Формирование механизма антикризисного управления муниципальными образованиями тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование механизма антикризисного управления муниципальными образованиями"

На правах рукописи

Феодосиади Евгений Ахиллесович

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ (на примере Ставропольского края)

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

Ставрополь 2003

Работа выполнена в Северо-Кавказском государственном техническом университете

доктор экономических наук, профессор Парахина Валентина Николаевна

доктор экономических наук, профессор Слепаков Сергей Семенович

кандидат экономических наук, доцент Колядин Александр Петрович

Северо-Кавказская академия государственной службы

мая 2003 г. в часов на заседании

регионального диссертационного совета по экономическим наукам ДМ 212.245.07 при Северо-Кавказском государственном техническом университете по адресу: 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказского государственного технического университета.

Автореферат разослан « » апреля 2003 г.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Защита состоится «_ с/-?»

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент <3^

IА

Куницына Н.Н.

ОО^-А

~2о5Г~

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Важным фактором устойчивого развития экономики России является экономическая состоятельность ее хозяйствующих субъектов, к которым относятся и муниципалитеты.

В процессе формирования института банкротства и, связанного с ним, научно-практического направления антикризисного управления начинают проявляться особенности кризисных явлений, обусловленных отраслевой принадлежностью предприятий и организаций, спецификой попадающих в кризисное состояние социально-экономических систем. Это происходит, поскольку в процессе функционирования любой хозяйствующий субъект, обладающий материальными и финансовыми ресурсами, сталкивается с проблемами по исполнению принятых обязательств, что может привести к кризису. Так, уже разработаны отдельные законы о банкротстве кредитных организаций и предприятий топливно-энергетического комплекса. Происходит естественный процесс развития научных основ антикризисного управления, дальнейшая детализация его предметной области, выделение относительно самостоятельных сфер, где кризисные явления имеют свою специфику, среди них - антикризисное управление муниципальными образованиями.

Кризис муниципальной власти - особое переломное состояние в развитии и функционировании социально-экономической и политической системы местного сообщества, характеризующееся снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов вплоть до состояния банкротства. - • '

Необходимость разработки организационно-экономических основ новой для российских условий формы антикризисного управления муниципальными образованиями - обусловливает актуальность темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Современное состояние исследования проблем антикризисного управления

(¿ивлиетЕКА |

С.Петербург« л . |

с» шЪъъШэ !

образованиями можно охарактеризовать как период становления, поскольку ни теоретически, ни, тем более, юридически он еще окончательно не оформлен.

Формирование системы взглядов на антикризисное управление в Российской Федерации происходит на основе работ таких ученых и специалистов, как Андреев C.B., Белых Л.П., Беляев С.Г., Бланк И.А., Викуленко А.Е., Градов А.П., Грамоденко Т.П., Грязнова А. Г., Иванов Г. П., Кирсанов К. А., Короткое Э. М., Кошкин В.Н., Крыжановский В. Г., Кузин Б. И., Лапенков В. И., Любанова Т.П., Лютер В. И., Минаев Э. С., Мясоедова Л.В., Овчинникова Л.А., Панагушин В. П., Сергеев Д.Н., Уткин Э.А. и др.

Процесс муниципального управления, также как и другие виды управления хозяйствующими субъектами, включает в качестве подсистемы антикризисное управление, необходимое в хозяйственной практике для обеспечения управляемости системы в периоды кризисов. Важный вклад в развитие антикризисного управления муниципальным образованием вносят работы, выполненные Ворониным А.Г., Ивановым В.В., Коробовой А.Н., Лапиным В.А., Ряховской А.Н., Широковым А.Н., а также специалистами Центров стратегических исследований и антикризисного управления Приволжского федерального округа и Приволжской Гильдии антикризисных управляющих и др.

В большинстве публикаций недостаточно разработаны вопросы сущности антикризисного управления и мало уделено внимания вопросам прикладного характера, ориентированным на решение проблем формирования системы антикризисных мер, необходимых российскому местному самоуправлению в условиях рынка.

Недостаточная разработанность проблем исследования и внедрения механизма антикризисного управления муниципальными образованиями в современных российских условиях, наличие нерешенных и дискуссионных вопросов формирования методики диагностики банкротства муниципалитетов, определения глубины кризиса и необходимости вмешательства федеральной власти, объективная необходимость их научного обобщения и анализа,

предопределили выбор темы, цели, задачи и содержание диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является обоснование научно-методических положений и практических рекомендаций для решения задач организации антикризисного управления муниципальными образованиями, оценки степени и причин кризисного положения местного самоуправления и разработка направлений, обеспечивающих их преодоление.

Достижение этой цели определило постановку следующих задач:

- обобщить и уточнить теоретические положения по определению сущности антикризисного управления муниципальными образованиями;

- выделить ситуационные переменные и показатели, составляющие основу оценки степени кризисного положения муниципального образования;

- разработать методические положения по оценке кризисного положения муниципального образования;

- провести анализ уровня несостоятельности муниципальных образований в крае;

- выявить проблемы кризисного положения муниципальных образований региона и разработать предложения по формированию механизма антикризисного управления муниципальными образованиями края.

Предметом исследования является социально-экономическое положение муниципальных образований, выраженное системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей.

Объектом исследования выступили муниципальные образования Ставропольского края.

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области антикризисного управления, муниципального менеджмента, стратегического менеджмента, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам банкротства хозяйствующих субъектов и регулирования

финансово-экономической основы местного самоуправления. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета по статистике, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами и институтами по проблемам взаимоотношений и неравенства регионов, материалы научно-практических конференций и совещаний.

В ходе работы использовались следующие методы исследования: абстрактно-логический, монографический, сравнительный, экономико-статистический, системного анализа, графического и экономико-математического моделирования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости мониторинга ситуационных переменных, определяющих степень несостоятельности муниципальных образований, для диагностики кризисных явлений и своевременного введения в действие механизма антикризисного управления муниципальными образованиями, который может быть сформирован как на местном, так и на Федеральном уровне в зависимости от возможности управления факторами кризиса.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Необходимость разработки механизмов антикризисного управления муниципальными образованиями связана с особенностями их функционирования как органов власти и хозяйствующих субъектов в условиях рынка и обусловлена целой совокупностью факторов. Основными из них являются следующие:

- повышение самостоятельности и ответственности местной власти за социально-экономическое положение своих территорий;

- необходимость преодоления иждивенческих настроений местного самоуправления, особенно сельских муниципальных образований, и использования внутренних резервов их развития;

- развитие кризисных явлений в экономике муниципальных образований, которые находят отражение в их ¡¡енлатсжсслосо&юсти, массовой дотационное™ и банкротстве муниципальных предприятий.

