акцентами (например, финансирование не рентабельных отраслей). Нерешительность в 1996-1999 гг., когда экономика страны достигла определенного уровня устойчивого развития не позволила в полной мере воспользоваться той экономической ситуацией и перевести эффективность исполнения бюджетов различных уровней на более высокий качественный показатель.

В диссертационном исследовании изложены приоритетные направления эффективного механизма управления межбюджетными отношениями субрегионов в Тамбовской области относительно влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы.

Внешние факторы:

1. Государственный - на уровне субрегионов влияние крайне ограничено и может осуществляться косвенно через представителей регионов в Федеральном Собрании Российской Федерации.

2. Инфляционный - на уровне субрегионов эффективное влияние не возможно.

Внутренние факторы:

/. Ресурсно-сырьевой (геоэкономический) - необходимы инвестиции в разведку и разработку полезных ископаемых и поиск рынков сбыта. Научно-технический потенциал по данному фактору должен развиваться на уровне субъекта РФ.

2. Производственный - для повышения результата деятельности в основных сферах народного хозяйства региона в пределах действующего федерального и областного законодательства местным органам власти рекомендуется оказывать содействие в организации малых предприятий и регистрации частных предпринимателей на соответствующей территории. При этом власти косвенно способствуют повышению налогооблагаемой базы (налог на доходы физических лиц, единый налог на вменённый доход).

3. Демографический или трудовой - такие показатели, как наличие трудовых ресурсов, их образовательный уровень, возраст должны планироваться на средне- и долгосрочную перспективу. Администрациям местных органов власти следует разработать собственные программы (подпрограммы) социальной направленности своего субрегиона, принимать участие в федеральных и областных программах по переподготовке квалифицированных специалистов для народного хозяйства, создавать благоприятную обстановку молодым семьям.

4. Внутренний законодательный. Закон Тамбовской области «О регулировании отношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований в Тамбовской области» на данный момент не отвечает реалиям современной жизни и быстроизменяющему-ся федеральному законодательству. Поэтому принятие новых, современных законодательных актов субъектом РФ будет способствовать более эффективному управлению межбюджетными отношениями в Тамбовской области.

5. Инфраструктурный - транспортно-географическое положение субрегиона может быть улучшено за счёт федеральных и областных программ по развитию дорожно-транспортных магистралей федерального и областного значений. За счёт средств бюджетов субрегионов и территориального дорожного фонда возможно прогнозирование улучшения дорожной инфраструктуры сельских поселений, находящихся на территории каждого муниципального района Тамбовской области.

6. Организационный - уровень постановки работы в финансово-налоговой сфере субрегиона регулируется с помощью конкурсного отбора профессиональных специалистов на должности муниципальных служащих и контрактной системы.

7. Инвестиционный - инвестиционный фактор определяется в большей степени производственным потенциалом субрегиона (см. п.2).

8. Инновационный - развитие научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ на уровне субрегионов возможно лишь в крупных городах (в Тамбовской области - Тамбов и наукоград Мичуринск) и поэтому данный фактор не способен оказать влияние на горизонтальные диспропорции в сельских поселениях Тамбовской области.

Данный механизм позволит с помощью разработанной системы показателей оценить эффективность реализации финансовой политики на уровне субрегионов субъекта Федерации, провести анализ достигнутых показателей; вести координацию осуществления мероприятий и корректировку параметров процесса исполнения бюджета.

В результате, выработанные в диссертационной работе мероприятия по повышению эффективности механизма управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области в части влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы, впоследствии можно применить на практике.

В диссертации изложены основные направления повышения эффективности механизма управления межбюджетными отношениями до уровня сельских советов Тамбовской области (определены экономические основы федеративных отношений на субрегиональном уровне).

У. Системное управление финансами на субрегиональном уровне через казначейское исполнение бюджетов.

