Формирование и использование финансового потенциала субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и использование финансового потенциала субъекта Российской Федерации"

На правах рукописи

КАМЕНЕВА Елена Владимировна

ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ПОТЕНЦИАЛА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

САРАТОВ-2007

003053321

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент Ермакова Елена Алексеевна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Лапин Владимир Николаевич

кандидат экономических наук, доцент Потапова Светлана Васильевна

Ведущая организация Поволжский кооперативный институт

Российского университета кооперации

Защита состоится 08 февраля 2007 г. в 13.00 часов на заседании Диссертационного Совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410003, г. Саратов, ул. Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат диссертации размещен на сайте Саратовского государственного социально-экономического университета: www.seun.ru

Автореферат разослан 08 января 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета, _____„

д-р экон. наук, доцент ——л --^ г Богомолов С.М.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современной России особое место отводится региональным финансовым аспектам развития национальной экономики. В ходе рыночных преобразований интересы субъекта Российской Федерации становятся приоритетными, а сами регионы стали рассматриваться как финансово самоуправляемые территории. Сегодня большая доля полномочий и ответственности в финансовой сфере ложится на региональный и местный уровни, породив множество сложных и болезненных проблем, от решения которых зависит будущее российского государства.

Финансы субъекта РФ реализуются в форме финансового потенциала его территории. Финансовый потенциал характеризует степень обеспеченности стабильной и достаточной доходной базой региональных органов власти и управления. Эта проблема является сейчас в России ' одной из наиболее актуальных. Только 7 субъектов Федерации являются донорами или самодостаточными с позиций обеспеченности собственными финансовыми ресурсами

Финансовый потенциал подавляющего большинства регионов пока еще не в состоянии генерировать необходимый объем источников финансирования вссх потребностей органов власти для выполнения ими своих функций.

Отсюда, и теоретически и практически важными являются научные разработки, направленные на построение таких финансовых отношений, которые позволяли бы полноценно формировать и использовать финансовый потенциал субъектов РФ с наибольшим экономическим и социальным эффектом. Региональные власти зачастую не в полной мере задействуют все возможные резервы наращивания своего финансового потенциалами повышения эффективности использования имеющихся у них финансовых ресурсов. Важной причиной тому является слабая проработанность проблемы, отсутствие приемлемых научных рекомендаций, которыми могли бы воспользоваться органы власти и управления.

Все это свидетельствует о важности научного решения проблемы финансового потенциала субъекта РФ, и определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Таким образом, исследуемая проблема актуальна, имеет народнохозяйственную значимость, что и обусловило выбор темы диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы. Проблема региональных финансов, формирования и использования финансового потенциала субъекта Федерации явилась предметом исследования многих российских ученых, среди которых можно выделить Бабича A.M., Врубленскую О.В., Грязнову А.Г., Дробозину JI.A., Дорошенко Ю.А., Ермакову Е.А., Кириллову О.С., Лексина В.Н., Павлову Л.Н., Панскова В.Г., Поляка Г.В., Пронинау Л.И., Романовского М.В., Самаруху В.И., Сабитову Н.М., Сергеева Л.И., Черкасова В.Е., Шеховцева Г.К., Яндиева М.Н. и других. /

Тем не менее, в искомой области осталось немало вообще не исследованных вопросов либо вопросов, требующих своего, уточнения и развития. Не прекратились дискуссии, касающиеся понятийного аппарата и методологии формировании и использования финансового потенциала субъекта Федерации. Есть острая необходимость уточнения состава баланса финансовых ресурсов территории, разработки четких рекомендаций органам государственной власти в области укрепления доходной базы региональных бюджетов (в части межбюджетных отношений, налоговых и неналоговых доходов), перехода на результатирующие формы и методы использования финансового потенциала субъекта Федерации, внедрения эффективной системы региональных заимствований и системы аудита.

В современной литературе названные и другие проблемы финансового потенциала субъекта РФ, его формирования и использования освящены слабо. Более того, многие проблемы региональных финансов, так и не нашедшие пока своего решения, еще более обострились. В связи с этим требуется дальнейшая научная разработка теории, методологии и, методики формирования и использования регионального финансового потенциала с учетом сложившихся условий государственного управления в субъектах РФ;

Таким образом, недостаточная разработанность искомой проблемы подтверждает актуальность темы исследования и обусловила цель, задачи и структуру диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования является разработка эффективного механизма формирования и использования финансового потенциала субъекта РФ, который бы способствовал ускоренному социально-экономическому развитию субъектов РФ.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

-исследовать экономическое содержание региональных финансов и их роль в современных социально-экономических условиях;

- провести всесторонний теоретический анализ финансового потенциала субъекта РФ;

-рассмотреть налоговые источники формирования финансового потенциала субъекта РФ и пути повышения уровня его налоговой обеспеченности;

-раскрыть потенциал неналоговых форм и методов мобилизации финансовых ресурсов субъектов Федерации;

- определить приоритетные направления распределения и использования финансового потенциала субъекта РФ;

-разработать механизм использования региональных ценных бумаг в качестве источника привлечения дополнительных финансовых ресурсов;

- оценить возможности и определить направления повышения эффективности использования финансового потенциала субъекта РФ.

Предметом диссертационного исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и использования финансового потенциала субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования явились региональные финансовые ресурсы, образующие финансовый потенциал территорий субъектов РФ, а также деятельность органон власти по его формированию и использованию, в том числе на примере Саратовской области.

Методологической основой диссертационного исследования послужили диалектический метод, предполагающий изучение экономических процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе исследования были использованы такие методы, как анализ и синтез, методы сравнения и группировки, графических изображений, системный подход и др.

Теоретической основой исследовании послужили фундаментальные научные труды и статьи в области финансов, финансового потенциала, бюджета, налоговых и неналоговых доходов регионального уровня, законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента РФ и Постановления Правительства России.

Информационной базой исследования послужили материалы Федеральной службы статистики, Министерства финансов РФ, Министерства экономики и Министерства финансов Саратовской области, статистические данные о социально-экономическом развитии субъектов РФ. В работе использовались данные, опубликованные в периодической печати, средствах массовой информации, в сети Internet.

Научная новизна диссертационного исследования в целом состоит в разработке системы формирования и использования самодостаточного финансового потенциала субъекта РФ на основе развития, методологических подходов и механизмов полноценного обеспечения территорий финансовыми ресурсами и эффективного их использования.

Наиболее существенными научными результатами - диссертационного исследования являются следующие:

. -уточнено, экономическое содержание, взаимосвязь, общие и отличительные признаки категорий «региональные финансы», «региональные финансовые ресурсы», «финансовый потенциал субъекта РФ», что позволило сформировать методологическую базу государственного управления финансовыми отношениями на региональном уровне;

-выделены особенности региональных финансов и формы реализации финансового потенциала в консолидированном бюджете и балансе финансовых ресурсов субъекта РФ; предложен вариант структуры финансового баланса субъекта РФ, отличающийся от существующего отражением в нем реальных финансовых ресурсов, используемых для социально-экономического развития региона;

- обоснована объективная зависимость состояния региональных финансов от расходных полномочий органов субфедерального уровня и на этой основе уточнены принципы разграничения расходных полномочий между уровнями государственной власти;

- определены пути укрепления финансовой базы (финансового потенциала) субъекта РФ на основе расширения налоговых полномочий

субъектов РФ и использования резервов роста неналоговых доходов (в частности, доходов от собственности);

- определены приоритетные направления использования финансового потенциала субъектов РФ в рамках реализации целей социально-экономической политики, уточненных расходных полномочий регионов, использования возможностей получения конкретных социально-экономических результатов;

- предложены меры по расширению рынка региональных ценных бумаг как дополнительного источника развития региона на основе разработки механизма заимствований и региональной системы гарантий;

-предложен комплекс мер, направленных на повышение эффективности использования финансового потенциала субъекта РФ, в частности, на основе создания полноценной системы аудита эффективности бюджетных расходов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты расширяют и углубляют теоретическую и методологическую базу для разработки эффективной системы формирования и использования финансового потенциала субъектов Российской Федерации.