2. В современной э коноыкчоской литературе недостаточно внимания уделяется определению сущности и механизму антикризисного управления муниципальными образованиями, нет одаозяачной трактовки термина «антикризисное управление». По вашему мнению, антикризисное управление муниципальным образованием — это комплексный многоуровневый процесс, который дает возможность муниципалитету восстановить свою платежеспособность и обеспечить стабильное функционирование муниципальной экономики. Развитие этого процесса зависит от глубины и ситуационных параметров кризиса.

3. Анализ существующих методик диагностики банкротства хозяйствующих субъектов, показал, что они имеют определенные противоречия и недостатки, но в целом позволяют достаточно адекватно оценить глубину кризисного положения предприятий муниципального хозяйства. Методики диагностики несостоятельности муниципалитетов в цепом в российской практике ж распространены, имеются лишь отельные указания на их разработку, например, в Приволжском Федеральном округе. Поэтому в работе предложен методический подход к оценке кризисного положения муниципалитета. Он опирается на балльный метод основанный на выделении ведущих детерминант кризисного положения муниципальных образований с учетом возможности получения информации о них через систему существующей финансово-экономической отчетности.

4. При формировании методики оценки кризисного положения муниципалитета предложено выделять две группы факторов, определяющих экономические позиции муниципальных образований. К первой труппе относятся показатели, неблагоприятные значения или динамика изменения которых свидетельствуют о возможных в обозримом будущем финансовых затруднениях. Во вторую группу входят показатели, неблагоприятные значения

которых являются признаками неблагополучия, но пока еще не кризисного положения.

5. По предложенной методике произведена оценка муниципальных образований Ставропольского края отдельно по группе промышленно-ориентированных и сельскохозяйственных муниципальных образований. Оценка показала, что все муниципальные образования Ставропольского края либо находятся вне кризисной зоны, либо попадают в зоны кризиса, находящегося под управлением органов местного самоуправления. В сложном положении находятся муниципальные образования Арзгирского, Ипатовского, Петровского, Труновского, Туркменского районов, по которым показатель кризис-счета оказался максимальным в крае - 20 и более баллов.

6. Как показал анализ состояния муниципальных образований близкого к кризису Петровского района, районный центр - г.Светлоград обладает относительно высоким налоговым потенциалом и удовлетворительным уровнем его использования, в то время как все остальные сельские муниципальные образования района находятся почти полностью на дотации регионального бюджета. Поэтому оценка состояния муниципального управления в районе как кризисного относится именно к сельским администрациям.

7. В работе установлено, что выбор инструментов антикризисного управления в муниципальном образовании должен осуществляться на основе ситуационного подхода. При этом ситуационными параметрами выступают: объект антикризисного управления (местная власть, муниципальные предприятия или организации других форм собственности, муниципальное образование в целом), системность и глубина кризиса, причины его возникновения.

8. Установлено, что антикризисное управление муниципальным образованием проходит три последовательных этапа по степени нарастания кризиса: бескризисная зона, в которой ему необходимы меры по слежению за факторами кризиса в рамках системы стратегического управления развитием;

зона неглубокого кризиса, когда необходимо включение специальных механизмов антикризисного менеджмента в системе муниципального управления; зона глубокого кризиса, когда самостоятельно не может откорректировать положение и выйти в состояние стабильности и развития. По каждому из этих этапов рассмотрены механизмы антикризисного управления, которые целесообразно использовать местной и федеральной власти.

Научная новизна исследования состоит в разработке проблемы формирования и использования механизмов антикризисного управления муниципальными образованиями. Элементами научного вклада являются следующие результаты проведенных исследований:

- проведено обобщение теоретических положений по определению элементов процесса антикризисного управления муниципальными образованиями, включая мониторинг социально-экономического положения муниципалитетов, определение степени и глубины кризиса, в котором они находятся, активизацию механизмов нейтрализации факторов кризиса и ситуационное использование инструментов антикризисного управления;

выделены две группы показателей оценки кризисного положения муниципального образования, одна из которых позволяет диагностировать глубину кризиса, другая - включает симптомы неблагополучия, нарастание которых может привести к кризису.

предложена методика диагностики несостоятельности муниципального образования, в основе которой определение методом балльной оценки кризис-счета и его идентификация с использованием шкалы оценки глубины кризиса, параметры которой должны уточняться по мере накопления опыта антикризисного управления муниципальными образованиями;

- выполнена разработка алгоритма диагностики несостоят сльпости муниципального образования, включающего выбор ключевых показателей, оценку их величины, динамики и возможностей роста, и произведена оценка близости к кризису муниципальных образований Ставропольского края, определены предпосылки усиления его угрозы в ближайшей перспективе в

связи с ростом экономической дифференциации муниципальных образований региона;

показано, что выбор инструментов и построение механизма антикризисного управления в муниципальном образовании определяется глубиной, системностью кризиса и имеет 4 возможных варианта: кризис местной власти, кризис предприятий муниципальной собственности, кризис коммерческих предприятий муниципального хозяйства при стабильном положении местной власти, системный кризис предприятий муниципального хозяйства и местной власти;

- установлены три последовательных этапа антикризисного управления муниципальным образованием, характеризующихся степенью нарастания кризиса, необходимостью и характером мер и специальных механизмов антикризисного управления, возможностью местного самоуправления самостоятельно откорректировать положение и выйти в состояние стабильности и развития.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают методическую основу для формирования системы антикризисного управления муниципальными образованиями региона. Непосредственное практическое значение имеют выводы о состоянии муниципальных образований региона, выявленные причины кризисного положения сельских муниципалитетов и предлагаемые меры по их преодолению.

Разработанные в ходе работы над диссертацией подходы, положения и методические рекомендации по формированию элементов механизма антикризисного управления муниципального образования могут быть использованы муниципальными образованиями края для улучшения своей экономической деятельности.

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных регионах РФ.