Введение системного управления финансами на субрегиональном уровне через казначейское исполнение бюджетов во всех регионах России будет способствовать своевременному и полному исполнению бюджетов субрегионов, что достаточно подробно исследовано и доказано в данной работе на примере Тамбовской области. Для повышения роли федерального казначейства - как основного инструмента межбюджетного регулирования в регионах предлагается: обеспечить прохождение через счета органов федерального казначейства 100% средств, поступающих в доход бюджетной системы региона до уровня сельских поселений; для оценки возможностей региональных и местных бюджетных учреждений учёт их внебюджетных средств вести на счетах, открытых в органах федерального казначейства; при необходимости организовать на договорной основе последующий контроль органами федерального казначейства за целевым использованием средств регионального и местного бюджетов; региональным и местным органам власти при казначейском исполнении бюджетов отработать механизм по соблюдению лимита бюджетных обязательств бюд-

жетными учреждениями; для более чёткого исполнения доходной и расходной частей местных бюджетов провести объединение (укрупнение) сельских и поселковых советов.

2. Обеспечение условий по управлению вертикальной сбалансированностью местных бюджетов на субрегиональном уровне Тамбовской области с применением инструментов сглаживания простран-ственнойполяризации.

Каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня. Для повышения эффективности механизма управления межбюджетными отношениями в субъектах Федерации и, в частности, в Тамбовской области до уровня сельских поселений, необходимо более чётко разграничить доходные источники, сократить не менее, чем на половину сумму дотаций, перечисляемых районными бюджетами, т.е. уменьшить до 8-10%, а долю собственных доходов увеличить до 15%. При таком соотношении доходной части сельских советов: у районных бюджетов останутся все возможности по горизонтальному выравниванию уровня бюджетной обеспеченности территорий сельских советов, а у руководителей сельских советов появится реальная заинтересованность в увеличении собственной доходной базы и полной собираемости налогов.

3. Минимизация влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы в региональной экономике на уровне субрегионов Тамбовской области.

Одна из основных задач повышения эффективности механизма управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области состоит в уменьшении влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы, т.е. несоответствие налогового потенциала отдельных территориальных бюджетов их полномочиям по расходам (горизонтальное неравенство). В результате, выработанные мероприятия по повышению эффективности механизма управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области в части влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы, впоследствии можно применить на практике.

4. Структурная бюджетно-финансовая политика по разграничению расходных полномочий местных бюджетов городских округов,

муниципальных районов, городских и сельских поселений Российской Федерации на примере Тамбовской области.

В настоящее время расходные полномочия местных бюджетов установленные федеральным и областным законодательством ориентированы на городские поселения с развитой инфраструктурой. Автором работы предлагается для более четкого исполнения бюджетов сельских советов конкретизировать их расходные полномочия. Одна из важнейших задач на сегодняшний день - обеспечение достойного уровня жизни населения сельской местности, так как оно находится в заведомо менее выгодном положении по сравнению с городом. По итогам Всероссийской переписи населения 2002 г. в сельской местности Тамбовской области проживало 504,3 тыс. человек или 43% от всего населения области. Мероприятия по приведению доходной части бюджетов сельских советов в соответствии с расходной, предложенные автором, позволят:

• увеличить заинтересованность руководства сельских советов в собираемости налогов на своей территории;

• в полном объёме исполнять реальные расходные полномочия, закреплённые за данным уровнем бюджета;

• населению сельских советов иметь полное представление о закреплённых за каждым уровнем бюджета расходных полномочий;

• за областным или районным уровнем власти оставить достаточно полномочий по формализованному бюджетному выравниванию - горизонтальному и вертикальному - территорий сельских советов.

5. Совершенствование механизма доведения федеральных и областных пособий до граждан России, проживающих на территориях сельских поселений Тамбовской области.

Предлагаемая автором схема доведения средств, перечисляемых согласно федеральным законам, до льготных категорий населения сельских поселений позволит:

• органам власти на областном уровне иметь полную и своевременную информацию по всем категориям «льготников» Тамбовской области;

• уменьшить сроки доведения средств до каждого человека, имеющего льготы в соответствии с федеральными законами (вплоть до самых удалённых от Тамбова сельских поселений);

• исключить районные администрации из схемы прохождения средств;

• населению с помощью пластиковых карт более оперативно управлять и использовать данные средства.

б. Повышение эффективности механизмов управления межбюджетными отношениями в субрегионе.

