Формирование государственно-частного партнерства в социальной сфере тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование государственно-частного партнерства в социальной сфере"

На правах рукописи

укопыЪи

(Ю

ФИЛЬЧЕНКОВ ВАЛЕРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003448525

Москва-2008

003448525

Работа выполнена на кафедре «Менеджмент» ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор ПЛАТОНОВА Наталья Алексеевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор РОЖДЕСТВЕНСКАЯ Ирина Андреевна

Ведущая организация:

кандидат экономических наук, доцент ХАРИТОНОВА Татьяна Викторовна

Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, кафедра «Экономика социальной сферы»

Защита состоится « _» ¿Р'?Рё-^-гр?/ 2008 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 212.150.02 при ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса» по адресу: 141221, Московская обл., Пушкинский р-н, пос. Черкизово, ул. Главная, 99, каб. 1209 Зал заседаний советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУВПО «РГУТиС».

Автореферат разослан « 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного

совета доктор экономических наук, доцент Фирсукова В.В.

¿О

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Эволюция взаимоотношений институтов государства и предпринимательства в развитых и развивающихся странах на различных этапах экономического развития доказала, что их конструктивное взаимодействие является важнейшим фактором успешного социально-экономического развития. Постоянно увеличивающийся разрыв между потребностями населения к общественным услугам, инфраструктуре, требованиями к ним и бюджетными ограничениями обусловили развитие партнерских отношений государства и предпринимательских структур.

В условиях трансформации роли государства в экономке повышается важность поиска альтернативы прямому регулированию экономических процессов. Одной из них выступает институт государственно-частного партнерства (далее ГЧП), который позволяет привлечь в экономику дополнительные ресурсы, перераспределить риски между государством и предпринимательским сектором, направить усилия предпринимателей на решение значимых для общества социально-экономических целей и задач при сохранении за государством его неотъемлемых полномочий и функций. Зарубежный опыт показывает, что реализация проектов в рамках ГЧП обеспечивает значительную экономию бюджетных средств.

В России формирование института государственно-частного партнерства относят к 2004 г. Отечественный опьгг реализации государственно-частного партнерства преимущественно связан с инфраструктурными проектами, тогда как за рубежом типичными сферами реализации государственно-частного партнерства являются транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, телекоммуникации, экологические проекты, финансовая сфера, социальная сфера. Целесообразность использования механизмов государственно-частного партнерства в социальной сфере Российской Федерации обусловливается высокими потребностями во внебюджетных средствах и использовании эффективных методов управления для повышения обеспеченности населения услугами здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Л.'-5

I \

Ученые и практики отмечают ряд проблем при организации проекта в рамках государственно-частного партнерства, в т.ч. недостатки правовой базы, недостаток ясности и прозрачности процедур выбора партнера, определения условий соглашения, механизма контроля и других элементов формирования и реализации проектов. Значительное место здесь занимают вопросы методического характера, в частности отсутствуют рекомендации по организации проектов в различных сферах деятельности, учитывающих специфику функционирования объектов проекта, организации финансовой поддержки проекта.

Во многом это обусловлено тем, что в российской науке и практике отсутствует единый взгляд на концепцию государственно-частного партнерства, ограничены исследования его роли в повышении обеспеченности населения общественными услугами. Таким образом, становится целесообразной разработка научных и практических рекомендаций по формированию государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Степень разработанности темы. Вопросы трансформации роли государства в социально-экономическом развитии, управления социальной сферой, проблемы регионального развития, формирования государственно-частного партнерства рассмотрены в трудах таких отечественных ученых и практиков, как В.Г. Варнавский, С.В. Грицай, С.Д. Дансаранова, Л.И. Ефимова, М.Г. Завельский, В.В. Ивантер, В.А. Кабашкин, С.Г. Карабашев, H.A. Лебедева, С.Н. Сильвестров, Е.Г. Ясин и др.

Проблемы развития социальной сферы, механизмы развития ее отраслей и отдельных видов деятельности представлены в работах Г.А. Ахинова,

A.М. Бабича, А.И. Вялкова, Е.В. Егорова, E.H. Жильцова, И.В. Леонова,

B.Ю. Морозова, Б.А. Райзберга, В.З. Черняка, А.Н. Швецовой и др.

Рассматривая подходы к исследованию взаимоотношений

государственных и предпринимательских структур, а также зарубежный опыт организации государственно-частного партнерства автор опирался на труды зарубежных специалистов, таких как Э. Аткинсон, Д. Гримси, Дж. Д. Карлсон, М. Льюис, Дж. Мэдсен, Дж. Пламмер, М. Райх, К. Флетчер и др.

Несмотря на столь представительный список авторов, в их работах практически не рассмотрены особенности формирования государственно-

частного партнерства в социальной сфере, недостаточно изучены проблемы выбора формы партнерства и организации финансирования проекта.

Цель и основные задачи исследования. Целью работы является разработка научно-методических рекомендаций по формированию государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- исследовать сущность и понятие государственно-частного партнерства;

- изучить взаимоотношения государственных и предпринимательских структур при формировании партнерства;

- определить особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере;

- выделить перспективы развития государственно-частного партнерства в социальной сфере на основе анализа зарубежного и отечественного опыта реализации проектов ГЧП;

- изучить практику организации государственно-частного партнерства в социальной сфере региона на примере Московской области;

- выявить условия и направления развития государственно-частного партнерства в социальной сфере;

- разработать практические рекомендации по формированию структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области);

- предложить методические рекомендации по подготовке к организации государственно-частного партнерства в социальной сфере и методические подходы к отбору проектов.

В качестве объекта исследования выступает государственное управление и местное самоуправление, организации и учреждения социальной сферы, а также потребители услуг.

Предметом исследования является совокупность экономических и организационных отношений, возникающих в процессе формирования государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Теоретической и методической базой исследования явились фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, местного самоуправления, регулирования

социальной сферы, становления и развития государственно-частного партнерства.

При подготовке работы автором проанализированы законодательные и нормативные документы, лежащие в основе государственного управления и местного самоуправления Российской Федерации, социально-экономической политики Российской Федерации и Московской области, регулирования отношений государственных и предпринимательских структур, статистические материалы: издания Росстата РФ, Мособлстата, материалы международных и российских конференций по проблемам государственно-частного партнерства; национальные статистические публикации, отчеты, доклады, данные периодической печати.

В диссертации применялись методы экономического и статистического анализа, количественного и качественного изучения, а также принципы системности и развития. Автор также опирался в обосновании основных положений диссертации на экспертные методы получения информации.

Научная новизна. Научная новизна работы состоит в разработке научных и методических рекомендаций по формированию государственно-частного партнерства в социальной сфере:

- выделены основные подходы к определению понятия государственно-частного партнерства (инструментальный, трансформационный и предпринимательский), обусловливающие необходимость формирования политики развития государственно-частного партнерства;

- уточнены определение «государственно-частное партнерство» и перечень моделей и форм государственно-частного партнерства, выделены особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере;

- на основе изучения проблем и тенденций развития отраслей социальной сферы выявлены предпосылки формирования государственно-частного партнерства в социальной сфере Российской Федерации;

- обобщен региональный опыт организации проектов государственно-частного партнерства, на этой основе выявлены основные направления деятельности органов территориального управления по развитию практики государственно-частного партнерства в социальной сфере (политико-административные, нормативно-правовые, экономические и маркетинговые);

- предложены рекомендации по формированию структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области);

- разработаны методические рекомендации по подготовке проекта ГЧП в социальной сфере в рамках решения стратегических задач развития этой сферы в регионе на основании программных дефицитов средств территориальных бюджетов;

- предложены методические подходы к конкурсному отбору проектов государственно-частного партнерства, включающие сравнительную оценку (социального, бюджетного и финансового эффекта) по качественным и количественным показателям.

Указанные положения соответствуют следующим пунктам Паспорта специальностей ВАК РФ: п. 15.110. Современные тенденции развития организационно-экономических форм хозяйствования в сфере услуг; 15.114. Соотношения рыночных и государственных регуляторов в развитии отраслей и комплексов сферы услуг.

Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут бьггь использованы для выработки системы мер по развитию государственно-частного партнерства в социальной сфере в целях повышения обеспеченности населения услугами социальной сферы.

При этом наибольшую практическую ценность представляют практические рекомендации по выбору формы государственно-частного партнерства для проектов в социальной сфере в зависимости от вида деятельности и рекомендации по финансированию проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере Московской области.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания дисциплины «Экономика отраслей социальной сферы» в высших учебных заведениях.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были доложены и обсуждены на научно-практических и методических конференциях ФГОУВПО «РГУТиС» в 2006-2008 гг. (г. Москва).

Публикации. Основные положения и выводы диссертации изложены в пяти научных работах общим объемом 2,25 пл.

Структура диссертации. В соответствии с целью и задачами исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Во введении обосновывается актуальность проблемы; формулируются цель и задачи работы, объект и предмет исследования; раскрываются методологические основы и методические средства решения поставленных задач.

Первая глава «Научные основы организации государственно-частного партнерства» посвящена изучению сущности государственно-частного партнерства, подходов к его определению, взаимоотношений государственных и предпринимательских структур при формировании партнерства, форм государственно-частного партнерства, а также особенностей его проектов в социальной сфере.

Во второй главе «Развитие государственно-частного партнерства в социальной сфере» проводится исследование становления и развития практики реализации проектов государственно-частного партнерства за рубежом и в Российской Федерации, опыта формирования государственно-частного партнерства в социальной сфере Московской области.

Третья глава «Разработка практических рекомендаций по развитию государственно-частного партнерства в целях повышения обеспеченности населения услугами социальной сферы» представляет собой изложение научных и методических рекомендаций по формированию структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере, направлениям развития государственно-частного партнерства, подготовке к организации партнерства в социальной сфере, отбору проектов для реализации.

В заключении диссертации представлены основные выводы, предложения и рекомендации.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. В современной науке и практике сформировались различные взгляды на роль государства в экономике, границы его вмешательства, значение государственных, региональных органов управления и местного самоуправления в социально-экономическом развитии. Отношения государственных и предпринимательских структур стали одним из основных

аспектов исследования в сфере государственного управления. Анализ трактовок партнерства государства и института предпринимательства в теории государственного управления, с позиций монетаристского, консервативного и нео-консервативного учений в экономике позволил автору выявить основные подходы к изучению государственно-частного партнерства (табл. 1).

Выделение данных подходов обусловлено необходимостью формировании политики развития ГЧП, обоснования направлений развития данной практики. На основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что в российской практике государственно-частное партнерство

следует рассматривать в рамках институционального подхода.

Таблица 1

Подходы к изучению государственно-частного партнерства

Подход Основополагающая идея подхода Роль ГЧП в экономике и социальной сфере

Институциональный Формирование институциональной среды для хозяйственной деятельности как основная функция государства в экономике Пересмотр объема, распределения и механизмов реализации прав собственности на определенные объекты государственного (муниципального) сектора экоюмики

Трансформационный Изменение роли государства в обществе и в экономических отношениях Механизм, позволяющий учитывать и балансировать интересы широкого диапазона общественных групп и реализующих экономические интересы хозяйствующих субъектов

Структуры, которые создаются под эгидой и с участием государства в интересах доминирующей группы (класса)

Предпринимательский Защита интересов и создание условий развития крупных корпораций Механизм обслуживания интересов капитала

Кроме того, при изучении перспектив развития партнерства, как показал опыт, становится целесообразным прогнозирование изменений характера проектов партнерства. Сущность того или иного подхода складывалась под влиянием специфики развития экономики государства, восприятия роли государства в культурных ценностях и традициях. Этим обусловлено отсутствие единой точки зрения на сущность государственно-частного партнерства.

2. В первую очередь отметим, что термин «партнерство» (англ. partnership) имеет несколько значений, главные из которых - «сотрудничество», «компания». Непосредственно «партнерство» определяется как не акционированное совместное предприятие нескольких физических и/или юридических лиц, каждое из которых является его пайщиком и принимает непосредственное участие в его деятельности. В российском законодательстве таковыми выступают простые товарищества и иные товарищества, общества с ограниченной ответственностью, образованные двумя и более лицами.

В экономической теории государственно-частное партнерство определяется как институт, включающий в себя совокупность формальных и неформальных правил, в рамках которых с целью удовлетворения общества осуществляется совместная деятельность государственных органов власти и частного сектора и на равных правах реализуются их экономические интересы, при этом ГЧП выполняет следующие функции: координации социальных и экономических интересов субъектов, перераспределения ресурсов, снижения трасакционных издержек участников. Данная трактовка отражает институциональный характер таких отношений, но внимание акцентирует на экономических интересах субъектов, тогда как, по нашему мнению, государство, прежде всего, заинтересовано в решении социальных проблем и снятии с себя несвойственных функций собственника/управленца.

Большинство ученых и практиков разделяют мнение, что государственно-частное партнерство представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, от промышленности и НИОКР до сферы услуг. Однако при этом достаточно ясно и четко подчеркиваются партнерские отношения сторон.

Среди практиков под государственно-частным партнерством подразумевается привлечение частных инвестиций в отрасли, традиционно финансируемые государством: от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры. Этот подход ограничивает понимание сущности партнерства, поскольку сводит его к области инвестирования и приватизации. Также достаточно узко партнерство трактуется как передача части функций, обязанность исполнения которых традиционно приписывается 10

государству, компаниям частного сектора. В данном случае под государственно-частным партнерством можно понимать отношения лоббирования и прямой поддержки, т.е. отношения принципиально отличные от партнерства.

Ряд специалистов предлагают понимать под государственно-частным партнерством объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.). Здесь отсутствует указание на партнерство сторон, увязывание экономических и общественных (социальных) интересов.

В связи с вышеизложенным, по нашему мнению, государственно-частное партнерство следует рассматривать как институт, основанный на совокупности формальных и неформальных правил, направленных на организацию совместной деятельности государства, органов местного самоуправления и предпринимательских структур в целях удовлетворения интересов общества, в рамках которой на равных правах удовлетворяются социальные и экономические интересы сторон.

Различные подходы к изучению механизмов государственно-частного партнерства, использование того или иного определения, специфика проектов и сфер деятельности обусловили - существование разнообразных форм партнерства. Несмотря на указание существования государственно-частного партнерства в условиях декларативных норм, неформальных правил и процедур, существующие классификации включают исключительно формы, требующие заключения гражданско-правового договора или системы таких договоров. Критерием группировки служит, как правило, структура и объем прав и ответственности сторон. По нашему мнению, многообразие подобных следует свести к основным моделям государственно-частного партнерства -концессиям, договорам, отношениям, предполагающим временную передачу прав и какое-либо объединение (табл.2).

3. Специфика отношений в партнерстве, выбор формы, содержание проекта зависит, прежде всего, от сферы деятельности, где реализуется

государственно-частное партнерство. В России актуальность ГЧП в социальной сфере подчеркивается ее низким уровнем развития в плане применения передовых методов управления - в течение многих десятилетий данная сфера являлась объектом прямого государственного управления, поэтому сейчас особо нуждается в использовании потенциала предпринимательских структур. Кроме того, здесь особо высоки потребности в различных ресурсах для реализации поставленных задач социально-экономического развития. Общей и наиболее острой для всех отраслей и видов деятельности социальной сферы является проблема отсутствия стабильного и достаточного бюджетного финансирования, следствием чего становится ухудшение качества услуг и обслуживания, сокращение их объема. При этом растут потребности общества в данных услугах, требования к уровню обслуживания, качеству услуг и социально-экономической эффективности деятельности учреждений. Складывается противоречие, которое может разрешиться с помощью привлечения ресурсов предпринимательских структур.