Практические рекомендации, методические приемы и механизмы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке законодательных и нормативных актов регионального уровня, а также в деятельности региональных органов власти в процессе управления финансовым потенциалом субъектов РФ для создания условий реализации социально-экономической политики субъектов РФ.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертационной работы были доложены на научно-практических конференциях и семинарах различных уровней, проходивших в 2005-2006 годах в Саратовском государственном социально-экономическом университете. Основные практические рекомендации и выводы опубликованы в сборниках научных трудов в Саратовском государственном социально -экономическом университете.

Отдельные положения и методические разработки диссертации используются в деятельности Правительства Саратовской области и Министерства финансов Саратовской области, а также в процессе преподавания курсов «Финансы», «Финансы и кредит» и в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в Саратовском государственном социально-экономическом университете.

Основные выводы и предложения нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 3,4 п.л., в том числе 2 статьи в издательстве, рекомендованном ВАК, в объеме 1,3 п.л.

Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Содержание диссертационной работы, основные её выводы и предложения условно можно разделить на группы научных проблем, различающихся теоретической, методологической и прикладной значимостью результатов исследования.

Первая группа проблем связана с теоретическим анализом финансов субъектов РФ.

Проведенное исследование показало, что современное состояние финансовых отношений в регионах России характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими отрицательными последствиями. В диссертационном исследовании отмечается значимость региональной финансовой политики для функционирования всей экономики России. Это требует более четкого определения понятийного финансового аппарата.

В диссертационной работе обобщаются и уточняются теоретические подходы к содержанию и сущности финансов, финансовых ресурсов, финансового потенциала субъекта РФ. В результате рыночной трансформации российской экономики изменились формы проявления региональных финансов. В работе региональные финансы уточняются как система денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств в соответствии с функциями, возложенными на региональные органы власти и управления. При этом в состав региональных финансов не включаются финансы предприятий негосударственной формы собственности и на селения. -

В условиях развивающихся рыночных отношений в России понимание сущности и особенностей региональных финансов позволяет конструировать более действенный финансовый механизм, активно способствующий ускорению социально-экономического развития на субфедеральном уровне.

Финансам субъектов РФ присущи такие характерные черты, как: функционирование в рамках региональной экономики; промежуточное положение между финансами федерального центра и финансами местного самоуправления; региональные финансы базируются на общегосударственной законодательной основе и на законодательных и нормативных актах органов власти субъектов РФ; зависимость от решений федерального центра; ограниченные возможности по формированию финансовых ресурсов; затрагивают механизмы формирования и использования федеральных ресурсов; открыты в рамках единого общегосударственного финансово-экономического пространства.

В диссертационном исследовании отмечается, что необходимость адекватного финансового обеспечения всех уровней власти чрезвычайно актуальна. Исследование финансового потенциала субъекта РФ имеет особое значение для обеспечения реальной финансовой самостоятельности и ответственности территориальных образований, поскольку от стабильного финансового состояния каждого субъекта РФ зависит экономическое положение страны в целом. В этой связи в работе уточняется понятие

финансового потенциала субъекта РФ как общая сумма финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субфедеральных органов власти и управления, и которые объективно могут быть использованы ими для выполнения функций, возложенных на данный уровень власти.

При этом финансовый потенциал конкретного субъекта Федерации и объем финансовых ресурсов соответствующего органа властй - понятия отнюдь не тождественные. Во-первых, потому, что регионы вправе распоряжаться далеко не всеми мобилизуемыми на их территории финансовыми ресурсами (часть является доходами более высокого уровня государственной власти). Во-вторых, потому, что в процессе внутригосударственного перераспределения средств вышестоящих звеньев финансовой системы, осуществляемого в целях выравнивания степени финансовой обеспеченности территориального развития, объем финансовых ресурсов, концентрируемых на местах, может превышать размеры имеющегося здесь финансового потенциала. Таким образом, финансовый потенциал субъекта РФ включает в свой состав и неиспользованные средства, т.е. потенциальные доходы.

Стремление государства к обеспечению финансовой сбалансированности проявляется в адекватности совокупных функций каждого органа власти располагаемым ими денежным средствам. Вопросы разграничения полномочий между различными уровнями власти относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития Российской Федерации, В этой связи делается вывод о важности четкого, установленного в законодательном порядке, разграничения прав и полномочий между уровнями власти и управления. Именно это позволяет правильно определять необходимый объем финансовых ресурсов, достигать эффективного управления ими и повышать ответственность за результаты их использования. Только реальные полномочия могут служить основой для ответственности и заинтересованности регионов в результатах своей деятельности. В целом вопросы субфедерального значения производны от состава и объема социальных и экономических обязательств и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование).

Для рационального и эффективного распределения расходных функций в исследовании обоснованы принципы, которые должны быть закреплены в российском законодательстве. К наиболее важным принципам следует отнести следующие:

- принцип целесообразности, предполагающий, что та или иная задача должна возлагаться на тот уровень управления, который может лучше ее решить;

- принцип территориального соответствия, заключающийся в том, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны (федеральный уровень), или населения, проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень);

- принцип территориальной дифференциации (чем выше региональные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

— принцип соразмерности поставленных целей, учитывающий соответствие расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы.

Сопоставление конституционных полномочий и функций органов власти федерального и регионального уровня в финансовой сфере позволяет определить объем необходимых финансовых ресурсов, обеспечивающий самостоятельность функционирования субъектов РФ.

От степени обеспеченности финансовыми ресурсами территорий зависит выполнение финансовых гарантий программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, а также расширение масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы. Обоснованная пропорциональность и сбалансированность региональных финансов обуславливает значимость точного определения их размера.

Финансовый потенциал отражает способность экономической системы к покрытию воспроизводственных затрат за счет финансовых ресурсов. Комплексная оценка финансового потенциала региона предполагает разработку и анализ сводного баланса финансовых ресурсов субъекта Федерации.

Финансовый баланс субъекта Федерации представляет собой систему финансовых показателей, характеризующих важнейшие пропорции формирования и использования финансового потенциала территории субъекта Федерации. С помощью данного документа определяются: роль собственных финансовообразующих источников в формировании финансового потенциала региона; структура финансовых ресурсов и их распределение; степень привлечения ресурсов финансового рынка для расширения финансовой базы региона; способность региона к обеспечению финансовой самодостаточности. В балансе финансовых ресурсов находят отражение финансовые средства и направления их использования. Таким образом, в данном документе отражается активная часть финансового потенциала региона, т.е. непосредственно задействованная в развитии конкретного субъекта Федерации.

С целью повышения качества регионального финансового планирования финансовых потоков предлагается законодательно закрепить единообразный по всей стране порядок формирования сводного финансового баланса субъекта РФ и утверждения его наряду с бюджетом.

Вместе с тем, существующая на сегодняшний день структура финансового баланса не точно отражает сложившиеся отношения по поводу формирования и использования финансового потенциала субъекта РФ. В условиях перехода к управлению результатами финансовые балансы в их сегодняшнем виде не смогут служить в качестве эффективной информационной и прогнозной базы для анализа состояния финансовых ресурсов и их потоков в регионе. Финансовый баланс не позволяет выявить системные финансовые связи между хозяйствующими субъектами, населением, государством и финансово-

кредитными институтами. При составлении финансовых балансов главный упор, как правило, делается на соблюдение арифметического равенства между доходами и расходами, а взаимосвязь между отдельными разделами баланса и тем более между его статьями отсутствует. Однако на основе балансового сопоставления доходов и расходов невозможно выявить финансовые зависимости между субъектами экономики, взаимосвязи между финансовыми процессами. Для управления финансовыми ресурсами необходимо анализировать не только объемы финансовых ресурсов, т.е. рассматривать количественный аспект управления, нужно учитывать и качественную составляющую.

Сегодня доходы, в частности налоги, отражаются в полном объеме по территории субъекта РФ, без уменьшения их на часть, распределяемую по уровням бюджетной системы. На наш взгляд, для точной характеристики финансовых ресурсов, которыми располагают в своем управлении субфедеральные органы власти, необходимо выделять в соответствующих графах объемы ресурсов, остающихся непосредственно на территории субъекта РФ.

