ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА"

-30Ш

На правах рукописи

ОВЧИННИКОВ Виталий Альбертович

Формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Мельников Сергей Борисович

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Салиенко Наталья Владимировна

кандидат экономических наук Ватутина Нина Борисовна

Ведущая организация - Московский государственный

университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)

Защита состоится апреля 2006 года в 10 £0 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.08 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 Москва, пр-т Вернадского. 84, 1 уч. корп., ауд. 2200.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента РАГС, 1 учебный корпус, ауд. 2302.

Автореферат разослан IV марта 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.Ф. Уколов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью поиска путей повышения эффективности управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, натравленных на рост уровня и качества жизни людей.

В процессе трансформации экономических отношений в России многие муниципальньк образования столкнулись со значительными трудностями, приведшими их к серьезному экономическому кризису. Специфика управления такими муниципальными образованиями основана на целесообразности применения не стандартного подхода к муниципальному управлению, а формировании специализированного инструментария, позволяющего более эффективно справляться с возникающими кризисными ситуациями.

Изучение возможности применения и адаптации стандартных антикризисных процедур, подходов и методов для целей управления муниципальными образованиями позволит выявил, особенности и адаптировать уже известные механизмы к разрешению кризисных ситуаций в муниципальном образовании и определить формы их применения.

Проведение анализа современного состояния управления муниципальными образованиями с четкой формулировкой причин возникновения сложной экономической ситуации и возникающих в связи с этим проблем, плюс обобщение мирового опыта эффективного управления муниципальными образованиями, находящимися в кризисе, позволит на качественно новом уровне подойти к разрешению поставленных задач.

Недостаточность научно обоснованной базы для решения проблем формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса требует проведения целенаправленного исследования закономерностей и тенденций их развития и на этой основе формулирования принципов создания и реализации механизма управления развитием муниципальными образованиями в кризисной ситуации.

разработка стратегии, тактики и программы формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса даст возможность в полном объеме, с минимизацией социально-экономических последствий в кратчайшие сроки добиться существенного роста экономики страны.

Научно обоснованный механизм реализации выбранной стратегии позволит в условиях ограниченности ресурсов достичь положительных результатов - создания системы эффективного управления всеми видами ресурсов муниципального образования, находящегося в кризисной ситуации, оптимизации структуры активов.

1ШБ ИСКА <£оэд научной лиг«0лгуры

на

балансировки бюджета, погашения или реструктуризации кредиторской задолженности и создания базы для дальнейшего его поступательного развития, что приведет к качественному улучшению микроклимата экономики и качества жизни населения.

Изученность проблемы. Вопросам изучения экономического механизма управления муниципальными образованиями в различных его аспектах уделялось в последнее время достаточно много внимания.

Вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в стране изложены в работах экономистов: Алисова АЛ, Гапонекко AJI,, Рохчина BE., Жкткина С.Ф.

Такие авторы, как Воронин АЛ"Ч Бланк НА, Григорьев В.В., Лапин В А., Мельников С.Б, Дулыциков Ю.С, Уколов В.Ф., Филимонова RR, Филиппов Ю-В,, Широков АН. в своих исследованиях рассматривают вопросы экономики муниципального хозяйства, процессы формирования различных форм собственности, а также совершенствование механизмов управления муниципальной экономикой.

Проблемы управления муниципальными и региональными финансами, а также перспективы их развития рассмотрены в работах Грязно вой АХ., Иванова ВВ.

Специфика антикризисного управления муниципальной экономикой и управления предприятиями исследованы в работах Белых JUL, Ларионова BJC, Парахиной BJ-L, Ряховскш АН., Феодосиади ЕА, Юна ПБ.

Анализируя известные публикации, можно сделать вывод о том, что в условиях современного состояния научной, нормативной, законодательной и практической базы данная область науки только формируется. Уже много сделано, однако необходимо систематизировать теоретические основы анализа и диагностики причин и глубины кризисов муниципальных образований и четко сформулировать основные направления, механизмы и методы реализации действенных мер и процедур, сформировать нормативную и законодательную базы с целью эффективного применения этих наработок для практического оздоровления экономики муниципальных образований, регионов и в целом экономики России.

Решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является наиважнейшей народнохозяйственной задачей.