Предоставление полной информации по исполнению бюджетов в разрезе сельских и поселковых советов на областной (региональный) уровень значительно повысит информативность разработчиков законодательной базы Тамбовской области и позволит своевременно реагировать на изменение внешних и внутренних факторов, влияющих на межбюджетные отношения и соответственно на население, проживающее в субрегионах по большей части сельское, имеющее достаточно низкий уровень жизни.

В заключение диссертационной работы содержатся основные выводы и рекомендации по теме исследования.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА:

1. Бетин О.И. Управление финансами на субрегиональном уровне через казначейское исполнение бюджетов / О.И. Бетин, И.Н. Лаври-ков // Учение записки ТРО ВЭОР. Спецвыпуск. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2002. 0,6 п.л. (авт. объем - 0,4 п.л.).

2. Бетин О.И. Формирование механизма управления бюджетной сферой на субрегиональном уровне в Тамбовской области / О.И. Бетин, И.Н. Лавриков // Сборник научных трудов кафедры экономической теории ТГУ им. Г.Р. Державина. Вып. 1. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2002. 1,6 п.л. (авт. объем - 1 п.л.).

3. Юрьев В.М. Пути повышения эффективности механизма управления бюджетными отношениями в Тамбовской области / В.М. Юрьев, И.Н. Лавриков // Сборник научных трудов кафедры экономической теории ТГУ им. Г.Р. Державина. Вып. 1. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2002.1 пл. (авт. объем - 0,8 п.л.).

4. Лавриков И.Н. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации и пути их решения / И.Н. Лавриков // Финансы. 2002. №5. 0,1 п.л.

5. Лавриков И.Н. Федеральное казначейство и межбюджетное регулирование / И.Н. Лавриков // Финансы. 2003. № 5. 0,1 п.л.

6. Лавриков И.Н. Мониторинг процесса формирования межбюджетных отношений в регионах и субрегионах России (на примере Тамбовской области) / И.Н. Лавриков // Ученые записки ТРО ВЭОР. Т. 6. Вып. 2. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2003. 0,7 п.л.

1 Подписано в печать 28.042004 г. Формат 60x84/16. Объем 1,39 п.л.

| Тираж 100. Заказ № 1094. Бесплатно. Издательство Тамбовского государ-

ственного университета им. Г.Р. Державина. 392008, г. Тамбов, Советская, 181а.

"Г

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лавриков, Игорь Николаевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Факторы и условия становления основ 11 федеративных отношений субрегионального уровня

1.1. Причины трансформации межбюджетных отношений 11 субрегионального уровня

1.2. Анализ особенностей управления бюджетной сферой 51 на субрегиональном уровне (на примере Тамбовской области)

Глава 2. Направления формирования и совершенствования 102 федеративных отношений на субрегиональном уровне в Тамбовской области

2.1. Системное управление финансами на субрегиональном 102 уровне через казначейское исполнение бюджетов

2.2. Повышение эффективности механизма управления 122 межбюджетными отношениями субрегионального уровня в Тамбовской области

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне"

Актуальность диссертационного исследования.

Эффективное использование бюджетных средств является важнейшей финансовой составляющей, оказывающей влияние на развитие субрегионов России и процесс формирования экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне.

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений на субрегиональном уровне еще недостаточно отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

В ходе формирования межбюджетных отношений Россия вышла на высокий уровень децентрализации бюджетных ресурсов, что соответствует основным показателям экономического развития большинства федеративных государств. При этом распределение денежных средств на субрегиональном уровне страдает отсутствием адресности.

Проблемы, существующие в данной сфере, касаются, в частности, мобильности бюджетного выравнивания. Местные бюджеты Российской Федерации перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления необходимых источников финансирования. Основная часть расходов субрегиональных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, регламентируется централизованно установленными нормами. Большая часть налоговых доходов этих бюджетов формируется за счёт отчислений от федеральных и региональных налогов. Зависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов федеральных и региональных налогов, разнообразие налогово-доходной базы не способствуют проведению структурных реформ. Так же эти факторы препятствуют привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала субрегионов и повышению собираемости налогов. Исходя из вышеназванных условий необходимо дальнейшее развитие и законодательное закрепление методологии бюджетного выравнивания, и повышение стимулирующей роли бюджета на субрегиональном уровне.