Также обстоит дело и с расходной частью финансового баланса, где учитываются расходы, осуществляемые на территории субъекта РФ из финансовых источников всех уровней, включая федеральный бюджет. Здесь также целесообразно выделять объемы расходов за счет средств субъекта РФ.

В настоящее время в структуре регионального финансового баланса отражаются показатели прибыли и амортизационных отчислений. Основываясь на вышеизложенном понимании автором региональных финансов и финансового потенциала • региона, следует исключить из баланса данные показатели. и заменить их только той прибылью и амортизационными отчислениями, которые приходятся на предприятия, находящиеся в региональной собственности. В расходной части баланса также предлагается заменить показатель «расходы предприятий за счет прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налога, и амортизации» показателем «расходы предприятий, находящихся в региональной собственности» (табл. 1).

Уточненная таким образом структура финансового баланса региона позволит реально оценить финансовый потенциал, который действительно может быть использован субфедеральными органами власти для выполнения своих функций.

Вторая группа -проблем связана с анализом и разработкой более. эффективной системы формирования и использования финансового потенциала субъекта РФ на примере Саратовской области.

В работе обращается внимание на особую значимость сегодня проблемы формирования финансового потенциала субъектов Федерации. Финансовая самостоятельность субъектов РФ, определяемая величиной финансового потенциала региона, в значительной степени предопределяется размером налоговых доходов.

Таблица 1

Сводный финансовый баланс субъекта Российской Федерации _ 1 _(в млн. руб.)__

ДОХОДЫ Сумма

Прибыль (убыток) предприятий, находящихся в региональной собственности

Сальдо прибылей и убытков

Амортизационные отчисления предприятий, находящихся в региональной собственности

Налоговые доходы, всего в том числе остающиеся на территории субъекта РФ:

налоги на прибыль, доходы

единый социальный налог

налоги на товары (работы, услуги)

налоги на совокупный доход

налоги на имущество

налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами

Неналоговые доходы, всего в том числе остающиеся на территории субъекта РФ

Итого доходов

Средства, передаваемые на федеральный уровень власти, всего:

в федеральный бюджет

часть единого социального налога, централизуемая государственными внебюджетными фондами

Средства, получаемые от федерального уровня власти, всего:

из федерального бюджета:

дотации и субвенции

трансферты

инвестиции в основной капитал

от государственных внебюджетных фондов

Всего доходов ,.. .

РАСХОДЫ

Расходы предприятий, находящихся в региональной собственности за счет средств, остающихся в распоряжении организаций

Затраты на государственные инвестиции, всего:

за счет средств федерального бюджета

за счет средств бюджетов субъектов Федерации

Расходы на общегосударственные вопросы

Расходы па национальную безопасность и правоохранительную деятельность

Расходы на национальную экономику

Расходы на ЖКХ

Расходы на охрану окружающей среды

Расходы на социально-культурную сферу, финансируемые за счет бюджета, а также средств единого социального налога

Прочие расходы

Всего расходов

Превышение доходов над расходами (+), или расходов над доходами (-)

Источники финансирования дефицита бюджета, всего:

Внутренние источники финансирования дефицита бюджета

Внешние источники финансирования дефицита бюджета

Причем основная часть региональных доходов формируется за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов (налог на прибыль, НДС, налог на доходы физических лиц), но не за счет собственных региональных налогов. Структура налоговой системы, формы и методы налогообложения должны отвечать потребностям различных уровней власти и управления в финансовых ресурсах.

В последние годы происходит изменение пропорций в распределении налогов между федеральным и региональными бюджетами: если в конце 90-х годов 51% направлялся в федеральный центр, а 49 % - в регионы; а сейчас -федеральная доля выросла до 63%, а региональная уменьшилась до 37%. Кроме того, число субъектов-доноров сократилось, что свидетельствует о том, что практически все субъекты РФ существенно подвязаны к федеральному бюджету. Вместе с тем, есть и обратная сторона таких процессов - чем меньше средств в регионах, тем меньше ответственности несут руководители и тем ниже может быть спрос с них.

Новый подход к определению собственных доходов субфедеральных бюджетов, принятый в сегодняшней редакции Бюджетного кодекса РФ, искажает реальное положение дел, т.е. уменьшает показатели покрытия расходов регионов собственными доходами в целом по России около 2 раз, а в Саратовской области сзыше 3 раз. Поэтому целесообразно включить в Бюджетный кодекс РФ понятие «закрепленные доходы», определив его как доходы, закрепленные полностью или частично iía постоянной основе (без ограничения сроком) за соответствующим уровнем бюджетной системы.

Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ более чем на 70% формируются за счет двух федеральных налогов: поступления налога на прибыль организаций формируют 33,4% налоговых доходов, а поступления налога на доходы физических лиц - 37,7%.

В качестве резервов увеличения налоговых доходов субъектов РФ в работе предложенные следующие механизмы:

- в отношении транспортного налога следует вменить в обязанность плательщика предоставлять в налоговый орган справку об отсутствии задолженности по уплате налога при регистрации, перерегистрации, прохождении технического осмотра транспортных средств, а также установить для налогоплательщиков - физических лиц поквартальные сроки уплаты транспортного налоги в течение налогового периода;

- в отношении налога на имущество организаций необходимо компенсировать из федерального бюджета выпадающие доходы региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по региональным налогам (в частности, в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов);

- необходимо дополнительно закрепить за бюджетами субъектов РФ налоги с высокой степенью собираемости (в частности, НДС в размере 10% от его собранных сумм);

- налог на доходы физических лиц должен уплачиваться по месту жительства налогоплательщиков, а налог на прибыль организаций - по месту экономической деятельности его структурных подразделений.

Важную роль в формировании финансового потенциала региона играют неналоговые доходы, в первую очередь, доходы от использования субфедеральной собственности, аренды. В диссертации также определены резервы увеличения финансового потенциала субъекта Федерации на основе использования неналоговых доходов. Основные направления реформирования в этой области следует сконцентрировать на создании системы критериев отнесения объектов недвижимости под управление региона, а также механизма эффективного управления субфедеральной собственностью и контроля за ней.

В этой связи предложены пути увеличения неналоговых доходов, направленные на качественное и рациональное использование собственности субъектов Федерации:

- качественный учет доходов от региональной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства, и направлений их использования с целью выявления каналов "утечки" этих доходов;

- установление жесткого контроля за деятельностью региональных предприятий, а также за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

- повышение эффективности использования собственности посредством своевременной передачи в аренду неэффективно используемых объектов недвижимости, находящихся в собственности региона;

-обеспечение применения механизма рыночной оценки при использовании собственности, а также разработка системы регулярной переоценки и учена субфедеральной собственности.

Финансовая несбалансированность субъектов РФ сегодня во многом обусловлена отсутствием четких приоритетов и недостаточным использованием современных методов управления финансами, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины. В этой связи в качестве одной из основных задач финансовой политики в среднесрочной перспективе рекомендована концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач региона. Аккумулированные средства не принесут пользы при отсутствии четких приоритетов в направлениях их использования. '

В современных условиях России эта проблема особенно актуальна, т.к. практически везде обнаруживается нехватка средств, а, следовательно, и низкий уровень предоставляемых общественных благ. Вместе с тем, бездумно распылять ограниченные финансовые ресурсы тоже нельзя.

В первую очередь, в выборе первоочередных расходов следует исходить из общей цели развития экономики и социальной сферы страны. Субъекты РФ должны так расходовать собственный финансовый потенциал, чтобы развивалась социально-ориентированная рыночная экономика, несмотря на затратный характер социальной сферы. Главным ориентиром в использовании

финансовых ресурсов регионов должно быть построение и развитие социальной экономики. От уровня экономического развития общества зависит система социальной защиты населения и объем инвестиций в стратегически важные отрасли экономики. При определении структуры региональных расходов необходимо принимать во внимание программы социально-экономического развития и обеспечивать их стабильное и первоочередное финансирование.

Расходование финансового потенциала региона необходимо осуществлять по приоритетным направлениям, выбор которых, и в целом политика финансирования в рамках социальной экономики, находится под воздействием следующих факторов: фактические доходы региона; система целей социально-экономической политики; расходные полномочия регионального уровня власти и управления (правовое соответствие); учет и использование возможностей получения результатов в перспективе; соответствие производимых расходов установленным стандартам (нормативам).