Апробация результатов исследования выполнена путем использования в курсах "Антикризисное управление" и "Муниципальный менеджмент" (для студентов специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление" и 061100 «Менеджмент организации»). Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а также получили одобрение на: Всероссийской научно-практической конференции «Психологический ресурс в экономике»( г.Ставрополь, 2002 г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и опыт антикризисного управления»(Пенза, 2002.), IV региональной экономической конференции «Управление экономикой в условиях интеграции хозяйственных систем» (Ижевск, 2003 г.), XXXII и XXXIII научно-технических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 2001-2002 годы.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,6 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (170 наименований) и приложений.

В первой главе «Теоретические основы антикризисного управления муниципальными образованиями» исследованы сущность, проблемы и необходимость антикризисного управления хозяйствующими субъектами, показаны источники кризисов и особенности антикризисного управления в муниципальном образовании, проанализирован отечественный и зарубежный опыт антикризисного управления муниципальными образованиями.

Во второй главе «Анализ финансово-экономического положения муниципальных образований Ставропольского края» проведено исследование экономической дифференциации муниципальных образований, проанализированы уровень и структура налоговых поступлений муниципальных образований Ставропольского края, проведено сравнение бюджетной обеспеченности муниципальных образований, низкая величина

которой рассматривается как источник возможной несостоятельности местного самоуправления.

В третьей главе «Организационно-методические аспекты оценки несостоятельности и антикризисного управления муниципальными образованиями» дана оценка существующим методикам диагностики несостоятельности хозяйствующих субъектов и возможности их применения в муниципальном управлении, модифицирована методика регрессионного анализа налогового потенциала и проведена его оценка по муниципальным образованиям края; предложена методика и выполнены расчеты по определению уровня несостоятельности муниципальных образований края; рассмотрены организационно-методические аспекты антикризисного управления муниципальными образованиями.

В заключении содержатся основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их использованию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал использоваться в российской экономической практике и теории сравнительно недавно. Он появился практически одновременно с вводом в действие Закона о несостоятельности (банкротстве). До настоящего времени отсутствует однозначное толкование термина "антикризисное управление". Наиболее часто под этим понимается чисто финансовый процесс, связанный с ликвидацией кредиторской задолженности предприятия-банкрота. По нашему мнению, правы те специалисты, которые определяют антикризисное управление как комплексный, многоплановый процесс, включающий специальные финансовые процедуры, особый маркетинговый план, чрезвычайные меры по мобилизации персонала и другие меры, которые дают возможность предприятию не только вернуть долги, но обеспечить его эффективное функционирование в дальнейшем.

Рассматривая причины кризисов с общеэкономических позиций, В.В. Иванов, А.Н. Коробова, Э.М.Коротков, Д.В. Валовой, Е.М.Трененков и др. отмечают, что кризис является одной из фаз жизненного цикла, условием развития любой микро- или макросистемы: предприятия, учреждения, муниципального образования или национальной экономики в целом. В любой системе, в том числе и в системе муниципального менеджмента, выделяются внешняя микро-, макросреда и внутренняя среда, элементы которых могут являться источниками кризисного состояния .

На основе обобщения мнений различных авторов, и, использования общих закономерностей построения процессов управления, предложена следующая схема антикризисного менеджмента (рис. 1).

Антикризисное управление в системе муниципального управления предполагает два взаимосвязанных аспекта - экономический (возможное экономическое банкротство муниципалитета) и социально-политический (кризис власти в глазах общества). Оба указанных аспекта тесно взаимосвязаны, хотя и могут развиваться обособленно: отвечающая интересам населения муниципальная власть может решать местные проблемы путем излишне высоких заимствований, и, наоборот, тратящий только поступившие в бюджет деньги (и даже сам заимствующий деньги коммерческим структурам) муниципалитет может оказаться политическим банкротом, получив вотум недоверия народных масс. Возможно сочетание этих двух аспектов, что может привести к общесистемному кризису власти в муниципальном образовании.

В рамках данного исследования установлено, что кризисные явления в системе муниципального управления, исследуемые с экономических позиций, обусловлены: неудовлетворительной структурой и работой муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и транспорта; несбалансированными социальными решениями местной и государственной власти; экономическими и политическими ошибками;

Мониторинг кризисных тенденций в системе стратегического управления и риск-менеджмента

Система АУ

«

к н о?

О, С ч и

о,

И

I

п

><

со и ч и

я о

X яЗ СО О О,

2 &

е

Глубокая диагностика уровня несостоятельности и определение масштаба угрозы кризиса

Анализ внешней и внутренней среды и выявление факторов кризиса

Определение целей АУ, формирование стратегий

Выбор стратегии, определение мер и разработка плана АУ

Л.

Формирование

мотивационных механизмов

0>

Реализация плана АУ и корректировка антикризисных мер

Оценка и анализ результатов реализации плана АУ

нет

Рис. 1. Процесс антикризисного управления (АУ)

слабой управляемостью частных предприятий при выполнении ими муниципальных услуг; нерациональным использованием кредитных ресурсов; неэффективным использованием муниципальной собственности и средств местного бюджета.

Российское законодательство не обладает нормами профилактики «чрезвычайного положения», к которым можно отнести процедуру банкротства органа публичного управления. Применяемая в таких случаях мера - режим чрезвычайного положения.

В связи с эти!л вызывают интерес системы муниципального банкротства США, Бразилии или Западной Европы, проанализированные в работе. Эти системы не могут быть скопированы и оказаться столь же эффективными в России по многим причинам, но, самое главное, необходимо устранение фундаментальной причины, вызывающей финансовую несостоятельность российских муниципалитетов - несоответствие компетенции органов местного самоуправления и источников их финансирования.

Это несоответствие можно охарактеризовать следующими данными. В Ставропольском крае (по данным Министерства РФ по налогам и сборам) в 2002 году из 16783,6 млн. руб. поступлений в бюджеты по налоговым платежам и другим доходам в территориальном бюджете осталось 9866,7 млн. руб.(58,8%), из них в местные бюджеты поступило - 3943,7 млн.руб.(23,5%). Общая сумма доходов местных бюджетов составила 6020,5 млн.руб., краевого - 13637,8 млн. руб., т.е. при общей сумме собранных налогов и платежей, превышающих суммы доходов местных бюджетов на 3846,2 млн. руб. (39%), местные бюджеты в целом дотационны (на 2076,8 млн. руб. или на 34,5%). При этом доля местных бюджетов в общей сумме доходов регионального бюджета составляет 30,6%.