Целью, исследования является разработка концепции формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и разработка научно-практических рекомендаций по его обеспечению.

Достижение поставленных целей предполагает решение следующих задач:

• Определить специфику управления муниципальными образованиями.

• Обобщить отечественный и зарубежный опыт управления муниципальными образованиями в кризисных ситуациях и предложить основные направления его использования.

• Проанализировать возможности применения и адаптировать стандартные антикризисные методы и процедуры к управлению муниципальными образованиями.

• Выявить особенности формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

• Выявить показатели, характеризующие стабильность экономического положения муниципального образования и эффективность антикризисного управления муниципальными образованиями.

• Разработать стратегии управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, а также программы для реализации предложенных стратегий.

Объектом исследования в данной работе является формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Предметом исследования являются экономические, социальные и институциональные отношения, возникающие в процессе управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе научного исследования, состоят в том, что найдены и аргументированы новые пути решения важной народнохозяйственной задачи — формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и разработаны научно-практические рекомендации по его программному обеспечению, которые состоят в следующем:

I. Уточнено поюпие «Антикризисное управление муниципальным образованием». Уточнения основываются на дополнении понятия тремя значимыми эффектами результата антикризисного управления муниципальным образованием:

- экономического, когда задолженность муниципального образования полностью ликвидирована или реструктурирована и наблюдается стабильный ежегодный экономический рост;

- управленческого, когда создана рациональная структура управления муниципальнь[м хозяйством;

- социального, когда проведение санирующих мероприятий улучшило положение населения муниципального образования.

2. Предложен показатель «стабильность экономического положения муниципального образования», который рассчитывается как отношение просроченной кредиторской задолженности муниципального образования к величине собственных доходов ее бюджета. Предложены три основных интервала значений этого показателя, влияющие на выбор санирующих стратегий:

- просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, составляет менее 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году,

- просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, составляет от 30 до 100 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году,

- просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает собственные доходы бюджета муниципального образования в отчетном году.

3. Предложена последовательность действий при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, состоящая то следующих этапов:

- Анализ ситуации - оценка состоятельности и эффективности работы, и управления всех предприятий, и организаций внутренней среды муниципального образования, комплексный анализ финансового состояния активов и пассивов муниципального образования, а также муниципальных предприятий и организаций.

- Выбор стратегии — выбор одной из разработанных стратегий «Муниципальной состоятельности», «Региональной помощи» или «Федерального контроля» в зависимости от финансового состояния и величины показателя «Стабильности экономического положения муниципального образования».

Реализация разработанной программы антикризисного управления муниципальным образованием в зависимости от выбранной стратегии с учетом особенностей объекта управления.

4. Разработаны санирующие стратегии управления муниципальными образованиями в условиях кризиса на основании предложенного автором критерия. К ним, по мере ухудшения экономической ситуации в муниципальном образовании, относятся:

При легкой степени кризиса применяется стратегия «Муниципальной состоятельности» - выход из кризиса собственными силами муниципалы юго образования, т.е. самостоятельная разработка, в соответствии с присущими ему особенностями, программы и экономического механизма антикризисного

управления с четким определением источников финансирования и сроков реализации заявленных к исполнению мер.

При кризисе средней тяжести используется стратегия «Рсгионалыюй иомсяод»

- выход ш кризиса с привлечением ресурсов и возможностей регионального центра, при реализации которой целесообразно, в соответствии с законодательством, введение региональным центром временной администрации, имеющей возможность в соответствии с программой гтриатечь дополнительные источники финансирования из регионального бюджета, а также использовать внутренние ресурсы муниципального образования, использование которых в предыдущем случае было нежелательно.

В случае выявления тяжелого системного кризиса, применяется стратегия «Федерального контроля» - преодоление кризисной ситуации путем непосредственного вмешательства федерального центра. В данном случае, если не подействовали вышеуказанные меры, необходимо проведение санирующих мероприятий под контролем Федерального центра, что позволит дополнительно расширить источники финансирования, в том числе и от реализации активов, доход от которых ожидается в среднесрочной перспективе, за счет чего получить дополнительные поступления в бюджет.