Состояние социальной сферы зависит от уровня экономического развития общества, повысить который возможно в результате модернизации экономики, направленной на экономический рост и создание базы для повышения уровня жизни граждан. Общеизвестно, что финансирование развития региональной производственной базы является основой для получения в будущем собственных доходов. Развитие предпринимательства, подъем производства приводят к росту доходов предприятий и населения, а, следовательно, расширяют возможности региона по социально-экономическому развитию.

Одним из ключевых аспектов социально-экономического развития общества является повышение инвестиционной активности рыночных структур и проведение эффективной инвестиционной политики в регионах. В связи с этим одним из приоритетных направлений использования финансовых ресурсов региона является инвестиционная деятельность, поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, а также развития высокотехнологичных отраслей с целью выпуска конкурентоспособной продукции. Без принятия мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности региона, территориям вряд ли удастся добиться заметного экономического роста. В свою очередь, сегодня главную роль в модернизации экономики и развитии инвестиций играет наука с ее ориентацией на развитие научного и инновационного предпринимательства. К 2008 году объем инвестиций Саратовской области должен достигнуть 53 млрд. рублей в год, что должно составить не менее 20 % от ВРП. В итоге уровень инвестиций должен обеспечить: во-первых, воспроизводство и обновление основных производственных фондов, во-вторых, рост ВРП в среднем на 7-8% в год.

В то же время, бюджет не должен быть источником прямого финансирования и кредитования хозяйствующих субъектов. Эту проблему надо решать путем более широкого привлечения банковского капитала, создания благоприятных условий для рынка ипотечных услуг, лизинга, развития инвестиционных банков. Одновременно должна быть продолжена практика

субсидирования процентных ставок по банковским кредитам. Это позволит не только расширить перечень организаций, получающих поддержку за счет бюджета, но и повысить ответственность хозяйствующих субъектов за использование заемных средств.

В рамках социально ориентированной экономики стимулируются (инвестируются) определенные рыночные системы хозяйства, имеющие социальную ценностную значимость. Использовать финансовые ресурсы региона предлагается по направлениям, дающим наибольший социально-экономический эффект. Выделение средств для финансирования реального сектора экономики, строительства жилья и других объектов социальной сферы в качестве приоритета расходования финансовых средств является индикатором экономического благополучия и относительно широких финансовых возможностей региона.

Третья группа проблем определяет стратегические направления развития финансового потенциала субъекта РФ.

. Одной из важнейших проблем, которую в настоящее время приходиться решать органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ является изыскание дополнительных финансовых ресурсов для решения острейших социально-экономических проблем и выполнения инвестиционных программ развития инфраструктуры своих, территорий. Инструментом их привлечения могут стать региональные облигации. Объективная необходимость получения заемных средств территориальными органами власти обусловлена, прежде всего, постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми они могут располагать, и потребностями региона. Факторами, способствующими развитию данного источника финансовых ресурсов региона, являются:

- острая потребность регионов в финансовых ресурсах для осуществления деятельности, направленной на социально-экономическое развитие территорий;

- централизация доходов на федеральном уровне, что толкает органы управления регионов искать иные источники финансирования расходов;

- правовая возможность выхода органов управления регионов на рынок ценных бумаг в качестве эмитентов;

- возможность получения на рынке ценных бумаг финансовых ресурсов по более низкой цене, чем из других источников финансирования;

- развитие инвестиционного потенциала региона путем размещения привлеченных на рынке ценных бумаг средств в социально значимые региональные инвестиционные проекты.

Главное назначение рынка субфедеральных ценных бумаг заключается в предоставлении субъектам РФ возможности обеспечения финансовыми ресурсами на рыночной основе потребностей в ускорении их социально-экономического развития. Выступая сложным многоплановым экономическим образованием, составной частью финансовой системы, рынок ценных бумаг способствует созданию финансовых источников экономического роста, концентрирует и эффективно перераспределяет инвестиционные ресурсы,

поддерживая оптимальную отраслевую структуру экономики, содействует развитию товарного рынка посредством выпуска и организации оборота коммерческих долговых и товарораспорядительных ценных бумаг, освоению субъектами экономических отношений перспективных форм безналичных расчетов. Займы субъектов Федерации являются важным инструментом финансирования региональных программ развития, более перспективным в российских условиях, чем банковское кредитование. Они позволяют диверсифицировать источники и удлинить сроки заимствования местных властей, а также создают условия для реализации важнейших региональных проектов и содействуют формированию необходимых инфраструктур и обеспечению достаточного кредитного рейтинга региона для инвестирования коммерческого капитала в инвестиционные проекты, облегчению для региональных бюджетов бремени по их финансированию. ■

В России рынок региональных ценных бумаг имеет следующие характерные черты: незначительный удельный вес региональных займов в структуре фондового рынка; преобладание (в стоимостном выражении) займов, имеющих нецелевой и по сути спекулятивный характер; неэффективность значительного числа региональных займов; сравнительно невысокий уровень доходности и низкий уровень ликвидности; преобладание краткосрочных выпусков региональных облигаций; отсутствие вторичного рынка региональных ценных бумаг; информационный вакуум.

Опыт размещения региональных облигационных займов показал, что необходимо развивать и совершенствовать нормативную и законодательную базу рынка ценных бумаг, усиливать ответственность эмитентов перед инвесторами, ужесточать контроль со стороны Минфина РФ по отношению к финансовой деятельности субъекта РФ.

По мнению автора, целесообразнее было бы ввести институциональные ограничения в виде перечня видов деятельности, для финансирования которых могут быть привлечены средства валютных и рублевых займов. Например, ввести запрет на использование полученных средств для субсидирования убыточных предприятий, для покрытия дефицита так называемого «операционного бюджета». С точки зрения минимизации возникающих рисков и повышения экономической отдачи, улучшения инвестиционного климата и развития налоговой базы, наиболее предпочтительными являются инвестиции в общественную инфраструктуру (жилищное, дорожное строительство, транспорт и др.).

В качестве мер, способствующих расширению рынка региональных облигаций и созданию его активного вторичного рынка в России, предлагаются следующие:

- разработка на региональном уровне бюджетной и долговой политики с учетом реальной потребности в заимствованиях, источников возврата заемных средств и механизмов защиты прав инвесторов;

- создание региональной гарантийной системы субъектов РФ на основе гарантий Правительства РФ;

- рациональное использование опыта региональных заимствований стран

Западной Европы и США с учетом российской специфики, в частности использование муниципального лизинга или объединение регионов с целью проведения совместной эмиссии.

Из существующих субъектов РФ облигационные займы, соответствующие рыночным требованиям, потенциально способны эмитировать менее 50% субъектов РФ.

Сегодня очевидно, что особенно остро стоит проблема повышения эффективности использования финансового потенциала и контроля за его расходованием. Практика показывает, что в регионах имеются значительные резервы в части более эффективного использования финансовых ресурсов, в том числе за счет лучшего обоснования управленческих решений, отказа от чрезмерно рискованных капитальных затрат, упразднения излишних структурных звеньев сложившейся системы государственного управления, концентрации средств на приоритетных направлениях развития, создания автоматизированной системы' контроля за положением дел в области расходования финансовых ресурсов, усиления контроля за расходованием средств.

На современном этапе развития государственного финансового контроля особенно важен переход к аудиту эффективности и результативности бюджетных расходов. Эффективность расходов можно определить путем сопоставления затрат общества, связанных с реализацией намеченных мероприятий, и возможных результатов от их осуществления с учетом реальных экономических возможностей данного этапа. Также эффективность тех или иных видов расходов оценивается исходя из того, насколько правильно определен объект финансирования, действительно ли обеспечивается получение предусмотренного бюджетом экономического или социального эффекта.

Аудита эффективности представляет собой оценку эффективности деятельности исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов и разработку рекомендаций по совершенствованию их работы. Главной задачей аудита эффективности выступает анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресурсов бюджетополучателю. В рамках аудита эффективности на уровне бюджета субъекта РФ в процессе экспертно-аналитического исследования проекта бюджета необходимо осуществлять прогнозирование ожидаемой эффективности различных бюджетных расходов и производить поиск статей расходов, для которых потенциально характерна повышенная вероятность нецелевого или неэффективного расходования средств.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами.