В связи с этим следует согласиться с мнением ряда экспертов о том, что социальная сфера является перспективной областью применения механизмов ГЧП. Проведенное исследование социальной сферы как потенциальной области формирования государственно-частного партнерства показывает, что проекты ГЧП здесь носят определенную специфику, к которой автором отнесены следующие:

- в проектах государственно-частного партнерства относительно услуг социальной сферы доминирует социальная цель, отражающая сущность и основную функцию/задачу отрасли и конкретного учреждения;

- как правило, социальная цель является целью государственного партнера, тогда как экономическая - частного партнера, в соглашении партнерства данные цели должны быть четко разделены и не противоречить друг другу;

- проекты партнерства в социальной сфере преимущественно носят локальный характер и реализуются на уровне местного самоуправления, инициатором государственно-частного партнерства выступает муниципальная администрация, реже администрация уровня субъекта федерации, инициаторами - их представители;

Модели и формы государственно-частного партнерства

Таблица 2

Модель | Вид модели

Формы государственно-частного партнерства

Модели и формы, существующие в рамках декларативных норм

Модель планиро вания соцнально-экоиоми ческого развития

Информационная

Структурирован ного роста

На основе плановых индикаторов, предпринимательские структуры получают возможность принимать собственные | стратегические решения» учитывающие долгосрочные цели и основные направления политики национальных, , региональных и местных органов власти _ ]

Ориентирование предпринимательских структур на практическую реализацию государственной экономической | политики, сформулированной в государственных целевых программах, политики предоставления государством ) льготных кредитов, налоговых льгот и других форм государственной поддержки стратегически значимых { направлений экономического роста, предполагает наличие неформальных связей между государством и бизнесом »

Централизован иое планирование

Централизованное макроэкономическое планирование при самостоятельности предприятий (Китайский опыт)

Программное управление

Разработка целевых программ на различных уровнях управления в определенных сферах деятельности, где предусмотрены возможности участия предпринимательских структур в достижении стратегических и оперативных целей органов управления____

Модели и формы,

предполагающие заключение гражданско-правовых договоров или системы гражданско-правовых договоров

Договор цая модель

Контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, поставка продукции для государственных нужд - | прямая покупка государством конкретной продукции, услуг или имущества у частных производителей (

Сервисные контракты (договоры)

Контракты технической помощи - использование частных компаний для решения конкретных задач, в которых у ! государства возникают проблемы__________■

Инвестиционный контракт - государство отказывается на определенный в контракте срок от получения фискальных I доходов, давая частному предпринимателю завершить с использованием указанных средств инвестиционный проект, , реализация которого имеет социально-экономический эффект______<

Управляющие контракты (договоры)

Контракт на обслуживание - государство заключает контракт с частным сектором на обслуживание объекта

Контракт на управление объектом - государство заключает контракт с частным сектором на управление объектом

Контракт "под ключ" - государство финансирует, частный сектор проектирует, строит и управляет объектом

Продолжение табл. 2

Модель «Временная передана прав» Лизинг, как контракт, близкий по содержанию аренде, договор может предусматривать смену собственника объекта;

Аренда - предприниматель не участвует в строительстве, получая объект от государства, его обязанности обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование

Соглашения о разделе продукции- передача частным производителем части выпускаемой продукции государству в качестве оплаты права реализации конкретного проекта

Концессии онная модель Концессии, предполагающие строительство/ реконструкцию объекта ВТО (строительство - передача - управление) - концессионер строит объект, который передается государству в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концессионера

ВОТ (строительство - управление - передача) - концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию в течение установленного срока, после чего объект передается государству

BOO (строительство - владение - управление) - концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается

BOOT (строительство - владение - управление - передача) - владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства

ВВО (покупка - строительство - управление) - восстановление или расширение существующего объекта, государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления

Концессии, предполагающие дизайн объекта и последующее строительство DBFO (проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов

DBOOT (проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача) -предпринимательская струиура несет ответственность, в т.ч за проектирование объекта

Концессии на существующие объекты Концессия, предполагающая эксплуатацию без стадии строительства

Модель объедине III! й Организация компании Акционирование (корпоратизация)

Совместные предприятия без акционирования

ФПГ Объединение разнородных предприятий различных отраслей народного хозяйства

- объектом государственно-частного партнерства в социальной сфере, как правило, выступает совокупный объект (социальный, экономический и духовный), поскольку практически каждый вид деятельности в социальной сфере связан с созданием и распространением духовных, социальных благ;

- сложность объекта партнерства, необходимость и многоплановость контроля и надзора за выполнением социальной цели обусловливают необходимость тщательного отбора индикаторов для государственного контроля;

- сложность формирования прибыли в силу невысокой доходности в отраслях и видах деятельности социальной сферы и относительно низкая инвестиционная привлекательность объектов социальной сферы определяют необходимость учета дополнительных возможностей для инвестора в получении доходов в процессе функционирования объекта партнерства.

Данные особенности формируют особые отношения сторон в проектах в социальной сфере, поэтому их следует учитывать при подготовке и реализации проектов ГЧП.

4. Зарубежный опыт свидетельствует о широком развитии практики государственно-частного партнерства, опыт реализации которого присутствует практически в каждом государстве (рис. 1).

Ш Германия

■ Ирландия

□ Нидерланды

□ Италия

■ Испания

□ Греции

■ Португалия

□ Дания/Швеция

■ Великобритания

Рисунок 1. Доля стран Европейского Союза в общем финансировании партнерства государства и частного сектора, %'

Уровень развития института государственно-частного партнерства, его специфика, ориентация на какие-либо определенные схемы, сферы зависят от особенностей и направлений развития государства, его экономического роста и

1 Сильвестров С.Н. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России - XXI век. -2004, №18.

социальной сферы. Анализ практики формирования и реализации проектов государственно-частного партнерства за рубежом позволил выявить следующие общие черты:

- активно развивается практика государственно-частного партнерства на основе модели декларативных норм;

- различная роль государства в проектах - от участия на стадии дизайн-проекта до участия исключительно на стадии реализации, что зависит от специфики сферы деятельности, а также практики партнерства;

- проекты государственно-частного партнерства пользуются значительной поддержкой структур государственного управления и местного самоуправления;

- к отдельным мероприятиям проекта помимо государства и его партнера широко привлекаются и иные предприятия и компании;

- практика партнерских отношений государства и предпринимательских структур активно смещается в сторону общественных услуг, социальной сферы;

- соглашения государственно-частного партнерства предусматривают возможность дополнительных соглашений в случае возникновения определенных обстоятельств.

Практика государственно-частного партнерства в Российской Федерации показывает, что крайне ограничены сферы использования данного механизма. ГЧП преимущественно реализуется в транспортной и инфраструктурной областях. Кроме того, проекты партнерства формируются в модели, предполагающей заключение гражданско-правового договора. Подчеркнем, что при широком опыте планирования, программного управления в России практически не развивается модель декларативных норм.

В то же время, возник ряд процессов, которые становятся предпосылками развития института государственно-частного партнерства в социальной сфере. Российская Федерация, большинство ее субъектов сформулировали свои стратегии развития на средне- и долгосрочную перспективу. Значительное место в данных стратегиях занимают отрасли и виды деятельности социальной сферы, сотрудничество органов власти и предпринимательства.

Социальная сфера испытывает значительные потребности в финансовых ресурсах, внедрении современных методов управления, передовых технологий оказания услуг и обслуживания. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования, в т.ч. Национальных проектов, не позволяют полностью удовлетворять эти потребности. Становится необходимым прямое привлечение ресурсов института предпринимательства. При этом приватизация объектов социальной сферы влечет крайне негативные социальные, экономические и политические последствия, она не отвечает конституционным требованиям. Вместе с тем государство является неэффективным собственником, и попытки внедрения современных методов менеджмента в рамках государственного управления на объектах социальной сферы, как показывает практика, успеха не достигали. ГЧП, позволив привлечь ресурсы субъектов предпринимательской деятельности и сохранить контроль и надзор государства за оказанием социально значимых услуг необходимых населению объема, структуры и качества, позволит отчасти решить данную проблему.

Стабилизация экономической ситуации в России позволяет сделать прогнозируемым сотрудничество государства и предпринимательской структуры на срок действия соглашения, в т.ч. на долгосрочную перспективу. Создание крупных компаний федерального, регионального уровня, стабильное развитие финансовой и банковской системы дает возможность привлечения в проекты дополнительных финансовых средств на различные горизонты планирования. Формирование правовой базы в России, упорядочение функций субъектов государственного управления и местного самоуправления позволяет успешно защищать интересы сторон в проектах ГЧП. Развитие программного управления на уровне регионального управления и местного самоуправления создает базу для становления практики организации партнерства в рамках моделей декларативных норм. Данные предпосылки, например, полностью справедливы для Московской области, где соотношение уровня социально-экономического развития и потребностей во внебюджетных средствах в социальной сфере доказывает важность ГЧП (табл. 3).