В данном диссертационном исследовании ставится цель рассмотреть бюджетный процесс применительно к поиску новых путей стимулирования развития экономики субрегиона. При этом выравнивание должно быть направлено не на механическое распределение денежных средств, а на совершенствование социальных условий обеспечения жизнедеятельности субрегиона.

На выбор темы работы повлиял ряд следующих моментов:

1) необходимость оптимизации межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;

2) задачи реализации адресной социально-экономической политики через местные бюджеты;

3) потребность создания механизма исполнения муниципальных бюджетов соответствующего требованиям нового законодательства по местному самоуправлению.

Вышеперечисленные факторы обусловили актуальность выбранной темы диссертационного исследования, предмет, объект диссертации и стоящие перед ними цели и задачи.

Научная гипотеза диссертационной работы заключается в том, что за счет формирования эффективных бюджетных отношений на субрегиональном уровне создается основа ускоренного экономического роста общественного хозяйства данных территориальных субъектов.

Степень разработанности проблемы.

Основой для рассмотрения проблем федеративных отношений на субрегиональном уровне явились работы зарубежных учёных в этой области: Д. Бредфорда, Дж. Бьюканнена, М. Клемента, Р. Масгрейва, Р. Мэтьюза, У. Оутса, Р. Рефьюза, А. Скотта, Ч. Тьебо, Дж. Уайсмана, Ф. Флеттерса и других.

В этих работах была разработана концепция бюджетного федерализма, основывающаяся на оптимальном соотношении функций и полномочий бюджетов разных уровней.

В советский период в РСФСР и СССР отношения в бюджетной сфере носили унитарный характер, поэтому идеи бюджетного федерализма на государственном уровне не были востребованы. Теория финансового устройства государства и межбюджетных отношений в условиях плановой экономики была предметом исследования многих известных советских экономистов: Д. А. Аллахвердяна, Г. В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, Л. П. Павловой, М.В. Романовского, Б. И. Филимонова, Я.Б. Хесина.

В Российской Федерации первые публикации по проблемам бюджетного федерализма появились в 1992-1995 гг., то есть в период формирования федеративных отношений и были посвящены, как правило, частным проблемам (бюджетному устройству того или иного региона, муниципалитета). Первое системное исследование межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг. было проведено Международным банком реконструкции и развития, в котором была сделана попытка перенести западный опыт на российскую действительность.

Позднее появились фундаментальные исследования и отечественных авторов О.И. Бетина, А.Г. Игудина,

B.Н. Лексина, В. Г. Панскова, Г. Б. Поляка, В.М. Родионовой,

C.П. Солянниковой, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко и др.

Эти работы в большей части были посвящены проблемам межбюджетного устройства между федеральным центром и субъектами Федерации. Отношения между бюджетами на субрегиональном уровне изучены в меньшей степени. В регионах отсутствует единообразие в подходах к формированию нормативной базы и механизму исполнения местных бюджетов.

Актуальность решения этой проблемы ещё больше возрастает с принятием в конце 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривает принципиальные изменения в субрегиональных межбюджетных отношениях.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка мер, и системных решений повышающих эффективность формирования экономической базы бюджетного процесса на основе реализации бюджетно-финансовой политики и механизма управления межбюджетными отношениями на субрегиональном уровне.

Поставленная цель определяет круг решаемых в диссертации задач:

1. Определить ключевые проблемы развития межбюджетных отношений субрегионального уровня, возникающие в процессе трансформации экономической системы на современном этапе и дать предложения по их разрешению.

2. Установить общие, присущие всем территориям РФ, закономерности межбюджетных отношений субрегионального уровня и дать предложения по повышению эффективности управления финансами субрегиона.

3. Сформулировать общие принципы эффективного управления финансами на субрегиональном уровне, приоритетным среди которых является унифицированный подход к казначейскому исполнению бюджета.

4. Предложить меры по повышению эффективности бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области.

5. Разработать механизм управления межбюджетными отношениями субрегионального уровня в Тамбовской области.

Объектом диссертационного исследования выступает субрегиональный уровень бюджетной системы государства.

Предметом диссертационного исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия бюджетов различных уровней.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

Методологической основой исследования являются диалектические принципы, позволяющие выявить основные характеристики исследуемых явлений и процессов, определить тенденции их развития и становления. В процессе исследования применены методы статистического, информационного, исторического, сравнительного анализа.

Теоретической основой анализа представленных в диссертации задач послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, занимающихся проблемами межбюджетных отношений.

Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 5. Региональная экономика Паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народного хозяйства, пункту 2. Государственные финансы Паспорта специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит.

Документальную базу диссертационного исследования составили Федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов РФ, другие нормативно - правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения.

Информационную базу диссертационного исследования составили статистические данные Государственного комитета РФ по статистике по Центральному Федеральному округу, Тамбовского областного комитета государственной статистики по Тамбовской области и отдельным муниципальным образованиям, годовые отчеты об исполнении консолидированного бюджета Тамбовской области, публикации периодической печати.

К наиболее важным результатам, содержащим научную новизну, относятся следующие положения.

На основе исследования межбюджетных отношений, установлено, что основными причинами неэффективного управления финансами на субрегиональном уровне в РФ является недофинансирование местных бюджетов и, как следствие, возникновение вертикальных и горизонтальных дисбалансов.

Выявлено, что в период становления экономических основ федеративных отношений в субрегионах РФ возникла общая закономерность централизации доходной части бюджетов. Это снизило бюджетную инициативу местных властей и явилось причиной возникновения вертикальных дисбалансов. Сделан вывод, что на период 2004-2005 гг. приоритетным на субрегиональном уровне является направление вертикального балансирования, поскольку ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают возможности органам местного самоуправления планировать свою бюджетную политику.

Установлено, что бюджетная обеспеченность субрегионов РФ возросла, но в социальной сфере данных территорий реальных изменений не происходит, вследствие чего требуется долгосрочное целевое финансирование. Поскольку данная система накопительна, получено научное подтверждение предположению, что развитие инфраструктуры социальной и экономической сфер находится в прямой зависимости от вопроса о разграничении на долгосрочной основе расходных полномочий и доходных источников субрегиона. Это будет способствовать совершенствованию системы управления финансовыми средствами.

Определены ключевые факторы, влияющие на налоговую базу субрегионов, к которым отнесены внешние факторы: государственный, в том числе внешний законодательный, инфляционный; внутренние факторы: ресурсно-сырьевой, производственный, внутренний законодательный, инфраструктурный, организационный, инвестиционный, инновационный. На их основе сформулированы параметры эффективного механизма управления бюджетами субрегионов РФ с учётом уровня необходимой бюджетной обеспеченности.

Сформулированы мероприятия повышающие эффективность * бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области. Результатом анализа ключевых проблем становления финансовых основ межбюджетных отношений стало уточнение приоритетных принципов и унифицированного подхода к казначейскому исполнению бюджетов, в том числе бюджетов сельских и поселковых советов.

Разработан механизм управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области, который включает системное управление финансами на субрегиональном уровне, обеспечение условий по управлению вертикальной сбалансированностью местных бюджетов, минимизацию влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы на уровне субрегионов, структурную бюджетно-финансовую политику по разграничению расходных полномочий местных бюджетов и др.

Данный механизм позволит с помощью разработанной системы показателей оценить эффективность реализации финансовой политики на уровне субрегионов субъекта Федерации, провести анализ достигнутых показателей; вести координацию осуществления мероприятий и корректировку параметров процесса исполнения бюджета.

Практическая значимость диссертационной работы.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты исследования могут быть использованы в практике управления на уровне местных бюджетов.

Основные разделы и положения диссертационной работы могут быть использованы в изучении курсов «Региональная экономика», «Региональный бюджет», «Стратегия развития региона».

Апробация диссертационной работы.

Научные положения исследования и методические рекомендации соискателя докладывались на научных конференциях: «Державинские чтения» 2000 г.; «Державинские чтения» 2001 г.; Экономический форум Центрального Федерального Округа «Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике» 2001 г.,- «Планирование и прогнозирование развития региональной экономики» 2002 г.; «Державинские чтения» 2002 г.; Экономический форум Центрального Федерального Округа «Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике» 2002 г. и были опубликованы.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты исследования были использованы в работе Управления экономической политики Администрации Тамбовской области.

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в б научных работах общим объемом 4,1 п.л.; авторский объем -3,1 п.л. Список публикаций приведен в конце автореферата.

Структура диссертационной работы была определена в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложений, содержит 10 таблиц, 27 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Лавриков, Игорь Николаевич

В заключение диссертационной работы мы приходим к следующим выводам: Во-первых, установлены ключевые проблемы становления финансовых основ межбюджетных отношений субрегионального уровня.В настоящее время состояние местных бюджетов остаётся тяжёлым. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, задолженность по выплате заработной платы и социальных пособий, перегруженность долговыми обязательствами, нерациональная структура расходов.Наряду с объективными факторами (в том числе, связанными с незавершённостью реформы межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием чётких приоритетов и «закрытостью» бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.Во-вторых, определена специфика межбюджетных отношений субрегионального уровня.В результате проведённых исследований выделены 5 следующих параметров эффективного механизма межбюджетных отношений с учётом уровня необходимой бюджетной обеспеченности: территориальное соответствие (соответствие зоне обслуживания); максимально возможное приближение к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности); эффект масштаба - наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий; адекватность бюджетных расходов полномочиям, закреплённым за соответствующими уровнями власти; обеспеченность бюджетными ресурсами реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).В-третьих, сформулированы принципы эффективного управления финансами на субрегиональном уровне посредством казначейского исполнения бюджета.В результате исследования работы органов федерального казначейства в Тамбовской области в диссертации сформулированы принципы эффективного управления финансами на субрегиональном уровне посредством казначейского исполнения бюджета: адресности и целевого характера бюджетных средств; полноты учёта налоговых поступлений в бюджетную систему; самостоятельности бюджетов; денежного обращения (исключение

зачётов); полноты учёта доходов и расходов бюджетов и внебюджетных средств учреждений; рациональности использования остатков бюджетных средств на счетах в органах казначейства; ^, достоверности бюджетов; оперативности взаимодействия региональных и субрегиональных органов власти.В-четвертых, предложены мероприятия повьш1ающие эффективность бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области.В диссертации изложены основные направления повышения эффективности механизма управления межбюджетными отношениями до уровня сельских советов Тамбовской области (определены экономические основы федеративных отношений на субрегиональном уровне): системное управление финансами на субрегиональном уровне через казначейское исполнение бюджетов; обеспечение условий по управлению вертикальной gl^ сбалансированностью местных бюджетов на субрегиональном уровне Тамбовской области с применением инструментов сглаживания пространственной поляризации; минимизация влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы в региональной экономике на уровне субрегионов Тамбовской области; структурная бюджетно-финансовая политика по разграничению расходных полномочий местных бюджетов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений Российской Федерации на примере Тамбовской области; оптимизация механизма доведения федеральных и областных пособий до граждан России, проживающих на территориях сельских поселений Тамбовской области; оптимизация субрегиональной отчётности - основа высокой эффективности механизмов управления межбюджетными отношениями в регионе В-пятых, разработан механизм управления межбюджетными отношениями субрегионального уровня в Тамбовской области.Приоритетные направления эффективного механизма управления межбюджетными отношениями субрегионов в Тамбовской области относительно влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы, в том числе внешние факторы: государственный; инфляционный - на уровне субрегионов влияние не возможно; внутренние факторы: ресурсно-сырьевой

(геоэкономический); производственный; демографический или трудовой; внутренний законодательный; инфраструктурный; организационный - уровень постановки работы в финансово налоговой сфере субрегиона регулируется с помощью конкурсного отбора профессиональных специалистов на должности муниципальных служащих и контрактной системы. При наборе на муниципальную службу квалифицированных специалистов и высоком уровне постановки работы данный фактор в достаточной степени можно исключить из числа проблемных; инвестиционный -

инвестиционный фактор зависит в большей степени от производственного потенциала субрегиона; инновационный. В результате, выработанные мероприятия по повьш1ению эффективности механизма управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области в части влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы, впоследствии можно применить на практике.