СПИСОК ТРУДОВ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:

1. Каменева Е.В. Финансовый потенциал субъекта РФ //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. Декабрь №14. 2006.- 0,7 п.л.

2. Каменева Е.В. Совершенствование неналоговых форм мобилизации финансовых ресурсов субъектов РФ //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. Декабрь №14. 2006. - 0,6 п.л.

3. Каменева Е.В. Роль субфедеральных ценных бумаг как инструмента привлечения дополнительных финансовых ресурсов. /Финансы, налоги и кредит: Сб. науч. трудов. - Саратов: СГСЭУ, 2005. - 0,5 п.л.

4. Каменева Е.В. Приоритетные направления использования финансового потенциала субъектов РФ /Финансы, налоги и кредит: Сб. науч. трудов. -Саратов: СГСЭУ, 2005. - 0,6 п.л.

5. Каменева Е.В., Ермакова Е.А, Проблемы формирования налоговых доходов субъектов РФ /Финансы, налоги и кредит: Сб. науч. трудов. - Саратов: СГСЭУ, 2006,- 0,6 п.л. V

Автореферат

Подписано в печать ^ с>£ Бумага типогр. №1 Печать офсетная Заказ //

Формат 60x84 /16 Гарнитура "Times' Уч.-изд. л. 1,0 Тираж /¿:'г> экз.

и

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Каменева, Елена Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

1. Теоретический анализ финансового потенциала субъекта Федерации.

1.1. Экономическое содержание региональных финансов как основы финансового потенциала

1.2. Финансовый потенциал в системе региональных финансов.

2. Основы формирования и использования финансового потенциала субъекта Российской Федерации.

2.1. Налоговые источники формирования финансового потенциала.

2.2. Потенциал неналоговых форм и методов мобилизации финансовых ресурсов.

2.3. Приоритетные направления распределения и использования финансового потенциала.

3. Резервы формирования и использования финансового потенциала субъекта Федерации.

3.1. Региональные ценные бумаги как инструмент привлечения дополнительных финансовых ресурсов.

3.2. Повышение результативности и эффективности использования финансового потенциала

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и использование финансового потенциала субъекта Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В современной России особое место отводится региональным финансовым аспектам развития национальной экономики. В ходе рыночных преобразований интересы субъекта Российской Федерации становятся приоритетными, а сами регионы стали рассматриваться как финансово самоуправляемые территории. Сегодня большая доля полномочий и ответственности в финансовой сфере ложится на региональный и местный уровни, породив множество сложных и болезненных проблем, от решения которых зависит будущее российского государства.

Финансы субъекта РФ реализуются в форме финансового потенциала его территории. Финансовый потенциал характеризует степень обеспеченности стабильной и достаточной доходной базой региональных органов власти и управления. Эта проблема является сейчас в России одной из наиболее актуальных. Только 7 субъектов Федерации являются донорами или самодостаточными с позиций обеспеченности собственными финансовыми ресурсами

Финансовый потенциал подавляющего большинства регионов пока еще не в состоянии генерировать необходимый объем источников финансирования всех потребностей органов власти для выполнения ими своих функций.

Отсюда, и теоретически и практически важными являются научные разработки, направленные на построение таких финансовых отношений, которые позволяли бы полноценно формировать и использовать финансовый потенциал субъектов РФ с наибольшим экономическим и социальным эффектом. Региональные власти зачастую не в полной мере задействуют все возможные резервы наращивания своего финансового потенциала и повышения эффективности использования имеющихся у них финансовых ресурсов. Важной причиной тому является слабая проработанность проблемы, отсутствие приемлемых научных рекомендаций, которыми могли бы воспользоваться органы власти и управления.

Все это свидетельствует о важности научного решения проблемы финансового потенциала субъекта РФ, и определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Таким образом, исследуемая проблема актуальна, имеет народнохозяйственную значимость, что и обусловило выбор темы диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы. Проблема региональных финансов, формирования и использования финансового потенциала субъекта Федерации явилась предметом исследования многих российских ученых, среди которых можно выделить Бабича A.M., Врублевскую О.В., Грязнову А.Г., Дробозину JI.A., Дорошенко Ю.А., Ермакову Е.А., Кириллову О.С., Лексина В.Н., Павлову JI.H., Панскова В.Г., Поляка Г.В., Пронинау Л.И., Романовского М.В., Самаруху В.И., Сабитову Н.М., Сергеева Л.И., Черкасова В.Е., Ше-ховцева Г.К., Яндиева М.Н. и других.

Тем не менее, в искомой области осталось немало вообще не исследованных вопросов либо вопросов, требующих своего уточнения и развития. Не прекратились дискуссии, касающиеся понятийного аппарата и методологии формировании и использования финансового потенциала субъекта Федерации. Есть острая необходимость уточнения состава баланса финансовых ресурсов территории, разработки четких рекомендаций органам государственной власти в области укрепления доходной базы региональных бюджетов (в части межбюджетных отношений, налоговых и неналоговых доходов), перехода на результатирующие формы и методы использования финансового потенциала субъекта Федерации, внедрения эффективной системы региональных заимствований и системы аудита.

В современной литературе названные и другие проблемы финансового потенциала субъекта РФ, его формирования и использования освящены слабо. Более того, многие проблемы региональных финансов, так и не нашедшие пока своего решения, еще более обострились. В связи с этим требуется дальнейшая научная разработка теории, методологии и методики формирования и использования регионального финансового потенциала с учетом сложившихся условий государственного управления в субъектах РФ.

Таким образом, недостаточная разработанность искомой проблемы подтверждает актуальность темы исследования и обусловила цель, задачи и структуру диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования является разработка эффективного механизма формирования и использования финансового потенциала субъекта РФ, который бы способствовал ускоренному социально-экономическому развитию субъектов РФ.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

-исследовать экономическое содержание региональных финансов и их роль в современных социально-экономических условиях;

- провести всесторонний теоретический анализ финансового потенциала субъекта РФ;

-рассмотреть налоговые источники формирования финансового потенциала субъекта РФ и пути повышения уровня его налоговой обеспеченности;

- раскрыть потенциал неналоговых форм и методов мобилизации финансовых ресурсов субъектов Федерации;

-определить приоритетные направления распределения и использования финансового потенциала субъекта РФ;

-разработать механизм использования региональных ценных бумаг в качестве источника привлечения дополнительных финансовых ресурсов;

-оценить возможности и определить направления повышения эффективности использования финансового потенциала субъекта РФ.

Предметом диссертационного исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и использования финансового потенциала субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования явились региональные финансовые ресурсы, образующие финансовый потенциал территорий субъектов РФ, а также деятельность органов власти по его формированию и использованию, в том числе на примере Саратовской области.

Методологической основой диссертационного исследования послужили диалектический метод, предполагающий изучение экономических процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе исследования были использованы такие методы, как анализ и синтез, методы сравнения и группировки, графических изображений, системный подход и др.

Теоретической основой исследования послужили фундаментальные научные труды и статьи в области финансов, финансового потенциала, бюджета, налоговых и неналоговых доходов регионального уровня, законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента РФ и Постановления Правительства России.

Информационной базой исследования послужили материалы Федеральной службы статистики, Министерства финансов РФ, Министерства экономики и Министерства финансов Саратовской области, статистические данные о социально-экономическом развитии субъектов РФ. В работе использовались данные, опубликованные в периодической печати, средствах массовой информации, в сети Internet.

Научная новизна диссертационного исследования в целом состоит в разработке системы формирования и использования самодостаточного финансового потенциала субъекта РФ на основе развития, методологических подходов и механизмов полноценного обеспечения территорий финансовыми ресурсами и эффективного их использования.