Таблица 3

Потребности в привлечении внебюджетных средств для развития социальной сферы Московской области

Показатели 2004 год 2005 год 2006-2010 годы*'

Объем консолидированного бюджета области 97,2 млрд руб 105,6 млрд руб. 1 250 млрд руб

Объем инвестиций в основной капитал, всего 144,0 млрд. руб 162,1 млрд руб. 2 500 млрд руб

Из них за счет реализации мероприятий областных целевых программ, всего 14,7 млрд. руб. (15,2% бюджета) 18,4 млрд руб. (17,4% бюджета) 237,5 млрд руб (19,0% бюджета)

в том числе за счет средств консолид. бюджета области 11,1 млрд. руб (11,4% бюджета) 13,5 млрд руб (12,8% бюджета) 162,5 млрд руб (13,0% бюджета)

за счет привлечения внебюджетных средств 3,6 млрд. руб. (24,5% финансир.) 4,9 млрд. руб (26,6% финансир) 75,0 млрд. руб (31,6% финансир)

в том числе объем инвестиций на цели развития социальной сферы 8,1 млрд. руб. (73,0% от инвестиций по ОЦП из бюджета) 15,2 млрд руб (112,6% от инвестиций по ОЦП из бюджета) 118,6 млрд руб (73,0% от инвестиций по ОЦП из бюджета)

Образование, всего 4,2 млрд. руб. 5,4 млрд руб 45,8 млрд руб

том числе новые и капитально отремонтированные дошкольные учреждения 13,7 млн руб 22,8 млн руб 9,5 млрд руб.

230 мест 140 мест 39 800 мест

общеобразовательные учреждения 394,5 млн руб 488,8 млн руб 10,9 млрд руб

4 734уч мест 1 698 уч. мест 40 500уч мест

Строительство, расширение, реконструкция, техническое перевооружение учреждений здравоохранения 3,4 млрд руб 9,0 млрд. руб. 56,9 млрд. руб

Амбулаторно-поликлннические учреждения 1 685 посещений в смену 185 посещений в смену 7 580 посещений в смену

Больничные учреждения 275 коек 174 коек 2 700 коек

Объем инвестиций в новое строительство и капитальный ремонт учреждений культуры 544,5 млн руб 766,0 млн руб 15 900,0 млн. руб

Износ имеющихся объектов социальной инфраструктуры, необходимость капитального ремонта, реконструкции и перепрофилирования значительной части из них в рамках реализации федеральных и региональных программ, потребность в капитальном строительстве новых объектов социальной инфраструктуры требуют достаточно большого объема капиталовложений. Государственная политика развития социальной сферы в 1997-2005 годах в форме государственной поддержки учреждений социальной сферы путем увеличения бюджетного финансирования исчерпала себя. В настоящее время

Ориентировочные суммарные потребности, рассчитанные автором на основании материалов Стратегии развития и Генерального плана развития Московской области до 2020 года, включая строительство МКАД, ОЭЗ Дубна, мероприятия федеральных целевых программ, областных целевых программ и программ Правительства Московской области, планируемые к реализации на территории Московской области в период до 2010 года включительно

только за счет средств государственного бюджета задачи социального развития области практически неразрешимы.

Изучение текущего опыта реализации проектов государственно-частного партнерства позволило выделить следующие модели и формы, применение которых перспективно и обосновано в той или иной области социальной сферы Московской области (табл. 4).

Таблица 4

Использование форм государственно-частного партнерства в социальной сфере Московской области

Сфера применения Форма ГЧП СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА

Здравоохранение Образование ( Социальное | жкХ и культура | обслуживание ; Пенсионное обеспечение

Модели и формы, с уществующие в рамках декларативных норм

Информационная, в рамках индикативного планирования 8 В В в В

Структурированного роста в рамках индикативного планирования 1 1 в в В

Централизованное планирование Не применимо в силу отсутствия практики централизованного планирования на макроуровне в РФ

Программное управление _ _ А0_ J . .Л 1 _ ■ I . АО 1 1 _

Модели и формы, предполагающие заключение гражданско-правовых договоров

Контракты на выполнение работ, оказание услуг 8 в в В

Контракты технической помощи □ □ □ 1 □ о

Инвестиционный контракт —1--1 1171 в 1 в

Контракт на обслуживание 1 1 в в в

Контракт на управление объектом □ □ □ □ □

Контракт "под ключ" □ □ п □ а

Лизинг 1 о а 1 О

Аренда о □ а □ —

Соглашения о разделе продукции — — — — —

Различные виды концессии □ □ о □ □

Акционирование а 1 £ 0 в

Совместные предприятия без акционирования 1 В В 0 в

ФПГ — —

▲ - реализуется; 0 - готовится к реализации; £ - применимо: о - применимо, но требует значительной дорсботт правовой и методической базы; — -не применимо

Исследование зарубежного и отечественного опыта формирования паргаерских отношений между государственными и предпринимательскими структурами, проведенное автором, позволило обобщить политические, экономические и правовые факторы развития государственно-частного партнерства.

К политическим факторам развития ГЧП в работе отнесены стабильность федерального, регионального управления и местного самоуправления, ясность стратегии, целей и задач развития региона, отдельных сфер деятельности,

19

четкое определение компетенции органов управления различного уровня и взаимоотношений между ними, развитие планирования (программирования) отдельных видов деятельности, а также управление развитием практики государственно-частного партнерства, в т.ч. в отраслях и сферах деятельности.

В качестве экономических факторов, в частности, рассматриваются стабильность экономической ситуации и транспарентность экономической, финансовой и инвестиционной политики, развитие финансовых институтов, в т.ч. инвестиционных, венчурных фондов и т.д., разработка и принятие программ развития определенных видов деятельности с предусмотренным участием предпринимательских структур, экономическое стимулирование предпринимательских структур к участию в выполнении стратегии, целей и задач развития региона и конкурентный характер выбора предпринимательской структуры - партнера ГЧП.

Совокупность правовых факторов, по нашему мнению, составляют модернизация законодательства, касающегося ГЧП, в соответствии с нормами международной практики, развитие институтов защиты интересов и прав сторон в ГЧП.

Выделение и анализ данных факторов, а также указанная выше специфика проектов ГЧП в социальной сфере использованы для обоснования приоритетных направлений деятельности государственных органов управления и органов местного самоуправления как инициаторов государственно-частного партнерства (на примере Московской области) (рис. 2).

5. Прежде всего, следует определить тип управления развитием практики ГЧП в социальной сфере на территории региона. Это обусловит последующее распределение работ, координацию, компетенцию тех или иных структур. По нашему мнению, в условиях ограниченной практики развития государственно-частного партнерства и реализации проектов в социальной сфере следует опираться на централизованный подход в создании системы управления проектами. Поэтому в качестве уполномоченного органа на территории Московской области предлагается Министерство экономики. 20

Направления деятельности органов регионального управления и местного самоуправления по развитию государственно-частного партнерства в социальной сфере

Пол итн ко-админ истратнвн ое направление

Организация уполномоченного органа по координации проектов партнерства в рамках Министерства экономики Московской области

Обеспечение транспарентности инвестиционной и социальной политики

Обеспечение транспарентности работ по организации и развитию проектов ГЧП. критериев отбора и оценки, показателей и индикаторов

Оптимизация процедуры принятия решений по имущественным и земельным вопросам

Стимулирование и поддержка инвесторов, реализующих проекты в приоритетных направлениях социальной сферы

Норм ативно-правовое н программное направление

Унифицирование правовых отношений, возникающих в процессе реализации инвестиционной политики

Создание механизмов защиты от чрезмерного вмешательства органов государственной власти

Учет института партнерства в программах развития отраслей и видов деятельности социальной сферы