Таким образом, совершенно закономерно, что система социальной защиты, в своей большей части уже переданная на местный уровень, в настоящее время не может нормально функционировать из-за недостатка средств в муниципальных бюджетах для ее реализации. Кроме этого,

минимальный уровень средств, выделяемых местным бюджетам, приводит к необходимости заимствования средств не только на развитие, но и на текущие расходы, что, несомненно, является важнейшим источником возникновения кризисных ситуаций.

При росте сумм собранных налогов более чем на 30%, суммы поступившие в бюджеты муниципальных образований почти по всем из них сократились в 2001 году (исключение составили некоторые города), а в 2002 году при росте налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ почти на 40%, налоговые доходы в местный бюджет увеличились чуть более 20% (22,39%). Предпринявшие усилия для развития своей экономики муниципальные образования, возможно и воспользовавшиеся для этого заемными средствами могут оказаться в кризисном положении, поскольку не смогут получить ожидаемого роста поступлений в свои бюджеты и расплатиться с долгами. Половина муниципальных образований края основной объем поступлений получала от подоходных налогов с населения, что в условиях России служит, как считают специалисты отражением слабости их бюджетного потенциала.

Наиболее вероятен кризис и, вероятно, требуются меры антикризисного плана в муниципальных образованиях, имеющих слабую налоговую базу. Муниципальные образования Ставропольского края существенно отличаются по налоговой отдаче. Так, г.Ставрополь, а также муниципальные образования Буденновского, Изобильненского и Нефтекумского районов внесли в 2002 г. в бюджет соответственно 16528; 10488; 12721 и 14094 тысячи рублей на одного жителя. При этом уровень налоговой отдачи вырос по этим муниципальным образованиям от 1,49 до 2,43 раз за последние два года.

Имеются муниципальные образования, вносящие в бюджет менее 2,0 тыс. руб. в расчете на одного жителя. Таких регионов в Ставропольском крае - 10. Особо критическое положение имеют муниципальные образования Апанасенковского, Курского, Степновского и Туркменского районов.

По уровню бюджетного потенциала муниципальные образования региона распределены на следующие группы: 1 - муниципальные образования - города и поселения, объединенные в районы, с низким бюджетным потенциалом; 2 -муниципальные образования со средним бюджетным потенциалом; 3 -муниципальные образования с высоким бюджетным потенциалом.

Группа-1, включающая относительно слабые по бюджетному потенциалу муниципальные образования, обеспечивает всего 9% совокупных поступлений в бюджетную систему страны, в том числе в федеральный бюджет - 8,3%, территориальные бюджеты - 11,5%. Подавляющее большинство муниципальных образований этой группы имеет душевой объем реализованной продукции в 1,5 - 2,0 раза ниже среднекраевого уровня.

Доля Группы 2 в совокупных поступлениях в бюджетную систему страны составляет 18,4%, в том числе в федеральный бюджет - 16%, территориальные бюджеты - 20,7%. Муниципальные образования этой группы имеют душевой объем реализованной продукции около среднего по краю уровня, причем лучшие из них превышают этот уровень в 1,5 раза, худшие (Благодарненский и Кировский районы) имеют уровень на 30-35% ниже среднекраевого.

Группа 3 обеспечивает 72,6% всех поступлений от муниципальных образований края в бюджетную систему страны, в том числе в федеральный бюджет - 78,3% и территориальные бюджеты - 67,7%. Душевой объем реализованной продукции в этих муниципальных образованиях выше среднего уровня по краю, в том числе в Изобильненском районе и в г.Невинномысск в 23 раза.

Бюджетный потенциал муниципальных образований Ставропольского края в 2002 г. в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3 раза. Динамика последних лет показывает некоторое снижение этого показателя в 2000 г. это превышение составляло 1,4 раза.

Минимальную бюджетную обеспеченность - менее 50 % расходов в 2000 г. имели муниципальные образования Степновского (29%), Апанасенковско! о

(39%), Арзгирского (41%), Курского (42%) районов, к 2002 г. такими районами также стали Туркменский, Благодарненский и Новоселицкий.

Бюджетную обеспеченность, превышающую расходы более, чем в 3 раза в 2000 г. имели Буденновский, Нефтекумский, Изобильненский, Георгиевский районы, а также г. Ставрополь. Значительно ухудшилось к 2002 г. положение Георгиевского района. В целом по Ставропольскому краю бюджетная обеспеченность муниципальных образований снизилась в 2002 г. по сравнению с 2000 г. с 203% до 170%, т.е. на 33 пункта.

Анализ финансового положения муниципальных образований Ставропольского края показал, что наиболее острыми проблемами, которые могут привести к кризису местного самоуправления, являются: несовершенство межбюджетных отношений; дотационность реально сбалансированных местных бюджетов; недостаточность собственных источников доходов у муниципальных образований; как следствие - отсутствие независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его экономической основы и проведения антикризисных мер по отношению к муниципальному хозяйству.

По результатам исследования сделан вывод, что оценка несостоятельности предприятий и организаций муниципального хозяйства -достаточно проработана с юридической и методической точки зрения. Организационно это может быть обеспечено проведением экспресс-диагностики финансового состояния муниципальных предприятий по данным бухгалтерских балансов. Она может производиться информационно-аналитическим отделом администрации, по соответствующим методикам и компьютерным программам.

Однако процедуры банкротства социально-значимых муниципальных предприятий должны иметь свою правовую оболочку. Разработка в рамках закона о несостоятельности особого режима проведения процедур банкротства коммунальных предприятий - первый шаг для формирования системы антикризисного управления в муниципальных образованиях. Антикризисное

управление в муниципальном образовании не может ограничиваться только реализацией антикризисных процедур применительно к конкретному предприятию, а должно иметь более масштабный характер.

Одним из важнейших факторов, провоцирующих возможность экономического кризиса муниципальной власти, является низкое использование налогового потенциала. Для оценки налогового потенциала муниципальных образований использована статистическая информация и информация министерства финансов Ставропольского края, а также результаты исследования других авторов. В качестве факторов налогового потенциала выбраны: объем произведенной продукции по видам, определяющий возможность получения налога на прибыль и добавленную стоимость; среднедушевые доходы и численность населения (определяющие возможности получения подоходного налога); стоимость имущества (основных фондов), позволяющая оценить возможности поступления налога на имущество; конкурентоспособность муниципальных образований, агрегирующая влияние других факторов. Эти факторы неоднозначно проявляют себя по группам промышленно-ориентированных и сельскохозяйственных муниципальных образований. Можно отметить, что и в той, и в другой группе объем сельскохозяйственного производства отрицательно влияет на налоговый потенциал, хотя степень этого влияния больше именно в сельскохозяйственных муниципальных образованиях (г = -0,112, против г = -0,024 в промышленных муниципалитетах, г = - 0,031 в целом по всей выборке).

При построении модели налогового потенциала были проанализированы различные подходы и выбраны регрессионые модели, которые имеют наилучшие статистические характеристики. По группе сельскохозяйственных муниципальных образований получена следующая модель налогового потенциала:

ЫРт = 147,75*Хогр + 189,83 *Хпаз- 17,68 +91,б7*ХЬр+ + 200727,36*Хргот - 226789

Л = 0,828; ^ =/9,55 при ПаЫ =2, М где Хогр - объем реализованной продукции, млн.руб.;

Хпа.ч - численность населения муниципального образования, тыс.чел.;

Хчг - объем сельскохозяйственного производства, млн.руб.;

Хкяр - конкурентоспособность муниципального образования, д.ед.;

Хргот - объем промышленного производства, млн.руб.

Уровень ошибки составил достаточно большую величину (около 20%), которую можно считать погрешностью, связанной с недоиспользованием налогового потенциала. Исходя из полученных данных регрессионного анализа можно заключить, что недоиспользуют свой налоговый потенциал по тем или иным причинам промышленно-ориентированные муниципальные образования Минсраловодского и Нефтекумского районов, а также города Железноводск, Кисловодск и Невинномысск, сельскохозяйственные муниципальные образования Апанасенковского, Петровского, Кочубеевского, Советского, Предгорного, Грачевского и Труновкого районов. Остальные муниципальные образования достаточно полно используют свой' налоговый потенциал, хотя степень этого использования разная.

Для комплексной диагностики несосгоятельности муниципальных образований в работе предложена двухуровневая система показателей. В одну из групп входят показатели, неблагоприятные значения которых не дают достаточного основания рассматривать состояние местного самоуправления как критическое, но при определенных условиях это может произойти. К ним отнесены: частая смена высшего руководства местной администрации; потеря ключевых сотрудников аппарата администрации муниципального образования; чрезмерная зависимость местного бюджета от какого-то одного предприятия, причем неустойчиво работающего; неэффективные долгосрочные соглашения; политический риск, связанный с использованием непопулярных мер; отсутствие выверенных концепций, стратегий и программ развития муниципального образования.

К другой группе относятся показатели, свидетельствующие о возможных в обозримом будущем финансовых затруднениях муниципального образования. Это: недостаточное использование налогового потенциала; недостаточная бюджетная обеспеченность; отрицательные тенденции в среднедушевых доходах бюджета; падение налоговой отдачи; наличие дефицита бюджета; высокий уровень заимствований (муниципальных кредитов); невозможность выполнения основных функций (из-за нехватки бюджетных средств или их нерационального использования). Эти показатели применены для диагностики банкротства местной власти балльным методом.

Оценку близости к кризису предложено осуществлять на основе определения показателя кризис-счета (К-счет), который может принимать значение от 0 (минимально) до 70 (максимально). При этом, если К-счет:

- до 14 баллов (20% от 70 баллов) - вероятность кризиса не велика, но необходима система наблюдения местного самоуправления за факторами, составляющими угрозу кризиса;

- от 15 до 35 баллов - вероятность кризиса существует и необходима диагностика органами местного самоуправления глубины, факторов и причин кризиса, при необходимости формирование комитетов по антикризисному управлению;

- от 36 до 55 баллов - вероятность кризиса достаточно велика, необходима диагностика глубины и причин кризиса, как самому муниципальному образованию, так и со стороны региональных властей, формирование комитетов по антикризисному управлению;

- от 56 до 70 баллов (80 и более процентов от 70 баллов) - вероятность кризиса максимальна, требуется глубокая диагностика его причин и принятие соответствующих антикризисных мер со стороны региональных властей.

По предложенной методике произведена оценка положения муниципальных образований Ставропольского края по данным 2002 г. (табл.1), показавшая, что все они - либо вне кризисной зоны, либо в зоне кризиса, находящегося под управлением органов местного самоуправления.

Таблица 1.

Оценка уровня несостоятельности промышленно-ориентированных муниципальных образований

МО, города и МО, объединенные в районы Оценка факторов несостоятельности Оценка близос ти к кризису

НИБП БО ПСДД ПНО НДБ УЗ ИБС

Буденновский 0 0 0 4 0 0 0 4

Изобильненский 0 0 0 1 4 0 7 12

Минераловодский 5 8 3 0 1 0 0 17

Нефтекумский 7 0 0 1 0 0 6 14

г. Буденновск 0 0 0 6 0 0 7 13

г. Георгиевск 0 1 0 1 0 0 7 9

г. Ессентуки 0 9 0 0 10 0 0 19

г. Железноводск 5 0 0 0 0 0 0 5

г. Кисловодск 6 3 0 0 6 0 0 15

г. Лермонтов 5 7 0 0 1 0 0 13

г. Невинномысск 8 1 8 0 0 0 0 17

г. Пятигорск 0 0 0 0 2 0 0 2

г. Ставрополь 0 0 0 0 0 0 0 0

В таблице приняты следующие обозначения: ИИБП - недоиспользование налогового потенциала; НО - недостаточная бюджетная обеспеченность; ПСДД - отрицательные тенденции в среднедушевых доходах бюджета; ПНО - падение налоговой отдачи; НДБ - наличие дефицита бюджета;

УЗ - высокий уровень заимствований (муниципальных кредитов);

ИБС - неполное выполнение основных функций местного самоуправления, оценивалось как разница между ростом расходов на управление и ростом расходов на социальные нужды.

Наиболее сложным и близким к состоянию кризиса можно считать состояние сельскохозяйственных муниципальных образований Арзгирского, Ипатовского, Петровского, Труновского, Туркменского районов, К-счет по которым 20 и более баллов. Однако, как показал структурный анализ бюджетов местного самоуправления Петровского района, относительно высоким налоговым потенциалом и удовлетворительным уровнем его

использования обладает только г.Светлоград, в то время как все остальные сельские муниципальные образования района находятся почти полностью на дотации регионального бюджета - на 70 и более процентов, что определяет отсутствие заинтересованности всех местных администраций Петровского района в развитии экономической базы. Вывод этих муниципальных образований из кризиса, несмотря на невысокий К-счет, находится за пределами возможностей сельских администраций, поэтому необходимы" меры, изменяющие условия налогообложения и межбюджетных отношений в РФ. Тем более, что Петровский район не является реципиентом по общему соотношению собранных доходов и расходов: за 2002 г. в районе было собрано 187,9 млн.руб. налогов, а расходы местных администраций составили 98,0 млн. руб., т.е. 52%. Возможности формирования адекватных межбюджетных отношений с минимальными прераспределительными процессами имеются, необходима взаимная заинтересованность всех уровней власти.

Выбор инструментов антикризисного управления в муниципальном образовании рассмотрен в работе с позиций ситуационного подхода. В совокупности антикризисные меры местной администрации должны составлять комплексную программу ликвидации причин кризисного состояния (рис.2).

Форма и механизм реализации антикризисного управления муниципальным образованием зависит от степени кризиса:

1 - муниципальное образование находится в бескризисной зоне, в которой ему необходимы меры по слежению за факторами кризиса в рамках системы стратегического управления развитием;

2 - муниципальное образование находится в предкризисной зоне или зоне неглубокого кризиса, когда необходимо включение специальных механизмов антикризисного управления в системе муниципального управления;

3 - муниципальное образование находится в зоне глубокого кризиса, когда самостоятельно не может откорректировать положение и выйти в состояние стабильности и развития. На этом этапе необходимы меры федерального вмешательства.

Рис.2. Схема взаимосвязи антикризисных мер местной администрации

Важную часть работы в области антикризисного управления муниципальными образованиями необходимо выполнить органам

государственной власти субъектов РФ. Их основная задача видится в разработке реальных практических механизмов наделения органов местного самоуправления прочной материально-финансовой базой: передача доходообразующей муниципальной собственности, совершенствование практики внутрирегиональных межбюджетных отношений, стимулирование деловой активности на местах.

Список опубликованных работ по теме диссертации

1. Феодосиади Е.А. Антикризисное управление муниципальным образованием: теория и практика. Ставрополь: СевКавГТУ, 2001.- 2,0 п.л.

2. Феодосиади Е.А. Взаимосвязь проблем стратегического и антикризисного управления. // Материалы III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и опыт антикризисного управления». - Пенза, 2002. -0,1 п.л.

3. Феодосиади Е.А., Парахина В.Н. Антикризисное управление в системе муниципального управления: экономические и социально-психологические аспекты. // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Психологический ресурс в экономике». - Ставрополь, 2002. - 0,2 п.л. (авт. -0,1 п. л.)

4. Феодосиади Е.А. Антикризисное управление в системе местного самоуправления: отечественный и зарубежный опыт. // Материалы научно-практической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Ставрополь : СевКавГТУ, 2002.-0,05 п.л.

5. Феодосиади Е.А. Оценка налогового потенциала в системе антикризисного управления муниципальными образованиями. // Материалы IV региональной экономической конференции «Управление экономикой в условиях интеграции хозяйственных систем».- Ижевск, 2003. -0,25 п.л.

6. Молодовская Ю.С., Феодосиади Е.А. Несостоятельность муниципальных образований // Материалы научно-практичеркой конференции. «Проблемы и перспективы развития экономического и управленческого потенциала России в XXI веке» Пенза, 2003. - 0,25 п.л.(авт. - 0,125 п.л.).

Подписано к печати 23.04.03 г. Формат 60x84.1/16 Усл. печ. л. - 1,6. Уч.-изд. л. - 1,3. Тираж 100 экз. Бумага офсетная. Северо-Кавказский государственный технический университет г. Ставрополь пр. Кулакова, 2

Типография СевКавГТУ

2.00J-A Soóf

8 OS t

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Феодосиади, Евгений Ахиллесович

Введение

1 глава. Теоретические основы антикризисного управления муниципальными образованиями

1.1. Сущность, проблемы и необходимость антикризисного 12 управления хозяйствующими субъектами

1.2. Источники кризисов и особенности антикризисного 23 управления в муниципальном образовании

1.3. Антикризисное управление муниципальными 40 образованиями: отечественный и зарубежный опыт

3 глава. Организационно-методические аспекты оценки 105 несостоятельности и антикризисного управления муниципальными образованиями

3.1. Методики диагностики несостоятельности 105 хозяйствующих субъектов и возможности их применения в муниципальном управлении

2 глава. Анализ финансово-экономического положения муниципальных образований Ставропольского края

2.1. Анализ экономической дифференциации муниципальных образований

2.2. Анализ уровня и структуры налоговых поступлений муниципальных образований Ставропольского края

2.3. Анализ бюджетной обеспеченности муниципальных образований

3.2. Оценка налогового потенциала муниципальных 119 образований как элемент диагностики несостоятельности

3.3. Оценка уровня несостоятельности муниципальных 133 ♦ образований края

3.4.Организационно-методические аспекты антикризисного 145 управления муниципальными образованиями

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование механизма антикризисного управления муниципальными образованиями"

Актуальность темы исследования. Важным фактором устойчивого развития экономики России является экономическая состоятельность ее хозяйствующих субъектов, к которым, обладая этим правом по Закону, относятся и муниципалитеты.

В процессе формирования института банкротства и связанного с ним научно-практического направления антикризисного управления начинают проявляться специфические особенности кризисных явлений, связанных с отраслевой принадлежностью предприятий и организаций, спецификой попадающих в кризисное состояние социально-экономических систем. Это происходит, поскольку в процессе функционирования любой хозяйствующий субъект, обладающий материальными и финансовыми ресурсами, сталкивается с проблемами по исполнению принятых обязательств, что может привести к кризисному состоянию. Так, уже разработаны отдельные законы о банкротстве кредитных организаций и предприятий топливно-энергетического комплекса. Происходит естественный процесс развития научных основ антикризисного управления, дальнейшая детализация его предметной области, выделение относительно самостоятельных сфер, где кризисные явления имеют свою специфику, среди них - антикризисное управление муниципальными образованиями.

Кризис муниципальной власти - особое переломное состояние в развитии и функционировании социально-экономической и политической системы местного сообщества, характеризующееся снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов вплоть до состояния банкротства.

Необходимость разработки организационно-экономических основ новой для российских условий формы антикризисного управления муниципальными образованиями - обусловливает актуальность темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Современное состояние исследования проблем антикризисного управления муниципальными образованиями можно охарактеризовать как период становления, поскольку ни теоретически, ни , тем более, юридически он еще окончательно не оформлен.

Формирование системы взглядов на антикризисное управление в Российской Федерации происходит на основе работ таких ученых и специалистов, как Андреев C.B., Белых Л.П., Беляев С.Г., Бланк И.А., Викуленко А.Е., Градов А.П., Грамоденко Т.П., Грязнова А. Г., Иванов Г. П., Кирсанов К. А., Коротков Э. М., Кошкин В.Н., Крыжановский В. Г., Кузин Б. И., Лапенков В. И., Любанова Т.П., Лютер В. И., Минаев Э. С., Мясоедова Л.В., Овчинникова Л.А., Панагушин В. П., Сергеев Д.Н., Табурчак П.П., Уткин Э.А. и др.

Процесс муниципального управления, также как и другие виды управления хозяйствующими субъектами, включает в качестве подсистемы антикризисное управление, необходимое в хозяйственной практике для обеспечения управляемости системы в периоды кризисов. Важный вклад в развитие антикризисного управления муниципальным образованием вносят работы, выполненные Ворониным А.Г., Ивановым В.В., Коробовой А.Н., Лапиным В.А., Ряховской А.Н., Широковым А.Н., а также специалистами Центров стратегических исследований и антикризисного управления Приволжского федерального округа и Приволжской Гильдии антикризисных управляющих и др.

В большинстве публикаций недостаточно разработаны вопросы сущности антикризисного управления и мало уделено внимания вопросам прикладного характера, ориентированным на решение проблем формирования системы антикризисных мер, необходимых российскому местному самоуправлению в условиях рынка.

Недостаточная разработанность проблем исследования и внедрения механизма антикризисного управления муниципальными образованиями в современных российских условиях, наличие нерешенных и дискуссионных вопросов формирования методики диагностики банкротства муниципалитетов, определения глубины кризиса и необходимости вмешательства федеральной власти, объективная необходимость их научного обобщения и анализа, предопределили выбор темы, цели, задачи и содержание диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является обоснование научно-методических положений и практических рекомендаций для решения задач организации антикризисного управления муниципальными образованиями, оценки степени и причин кризисного положения местного самоуправления и разработка направлений, обеспечивающих их преодоление.

Достижение этой цели определило постановку и решение следующих задач:

- обобщение и уточнение теоретических положений по определению сущности антикризисного управления муниципальными образованиями;

- выделение ситуационных переменных и показателей, составляющих основу оценки степени кризисного положения муниципального образования;

- разработка методических положений по оценке кризисного положения муниципального образования;

- проведение анализа уровня несостоятельности муниципальных образований;

- выявление проблем кризисного положения муниципальных образований региона и разработка предложений по формированию механизма антикризисного управления муниципальными образованиями края.

Предметом исследования являются социально-экономическое положение муниципальных образований, выраженное системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей.

Объектом исследования выступили муниципальные образования Ставропольского края.

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области антикризисного управления, муниципального менеджмента, стратегического менеджмента, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам банкротства хозяйствующих субъектов и регулирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета по статистике, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами и институтами по проблемам взаимоотношений и неравенства регионов, материалы научно-практических конференций и совещаний.

В ходе работы использовались следующие методы исследования: абстрактно-логический, монографический, сравнительный, экономико-статистический, системного анализа, графического и экономико-математического моделирования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости мониторинга ситуационных переменных, определяющих степень несостоятельности муниципальных образований, для диагностики кризисных явлений и своевременного введения в действие механизма антикризисного управления муниципальными образованиями, который может быть сформирован как на местном, так и на Федеральном уровне в зависимости от возможности управления факторами кризиса.

Научная новизна исследования состоит в разработке проблемы формирования и использования механизмов антикризисного управления муниципальными образованиями. Элементами научного вклада являются следующие результаты проведенных исследований:

- проведено обобщение теоретических положений по определению элементов процесса антикризисного управления муниципальными образованиями, включая мониторинг социально-экономического положения муниципалитетов, определение степени и глубины кризиса, в котором они находятся, активизацию механизмов нейтрализации факторов кризиса и ситуационное использование инструментов антикризисного управления; выделены две группы показателей оценки кризисного положения муниципального образования, одна из которых позволяет диагностировать глубину кризиса, другая - включает симптомы неблагополучия, нарастание которых может привести к кризису; предложена методика диагностики несостоятельности муниципального образования, в основе которой определение методом балльной оценки кризис-счета и его идентификация с использованием шкалы оценки глубины кризиса, параметры которой должны уточняться по мере накопления опыта антикризисного управления муниципальными образованиями;

- выполнена разработка алгоритма диагностики несостоятельности муниципального образования, включающего выбор ключевых показателей, оценку их величины, динамики и возможностей роста, и произведена оценка близости к кризису муниципальных образований Ставропольского края, определены предпосылки усиления его угрозы в ближайшей перспективе в связи с ростом экономической дифференциации муниципальных образований региона; подтверждено, что наиболее острыми проблемами в области финансов, приводящими к кризисам в муниципальных образованиях РФ, являются: несовершенство межбюджетных отношений; низкая доля закрепленных за муниципальными образованиями налоговых поступлений, не отвечающая даже их минимальным потребностям, дотационность реально сбалансированных местных бюджетов; отсутствие независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его экономической основы и проведения антикризисных мер по отношению к муниципальному хозяйству;

- показано, что выбор инструментов и построение механизма антикризисного управления в муниципальном образовании определяется глубиной, системностью кризиса и имеет 4 возможных варианта: кризис местной власти, кризис предприятий муниципальной собственности, кризис коммерческих предприятий муниципального хозяйства при стабильном положении местной власти, системный кризис предприятий муниципального хозяйства и местной власти;

- установлены три последовательных этапа антикризисного управления муниципальным образованием, характеризующихся степенью нарастания кризиса, необходимостью и характером мер и специальных механизмов антикризисного управления, возможностью местного самоуправления самостоятельно откорректировать положение и выйти в состояние стабильности и развития.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают методическую основу для формирования системы антикризисного управления муниципальными образованиями региона. Непосредственное практическое значение имеют выводы о состоянии муниципальных образований региона, выявленные причины кризисного положения сельских муниципалитетов и предлагаемые меры по их преодолению.

Разработанные в ходе работы над диссертацией подходы, положения и методические рекомендации по формированию элементов механизма антикризисного управления муниципального образования могут быть использованы муниципальными образованиями края для улучшения своей экономической деятельности.

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных регионах РФ.

Апробация результатов исследования выполнена путем использования в курсах "Антикризисное управление" и "Муниципальный менеджмент" (для студентов специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление" и 061100 «Менеджмент организации»). Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а также получили одобрение на: Всероссийской научно-практической конференции «Психологический ресурс в экономике»( г.Ставрополь, 2002 г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и опыт антикризисного управления»(Пенза, 2002.), IV региональной экономической конференции «Управление экономикой в условиях интеграции хозяйственных систем» (Ижевск, 2003 г.), XXXII и XXXIII научно-технических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 20012002 годы.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 5 (6) работ общим объемом 0,6 (2,6 п.л.) п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (170 наименований) и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Феодосиади, Евгений Ахиллесович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Необходимость разработки механизмов антикризисного управления муниципальными образованиями связана с особенностями их функционирования как органов власти и хозяйствующих субъектов в условиях рынка и обусловлена целой совокупностью факторов. Основными из них являются следующие:

- повышение самостоятельности и ответственности местной власти за социально-экономическое положение своих территорий;

- необходимость преодоления иждивенческих настроений местного самоуправления, особенно сельских муниципальных образований, и использования внутренних резервов их развития;

- развитие кризисных явлений в экономике муниципальных образований, которые находят отражение в их неплатежеспособности, массовой дотационности и банкротстве муниципальных предприятий.

2. В современной экономической литературе недостаточно внимания уделяется определению сущности и механизму антикризисного управления муниципальными образованиями, нет однозначной трактовки термина «антикризисное управление». По нашему мнению, антикризисное управление муниципальным образованием - это комплексный многоуровневый процесс, который дает возможность муниципалитету восстановить свою платежеспособность и обеспечить стабильное функционирование муниципальной экономики. Развитие этого процесса зависит от глубины и ситуационных параметров кризиса.

3. Анализ существующих методик диагностики банкротства хозяйствующих субъектов, показал, что они имеют определенные противоречия и недостатки, но в целом позволяют достаточно адекватно оценить глубину кризисного положения предприятий муниципального хозяйства. Методики диагностики несостоятельности муниципалитетов в целом в российской практике не распространены, имеются лишь отельные указания на их разработку, например, в Приволжском Федеральном округе. Поэтому в работе предложен методический подход к оценке кризисного положения муниципалитета. Он опирается на балльный метод определения счета Аргенти, модифицированный путем выделения ведущих детерминант кризисного положения муниципальных образований с учетом возможности получения информации о них через систему существующей финансово-экономической отчетности.

4. При формировании методики оценки кризисного положения муниципалитета предложено выделять две группы факторов, определяющих экономические позиции муниципальных образований. К первой группе относятся показатели, неблагоприятные значения или динамика изменения которых свидетельствуют о возможных в обозримом будущем финансовых затруднениях. Во вторую группу входят показатели, неблагоприятные значения которых являются признаками неблагополучия, но пока еще не кризисного положения.

5. По предложенной методике произведена оценка муниципальных образований Ставропольского края отдельно по группе промышленно-ориентированных и сельскохозяйственных муниципальных образований. Оценка показала, что все муниципальные образования Ставропольского края либо находятся вне кризисной зоны, либо попадают в зоны кризиса, находящегося под управлением органов местного самоуправления. Более или менее сложным и близким к состоянию кризиса среди муниципальных образований не сельскохозяйственной (промышленной) ориентации можно считать состояние г.Ессентуки, г.Невинномысск и Минераловодского района. В более сложном положении находятся муниципальные образования Арзгирского, Ипатовского, Петровского, Труновского, Туркменского районов, по которым показатель кризис-счета оказался максимальным в крае - 20 и более баллов.

6. Как показал анализ состояния муниципальных образований близкого к кризису Петровского района, районный центр - г.Светлоград обладает относительно высоким налоговым потенциалом и удовлетворительным уровнем его использования, в то время как все остальные сельские муниципальные образования района находятся почти полностью на дотации регионального бюджета. Поэтому оценка состояния муниципального управления в районе как кризисного относится именно к сельским администрациям.

7. Кризисное положение сельских муниципальных образований края (недоиспользование налоговой базы, низкая бюджетная обеспеченность и неполное выполнение социальных функций) связано с тем, что местные бюджеты на 70 и более процентов наполняются за счет дотаций и субвенций, которые получить гораздо проще, чем развивать свое производство, заботиться о своих налогоплательщиках, налоговых и неналоговых поступлениях в бюджет. Вывод этих муниципальных образований из кризиса находится за пределами возможностей сельских администраций, поэтому необходимы меры более общего порядка, изменяющие условия налогообложения и межбюджетных отношений в РФ. Возможности формирования адекватных межбюджетных отношений с минимальными прераспределительными процессами имеются, необходима взаимная заинтересованность всех уровней власти.

8. В работе установлено, что выбор инструментов антикризисного управления в муниципальном образовании должен осуществляться на основе ситуационного подхода. При этом ситуационными параметрами выступают: объект антикризисного управления (местная власть, муниципальные предприятия или организации других форм собственности, муниципальное образование в целом), системность и глубина кризиса, причины его возникновения.

9. Как показали исследования, на всех стадиях антикризисного управления у муниципального образования имеются вполне реальные и разнообразные возможности для воздействия на экономическую ситуацию в сторону, благоприятную для предприятия, испытывающего состояние кризиса. Однако в современных условиях экономическое положение муниципальных образований, отсутствие в бюджете средств на развитие, почти полная зависимость от региональных властей не позволяют проявить местному самоуправлению эти качества.

10. Установлено, что антикризисное управление муниципальным образованием проходит три последовательных этапа по степени нарастания кризиса: бескризисная зона, в которой ему необходимы меры по слежению за факторами кризиса в рамках системы стратегического управления развитием; зона неглубокого кризиса, когда необходимо включение специальных механизмов антикризисного менеджмента в системе муниципального управления; зона глубокого кризиса, когда самостоятельно не может откорректировать положение и выйти в состояние стабильности и развития. По каждому из этих этапов рассмотрены механизмы антикризисного управления, которые целесообразно использовать местной и федеральной власти.