Наиболее существенными научными результатами диссертационного исследования являются следующие:

-уточнено экономическое содержание, взаимосвязь, общие и отличительные признаки категорий «региональные финансы», «региональные финансовые ресурсы», «финансовый потенциал субъекта РФ», что позволило сформировать методологическую базу государственного управления финансовыми отношениями на региональном уровне;

-выделены особенности региональных финансов и формы реализации финансового потенциала в консолидированном бюджете и балансе финансовых ресурсов субъекта РФ; предложен вариант структуры финансового ба6 ланса субъекта РФ, отличающийся от существующего отражением в нем реальных финансовых ресурсов, используемых для социально-экономического развития региона;

-обоснована объективная зависимость состояния региональных финансов от расходных полномочий органов субфедерального уровня и на этой основе уточнены принципы разграничения расходных полномочий между уровнями государственной власти;

-определены пути укрепления финансовой базы (финансового потенциала) субъекта РФ на основе расширения налоговых полномочий субъектов РФ и использования резервов роста неналоговых доходов (в частности, доходов от собственности);

-определены приоритетные направления использования финансового потенциала субъектов РФ в рамках реализации целей социально-экономической политики, уточненных расходных полномочий регионов, использования возможностей получения конкретных социально-экономических результатов;

- предложены меры по расширению рынка региональных ценных бумаг как дополнительного источника развития региона на основе разработки механизма заимствований и региональной системы гарантий;

- предложен комплекс мер, направленных на повышение эффективности использования финансового потенциала субъекта РФ, в частности, на основе создания полноценной системы аудита эффективности бюджетных расходов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты расширяют и углубляют теоретическую и методологическую базу для разработки эффективной системы формирования и использования финансового потенциала субъектов Российской Федерации.

Практические рекомендации, методические приемы и механизмы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке законодательных и нормативных актов регионального уровня, а также в деятель7 ности региональных органов власти в процессе управления финансовым потенциалом субъектов РФ для создания условий реализации социально-экономической политики субъектов РФ.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертационной работы были доложены на научно-практических конференциях и семинарах различных уровней, проходивших в 2005-2006 годах в Саратовском государственном социально-экономическом университете. Основные практические рекомендации и выводы опубликованы в сборниках научных трудов в Саратовском государственном социально - экономическом университете.

Отдельные положения и методические разработки диссертации используются в деятельности Правительства Саратовской области и Министерства финансов Саратовской области, а также в процессе преподавания курсов «Финансы», «Финансы и кредит» и в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в Саратовском государственном социально-экономическом университете.

Основные выводы и предложения нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 3,4 п.л., в том числе 2 статьи в издательстве, рекомендованном ВАК, в объеме 1,3 п.л.

Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Каменева, Елена Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Содержание диссертационной работы, основные её выводы и предложения условно можно разделить на группы научных проблем, различающихся теоретической, методологической и прикладной значимостью результатов исследования.

Первая группа проблем связана с теоретическим анализом финансов субъектов РФ.

Проведенное исследование показало, что современное состояние финансовых отношений в регионах России характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими отрицательными последствиями. В диссертационном исследовании отмечается значимость региональной финансовой политики для функционирования всей экономики России. Это требует более четкого определения понятийного финансового аппарата.

В диссертационной работе обобщаются и уточняются теоретические подходы к содержанию и сущности финансов, финансовых ресурсов, финансового потенциала субъекта РФ. В результате рыночной трансформации российской экономики изменились формы проявления региональных финансов. В работе региональные финансы уточняются как система денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств в соответствии с функциями, возложенными на региональные органы власти и управления. При этом в состав региональных финансов не включаются финансы предприятий негосударственной формы собственности и населения.

В условиях развивающихся рыночных отношений в России понимание сущности и особенностей региональных финансов позволяет конструировать более действенный финансовый механизм, активно способствующий ускорению социально-экономического развития на субфедеральном уровне.

Финансам субъектов РФ присущи такие характерные черты, как: функционирование в рамках региональной экономики; промежуточное положение между финансами федерального центра и финансами местного самоуправления; региональные финансы базируются на общегосударственной законода

165 тельной основе и на законодательных и нормативных актах органов власти субъектов РФ; зависимость от решений федерального центра; ограниченные возможности по формированию финансовых ресурсов; затрагивают механизмы формирования и использования федеральных ресурсов; открыты в рамках единого общегосударственного финансово-экономического пространства.

В диссертационном исследовании отмечается, что необходимость адекватного финансового обеспечения всех уровней власти чрезвычайно актуальна. Исследование финансового потенциала субъекта РФ имеет особое значение для обеспечения реальной финансовой самостоятельности и ответственности территориальных образований, поскольку от стабильного финансового состояния каждого субъекта РФ зависит экономическое положение страны в целом. В этой связи в работе уточняется понятие финансового потенциала субъекта РФ как общая сумма финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субфедеральных органов власти и управления, и которые объективно могут быть использованы ими для выполнения функций, возложенных на данный уровень власти.

При этом финансовый потенциал конкретного субъекта Федерации и объем финансовых ресурсов соответствующего органа власти - понятия отнюдь не тождественные. Во-первых, потому, что регионы вправе распоряжаться далеко не всеми мобилизуемыми на их территории финансовыми ресурсами (часть является доходами более высокого уровня государственной власти). Во-вторых, потому, что в процессе внутригосударственного перераспределения средств вышестоящих звеньев финансовой системы, осуществляемого в целях выравнивания степени финансовой обеспеченности территориального развития, объем финансовых ресурсов, концентрируемых на местах, может превышать размеры имеющегося здесь финансового потенциала. Таким образом, финансовый потенциал субъекта РФ включает в свой состав и неиспользованные средства, т.е. потенциальные доходы.

Стремление государства к обеспечению финансовой сбалансированности проявляется в адекватности совокупных функций каждого органа власти

166 располагаемым ими денежным средствам. Вопросы разграничения полномочий между различными уровнями власти относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития Российской Федерации. В этой связи делается вывод о важности четкого, установленного в законодательном порядке, разграничения прав и полномочий между уровнями власти и управления. Именно это позволяет правильно определять необходимый объем финансовых ресурсов, достигать эффективного управления ими и повышать ответственность за результаты их использования. Только реальные полномочия могут служить основой для ответственности и заинтересованности регионов в результатах своей деятельности. В целом вопросы субфедерального значения производны от состава и объема социальных и экономических обязательств и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование).

Для рационального и эффективного распределения расходных функций в исследовании обоснованы принципы, которые должны быть закреплены в российском законодательстве. К наиболее важным принципам следует отнести следующие:

- принцип целесообразности, предполагающий, что та или иная задача должна возлагаться на тот уровень управления, который может лучше ее решить;

- принцип территориального соответствия, заключающийся в том, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны (федеральный уровень), или населения, проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень);

- принцип территориальной дифференциации (чем выше региональные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

- принцип соразмерности поставленных целей, учитывающий соответствие расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы.

Сопоставление конституционных полномочий и функций органов власти федерального и регионального уровня в финансовой сфере позволяет определить объем необходимых финансовых ресурсов, обеспечивающий самостоятельность функционирования субъектов РФ.

От степени обеспеченности финансовыми ресурсами территорий зависит выполнение финансовых гарантий программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, а также расширение масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы. Обоснованная пропорциональность и сбалансированность региональных финансов обуславливает значимость точного определения их размера.

Финансовый потенциал отражает способность экономической системы к покрытию воспроизводственных затрат за счет финансовых ресурсов. Комплексная оценка финансового потенциала региона предполагает разработку и анализ сводного баланса финансовых ресурсов субъекта Федерации.

Финансовый баланс субъекта Федерации представляет собой систему финансовых показателей, характеризующих важнейшие пропорции формирования и использования финансового потенциала территории субъекта Федерации. С помощью данного документа определяются: роль собственных финансовообразующих источников в формировании финансового потенциала региона; структура финансовых ресурсов и их распределение; степень привлечения ресурсов финансового рынка для расширения финансовой базы региона; способность региона к обеспечению финансовой самодостаточности. В балансе финансовых ресурсов находят отражение финансовые средства и направления их использования. Таким образом, в данном документе отражается активная часть финансового потенциала региона, т.е. непосредственно задействованная в развитии конкретного субъекта Федерации.

С целью повышения качества регионального финансового планирования финансовых потоков предлагается законодательно закрепить единообразный

168 по всей стране порядок формирования сводного финансового баланса субъекта РФ и утверждения его наряду с бюджетом.