5. Предложено реалиэовывать в зависимости от выбранной стратегии мероприятия, входящие в комплексную программу антикризисного управления муниципальными образованиями, которая включает в себя:

- В случае применения стратегии «Муниципальной состоятельности» -мероприятия, посредством реализации которых высвобождаются дополнительные собственные ресурсы муниципального образования за счет, сокращения расходов; изменения структуры муниципальной собственности; пересмотра стратепш управления имуществом, самой администрацией, муниципалы 1ыми предприятиями и земельной собственностью; усиления контратя над доходами и расходами; активизации работы с инвестициями; формирования четкой инновационной пшитики; грамотного управления долгом и социальной сферой и пр.

В случае реализации более сложных стратегий - «Региональной томоши» к «Федерального контроля», целесообразно привлечь дополнительные источники финансирования из вышестоящих бюджетов, а также использовать внутренние ресурсы муниципального образования, использование которых в предыдущем случае бьию нежелательно.

6, Определены показатели, характеризующие эффективность антикризисного управления муниципальными образованиями:

- Просроченная задолженность мути щи палы юго образования по исполнению своих обязательств должна быть ликвидирована или ресгруетурнрова) га в течение трех лет

с начала реализации программы антикризисного управлешм муниципальным образованием.

- Ежегодный экономический рост экономики муниципального образования должен превышать годовую инфляцию.

Теоретической к методологической базой исследования яатяются научные труд ы и разработки российских и зарубежных ученых в области эффективного и антикризисного управления, прикладные работы по данной проблеме, программы, концепции, законы и проекты законов, иные наработки, регулирующие основные направления формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Практическая значимость работы состоит в возможности на базе разработанной стратегии и комплексной программы выработать практические рекомендации по реализации действенных мер применительно к муниципальным образованиям, направленных на формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, с цепью вывода их на безубыточный уровень функционирования, разработки качественно нового подхода к использованию внутренних ресурсов, расчета с кредиторами и минимизации социально-экономических последствий указанных мер.

Апробация результатов исследования. Изложенные в работе проблемы и механизм их решения неоднократно обсуждались с главами и их заместителями ряда муниципальных образований Смоленской области — Смоленский район, Гагаринский район, Ярцевский район, а так же с высшими должностными лицами Смоленской облает Ряд предложенных методов включены в муниципальные и региональную программы социально-экономического развития области и районов. В настоящее время работа в этом отношении продолжается и наблюдается положительная тенденция в изменении социально-экономического микроклимата районе« области. Но, так как процесс этот не быстрый, результатов следует ожидать по прошествии определен! юго времени.

Структура работы. Диссертационная работа состоит га введения, двух глав и заключения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность и научная новизна работы, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет исследования, раскрыты методологические и теоретические основы диссертационной работы, обоснована научно-теоретическая и практическая значимость.

В первом главе: «Формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, как объект исследования» исследовалась специфика, ключевые факторы и проблемы управления муниципальными образованиями в современных условиях, обобщался отечественный и зарубежный опыт управления муниципальными образованиями в кризисных ситуациях.

В условиях кардинального изменения общественно-политической жизни Российской Федерации и реформирования экономики страны, наиболее остро встают проблемы существенною изменения н нахождения наиболее эффективных способов организации и управления муниципальными образованиями как базой для комплексного развития всей экономики России.

Значение и рать в этом процессе местного самоуправления настолько велика, что неэффективное управление даже частью муниципальных образований может привести к необратимым для страны последствиям.

Эффективное управление муниципальными образованиями достаточно широкое понятие, в свою очередь, антикризисное управление есть частный случай эффективного управления. В сложившихся в России условиях, когда большинство муниципальных образований находится ь экономическом и управленческом кризисе, требуется принятие незамедлительных эффективных мер, направленных на придание им импульса для вывода экономики муниципального образования на траекторию поступательного развитая. При таких обстоятельствах эффективным управлением муниципальными образованиями будет именно антикризисное управление. В свою очередь, формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса есть действие, целью которого является не только вывод муниципального образования на безубыточный уровень функционирования, но и создание условий Дія дальнейшего улучшения экономической сіпуации в муниципальном образовании.

Основная особенность муниципальных образований России — их многообразие по структуре и отношениям. Это, с одной стороны, делает регионы более устойчивыми, с другой - усложняет возможность унификации управления ими.

Возможности решения тех или иных задач муниципального управления определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развитая муниципального образования.

Местные бюджеты, будучи самыми многочисленными, по существу, являются фундаментом бюджетной системы всей страны.