Определение процедур выбора форм партнерства, объекта проекта, целей и задач проекта

Разработка процедуры мониторинга и контроля социальных проектов и индикаторов оценки выполнения социальной цели проекта

Экономическое направление

Регулярная переоценка нормативов обеспеченности населения объектами социальной сферы

Определение потребностей социальной сферы в привлеченном предпринимательском капитале с учетом перспективных потребностей

Обеспечение постпроектной работы -планирование деятельности объекта партнерства после завершения проекта

Создание и повышение эффективности института Банка Развития путем совершенствования его деятельности и разработки эффективных механизмов поддержки инвесторов

Подготовка государственных служащих -специалистов по проектной работе в рамках партнерства

Маркетинговое направление

Развитие Инвестиционных Фондов, в том числе венчурных фондов, создание механизмов поддержки инвесторов

Создание

благоприятного

общественного

мнения для

проектов

партнерства

Стимулирование

предпр иниы ателье

ких структур к

формированию

государственно-

частного

партнерства

Подготовка и

распространение

информационны

х материалов о

программных

решениях

Правительства

Московской

области,

учитывающих

возможности

партнерства

Рисунок 2. Направления деятельности по развитию государственно-частного партнерства в социальной сфере (на примере Московской области)

В диссертации разработана схема организационной структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере региона на примере Московской области (рис. 3).

Рисунок 3. Организационная структура управления проектами ГЧП в социальной сфере Московской области

Предполагается, что к разработке проектов на правах экспертов будут привлечены специалисты из соответствующих отраслевых министерств и ведомств, департаментов и иных органов территориального управления.

Предлагаемая управленческая структура будет направлена на формирование позитивного опыта развития ГЧП в социальной сфере, позволит сохранить тщательный надзор за подготовкой и реализацией проектов, учитывать интересы населения. Кроме того, благодаря учету данного механизма в различных нормативных актах, будут созданы предпосылки развития партнерства в рамках модели декларативных норм. В дальнейшем, с накоплением опыта подготовки и реализации проектов, отработкой процедур организации и реализации проектов, контроля и постпроектной работы, возможен переход на иные организационные структуры в рамках децентрализованного управления.

Решение структурных вопросов управления проектами ГЧП тесно связано с проектированием нормативного и методического обеспечения. На

основе анализа практики развития государственно-частного партнерства и с учетом предлагаемых мероприятий автором разработаны методические рекомендации по подготовке к организации партнерства (табл.5).

Таблица 5

Методические рекомендации по подготовке к организации государственно-частного партнерства в социальной сфере

Этап Цель работы на этапе Основные мероприятия Результат работы на этапе

1 Выявление проблем, решаемых с помощью ГЧП На основе программ развития социальной сферы территории выбрать задачи, которые могут быть реализованы в рамках ГЧП Выделение объекта ГЧП, его описание Подтверждение возможностей всестороннего контроля проекта. Определение инвестиционной привлекательности объекта. Постановка социально-экономических целей проекта Постановка целей и задач государства в проекте партнерства

2 Выбор формы проекта государственно- частного партнерства Определить вид договора (систему договоров), обеспечивающего достижение целей, поставленных на этапе 1 Определение проектных целей. Определение требований к управлению, в т.ч., организационно-правовой форме, организационной структуре Определение формы (возможных форм) реализации ГЧП

3, Разработка дополнитель них условий партнерства Подтвердить (повысить) инвестиционную привлекательность объекта Определение схемы финансирования Идентификация источников дохода и прибыли Возможности бонуса Условия тарифного регулирование Решение вопросов авторского права Определение требований к технологии услуг и обслуживания Определение сроков работ, втч возврата инвестиций Понимание целей и задач партнера-предпринимательской структуры. Разработка проекта соглашения в части основных условий

4. Определение мероприятий контроля Разработка программы реализации и результативности проекта Определение индикаторов выполнения проекта Определение целей, объектов, сроков н технологии контроля Обеспечение полного контроля работ в проекте Разработка проекта соглашения в части процедур контроля

5 Определение требований постпроектной работы объекта Прогнозирование функционирования объекта после окончания соглашения о партнерстве Оценка необходимых техники и технологии. Определение требований к персоналу и управлению Прогнозирование ресурсного обеспечения объекта по окончании соглашения о партнерстве

Данные рекомендации предназначены для работы по обоснованию и подготовке проекта государственно-частного партнерства по данным утвержденных программ развития отраслей и видов деятельности социальной сферы территории. Основанием инициирования работы являются определенные в программах дефициты средств и/или поставленные задачи развития, превышающие возможности территориальных бюджетов.

6. Дальнейшая деятельность по подготовке и реализации проекта ГЧП будет связана с поиском партнеров и отбором конкурсных заявок. Подчеркнем, что эта деятельность, в зависимости от структуры органов управления в регионе, может осуществляться как специальными конкурсными комиссиями (органами), так и непосредственно компетентными отделами по управлению ГЧП. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно предложить методические подходы к конкурсной оценке проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (табл. 6).

Таблица 6

Методические подходы к конкурсной оценке проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере региона

Наименование этапа Основные мероприятия этапа Критерии конкурсного отбора

Этап 1. Наличие коммерческой организации, подтвердившгй готовность к участию в проекте ГЧП в социальной сфере региона Подтверждение платежеспособност и организации и достаточной финансовой обеспеченности проекта ГЧП Наличие не менее 25% сметной стоимости проекта и/или права распоряжения указанными средствами в период реализации проекта

Подтверждение обеспеченности проекта передовыми технологиями обслуживания населения и управления Подтверждение наличия современных технологий производства уыуг, апробированных передовых методик в обслуживании потребителей, управленческих «ноу-хау» (экспертными заключениями, патентами)

Продолжение табл. 6

Этап 2. Сравнительная оценка проектов ГЧП в социальной сфере региона по качественным и количественным показателям Оценка социального эффекта проекта1 Обязательные шказатели качества услуг и обслуживания оказываемых услуг, вытекаю иже из действующ;го законодательства. Сумма добровольных (дополнительных) обязательств Объем услуг (мест) на душу населения. Пропускная способность учреждения и сети учреждений. Транспортная доступность Возможность регулирования тарифов и цен

Оценка бюджетного эффекта проекта Доля бюджета в финансировании расходов. Доля бюджетного финансирования инвестиционных расходов. Окупаемость инвестиционных бюджетных расходов. Бюджетная эффективность инвестиционных бюджетных расходов. Эксплуатационная обременительность для бюджета

Оценка финансового эффекта проекта Чистая приведенная стоимость (NPV). Внутренняя норма доходности (IRR). Удельная финансовая эффективность проекта (RFA). Период окупаемости проекта

ЭтапЗ. Дополнительные положительные эффекты, связанные с реализацией проектов ГЧП в социальной сфере региона Подтверждение положительных эффектов согласованными с уполномоченными органами исполнительной власти региона расчетами Повышение уровня занятости нхеления. Создание/улучшение транспортной инфраструктуры. Улучшение экологической ситуации, применение технологий, обеспечивающих минимальное негативное воздействие на внешнюю среду. Увеличение налоговых отчислений в бюджет

При разработке методических подходов мы исходили из необходимости:

- учитывать специфику проектов ГЧП в социальной сфере, что обусловливает, прежде всего, приоритетность социальных целей;

- направленности на отбор проектов, в наибольшей степени обеспечивающих население услугами социальной сферы необходимой структуры, что предполагает включение дополнение количественной оценки качественными показателями.

Здесь приводится общий перечень направлений оценки социального эффекта от ГЧП Этот перечень должен дополняться и конкретизироваться в зависимости от отрасли или вида деятельности социальной сферы, где готовится проект

В предлагаемых методических подходах использованы качественные и количественные показатели. Их сочетание обусловлено необходимостью учесть как прямые социальные эффекты от реализации проекта ГЧП, так и косвенное экономическое, социальное и инфраструктурное влияние.

Предлагаемые методические подходы могут быть использованы для подготовки решений о подготовке и реализации ГЧП и применяться для сравнительной оценки проектов в социальной сфере.

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах соискателя:

1. Фильченков В.А. Условия и направления развития государственно-частного партнерства в социальной сфере региона И Сервис +. - 2008, N92.- 0,5 пл.

2. Фильченков В.А. Организация государственно-частного партнерства в социальной сфере региона // Российское предпринимательство. — 2008, №4, вып. 1. - 0,25 пл.

3. Фильченков В.А., Платонова Н.А. Модели государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области) // Социальная сфера и социальная полигика. - 2008, №3. -0,4 пл., в т.ч. 0,2 пл. лично автора.

4. Фильченков В.А. Особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере// Сервис +. - 2007, №3. -0,4 п.л.

5. Фильченков В.А. Российский опыт реализации государственно-частного партнерства//Сервис +. - 2007, Ns4. -0,9 пл.

ФИЛЬЧЕНКОВ ВАЛЕРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Лицензия ИД № 04205 от 06.03.2001 г.

Сдано в производство 19.09.2008 Тираж 100 экз.

Объем 1,5 пл. Формат 60x84/16 Изд. №195 Заказ 195

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный университет туризма и сервиса» (ФГОУ ВПО «РГУТиС») 141221, Московская обл., Пушкинский р-он, пос. Черкизово, ул. Главная, 99

©ФГОУ ВПО «РГУТиС», 2008

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Фильченков, Валерий Александрович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

1.1. Сущность и понятие государственно-частного партнерства

1.2. Взаимоотношения государственных и частных институтов при формировании партнерства

1.3. Особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ В РЕГИОНАХ

2.1. Развитие государственно-частного партнерства за рубежом

2.2. Российский опыт реализации государственно-частного партнерства

2.3. Развитие практики организации государственно-частного партнерства в регионе (на примере Московской области)

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА ПРАКТИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО РАЗВИТИЮ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ УСЛУГАМИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНА

3.1. Условия и направления развития государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области)

3.2. Методические рекомендации по подготовке к организации государственно-частного партнерства в социальной сфере региона

3.3. Разработка методических подходов к конкурсной оценке проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере региона и рекомендаций по их финансированию

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование государственно-частного партнерства в социальной сфере"

Эволюция взаимоотношений институтов государства и предпринимательства в развитых и развивающихся странах на различных этапах экономического развития доказала, что их конструктивное взаимодействие является важнейшим фактором успешного социально-экономического развития. Постоянно увеличивающийся разрыв между потребностями населения к общественным услугам, инфраструктуре, требованиями к ним, и бюджетными ограничениями обусловили развитие партнерских отношений государства и предпринимательских структур.

В условиях трансформации роли государства в экономке повышается важность поиска альтернативы прямому регулированию экономических процессов. Одной из них выступает институт государственно-частного партнерства (далее ГЧП), который позволяет привлечь в экономику дополнительные ресурсы, перераспределить риски между государством и предпринимательским сектором, направить усилия предпринимателей на решение значимых для общества социально-экономических целей и задач при сохранении за государством его неотъемлемых полномочий и функций. Зарубежный опыт показывает, что реализация проектов в рамках ГЧП обеспечивает значительную экономию бюджетных средств.

В России формирование института государственно-частного партнерства относят к 2004 г. Отечественный опыт реализации государственно-частного партнерства преимущественно связан с инфраструктурными проектами, тогда как за рубежом типичными сферами реализации государственно-частного партнерства являются транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, телекоммуникации, экологические проекты, финансовая сфера, социальная сфера. Целесообразность использования механизмов государственночастного партнерства в социальной сфере Российской Федерации обусловливается высокими потребностями во внебюджетных средствах и использовании эффективных методов управления для повышения обеспеченности населения услугами здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Ученые и практики отмечают ряд проблем при организации проекта в рамках государственно-частного партнерства, в т.ч. недостатки правовой базы, недостаток ясности и прозрачности процедур выбора партнера, формирования условий соглашения, механизма контроля и других элементов формирования и реализации проектов. Значительное место здесь занимают вопросы методического характера, в частности отсутствуют рекомендации по организации проектов в различных сферах деятельности, учитывающих специфику функционирования объектов проекта, организации финансовой поддержки проекта.

Во многом это обусловлено тем, что в российской науке и практике отсутствует единый взгляд на концепцию государственно-частного партнерства, ограничены исследования его роли в повышении обеспеченности населения общественными услугами. Таким образом, становится целесообразной разработка научных и практических рекомендаций по формированию государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Вопросы трансформации роли государства в социально-экономическом развитии, управления социальной сферой, проблемы регионального развития, формирования государственно-частного партнерства рассмотрены в трудах таких отечественных ученых и практиков как В.Г.Варнавский, С.В.Грицай, С.Д.Дансаранова, Л.И.Ефимова, М.Г.Завельский, В.В.Ивантер, В. А. Кабашкин, С.Г.Карабашев, Н.А.Лебедева, С.Н.Сильвестров, Е.Г.Ясин и др.

Проблемы развития социальной сферы, механизмы развития ее отраслей и отдельных видов деятельности представлены в работах Г.А.Ахинова, А.М.Бабича, А.И.Вялкова, Е.В.Егорова, Е.Н.Жильцова, И.В.Леонова, М.А.Морозов, Б.А.Райзберга, В.З.Черняка, А.Н.Швецовой и др.

Рассматривая подходы к исследованию взаимоотношений государственных и предпринимательских структур, а также зарубежный опыт организации государственно-частного партнерства автор опирался на труды зарубежных специалистов, таких как Э.Аткинсон, Д.Гримси, Дж.Д.Карлсон, М.Льюис, Дж.Мэдсен, Дж.Пламмер, М.Райх, К.Флетчер и Др.

Несмотря на столь представительный список авторов, в их работах практически не рассмотрены особенности формирования государственно-частного партнерства в социальной сфере, недостаточно изучены проблемы выбора формы партнерства и организации финансирования проекта.

Целью работы является разработка научно-методических рекомендаций по формированию государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• исследовать сущность и понятие государственно-частного партнерства;

• изучить взаимоотношения государственных и предпринимательских структур при формировании партнерства;

• определить особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере;

• выделить перспективы развития государственно-частного партнерства в социальной сфере на основе анализа зарубежного и отечественного опыта реализации проектов ГЧП;

• изучить практику организации государственно-частного партнерства в социальной сфере региона на примере Московской области;

• выявить условия и направления развития государственно-частного партнерства в социальной сфере;

• разработать практические рекомендации по формированию структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области);

• предложить методические рекомендации по подготовке к организации государственно-частного партнерства в социальной сфере и методические подходы к отбору проектов.

В качестве объекта исследования выступает государственное управление и местное самоуправление, организации и учреждения социальной сферы, а также потребители услуг.

Предметом исследования является совокупность экономических и организационных отношений, возникающих в процессе формирования государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Теоретической и методической базой исследования явились фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, местного самоуправления, регулирования социальной сферы, становления и развития государственно-частного партнерства.

При подготовке работы автором проанализированы законодательные и нормативные документы, лежащие в основе государственного управления и местного самоуправления Российской Федерации, социально-экономической политики Российской Федерации и Московской области, регулирования отношений государственных и предпринимательских структур, статистические материалы: издания Росстата РФ, Мособлстата, материалы международных и российских конференций по проблемам государственно-частного партнерства; национальные статистические публикации, отчеты, доклады, данные периодической печати.

В диссертации применялись методы экономического и статистического анализа, количественного и качественного изучения, а также принципы системности и развития. Автор также опирался в обосновании основных положений диссертации на экспертные методы получения информации.

Научная новизна работы состоит в разработке научных и методических рекомендаций по формированию государственно-частного партнерства в социальной сфере:

• выделены основные подходы к определению понятия государственно-частного партнерства (инструментальный, трансформационный и предпринимательский), обусловливающие особенности целей и задач государственно-частного партнерства, его роль в экономике и социальной сфере;

• уточнены определение «государственно-частное партнерство» и перечень моделей и форм государственно-частного партнерства, выделены особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере;

• выявлены предпосылки формирования государственно-частного партнерства в социальной сфере Российской Федерации на основе изучения проблем развития этой сферы;

• обобщен региональный опыт организации проектов государственно-частного партнерства, на этой основе выявлены основные направления деятельности органов территориального управления по развитию практики государственно-частного партнерства в социальной сфере (политико-административные, нормативно-правовые, экономические и маркетинговые);

• предложены рекомендации по формированию структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области);

• разработаны методические рекомендации по подготовке проекта ГЧП в социальной сфере в рамках решения стратегических задач развития этой сферы в регионе на основании программных дефицитов средств территориальных бюджетов;

• предложены методические подходы к конкурсному отбору проектов государственно-частного партнерства, включающие сравнительную оценку (социального, бюджетного и финансового эффекта) по качественным и количественным показателям.

Указанные положения соответствуют следующим пунктам Паспорта специальностей ВАК РФ: п. 15.110. Современные тенденции развития организационно-экономических форм хозяйствования в сфере услуг; 15.114. Соотношения рыночных и государственных регуляторов в развитии отраслей и комплексов сферы услуг.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для выработки системы мер по развитию государственно-частного партнерства в социальной сфере в целях повышения обеспеченности населения услугами социальной сферы.

При этом наибольшую практическую ценность представляют практические рекомендации по выбору формы государственно-частного партнерства для проектов в социальной сфере в зависимости от вида деятельности и рекомендации по финансированию проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере Московской области.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания дисциплины «Экономика отраслей социальной сферы» в высших учебных заведениях.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Фильченков, Валерий Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В современной науке и практике сформировались различные взгляды на роль государства в экономике, границы его вмешательства, значение государственных, региональных органов управления и местного самоуправления в социально-экономическом развитии. Отношения государственных и предпринимательских структур стали одним из основных аспектов исследования в сфере государственного управления.

Анализ трактовок партнерства государства и института предпринимательства в теории государственного управления, с позиций монетаристского, консервативного и нео-консервативного учений в экономике позволил автору выявить основные подходы к изучению государственно-частного партнерства.

Выделение данных подходов обусловлено необходимостью формировании политики развития ГЧП, обоснования направлений развития данной практики. По нашему мнению, в российской практике государственно-частное партнерство следует рассматривать в рамках институционального подхода. Кроме того, при изучении перспектив развития партнерства, как показал опыт, становится целесообразным прогнозирование изменений характера проектов партнерства.

Сущность того или иного подхода складывалась под влиянием специфики развития экономики государства, восприятия роли государства в культурных ценностях и традициях. Этим обусловлено отсутствие единой точки зрения на сущность государственно-частного партнерства.

В первую очередь, отметим, что термин «партнерство» (англ. partnership) имеет несколько значений, главные из которых -«сотрудничество», «компания». Непосредственно «партнерство» определяется как не акционированное совместное предприятие нескольких физических и/или юридических лиц, каждое из которых является его пайщиком и принимает непосредственное участие в его деятельности. В российском законодательстве таковыми выступают простые товарищества и иные товарищества, общества с ограниченной ответственностью, образованные двумя и более лицами.

В экономической теории государственно-частное партнерство определяется как институт, включающий в себя совокупность формальных и неформальных правил, в рамках которых с целью удовлетворения общества осуществляется совместная деятельность государственных органов власти и частного сектора и на равных правах реализуются их экономические интересы, при этом ГЧП выполняет следующие функции: координации социальных и экономических интересов субъектов, перераспределения ресурсов, снижения трасакционных издержек участников. Данная трактовка отражает институциональный характер таких отношений, но внимание акцентирует на экономических интересах субъектов, тогда как, по нашему мнению, государство, прежде всего, заинтересовано в решении социальных проблем и снятии с себя несвойственных функций собственника/управленца.

Большинство ученых и практиков разделяют мнение, что государственно-частное партнерство представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, от промышленности и НИОКР до сферы услуг. Однако при этом достаточно ясно и четко подчеркиваются партнерские отношения сторон.

Среди практиков под государственно-частным партнерством подразумевается привлечение частных инвестиций в отрасли, традиционно финансируемые государством: от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры. Этот подход ограничивает понимание сущности партнерства, поскольку сводит его к области инвестирования и приватизации. Также достаточно узко партнерство трактуется как передача части функций, обязанность исполнения которых традиционно приписывается государству, компаниям частного сектора. В данном случае под государственно-частным партнерством можно понимать отношения лоббирования и прямой поддержки, т.е. отношения принципиально отличные от партнерства.

Ряд специалистов предлагают понимать под государственно-частным партнерством объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.). Здесь отсутствует указание на партнерство сторон, увязывание экономических и общественных (социальных) интересов.

В связи с вышеизложенным, по нашему мнению, государственно-частное партнерство следует рассматривать как институт, основанный на совокупности формальных и неформальных правил, направленных на организацию совместной деятельности государства, органов местного самоуправления и предпринимательских структур в целях удовлетворения интересов общества, в рамках которой на равных правах удовлетворяются социальные и экономические интересы сторон.

Различные подходы к изучению механизмов государственно-частного партнерства, использование того или иного определения, специфика проектов и сфер деятельности обусловили существование разнообразных форм партнерства. Проведенный анализ типологий моделей и форм государственно-частного партнерства позволил выявить следующие проблемы. Несмотря на указание существования государственно-частного партнерства в условиях декларативных норм, неформальных правил и процедур, существующие классификации включают исключительно формы, требующие заключения гражданско-правового договора или системы таких договоров. Критерием группировки служит, как правило, структура и объем прав и ответственности сторон. По нашему мнению, многообразие подобных следует свести к основным моделям государственно-частного партнерства - концессиям, договорам, отношениям, предполагающим временную передачу прав и какое-либо объединение. Поэтому считаем целесообразным уточнить перечень моделей и форм ГЧП.

Специфика отношений в партнерстве, выбор формы, содержание проекта зависит, прежде всего, от сферы деятельности, где реализуется государственно-частное партнерство. В России актуальность партнерства в социальной сфере подчеркивается ее низким уровнем развития в плане применения передовых методов управления - в течение многих десятилетий данная сфера являлась объектом прямого государственного управления, поэтому сейчас особо нуждается в использовании потенциала предпринимательских структур. Кроме того, здесь особо высоки потребности в различных ресурсах для реализации поставленных задач социально-экономического развития.

В работе доказано, что общей и наиболее острой для всех отраслей и видов деятельности социальной сферы является проблема отсутствия стабильного и достаточного бюджетного финансирования, следствием чего становится ухудшение качества услуг и обслуживания, сокращение их объема. При этом растут потребности общества в данных услугах, требования к уровню обслуживания, качества услуг и социально-экономической эффективности деятельности учреждений. Складывается противоречие, которое может разрешиться с помощью привлечения ресурсов предпринимательских структур.

В связи с этим следует согласиться с мнением ряда экспертов в том, что социальная сфера является перспективной областью применения механизмов государственно-частного партнерства.Проведенное исследование социальной сферы как потенциальной области формирования государственно-частного партнерства показывает, что проекты ГЧП здесь носят определенную специфику, к которой автором отнесены следующие: в проектах государственно-частного партнерства относительно услуг социальной сферы доминирует социальная цель, отражающая сущность и основную функцию/задачу отрасли социальной сферы, конкретного учреждения; как правило, социальная цель является целью государственного партнера, тогда как экономическая - частного партнера, в соглашении партнерства данные цели должны быть четко разделены и созданы условия их непротиворечия друг другу; проекты партнерства в социальной сфере преимущественно носят локальный характер и реализуются на уровне местного самоуправления, инициатором государственно-частного партнерства выступает муниципальная администрация, реже администрация уровня субъекта федерации, инициаторами - их представители; объектом государственно-частного партнерства в социальной сфере, как правило, выступает совокупный объект (социальный, экономический и духовный), поскольку практически каждый вид деятельности в социальной сфере связан с созданием и распространением духовных, социальных благ; сложность объекта партнерства, необходимость и сложность контроля и надзора за выполнением социальной цели обусловливают необходимость тщательного отбора индикаторов для государственного контроля; сложность формирования прибыли и относительно низкая инвестиционная привлекательность объектов социальной сферы обусловливают необходимость учета дополнительных возможностей для инвестора в получении доходов в процессе функционирования объекта партнерства.

Зарубежный опыт свидетельствует о широком развитии практики государственно-частного партнерства, опыт реализации которого присутствует практически в каждом государстве.

Поэтому закономерно, что уровень развития института государственно-частного партнерства, его специфика, ориентация на какие-либо определенные схемы, сферы зависят от особенностей и направлений развития государства, его экономического роста и социальной сферы. Анализ практики формирования и реализации проектов государственно-частного партнерства за рубежом позволил выявить следующие общие черты: активно развивается практика государственно-частного партнерства в модели декларативных норм; различная роль государства в проектах - от участия на стадии дизайн-проекта до участия исключительно на стадии реализации, что зависит от специфики сферы деятельности, а также наработанной практики партнерства; проекты государственно-частного партнерства пользуются значительной поддержкой властных структур; к проекту помимо государства и его партнера широко привлекаются и иные предприятия и компании; практика партнерских отношений государства и предпринимательских структур активно смещается в сторону общественных услуг, социальной сферы; соглашения государственно-частного партнерства предусматривают возможность дополнительных соглашений в случае возникновения определенных обстоятельств.

Практика государственно-частного партнерства в Российской Федерации показывает, что крайне ограничены сферы использования данного механизма. ГЧП преимущественно реализуется в транспортной, инфраструктурной области. Кроме того, проекты партнерства формируются в модели, предполагающей заключение гражданско-правового договора. Подчеркнем, что при широком опыте планирования, программного управления в России практически не развивается модель декларативных норм. В то же время, по нашему мнению, возник ряд процессов, которые становятся предпосылками развития института государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Во-первых, Российская Федерация, большинство ее субъектов сформулировали свои стратегии развития на средне- и долгосрочную перспективу. Значительное место в данных стратегиях занимают отрасли и виды деятельности социальной сферы, сотрудничество органов власти и предпринимательства.

Во-вторых, социальная сфера испытывает значительные потребности в финансовых ресурсах, внедрении современных методов управления, передовых технологий оказания услуг и обслуживания. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования, в т.ч. Национальных проектов, не позволяют полностью удовлетворять эти потребности. Становится необходимым прямое привлечение ресурсов института предпринимательства.

В-третьих, приватизация объектов социальной сферы влечет крайне негативные социальные, экономические и политические последствия, она не отвечает конституционным требованиям. Вместе с тем, государство является неэффективным собственником и попытки внедрения современных методов менеджмента в рамках государственного управления на объектах социальной сферы, как показывает практика, успеха не достигали. Государственно-частное партнерство, позволив с одной стороны, привлечь ресурсы субъектов предпринимательской деятельности, с другой — сохранить контроль и надзор государства за оказанием социально значимых услуг необходимых населению объема, структуры и качества, позволит отчасти решить данную проблему.

В-четвертых, стабилизация экономической ситуации в России позволяет сделать прогнозируемым сотрудничество государства и предпринимательской структуры на срок действия соглашения, в т.ч. на долгосрочную перспективу. Создание крупных компаний федерального, регионального уровня, стабильное развитие финансовой и банковской системы дает возможность привлечения в проекты дополнительных финансовых средств на различные горизонты планирования.

В-пятых, формирование правовой базы в России, упорядочение функций субъектов государственного управления и местного самоуправления позволяет успешно защищать интересы сторон в проектах по государственно-частному партнерству. Развитие программного управления на уровне регионального управления и местного самоуправления дает базу для становления практики организации партнерства в рамках моделей декларативных норм.

Данные предпосылки полностью справедливы для Московской области, как для одного из наиболее развитых регионов России. Перспективы развития государственно-частного партнерства в Московской области показывают, что социальная сфера должна стать прерогативой для организации проектов. Износ имеющихся объектов социальной инфраструктуры, необходимость капитального ремонта, реконструкции и перепрофилирования значительной части из них в рамках реализации федеральных и региональных программ, потребность в капитальном строительстве новых объектов социальной инфраструктуры требуют достаточно большого объема капиталовложений. Государственная политика развития социальной сферы в 1997-2005 годах в форме государственной поддержки учреждений социальной сферы путем увеличения бюджетного финансирования исчерпала себя. В настоящее время только за счет средств государственного бюджета задачи социального развития области практически неразрешимы. Например, несмотря на то, что в полном объеме реализована областная целевая программа «Развитие образования в Московской области на 2001-2005 годы», уровень финансирования образования из всех источников, как и финансирования социальной сферы в целом, по-прежнему остается крайне низким, что не позволяет полностью удовлетворять потребности населения.

Изучение текущего опыта реализации проектов государственно-частного партнерства позволило выделить следующие модели и формы, применение которых перспективно и обосновано в той или иной области социальной сферы Московской области.

Исследование зарубежного и отечественного опыта формирования партнерских отношений между государственными и предпринимательскими структурами, проведенное автором, показало, что основными факторами развития государственно-частного партнерства политические, экономические и правовые.

Определение данных факторов проводится для формирования условий развития ГЧП, в частности для обоснования приоритетных направлений деятельности государственных органов управления и органов местного самоуправления, как инициаторов государственно-частного партнерства.

С учетом факторов развития государственно-частного партнерства, особенностей его реализации в социальной сфере, предлагаются следующие направления деятельности органов регионального управления и местного самоуправления по развитию государственно-частного партнерства в социальной сфере (на примере Московской области).

Прежде всего, следует определить тип управления развитием практики государственно-частного партнерства в социальной сфере на территории региона.

Это обусловит последующее распределение работ, координацию, компетенцию тех или иных структур.

По нашему мнению, в условиях ограниченной практики развития государственно-частного партнерства, ограниченной практики реализации проектов в социальной сфере следует опираться на централизованный подход в создании системы управления проектами. Поэтому в качестве уполномоченного органа на территории Московской области предлагается выбор Министерства экономики. В диссертации разработана схема организационной структуры управления проектами государственно-частного партнерства в социальной сфере региона на примере Московской области.

Предполагается, что к разработке проектов на правах экспертов будут привлечены специалисты из соответствующих отраслевых министерств и ведомств, департаментов и иных органов территориального управления.

Предлагаемая управленческая структура будет направлена на формирование позитивного опыта развития государственно-частного партнерства в социальной сфере, позволит сохранить тщательный надзор за подготовкой и реализацией проектов, учитывать интересы населения. Кроме того, благодаря учету данного механизма в различных нормативных актах, будут созданы предпосылки развития партнерства в рамках модели декларативных норм. В дальнейшем, с наработкой определенного опыта проектов, отработкой процедур организации и реализации проектов, контроля и постпроектной работы, возможен переход на иные организационные структуры в рамках децентрализованного управления.

Решение вопросов формирования структуры органов управления проектами государственно-частного партнерства тесно связано с проектированием нормативного и методического обеспечения ее работы. На основе анализа практики развития государственно-частного партнерства и с учетом предлагаемых мероприятий автором разработаны методические рекомендации по подготовке к организации партнерства.

Данные рекомендации предназначены для работы по обоснованию и подготовке проекта государственно-частного партнерства по данным утвержденных программ развития отраслей и видов деятельности социальной сферы территории. Основанием инициирования работы являются определенные в программах дефициты средств и/или поставленные задачи развития, превышающие возможности территориальных бюджетов.

Дальнейшая деятельность по подготовке и реализации проекта ГЧП будет связана с поиском партнеров и отбором конкурсных заявок. Подчеркнем, что эта деятельность, в зависимости от структуры органов управления в регионе может осуществляться, как специальными конкурсными комиссиями (органами), так и непосредственно компетентными отделами по управлению ГЧП. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно предложить методические подходы к конкурсной оценке проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере региона.

В разработке методических подходов автор основывался на необходимости: учитывать специфику проектов ГЧП в социальной сфере, что обусловливает, прежде всего, приоритетность социальных целей; направленности на отбор проектов, в наибольшей степени обеспечивающих население услугами социальной сферы необходимой структуры, что предполагает включение дополнение количественной оценки качественными показателями.

Предлагаемые методические подходы могут быть использованы для подготовки решений о подготовке и реализации ГЧП и применяться для сравнительной оценки проектов в социальной сфере.