Вместе с тем, существующая на сегодняшний день структура финансового баланса не точно отражает сложившиеся отношения по поводу формирования и использования финансового потенциала субъекта РФ. В условиях перехода к управлению результатами финансовые балансы в их сегодняшнем виде не смогут служить в качестве эффективной информационной и прогнозной базы для анализа состояния финансовых ресурсов и их потоков в регионе. Финансовый баланс не позволяет выявить системные финансовые связи между хозяйствующими субъектами, населением, государством и финансово-кредитными институтами. При составлении финансовых балансов главный упор, как правило, делается на соблюдение арифметического равенства между доходами и расходами, а взаимосвязь между отдельными разделами баланса и тем более между его статьями отсутствует. Однако на основе балансового сопоставления доходов и расходов невозможно выявить финансовые зависимости между субъектами экономики, взаимосвязи между финансовыми процессами. Для управления финансовыми ресурсами необходимо анализировать не только объемы финансовых ресурсов, т.е. рассматривать количественный аспект управления, нужно учитывать и качественную составляющую.

Сегодня доходы, в частности налоги, отражаются в полном объеме по территории субъекта РФ, без уменьшения их на часть, распределяемую по уровням бюджетной системы. На наш взгляд, для точной характеристики финансовых ресурсов, которыми располагают в своем управлении субфедеральные органы власти, необходимо выделять в соответствующих графах объемы ресурсов, остающихся непосредственно на территории субъекта РФ.

Также обстоит дело и с расходной частью финансового баланса, где учитываются расходы, осуществляемые на территории субъекта РФ из финансовых источников всех уровней, включая федеральный бюджет. Здесь также целесообразно выделять объемы расходов за счет средств субъекта РФ.

В настоящее время в структуре регионального финансового баланса отражаются показатели прибыли и амортизационных отчислений. Основываясь на вышеизложенном понимании автором региональных финансов и финансового потенциала региона, следует исключить из баланса данные показатели и заменить их только той прибылью и амортизационными отчислениями, которые приходятся на предприятия, находящиеся в региональной собственности. В расходной части баланса также предлагается заменить показатель «расходы предприятий за счет прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налога, и амортизации» показателем «расходы предприятий, находящихся в региональной собственности».

Уточненная таким образом структура финансового баланса региона позволит реально оценить финансовый потенциал, который действительно может быть использован субфедеральными органами власти для выполнения своих функций.

Вторая группа проблем связана с анализом и разработкой более эффективной системы формирования и использования финансового потенциала субъекта РФ на примере Саратовской области.

В работе обращается внимание на особую значимость сегодня проблемы формирования финансового потенциала субъектов Федерации. Финансовая самостоятельность субъектов РФ, определяемая величиной финансового потенциала региона, в значительной степени предопределяется размером налоговых доходов.

Причем основная часть региональных доходов формируется за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов (налог на прибыль, НДС, налог на доходы физических лиц), но не за счет собственных региональных налогов. Структура налоговой системы, формы и методы налогообложения должны отвечать потребностям различных уровней власти и управления в финансовых ресурсах.

В последние годы происходит изменение пропорций в распределении налогов между федеральным и региональными бюджетами: если в конце 90-х годов 51% направлялся в федеральный центр, а 49 % - в регионы; а сейчас

170 федеральная доля выросла до 63%, а региональная уменьшилась до 37%. Кроме того, число субъектов-доноров сократилось, что свидетельствует о том, что практически все субъекты РФ существенно подвязаны к федеральному бюджету. Вместе с тем, есть и обратная сторона таких процессов - чем меньше средств в регионах, тем меньше ответственности несут руководители и тем ниже может быть спрос с них.

Новый подход к определению собственных доходов субфедеральных бюджетов, принятый в сегодняшней редакции Бюджетного кодекса РФ, искажает реальное положение дел, т.е. уменьшает показатели покрытия расходов регионов собственными доходами в целом по России около 2 раз, а в Саратовской области свыше 3 раз. Поэтому целесообразно включить в Бюджетный кодекс РФ понятие «закрепленные доходы», определив его как доходы, закрепленные полностью или частично на постоянной основе (без ограничения сроком) за соответствующим уровнем бюджетной системы.

Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ более чем на 70% формируются за счет двух федеральных налогов: поступления налога на прибыль организаций формируют 33,4% налоговых доходов, а поступления налога на доходы физических лиц - 37,7%.

В качестве резервов увеличения налоговых доходов субъектов РФ в работе предложенные следующие механизмы:

- в отношении транспортного налога следует вменить в обязанность плательщика предоставлять в налоговый орган справку об отсутствии задолженности по уплате налога при регистрации, перерегистрации, прохождении технического осмотра транспортных средств, а также установить для налогоплательщиков - физических лиц поквартальные сроки уплаты транспортного налоги в течение налогового периода;

- в отношении налога на имущество организаций необходимо компенсировать из федерального бюджета выпадающие доходы региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по региональным налогам (в частности, в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач,

171 а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов);

- необходимо дополнительно закрепить за бюджетами субъектов РФ налоги с высокой степенью собираемости (в частности, НДС в размере 10% от его собранных сумм);

- налог на доходы физических лиц должен уплачиваться по месту жительства налогоплательщиков, а налог на прибыль организаций - по месту экономической деятельности его структурных подразделений.

Важную роль в формировании финансового потенциала региона играют неналоговые доходы, в первую очередь, доходы от использования субфедеральной собственности, аренды. В диссертации также определены резервы увеличения финансового потенциала субъекта Федерации на основе использования неналоговых доходов. Основные направления реформирования в этой области следует сконцентрировать на создании системы критериев отнесения объектов недвижимости под управление региона, а также механизма эффективного управления субфедеральной собственностью и контроля за ней.

В этой связи предложены пути увеличения неналоговых доходов, направленные на качественное и рациональное использование собственности субъектов Федерации:

- качественный учет доходов от региональной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства, и направлений их использования с целью выявления каналов "утечки" этих доходов;

- установление жесткого контроля за деятельностью региональных предприятий, а также за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

- повышение эффективности использования собственности посредством своевременной передачи в аренду неэффективно используемых объектов недвижимости, находящихся в собственности региона;

- обеспечение применения механизма рыночной оценки при использовании собственности, а также разработка системы регулярной переоценки и учета субфедеральной собственности.

Финансовая несбалансированность субъектов РФ сегодня во многом обусловлена отсутствием четких приоритетов и недостаточным использованием современных методов управления финансами, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины. В этой связи в качестве одной из основных задач финансовой политики в среднесрочной перспективе рекомендована концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач региона. Аккумулированные средства не принесут пользы при отсутствии четких приоритетов в направлениях их использования.

В современных условиях России эта проблема особенно актуальна, т.к. практически везде обнаруживается нехватка средств, а, следовательно, и низкий уровень предоставляемых общественных благ. Вместе с тем, бездумно распылять ограниченные финансовые ресурсы тоже нельзя.

В первую очередь, в выборе первоочередных расходов следует исходить из общей цели развития экономики и социальной сферы страны. Субъекты РФ должны так расходовать собственный финансовый потенциал, чтобы развивалась социально-ориентированная рыночная экономика, несмотря на затратный характер социальной сферы. Главным ориентиром в использовании финансовых ресурсов регионов должно быть построение и развитие социальной экономики. От уровня экономического развития общества зависит система социальной защиты населения и объем инвестиций в стратегически важные отрасли экономики. При определении структуры региональных расходов необходимо принимать во внимание программы социально-экономического развития и обеспечивать их стабильное и первоочередное финансирование.

Расходование финансового потенциала региона необходимо осуществлять по приоритетным направлениям, выбор которых, и в целом политика финансирования в рамках социальной экономики, находится под воздействием следующих факторов: фактические доходы региона; система целей соци

173 ально-экономической политики; расходные полномочия регионального уровня власти и управления (правовое соответствие); учет и использование возможностей получения результатов в перспективе; соответствие производимых расходов установленным стандартам (нормативам).