В основе проблем финансового обеспечения местных бюджетов лежат причины экономического характера. Общий недостаток средств в бюджетной системе Российской Федерации неизбежно должен был вызвать противоречия между различными уровнями власти по поводу распределения финансовых ресурсов. К причинам противоречий также можно отнести низкий уровень финансовой дисциплины, а в более широком плане - правотой культуры.

В целом, следует отметить, что местное самоуправление в нашей стране переживает стадию формирования, а вместе с ним идут поиски ферм и методов создания адекватной финансовой обеспеченности его функционирования.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни муниципалитета напрямую связано с уровнем экономической активности. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который, в конечном счете, всегда определяет степень успеха той или иной социально-экономической политики.

Таким образом, формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса в настоящее время есть сложная, многофункциональная, проблемная и достаточно длительная работа.

Приоритетами при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса являются: публичность и открытость проведения санирующих мероприятий; исключение прямой зависимости от вышестоящих органов при реализации выбранной стратегии и антикризисной программы формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями и реализация ее только на основании российского законодательства.

Среди причин, препятствующих формированию экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, следует выделить:

- Недостаточность нормативной базы, регулирующей процессы антикризисного управления муниципальными образованиями.

- Отсутствие профессионально подготовленных специалистов, которые могут проводить антикризисные преобразования.

- Безынициативность органов государственной и муниципальной власти, а также населения в решении социально значимых задач развития муниципальных образований.

Анализ принятия управленческих решений в муниципальных образованиях показывает, что р^товод! ггелями органов местного самоуправления в основном ис-

пользуются административные методы управления, базирующиеся на директивных предписаниях, поступающих от вышестоящих организаций.

На основе учета обозначенных законом сфер ведения отечественных органов местного самоуправления можно выделить ряд направлений деятельности муниципалитетов, сконцентрированных вокруг ведущих вопросов местного значения и составляющих основу процесса муниципального управления. К ним следует отнести; управление земельными ресурсами; управление социальной сферой; управление жизнеобеспечением и жилищно-коммунальным хозяйством города; управление транспортом; управление потребительским рынком; управление экологическими процессами и пр.

Перечень представленных направлений не случаен. Все они составляют сферу полномочий муниципальных органов власти, закрепленную за решением вопросов, составляющих их компетенцию. Причем одни направления реализуют преимущественно доходные источники финансирования муниципальной политики (управление земельными ресурсами, управление потребительским рынком); другие — расходные (управление социальной сферой). Третьи направления (управление жизнеобеспечением, транспортом) поддерживают баланс доходных и расходных операций в хозяйственной деятельности муниципалитета, обеспечивая выполнение им своих основополагающих функций.

Наряду с гарантией прав, современное Федеральное законодательство устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия. Затон предусматривает три вид а ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: перед населением муниципального образования; перед государством; перед физическими и юридическими лицами. Однако из анализа отечественного опыта управления муниципальными образованиями видно, что нормативная база, регулирующая ответственность должностных лиц недостаточно развита и требует серьезной проработки.

Возможность применения мирового опыта эффективного управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и, соответственно, тех или иных видов антикризисных процедур непосредственным образом связана с изучением и анализом структуры, системы и моделей местного самоуправления, сложившихся в разных странах. Изучение антикризисного управления в сфере муниципальной экономики зарубежных стран, безусловно, может стать основой, способствующей формированию подобного института в нашей стране.

Автор считает необходимым критически использовать положительный мировой опыт формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса. Особое внимание следует

уделить: разработке и проведению четкой муниципальной экономической политики; формированию критериев, определяющих необходимость проведения санирующих мероприятий; разработке и созданию необходимой нормативной базы для скорейшего формирования института антикризисного управления муниципальными образованиями.

Во второй главе: «Концепция формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса» проанализирована возможность адаптации и применения стандартных антикризисных методов и процедур для целей формирования экономического механизма управления муниципалы алми образованиями в условиях кризиса; раскрыты особенности и предложена последовательность действий при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса; разработаны санирующие стратегии и предложены варианты программы формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса при реализации разработанных стратегий.

В условиях реформирования экономики России, проведения политических и социальных преобразований, которые затрагивают все стороны жизни люден, неизбежно появление кризисных ситуаций. Где-то они достаточно простые, не требуют экстренного вмешательства и локализуются с минимальными потерями, где-то они приобретают затяжной хронический характер и приводят к необратимым последствиям. В этом случае, необходим научный подход к разрешению сложившихся кризисных явлений, особенно если они затрагивают широкий спектр интересов людей, хозяйствующих субъектов и органов власти, так, как например, кризис экономики муниципального образования.

На сегодняшний день несостоятельность (банкротство) предприятий регламентируется ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», который для целей антикризисного управдящя и финансового оздоровления предприятий предусматривает пять основных процедур: наблюдение; финансовое оздоровление; внешнее управление; конкурсное производство; мировое соглашение. Несомненно, что рад методов и механизмов, применяемых при проведении стандартных антикризисных процедур могут быть использованы при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями, находящимися в кризисной ситуации, однако в целом следует не проецировать известные наработки по предприятиям к муниципальной системе, а формировать самостоятельное направление — антикризисное управление муниципальными образованиями. Эшт вывод обосновывается тем, что муниципальное образование есть значительно более сложная система, нежели отдельно взятое предприятие. Это

динамическая экономическая система, объектом управления в которой яатяются, с одной стороны, функциональные подсистемы самой администрации (кадровая, финансовая, информационная), а с другой (полностью или частично, в зависимости от формы собственности) — объекты здравоохранения, социальной зашиты, образования, правоохранительные органы, предприятия жизнеобеспечения (ЖКХ), пассажирского транспорта, предприятия малого бизнеса, кредитные и страховые учреждения и другие организации, целевое назначение которых тем или иным способом связано с осуществлением функций местного самоуправления.

Сутью проведения реформ экономического и управленческого характера в муниципалы юм образовании является не только погашение требований кредиторов, так как просто погашение их решает только сиюминутные проблемы муниципального образования и не понуждает его эффективно работать, но и обеспечение возможности эффективного поступательного развития его в долгосрочной перспективе,

В таких условиях немаловажное значение имеет наличие научно обоснованной базы, дающей возможность прогнозировать, выявлять, регулировать и принимать адекватные меры для устранения кризисных явлений и минимизации их последствий в муниципальных образованиях. Наличие санирующих стратегий и программ, позволяющих вывести муниципальное образование на траекторию устойчивого развития, - это доиолнитслытый инструмент в руках местной власти, использование которого не только улучшит экономический микроклимат муниципального образования, но и решит ряд важных социальных проблем, что в общем даст положительный эффект не только в рамках конкретной экономической системы, но и в масштабе всей страны.

Следует обратить внимание на то, что в данной работе основной упор делается на формирование экономического механизма управления собственными ресурсами муниципального образования. На этом основаны и предложенные санирующие стратегии и программы антикризисного управления. Однако, дабы не вводить в заблуждение руководство муниципального образования и не ставить ложных целей, автором отмечается, что именно надлежащее финансирование «сверху» является залогом успешного формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Необходимость учета проведения санирующих преобразований в муниципальном образовании в условиях ограниченности во временных ресурсах очевидно, так как антикризисное управление муниципальным образованием есть крайне трудная задача, не только из-за разноплановости и количества различных объектов управления, по и за счет обязательного учета социального аспекта проведения преобразований.

Автор считает необходимым обратить внимание на обязательное государственное (региональное, муниципальное) регулирование процесса формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, что есть необходимое условие осуществления мероприятий по стабилизации их экономики.

Любое управление представляет собой процесс, т, е, последовательность операций, приемов, методов формирования и осуществления воздействия на управляемый объект. Антикризисное управление в муниципальном образовании, как всякое управление вообще, характеризуется определенными технологическими схемами управления. Но специфика антикризисного управления отражает и специфику его технологии и, соответственно, последовательность действий при формировании экономическою механизма в условиях наличия кризиса в муниципальном образовании. Здесь существенное влияние могут оказывать факторы дефицита времени, снижения управляемости, конфликтности интересов, высокой степени неопределенности и риска, сложного переплетения проблем, давления внешней среды, снижения кога^ректоспособности, нарушения баланса власти, что предполагает как большую нсследовательско-аналитическую работу, так и социально-организащ юную деятельность.

Необходимость принятия экстренных мер, направленных на восстановление экономики большинства муниципальных образований, обуславливает значимость наличия показателей, определяющих необходимую степень воздействия на экономику муниципального образования, а так же необходимость использования или привлечения тех или иных ресурсов для восстаноатения его экономики. Определяемые Бюджетным кодексом РФ и ФЗ № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показатели имеют ряд недостатков и не лают возможности быстро реагировать на пояатение кризисных явлений в муниципальных образованиях. В свете этого, автором предложен показатель, в зависимости от интервала значений которого возможно более адекватно учитывать размер обязательств муниципального образования, не только как совокупности его долговых обязательств, вытекающих из облигационных займов, получения муниципаттгтетом кредитов и предостаатения им муниципальных щхигтий, но и по ря^ других основа!»«! пубанчно-правовопо, гражданско-правового н смешат юго характера, и соотносить их с собственными доходами бюджета муниципального образования.

Предлагаемые автором в роботе стратегии управления муниципальными образова) сиями в у словиях кризиса, выбор которых основан на значении показателя «стабильности экономического положения», предполагают реализацию про1раммы с использованием различных источников ресурсного обеспечения. Так, при

реализации стратегии «Муниципальной состоятельности» ставка делается на выход га кризиса путем использования собственных ресурсов муниципального образования; при реализации стратегии «Региональной помощи» ресурсное обеспечение реализуемой программы расширяется за счет участия в этом процессе регионального центра; в самой сложной ситуации, при реализации стратегии «Федерального контроля», учтена возможность привлечения значительных ресурсов Федерального центра для целей вывода из кризиса муниципального образования.

Комплексная (базовая) программа формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса включает в себя мероприятия, позволяющие муниципальному образованию решить не только сиюминутные проблемы дефицита денежных средств, но и заложить основу для успешного экономического роста в перспективе.

В случае реализации стратегии «Муниципальной состоятельности»

* программа включает в себя следующие пункты: сокращение расходов на управление; реорганизацию убыточных МУП с целью восстановления платежеспособности, ликвидацию убыточных МУП при отсутствии необходимости их существования или возможности замены их коммерческими структурами; пересмотр стратегии управления акциями и долями в иных структурах, находящихся в муниципальной собственности; контроль над доходами и расходами существующих социально важньк предприятий и организаций; разработку и реализацию программы привлечения финансовых средств населения и предприятий (облигации, займы); политику (программа) привлечения финансовых ресурсов и инвестиций путем создания благоприятных условий, формирование инвестиционного рейтинга муниципального образования; дифференцированный подход к увеличению (уменьшению) арендной платы (пересмотр ставок); эффективное использование зачетных схем, эффективное управление долгом; социальную политику, управление занятостью; антикризисное управление ЖКХ,

' создание конкурентной среды в ЖКХ; реализацию неликвидных активов

муниципального образования, в том числе неиспользуемых объектов недвижимости, зданий, сооружений и тл.; эффективное управление земельными

• ресурсами; реструктуризацию кредиторской задолженности; усиление и систематизацию межмуниципальных отношений, как средство уменьшения расходов и получения прибыли от этого вида отношений.

В случае реализации стратегии выхода из кризиса с привлечением ресурсов и возможностей регионального центра - стратегии «Региональной помощи» целесообразно дополнить программу следующими пунктами: привлечение на долгосрочной основе инвестиций от региона, адресная финансовая помощь региона;

продажа (приватизация) пакетов акций, допей, находящихся в муниципальной собственности доход от использования которой ожидается только в долгосрочной (свыше 10 лет) перспективе; продажа (приватизация) муниципального имущества, доход, от использования которого ожидается только в долгосрочной перспективе; реализация неиспользуемых земель и сельскохозяйственных угодий, находящихся в муниципальной собственности по рыночным ценам и, тем самым, создание на этой базе эффективного собствен шика

В третьем случае, когда необходимо вмешательство федерального центра (стратегия «Федерального контроля»), соответственно добавятся или модифицируются следующие пункты программы: привлечение на долгосрочной основе инвестиций от федерального центра, адресная финансовая помощь федерального центра; продажа пакетов акций, долей, находящихся в муниципальной собственности, доход от использования которой ожидается только в среднесрочной (свыше 5 лет) перспективе; продажа муниципального имущества, доход от использования которого ожидается только в среднесрочной перспективе; реализация неэффективно используемых сельскохозяйственных и иных земель и угодий, находящихся в муниципальной собственности, доход от которых ожидается в долгосрочной перспективе.

Предложенная программа формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса должна реализовываться комплексно, по всем приведенным пунктам, игнорирование того или иного пункта программы, по причинам их. «не значимости» недопустима Только такой подход к реализации представленной программы принесет положительные результаты.

Реализация предложенных трех стратегий, мотивирована необходимостью в каждом последующем случае расширять источники финансирования программы, так как использование только существующих ресурсов уже не дает эффективного результата.

Предложенный перечень пунктов программы не является закрытым. В зависимости от индивидуальных особенностей муниципального образования он, несомненно, можч?г и должен расширяться. Решение о включении дополнительных пунктов в программу должны принимать менеджеры (администрация муниципального образования) на этапе разработки методов и механизмов реализации указанной программы.

Автор разработал и предложил использовать показатели эффективности, характеризующие эффективность шгтикртншого управления муниципальными образованиями, которые дают четкое представление о степени л качестве выполнения разработанной стратегии и программы и необходимости либо

продолжения акпшной реализации санирующих мероприятий в муниципальном образовании, либо о переходе к нормальному функционированию управления им.

В завершении второй главы автор отмечает, что скорейшее появление научньге работ, методических рекомендаций, нормативной базы, а также практических наработок в этой области науки позволит значительно ускорить процесс формирования экономического механизма управления муниципальными образовш шями в условиях кризиса и нормализовать экономическую ситуацию в муниципалы ых образованиях все уровней.

В заключен»» диссертации сформулированы следующие выводы и предложения:

1. Процесс антикризисного управления муниципальньеми образованиями в современных условиях есть сложная, многофункциональная, проблемная и достаточно длителыия работа. В свете отсутствия адекватной нормативной базы, неурегулированности межбюджегных отношений, недостатка профессионально подготовленных кадровых ресурсов и наличия множества нерешенных проблем можно говорить о том, что проблема формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса есть жизненная необходимость нормального функционировало и их в будущем.

2. Приоритетами при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса являются: публичность и открытость проведения санирующих мероприятий и исключение прямой зависимости от вышестоящих органов при реализации выбранной стратегии и программы.

3. Действия руководства муниципальных образований направлены на решение сиюминутных, возникающих «ццруг», проблем, а не на разработку и планомерную реализацию стратегических и тактических программ преодоления кризиса в экономике муниципальных образований. Отсутствие конкретно определенных критериев возможного контроля за действиями руководителей исполнительной р законодательной власти муниципальных образований не позволяет своевременно вмешиваться в процесс управления с целью принятия экстренных санирующих мер.

4. Дальнейшее совершенствование системы управления должно опираться на научную базу, которая могла бы помочь муниципатьному менеджменту сформулировать цель и способы ее достижения, разработать программу антикризисного управления и успешно се реализовать, использовать новые экономические механизмы управления муниципальными образованиями.

5. В результате обобщения зарубежного опыта эффективного управления муниципальными образованиями в условиях кризиса можно сделать вывод о необходимости критического использования положитсльного мирового опыта при

формировании института антикризисного управления муниципальными образованиями в России. Рекомендуется; как в США, всесторонне научно обоснованно координировать усилия различных государственных и муниципальных ведомств по разработке и проведению муниципальной экономической политики; как в Германии и Великобритании, законодательно закрепить и регламентировать возможность и необходимость государственного вмешательства в дела несостоятельных муниципалитетов; сформировать систему критериев и показателей определения стабильности экономического и управленческого положения муниципального образования; на законодатели том уровне закрепить необходимость проведения санирующих мероприятий в муниципальных образованиях при выявлении наличия признаков кризиса; создать финансовые условия для скорейшего формирования института санации экономики муниципальных образований.

6. Анализ возможности адаптации и применения стандартных антикризисных методов и процедур для целей антикризисного управления муниципальными образованиями показал следующее:

- не следует применять существующие, даже частично их модифицируя, процедуры банкротства предприятий как способ вывода из кризиса муниципальных образований;

- ряд методов антикризисного управления можно использовать, только кардинально их переработав и создав для этого соответствующую нормативную базу;

- часть методов, направлений и механизмов антикризисного управления, применяемых при оздоровлении предприятий, следует, адаптировав их, переносить и на антикризисное управление муниципальными образованиями, с учетом специфики управления ими.

7. Особенностями формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса являются: возрастание роли социальной ответственности муниципального менеджмента; ориентация на решение социально-экономических проблем, направленных на улучшение условий жизнедеятельности людей в отдельно взятом муниципальном образовании; возрастание роли профессионализма муниципального менеджмента, подготовка муниципальных управленцев новой формации, способных быстро адаптироваться и эффективно управлять в изменяющихся условиях; четко очерченные временные рамки, в которых должны произойти положительные социально-экономические изменения, так как только быстрое и эффективное преодоление кризисной ситуации позволит избежать тяжелых социально-экономических последствий.

8. Последовательность действий при формирования экономического механизма управления муниципальным» образованиями в условиях кризиса адаптирована

именно к антикризисной направленности реализуемых мер, отличается от стандартной технологии сущностным наполнением и состоит из следующих этапов; анализ ситуации - оценка состоятельности я эффективности работы и управления всех предприятий и организаций внутренней среды муниципального образования; выбор одной из разработанных стратегий; реализация разработанной антикризисной программы в зависимости от выбранной стратегии с учетом особенностей объекта управления.

9. Показатель «стабильность экономического положения муниципального образования» определяется на основании комплексного анализа финансового состояния муниципального образования и регулирует необходимость проведения в нем санирующих мероприятий. Он рассчитывается как отношение просроченной кредиторской задолженности муниципального образования к величине собственных доходов его бюджета. Три варианта интервала значений показателя «стабильности экономического положения» влияют на выбор одной из трех санирующих стратегий дальнейшего развития.

10. В процессе формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса целесообразно использовать следующие санирующие стратегии - «Муниципальной состоятельности», «Региональной помощи», «Федерального контроля», которые должны реализовываться в зависимости от финансового состояния муниципального образования и предложенного в работе показателя «Стабильности экономического положения муниципального образования».

11. Для успешного достижения цели - формирования в мунищтальном образовании четкого механизма управления им в условиях кризиса, предлагается реализовать разработанную программу, состоящую из мероприятий, комплексная реализация которых позволит МО преодолеть кризисное состояние, рассчитаться с долгами и выйти на качественно новый уровень развития. Программа, .в зависимости от реализуемой стратегии, должна видоизменяться и дополняться новыми пунктами,

12. Значения показателей «эффективности антикризисного управления муниципальными образованиями» должны определяться исходя из того, что:

- просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих обязательств должна быть ликвидирована или реструктурирована в течение трех лет с начала реализации программы антикризисного управления муниципальным образованием;

- ежегодный экономический рост муниципального образования должен превышать годовую инфляцию.

В зависимости от этого муниципальный менеджмент может принимать решения либо о продолжении активной антикризисной политики, либо о переходе к нормальному функционированию управления муниципальным хозяйством. 13. Предлагается принять ряд законов в целях расширения институциональной базы совершенствования и развития оргамоационно-экономическнх механизмов антикризисного управления муниципальными образованиями, а также сформировать нормативную и методическую базу, регулирующую последовательность действий руководства муниципальных образований и других уровней власти при возникновении ситуации, при которой необходимо экстренное вмешательство для стабилизации процесса экономического развития в муниципальном образовании.

Осиовные положення диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Овчинников В А. Управление развитием муницмжтьных экономических систем в России. Издательство «Смоленская городская типография», 2004, - 3,5 пл.

2. Овчинников ВА. Исследование мирового опыта управления муниципальными экономическими системами / Стратегия и факторы инновационною управления социально-экономическими системами: Сборник статей / Обш, ред. А Л.Гапоненко. - №: Изд-во РАГС, 2005. - 1,1 пл.

3. Овчинников ВА. Анализ возможности применения стандартных антикризисных методов и процедур для целей эффективного управления развитием муниципальных экономических систем. Издательство «Смоленская городская типография», 2006, —1,25 пл.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ОВЧИННИКОВА Виталия Альбертовича

Формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Мельников С.Б.

Изготовление оригинал-макета Овчинников В.А.

Подписано в печать З./7*?/?.

Тираж $£> экз.

Усл.п.л,

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 119606, г. Москва, пр-т Бернарде кого, 84,