Состояние социальной сферы зависит от уровня экономического развития общества, повысить который возможно в результате модернизации экономики, направленной на экономический рост и создание базы для повышения уровня жизни граждан. Общеизвестно, что финансирование развития региональной производственной базы является основой для получения в будущем собственных доходов. Развитие предпринимательства, подъем производства приводят к росту доходов предприятий и населения, а, следовательно, расширяют возможности региона по социально-экономическому развитию.

Одним из ключевых аспектов социально-экономического развития общества является повышение инвестиционной активности рыночных структур и проведение эффективной инвестиционной политики в регионах. В связи с этим одним из приоритетных направлений использования финансовых ресурсов региона является инвестиционная деятельность, поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, а также развития высокотехнологичных отраслей с целью выпуска конкурентоспособной продукции. Без принятия мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности региона, территориям вряд ли удастся добиться заметного экономического роста. В свою очередь, сегодня главную роль в модернизации экономики и развитии инвестиций играет наука с ее ориентацией на развитие научного и инновационного предпринимательства. К 2008 году объем инвестиций Саратовской области должен достигнуть 53 млрд. рублей в год, что должно составить не менее 20 % от ВРП. В итоге уровень инвестиций должен обеспечить: во-первых, воспроизводство и обновление основных производственных фондов, во-вторых, рост ВРП в среднем на 7-8% в год.

В то же время, бюджет не должен быть источником прямого финансирования и кредитования хозяйствующих субъектов. Эту проблему надо решать путем более широкого привлечения банковского капитала, создания благоприятных условий для рынка ипотечных услуг, лизинга, развития инвестиционных банков. Одновременно должна быть продолжена практика субсидирования процентных ставок по банковским кредитам. Это позволит не только расширить перечень организаций, получающих поддержку за счет бюджета, но и повысить ответственность хозяйствующих субъектов за использование заемных средств.

В рамках социально ориентированной экономики стимулируются (инвестируются) определенные рыночные системы хозяйства, имеющие социальную ценностную значимость. Использовать финансовые ресурсы региона предлагается по направлениям, дающим наибольший социально-экономический эффект. Выделение средств для финансирования реального сектора экономики, строительства жилья и других объектов социальной сферы в качестве приоритета расходования финансовых средств является индикатором экономического благополучия и относительно широких финансовых возможностей региона.

Третья группа проблем определяет стратегические направления развития финансового потенциала субъекта РФ.

Одной из важнейших проблем, которую в настоящее время приходиться решать органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ является изыскание дополнительных финансовых ресурсов для решения острейших социально-экономических проблем и выполнения инвестиционных программ развития инфраструктуры своих территорий. Инструментом их привлечения могут стать региональные облигации. Объективная необходимость получения заемных средств территориальными органами власти обусловлена, прежде всего, постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми они могут располагать, и потребностями региона. Факторами, способствующими развитию данного источника финансовых ресурсов региона, являются:

- острая потребность регионов в финансовых ресурсах для осуществления деятельности, направленной на социально-экономическое развитие территорий;

- централизация доходов на федеральном уровне, что толкает органы управления регионов искать иные источники финансирования расходов;

- правовая возможность выхода органов управления регионов на рынок ценных бумаг в качестве эмитентов;

- возможность получения на рынке ценных бумаг финансовых ресурсов по более низкой цене, чем из других источников финансирования;

- развитие инвестиционного потенциала региона путем размещения привлеченных на рынке ценных бумаг средств в социально значимые региональные инвестиционные проекты.

Главное назначение рынка субфедеральных ценных бумаг заключается в предоставлении субъектам РФ возможности обеспечения финансовыми ресурсами на рыночной основе потребностей в ускорении их социально-экономического развития. Выступая сложным многоплановым экономическим образованием, составной частью финансовой системы, рынок ценных бумаг способствует созданию финансовых источников экономического роста, концентрирует и эффективно перераспределяет инвестиционные ресурсы, поддерживая оптимальную отраслевую структуру экономики, содействует развитию товарного рынка посредством выпуска и организации оборота коммерческих долговых и товарораспорядительных ценных бумаг, освоению субъектами экономических отношений перспективных форм безналичных расчетов. Займы субъектов Федерации являются важным инструментом финансирования региональных программ развития, более перспективным в российских условиях, чем банковское кредитование. Они позволяют диверсифицировать источники и удлинить сроки заимствования местных властей, а также создают условия для реализации важнейших региональных проектов и содействуют формированию необходимых инфраструктур и обеспечению достаточного кредитного рейтинга региона для инвестирования коммерческого капитала в инвестиционные проекты, облегчению для региональных бюджетов бремени по их финансированию.

В России рынок региональных ценных бумаг имеет следующие характерные черты: незначительный удельный вес региональных займов в структуре фондового рынка; преобладание (в стоимостном выражении) займов, имеющих нецелевой и по сути спекулятивный характер; неэффективность значительного числа региональных займов; сравнительно невысокий уровень доходности и низкий уровень ликвидности; преобладание краткосрочных выпусков региональных облигаций; отсутствие вторичного рынка региональных ценных бумаг; информационный вакуум.

Опыт размещения региональных облигационных займов показал, что необходимо развивать и совершенствовать нормативную и законодательную базу рынка ценных бумаг, усиливать ответственность эмитентов перед инвесторами, ужесточать контроль со стороны Минфина РФ по отношению к финансовой деятельности субъекта РФ.

По мнению автора, целесообразнее было бы ввести институциональные ограничения в виде перечня видов деятельности, для финансирования которых могут быть привлечены средства валютных и рублевых займов. Например, ввести запрет на использование полученных средств для субсидирования убыточных предприятий, для покрытия дефицита так называемого «операционного бюджета». С точки зрения минимизации возникающих рисков и повышения экономической отдачи, улучшения инвестиционного климата и развития налоговой базы, наиболее предпочтительными являются инвестиции в общественную инфраструктуру (жилищное, дорожное строительство, транспорт и др.).

В качестве мер, способствующих расширению рынка региональных облигаций и созданию его активного вторичного рынка в России, предлагаются следующие:

- разработка на региональном уровне бюджетной и долговой политики с учетом реальной потребности в заимствованиях, источников возврата заемных средств и механизмов защиты прав инвесторов;

- создание региональной гарантийной системы субъектов РФ на основе гарантий Правительства РФ;

- рациональное использование опыта региональных заимствований стран Западной Европы и США с учетом российской специфики, в частности использование муниципального лизинга или объединение регионов с целью проведения совместной эмиссии.

Из существующих субъектов РФ облигационные займы, соответствующие рыночным требованиям, потенциально способны эмитировать менее 50% субъектов РФ.

Сегодня очевидно, что особенно остро стоит проблема повышения эффективности использования финансового потенциала и контроля за его расходованием. Практика показывает, что в регионах имеются значительные резервы в части более эффективного использования финансовых ресурсов, в том числе за счет лучшего обоснования управленческих решений, отказа от чрезмерно рискованных капитальных затрат, упразднения излишних структурных звеньев сложившейся системы государственного управления, концентрации средств на приоритетных направлениях развития, создания автоматизированной системы контроля за положением дел в области расходования финансовых ресурсов, усиления контроля за расходованием средств.

На современном этапе развития государственного финансового контроля особенно важен переход к аудиту эффективности и результативности бюджетных расходов. Эффективность расходов можно определить путем сопоставления затрат общества, связанных с реализацией намеченных мероприятий, и возможных результатов от их осуществления с учетом реальных экономических возможностей данного этапа. Также эффективность тех или иных видов расходов оценивается исходя из того, насколько правильно определен объект финансирования, действительно ли обеспечивается получение предусмотренного бюджетом экономического или социального эффекта.

Аудита эффективности представляет собой оценку эффективности деятельности исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов и разра

I /а ботку рекомендаций по совершенствованию их работы. Главной задачей аудита эффективности выступает анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресурсов бюджетополучателю. В рамках аудита эффективности на уровне бюджета субъекта РФ в процессе экспертно-аналитического исследования проекта бюджета необходимо осуществлять прогнозирование ожидаемой эффективности различных бюджетных расходов и производить поиск статей расходов, для которых потенциально характерна повышенная вероятность нецелевого или неэффективного расходования средств.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами.