Формирование и перспективы развития среднесрочного финансового плана на муниципальном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и перспективы развития среднесрочного финансового плана на муниципальном уровне"

На правах рукописи

БАСОВА Наталья Владимировна

Формирование и перспективы развития среднесрочного финансового плана на муниципальном уровне

специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2008

003448496

Работа выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации»

Научный руководитель -

Официальные оппоненты-

Ведущая организация -

кандидат экономических наук Рябова Ирина Сергеевна доктор экономических наук, профессор Межиров Борис Леонидович доктор экономических наук, профессор Бабич Анатолий Михайлович Санкт- Петербургская академия управления и экономики

Защита диссертации состоится 11 ноября 2008 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д.4, ауд. 113.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан « » октября 2008г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

Смирнов В.М.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Бюджетная система Российской Федерации существенно реформируется в последние несколько лет. Одним из наиболее значимых изменений является внедрение практики законодательного принятия бюджета на три последующих года, основанного на принципе «скользящей трехлетки», что позволит достичь предсказуемости параметров бюджета соответствующего уровня на трехлетний период, обеспечить закрепление доходных и расходных полномочий различных уровней власти, повысить прозрачность бюджета, обеспечить его сбалансированность.

Следует отметить, что в нормативных актах, а также в научных трудах многих ученых зачастую отождествляются различные термины, такие как «среднесрочный финансовый план», «перспективный финансовый план» и «бюджет на три года», что порождает разную трактовку одного и того же процесса, негативно влияет на эффективное прохождение бюджетной реформы на уровнях государственной власти и органов местного самоуправления.

Процесс формирования финансовых планов на разных уровнях должен быть адаптирован к конкретным требованиям территорий и механизму их реализации, при этом на уровне муниципальных образований данный процесс сопряжен с осуществляемой в настоящее время реформой местного самоуправления. Местные органы власти зачастую не могут проводить собственную экономическую, социальную политику из-за необеспеченности бюджетов на уровне муниципальных образований собственными источниками доходов, так как в значительной степени они зависят от федерального и регионального финансирования. Поэтому при принятии параметров бюджета на три года, определением на среднесрочную перспективу объемов бюджетных трансфертов, выявлением тенденций развития экономики территории у местных органов

и

власти появляется возможность проведения самостоятельной социально-экономической и финансовой политики на уровне муниципального образования.

Необходимость унификации терминологии, определяющей процесс среднесрочного финансового планирования, регламентации формальных и содержательных требований к формированию среднесрочных финансовых планов, обоснования системы включенных в них показателей, позволяющих осуществить мониторинг финансовых потоков на уровне муниципального образования, определили актуальность проводимого исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Теоретические основы в области управления муниципальными финансами исследовались в работах Зотова В.Б., Иванова В.В., Караваевой И.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н. и др.

Вопросы среднесрочного финансового планирования на уровне муниципальных образований в российской практике исследовались Бабичем A.M., Григоровым C.B., Ермасовой Н.Б., Прониной Л.И., Стародубровской И.В. Однако данные авторы рассматривали проблемы финансового планирования, акцентируя внимание в основном на выборе стратегии развития муниципальных образований.

Но рассмотрение процесса среднесрочного финансового планирования в муниципальных образованиях в условиях проводимой реформы бюджетной системы Российской Федерации и местного самоуправления осталось за рамками исследования перечисленных авторов. Этим определился выбор темы, цели и задач исследования, которое проведено на примере муниципальных образований Московской области - городского округа Котельники, городского округа Бронницы, городского поселения Томилино, городского поселения Луховицы.

Цель исследования. Целью проводимого исследования является рассмотрение процесса среднесрочного финансового планирования на

уровне муниципальных образований и выработка рекомендаций по его совершенствованию.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы задачи исследования:

рассмотреть нормативную базу, регулирующую процесс среднесрочного финансового планирования и изучить его понятийный аппарат;

проанализировать систему показателей, используемых при составлении прогнозов социально-экономического развития на уровне муниципальных образований;

- выявить возможности дифференциации параметров среднесрочного финансового плана муниципалитета с учетом их влияния на формирование финансовых потоков муниципальных образований;

- разработать модель оценки эффективности принимаемых плановых решений с позиции обеспечения сбалансированности местных бюджетов и социально-экономического развития муниципальных образований.

Объектом исследования является среднесрочное финансовое планирование в муниципальных образованиях в условиях реформирования местного самоуправления и бюджетного процесса.

Предметом исследования выступает формирование среднесрочных финансовых планов для обеспечения достоверности, сравнимости и прозрачности представляемых в них финансовых потоков на уровне муниципалитетов различных видов.

Теоретико-методологическую основу исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам среднесрочного финансового планирования, функционирования муниципальных финансов, реформирования бюджетной системы. В работе применялись различные методы и приемы статистического и экономического анализа, графический метод представления информации.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты органов власти Российской Федерации и Московской области, органов местного самоуправления городских округов Котельники Бронницы, городских поселений Томилино, Луховицы, данные Федеральной службы государственной статистики, материалы, размещенные на официальных сайтах сети Интернет, разработки отечественных и зарубежных ученых по теме исследования, материалы периодической печати, а также личные разработки и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- определена необходимость унификации понятия среднесрочного финансового планирования и с целью обеспечения сопоставимости среднесрочных финансовых планов различных видов муниципалитетов предложены основные их параметры с разделением на общие, определяющие единые условия формирования финансовых потоков для муниципальных образований, и частные, учитывающие территориальные особенности их формирования и описывающие движение нерегулярных финансовых потоков; приведена схема дифференциации параметров среднесрочного финансового плана по признаку прямого и косвенного влияния на формирование финансовых потоков муниципалитета;

- сформирован состав показателей прогноза социально-экономического развития муниципального образования с целью повышения информативности, открытости, прозрачности данного документа, служащего основой составления среднесрочного финансового плана и обеспечивающего сбалансированность бюджета муниципального образования;

- предложены для применения индикаторы среднесрочного финансового плана муниципального образования, необходимые для анализа и прогнозирования тенденций формирования и развития финансовых потоков муниципального образования в целях принятия решения об

утверждении или необходимости доработки среднесрочного финансового плана органами местного самоуправления;

- определена взаимосвязь индикаторов среднесрочного финансового плана муниципалитета с социально-экономической и финансовой политикой муниципального образования и на этой основе разработан алгоритм балльной оценки, позволяющий оценить качество среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования имеют широкую практическую направленность и могут быть использованы органами власти местного самоуправления при разработке среднесрочных финансовых планов, анализе финансового обеспечения муниципальных образований, а также при формировании доходной и расходной частей местного бюджета.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационной работы докладывались и обсуждались на ряде межвузовских конференций: Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы», 2007; Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России», 2008.

Результаты исследования используются в практике составления среднесрочного финансового плана муниципального образования городского округа Котельники Московской области.

Основные положения диссертации легли в основу дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит», читаемых в ВГНА Минфина России.

Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в научных статьях автора. Всего по теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 3,3 п.л., в т.ч. лично автором 2,9 п.л.

Логика изложения и структура работы. Логика изложения работы включает рассмотрение понятия среднесрочного финансового планирования, критический анализ зарубежного опыта составления среднесрочных финансовых планов на уровне муниципального образования и практики формирования финансовых планов муниципальными образованиями Московской области в условиях проводимой бюджетной и муниципальной реформы, разработку предложений по совершенствованию содержательного наполнения среднесрочных финансовых планов и их комплексной оценке.

В соответствии с логикой исследования диссертация имеет следующую структуру.

Введение

Глава 1. Теоретические основы среднесрочного финансового планирования

1.1. Сущность среднесрочного финансового планирования в рыночной экономике

1.2. Методы финансового планирования, применяемые в мировой практике

1.3 Зарубежный опыт бюджетного планирования на муниципальном уровне

Глава 2. Анализ среднесрочного финансового планирования на муниципальном уровне

2.1. Муниципальное образование как структурная территориальная единица субъекта РФ

2.2. Анализ среднесрочного финансового планирования в муниципальном образовании «городской округ Котельники»

2.3 Сравнительный анализ финансового планирования и прогнозирования в муниципальных образованиях Московской области

Глава 3. Совершенствование процесса среднесрочного финансового планирования на муниципальном уровне

3.1. Разработка основных параметров среднесрочного финансового плана муниципального образования

3.2. Система индикаторов оценки среднесрочного финансового плана муниципального образования

Заключение

Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Процесс среднесрочного финансового планирования на уровне муниципальных образований существенно затруднен тем, что одновременно проводятся две реформы: бюджетная и муниципальная. Бюджетная реформа предполагает, что в основу составления бюджетов муниципальных образований должны быть положены среднесрочные финансовые планы, которые, в свою очередь, должны разрабатываться на основе прогнозов социально-экономического развития. В соответствии с реформой местного самоуправления с 2005г. происходит дифференциация муниципальных образований по видам. В настоящее время каждое муниципальное образование при разработке прогнозов включает в их состав наиболее приемлемые параметры, что существенно усложняет процесс формирования среднесрочных финансовых планов на уровне муниципалитетов с позиции обеспечения их единообразия. Отсутствие развитой практики формирования среднесрочных финансовых планов на муниципальном уровне и единого информационного обеспечения процесса планирования, свидетельствует о необходимости согласования между собой прогнозов социально-экономического развития и среднесрочных финансовых планов для выполнения основных задач бюджетной и муниципальной реформ.

В диссертации определено, что значительно затрудняет процесс среднесрочного финансового планирования отсутствие единообразия в понятийном аппарате.

В Бюджетном кодексе РФ (БК РФ)1 закреплено понятие «бюджет на очередной финансовый год и плановый период», в документе его трактовки не приводится, а определяются составные части: «бюджет», «финансовый год», «плановый период». В БК РФ ст. 184.2 также отмечается, что по сути взаимозаменяемыми являются документы

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года №145-ФЗ (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 01 января 2008 года)

«Бюджет на очередной финансовый год и плановый период» и «среднесрочный финансовый план», причем конкретного определения понятию не дается, только в ст. 174 БК РФ рассматривается среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования). При этом на основании БК РФ ст. 174 также нельзя сделать однозначный вывод о понятии термина «среднесрочный финансовый план», в которой он определен как «...документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)», из чего следует, что финансовый план должен включать в себя только параметры бюджета, что представляется спорным.

В Постановлении Правительства Московской области «О среднесрочном финансовом плане Московской области на 2008-2010 годы» от 19.09.07г. №707/342 также определена необходимость составления среднесрочного финансового плана, без уточнения самого понятия и с ссылкой на БК РФ.

В нормативных документах различных муниципальных образований, например, в Постановлении Главы городского округа Бронницы от 10.04.06г. № 2123, закреплено понятие «перспективного финансового плана», и эти документы не ограничиваются содержанием только показателей бюджета на соответствующий год, в них включен ряд показателей, характеризующих общее экономическое положение муниципального образования и его социального развития.

Отсутствие единообразия в терминологическом аппарате приведенных выше документов, фрагментарная трактовка этих понятий порождает неоднозначное их восприятие на уровне органов власти субъектов РФ и муниципальных образований.

2 Постановление Правительства Московской области «О среднесрочном финансовом плане Московской области на 2008-2010 годы» от 19 сентября 2007г № 707/34.

3 Постановление Главы городского округа Бронницы «Об организации и сроках разработки прогноза социально-экономического развития г Бронницы на 2007год, параметров прогноза социально-экономического развития г Бронницы до 2009 года и перспективного финансового плана г Бронницы до 2009года» от 10 апреля 2006г №212

В диссертации обосновано, что наиболее точным будет понятие «среднесрочного финансового планирования», что подтверждается следующими положениями.

Прогнозирование и планирование в классике финансового менеджмента обладают двумя основными отличиями: горизонт составления и достоверность расчета параметров. Прогнозирование может осуществляться с большими допущениями и погрешностями, чем планирование. Исходя из необходимости формирования достоверных параметров среднесрочных финансовых планов, предпочтительным является понятие «планирование».

При анализе теории вопроса финансового планирования было определено, что составление финансового плана на три года является не краткосрочным, долгосрочным, прогнозным, а именно среднесрочным.

Суть процесса составления финансового плана и включение в него определенных финансовых показателей позволяет констатировать, что в само понятие процесса вкладывается, независимо от употребляемого термина, более емкое определение, чем «бюджетное планирование», так как в план закладываются не только параметры бюджета, но и определяются влияющие на них факторы.

Это послужило основанием для уточнения определения среднесрочного финансового планирования, которое представляет собой процесс формирования основных социально-экономических и финансовых показателей функционирования административно-территориальных единиц Российской Федерации соответствующего уровня на три последующих года с ежегодным их дополнением и корректировкой, исходя из фактического уровня выполнения показателей в текущем (базовом) году.

Информационной базой составления среднесрочного финансового плана является прогноз социально-экономического развития муниципального образования. В диссертации проведен анализ показателей

прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований Московской области - городских округов Котельники, Бронницы и городских поселений Томилино, Луховицы, в результате чего выявлено, что муниципальные образования отражают различные показатели в составе прогноза, что не позволяет обеспечить их сравнимость. В условиях отсутствия единообразия прогнозов социально-экономического развития органы местного самоуправления должны разрабатывать среднесрочные финансовые планы, располагая разной информацией (табл. 1). Для устранения различий и обеспечения полноты отражения информации для составления достоверных среднесрочных финансовых планов муниципальных образований предлагается расширить состав показателей прогноза.

Включение показателей, предложенных автором и представленных в табл. 1, обеспечит сравнимость прогнозов социально-экономического развития различных видов муниципальных образований и полноту отражения информации об образовании и распределении финансовых потоков.

Таблица 1

Показатели прогнозов социально — экономического развития муниципальных образований Московской области_

Показатели, включаемые в прогнозы социально-экономического развития в настоящий момент Показатели, предлагаемые для включения в прогнозы социально-экономического развития всех видов муниципальных образований

Численность постоянного населения, Прибыль прибыльных организаций, Численность официально зарегистрированной безработицы, Уровень официально зарегистрированной безработицы, Фонд заработной платы, Оборот розничной торговли, Ввод в эксплуатацию жилых домов построенных за счет всех источников финансирования Численность населения - в целом; - по экономически активным группам*. Занятость населения, в том числе - численность официально зарегистрированных безработных, - занятость населения по видам экономической деятельности*, Уровень образования населения*; Валовой муниципальный продукт*. Объемы производства по видаи экономической деятельности*', Средняя заработная плата в целом по муниципалитету и по видам экономической деятельности*; Индекс инфляции*; Объем платных услуг населения в целом и по видам услуг, Обеспеченность населения общей площадью жилых домов, Обеспеченность населения дошкольными образовательными учреждениями, Обеспеченность населения образовательными учреждениями, Обеспеченность населения учреждениями здравоохранения, Обеспеченность населения объектами культуры, Тарифы системы ЖКХ

городские округа городские поселения

Индекс промышленного производства, Производство и распределение электроэнергетики, газа, воды, Количество малых предприятий на конец года, Среднесписочная численность работников малых предприятий, Инвестиции в основной капитал, Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, Объем платных услуг населению, Объем платных услуг населению по видам услуг, Средняя обеспеченность населения общей площадью жилых домов, Численность детей в дошкольных учреждениях, Численность учащихся в образовательных учреждениях, Обеспеченность населения учреждениями здравоохранения, Средние тарифы на услуги теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения оказываемые населению бюджетными организациями, Средний тариф на услуги по содержанию и ремонту жилья Объемы ритуальных услуг населению, Услуги муниципальных учреждений культуры, Услуги муниципальных учреждений культуры и спорта, Индивидуальные жилые дома, построенные населением за счет собственных и (или) кредитных средств, Уровень обеспеченности населения общедоступными библиотеками, Уровень обеспеченности населения клубными учреждениями, Уровень обеспеченности населения музеями

показатель, вносимый автором

В диссертации проведен расчет предложенных показателей прогноза социально-экономического развития на примере муниципального образования.

В настоящее время в имеющихся планах муниципальных образований отражаются разные параметры, что делает невозможным проведение сравнительного анализа данных документов, при этом содержащейся в них информации недостаточно для достоверной и полной оценки объемов финансовых потоков, формирующихся на уровне муниципалитетов, так как в основном в планах отражены показатели, характеризующие бюджетообразующие потоки.

Поэтому в диссертации предложено расширить параметры среднесрочного финансового плана муниципального образования (табл. 2), выделив в их составе общие параметры, характерные всем видам муниципальных образований, и частные, которые являются специфическими характеристиками отдельных муниципальных образований. В рассматриваемом городском округе Котельники частные характеристики выявлены по разделу «Инвестиции», так как значительные иностранные инвестиции, поступившие в данное муниципальное образование в 2006г. - 193,72 млн. долл. США - определены строительством торгового - развлекательного комплекса ООО «Mera -Белая Дача», носят разовый характер, что обязательно должно учитываться при осуществлении среднесрочного планирования показателей раздела «Инвестиции».

Таблица 2

Параметры среднесрочного финансового плана_

Общие параметры Частные параметры

1. Базовые данные:

- численность населения, - экономические показатели деятельности

- средняя заработная плата, отдельных бюджетообразующих

- валовой муниципальный продукт, организации,

- индекс промышленного производства, - иные специфические показатели

- кадастровая оценка земель муниципального образования, муниципального образования

- налоговое бремя

2 Инвестиции

- отечественные, - по отдельным крупным инвесторам,

- иностранные - по отдельным объектам инвестирования

3 Бюджет

- доходы в целом, -отдельные бюджетообразующие доходы,

- налоговые доходы, -отдельные экономические и социально

- неналоговые доходы, важные расходы,

-трансферты вышестоящих бюджетов, -значительные недоимки по отдельным

- расходы в целом, налогам,

- расходы на социальную сферу, -наиболее крупные недоимки по отдельным

- расходы на управление, - профицит/дефицит бюджета в денежных неплательщикам налогов

единицах,

- профицит/дефицит бюджета в процентах к

доходам

4 Долговые обязательства муниципального образования

- кредиторская задолженность, - по отдельным группам кредиторов/

- муниципальные заимствования, заемщиков

- гарантийные обязательства

Использование при разработке среднесрочных финансовых планов представленных в табл.2 параметров позволит обеспечить их сравнимость, возможность качественного и количественного анализа финансовых потоков по источникам формирования, объемам и направлениям использования.

При этом в работе определено, что одни параметры среднесрочного финансового плана муниципального образования оказывают прямое влияние на формирование финансовых потоков, другие - косвенное, что отражено на рис. 1.

Рис 1 Косвенное и прямое влияние параметров среднесрочного финансового плана на формирование финансовых потоков муниципального образования

Классификация параметров с точки зрения их влияния на формирование финансовых потоков позволяет в полной мере выявить финансовые условия функционирования муниципальных образований, формирования и распределения финансовых потоков на уровне местного самоуправления, поэтому необходим их учет при разработке стратегии финансового развития муниципалитета.

В диссертации обосновано применение ряда индикаторов, которые, по мнению автора, наиболее полно характеризуют тенденции развития параметров среднесрочного финансового плана муниципального образования и в значительной степени позволяют оценить их влияние на социально-экономическое и финансовое развитие муниципалитета.

1. Доля экономически активного населения в общей численности населения - индикатор 1.

В диссертации определено, что данный показатель позволит оценить потенциальные возможности муниципального образования в создании валового муниципального продукта (ВМП). Отмечено, что только экономически активное население может участвовать в создании ВМП, способствуя формированию и развитию финансовых условий деятельности муниципального образования.

2. Валовой муниципальный продукт на душу населения - индикатор 2.

Валовой муниципальный продукт (ВМП) характеризует результат производства товаров и услуг в муниципальном образовании за определенный период времени, расчет его на душу населения позволяет нивелировать дифференциацию численности населения муниципального образования. Алгоритм исчисления данного показателя представлен в диссертации, однако, как показал анализ, в настоящее время органами местного самоуправления не ведется статистика, позволяющая произвести его расчет.

3. Профицит/дефицит бюджета в процентах к доходам бюджета-индикатор 3.

Данный индикатор оценивается по предложенному в диссертации алгоритму, представленному на рис. 2. и позволяющему учитывать параметр сбалансированности бюджета муниципального образования при

формировании органами местного самоуправления финансовой политики.

Рис 2 Алгоритм управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

4. Доля социальных расходов на душу населения - индикатор 4.

В диссертации определено, что значительный объем социальных обязательств, которые должно предоставлять государство в соответствии с Конституцией РФ, исполняются на местах, а финансируются в основном посредством трансфертов из федерального и регионального бюджета. Поэтому данный индикатор должен иметь постоянную величину либо увеличиваться, если значение индикатора будет уменьшаться, то необходимо скорректировать финансовую политику муниципалитета и формировать среднесрочный финансовый план с учетом этих корректировок.

5. Доля неналоговых доходов в доходах бюджета муниципального образования - индикатор 5.

В настоящее время налоговые доходы значительно превышают неналоговые, однако, органы местного самоуправления имеют действенные рычаги, использование которых может обеспечить увеличение неналоговых доходов бюджетов, в частности посредством привлечения инвестиций в развитие муниципальных образований, поддержки муниципальных унитарных предприятий, повышение управления имуществом находящимся в государственной и муниципальной собственности.

6. Уровень средней заработной платы по муниципальному образованию - индикатор 6.

В диссертации определено, что увеличение данного индикатора является характеристикой финансового и социально-экономического развития муниципалитета, и должно рассматриваться при формировании финансовой политики муниципалитета в качестве одной из основных задач.

В диссертации доказано, что индикаторы представляют собой систему, их взаимосвязь представлена на рис. 3.

Рис 3 Взаимосвязь индикаторов между собой и социально-экономическими и финансовыми характеристиками политики муниципального образования

В диссертации обосновано, что связь между индикаторами не является прямой, приращение к значению индикатора не вызывает соответствующий прирост к финансовым потокам муниципалитета. При этом опосредованная взаимосвязь очевидна, так, например, увеличение доли экономически активного населения предполагает приращение к налоговым поступлениям муниципального образования.

В работе проведен анализ индикаторов, рассчитанных на основании данных разработанного автором среднесрочного финансового плана городского округа Котельники. В результате выявлено, что социально-экономическое положение рассматриваемого муниципального образования выше среднего уровня по субъекту - Московской области и будет улучшаться до 2010 года. Посредством индикаторов предлагается оценивать социально-экономическое развитие муниципального образования и его перспективы при принятии среднесрочного финансового

плана. Для этого необходимо проводить комплексную оценку системы индикаторов.

При выявлении негативных тенденций в формировании индикаторов данному индикатору присваивается оценка «О», при сохранении сформированного уровня или его роста (положительной тенденции в развитии индикатора) присваивается оценка «1», те индикаторы, которые оказывают влияние одновременно на социально-экономические и финансовые характеристики оцениваются дважды. Таким образом, максимальная оценка по всей системе может составить 9 баллов, что будет говорить о том, что среднесрочный финансовый план муниципального образования максимально обеспечивает самодостаточность местных бюджетов, выполнение возложенных обязательств. Минимальная оценка может составить - 0, что будет свидетельствовать о том, что среднесрочный финансовый план муниципалитета нуждается в серьезной корректировке.

Оценку необходимо проводить в двух аспектах: оценивать социальные характеристики и экономические характеристики.

Максимальная оценка по 1 группе может составить 6 баллов.

Максимальная оценка по 2 группе может составить 6 баллов.

Следует отметить, что совокупное число баллов по составляющим больше, чем количество баллов по системе в целом, так как некоторые индикаторы и взаимосвязи между ними учитываются дважды.

Таким образом, нами вводится двойная оценка индикаторов - X и У:

X - оценка системы в целом;

У — оценка составляющих системы.

Оценка системы индикаторов будет трехкомпонентной и иметь следующий вид: М (X; У1, У2), где:

У1, У2 - оценка социальных и экономических характеристик;

Пессимистическая оценка плана (неприемлемый план):

М (0-2; 0-2, 0-2)

Средняя оценка плана (допустимый план): М (3-6; 2-4, 2-4)

Оптимистическая оценка плана (оптимальный план): М (7-9; 4-6,4-6)

У - является вторичным по отношению к оценке плана в целом, поэтому нами при определении границ значений У задается нижняя и верхняя граница разных оценок плана по второму аспекту одна и та же, так как первичным является общая оценка.

Таблица 3

Оценка системы индикаторов

Индикатор 2008 2009 2010

X У1 У2 X У1 У2 X У1 У2

1 .Доля экономически активного населения в общей численности 1 1 1 1 1 1 1 1 1

2 Валовой муниципальный продукт на душу населения 0 0 0 0 0 0 0 0 0

3 Профицит/дефицит бюджета в процентах доходам бюджета 2 1 1 2 1 1 2 1 1

4 Доля социальных расходов на душу населения 1 1 - 1 1 - 1 1 -

5 Доля неналоговых доходов в доходах муниципального образования 1 1 1 1 1 1

6 Уровень средней заработной платы в муниципальном образовании 2 1 1 2 1 1 2 1 1

ИТОГО 7 4 4 7 4 4 7 4 4

При оценке не учитывался индикатор 2 - валовой муниципальный продукт - так как в диссертации отмечено, что рассчитать его не представляется возможным в связи с отсутствием информационной базы, данному параметру присваивалось значение «О», однако, даже с учетом этого система оценки индикаторов в данном муниципальном образовании носит оптимальный характер и имеет следующий вид:

2008 год - М (7; 4,4);

2009 год -М (7; 4,4);

2010 год-М (7; 4,4).

Расчеты индикаторов и анализ их динамики позволяет оценить реализацию ряда принципов построения бюджетной системы: самостоятельности; результативности и эффективности использования бюджетных средств; достоверности, а также принять решение об утверждении разработанного финансового плана или о необходимости его доработки в части распределения финансовых потоков муниципального образования по принятым расходным обязательствам и формирования задач финансовой политики муниципалитета.

Таким образом, реализация предложений, сформулированных в работе, позволит повысить качество среднесрочного финансового планирования на уровне муниципального образования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Басова Н.В. Перспективное финансовое планирование на современном этапе // Аудит и финансовый анализ. №3. 2008. (0,6 пл.).

2. Басова Н.В., Рябова И.С. Бюджетное финансирование отраслей социальной сферы в Российской Федерации // Аудит и финансовый анализ. №3.2008. (0,6 в т.ч. лично автором 0,4 пл.).

3. Басова Н.В. К вопросу о среднесрочном финансовом планировании в муниципальном образовании // Аудит и финансовый анализ. №5. 2008.(1,0 пл.).

б) другие научные издания

4. Басова Н.В., Рябова И.С. Муниципальное образование как структурная единица административно-территориального деления субъектов Российской Федерации // Вестник ВГНА. №1. 2007. (0,5, в т.ч. лично автором 0,3).

5. Басова H.B. Роль перспективного финансового планирования в Российской Федерации в условиях вступления в ВТО // Сборник статей Международной Межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы». М.: ВГНА. 2008. (0,3 п.л.).

6. Басова Н.В. Среднесрочное финансовое планирование в условиях реформирования бюджетной системы РФ // Сборник статей Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России». М. 2008. (0,3 п.л.).

Напечатано с готового оригинал-макета Шдатетьский центр ГОУ ВПО «ВГНА Минфина России»

Лицензия ИДК00510от01 12 99 г Формат А5 Услпечл 1Д Тираж 100 экз Заказ №0132 Подписано в печать 06 10 2008г Тел/факс 371-45-66 ] 09456, Москва, Всшняковскин 4-й пр-д д 4

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Басова, Наталья Владимировна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы среднесрочного финансового планирования.

1.1. Сущность среднесрочного финансового планирования в рыночной экономике.

1.2. Методы финансового планирования, применяемые в мировой практике

1.3 Зарубежный опыт бюджетного планирования на муниципальном уровне

Глава 2. Анализ среднесрочного финансового планирования на муниципальном уровне.

2.1. Муниципальное образование как структурная территориальная единица субъекта РФ.

2.2. Анализ среднесрочного финансового планирования в муниципальном образовании «городской округ Котельники».

2.3 Сравнительный анализ финансового планирования и прогнозирования в муниципальных образованиях Московской области.

Глава 3. Совершенствование процесса среднесрочного финансового планирования на муниципальном уровне.

3.1. Разработка основных параметров среднесрочного финансового плана муниципального образования.

3.2. Система индикаторов оценки параметров среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и перспективы развития среднесрочного финансового плана на муниципальном уровне"

Актуальность темы исследования. Бюджетная система Российской Федерации существенно реформируется в последние несколько лет. Одним из наиболее значимых изменений является внедрение практики законодательного принятия бюджета на три последующих года, основанного на принципе «скользящей трехлетки», что позволило бы достичь предсказуемости параметров бюджета соответствующего уровня на трехлетний период, обеспечить закрепление доходных и расходных полномочий различных уровней власти, повысить прозрачность бюджета, обеспечить его сбалансированность.

Следует отметить, что в нормативных актах, а также в научных трудах многих ученых зачастую отождествляются различные термины, такие как «среднесрочный финансовый план», «перспективный финансовый план» и «бюджет на три года», что порождает разную трактовку одного и того же процесса, негативно влияет на эффективное прохождение бюджетной реформы на уровнях государственной власти и органов местного самоуправления. ,

Процесс формирования финансовых планов на разных уровнях должен быть адаптирован к конкретным требованиям территорий и механизму их реализации, при этом на уровне муниципальных образований данный процесс сопряжен с осуществляемой в настоящее время реформой местного самоуправления. Местные органы власти зачастую не могут проводить собственную экономическую, социальную политику из-за необеспеченности бюджетов на уровне муниципальных образований собственными источниками доходов, так как в значительной степени они зависят от федерального и регионального финансирования. Поэтому при принятии параметров бюджета на три года, определением на среднесрочную перспективу объемов бюджетных трансфертов, выявлением тенденций развития экономики территории у местных органов власти появляется возможность проведения самостоятельной социально-экономической и финансовой политики на уровне муниципального образования.

Необходимость унификации терминологии, определяющей процесс среднесрочного финансового планирования, регламентации формальных и содержательных требований к формированию среднесрочных финансовых планов на уровне муниципальных образований определили актуальность проводимого исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Теоретические основы в области управления муниципальными финансами исследовались в работах Зотова В.Б., Иванова В.В., Караваевой И.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н. и др.

Вопросы среднесрочного финансового планирования на уровне муниципальных образований в российской практике исследовались Бабичем A.M., Григоровым С.В., Ермасовой Н.Б., Прониной Л.И., Стародубровской И.В. Однако данные авторы рассматривали проблемы финансового планирования, акцентируя внимание в основном на выборе стратегии развития муниципальных образований.

Но рассмотрение процесса среднесрочного финансового планирования в муниципальных образованиях в условиях проводимой реформы бюджетной системы Российской Федерации и местного самоуправления осталось за рамками исследования перечисленных авторов. Этим определился выбор темы, цели и задач исследования, которое проведено на примере муниципальных образований Московской области - городского округа Котельники, городского округа Бронницы, городского поселения Томилино, городского поселения Луховицы.

Цель исследования. Целью проводимого исследования является рассмотрение процесса среднесрочного финансового планирования на уровне муниципальных образований и выработка рекомендаций по его совершенствованию.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы задачи исследования:

- рассмотреть нормативную базу, регулирующую процесс среднесрочного финансового планирования и изучить его понятийный аппарат;

- проанализировать систему показателей, используемых при составлении прогнозов социально-экономического развития на уровне муниципальных образований; выявить возможности дифференциации параметров среднесрочного финансового плана муниципалитета с учетом их влияния на формирование финансовых потоков муниципальных образований;

- разработать модель оценки эффективности принимаемых плановых решений с позиции обеспечения сбалансированности местных бюджетов и социально-экономического развития муниципальных образований. Объектом исследования является среднесрочное финансовое планирование в муниципальных образованиях в условиях реформирования местного самоуправления и бюджетного процесса.

Предметом исследования выступает формирование среднесрочных финансовых планов для обеспечения достоверности, сравнимости и прозрачности представляемых в них финансовых потоков на уровне муниципалитетов различных видов.

Теоретико-методологическую основу исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам среднесрочного финансового планирования, функционирования муниципальных финансов, реформирования бюджетной системы. В работе применялись различные методы и приемы статистического и экономического анализа, графический метод представления информации.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты органов власти Российской Федерации и Московской области, органов местного самоуправления городских округов Котельники Бронницы, городских поселений Томилино, Луховицы, данные Федеральной службы государственной статистики, материалы, размещенные на официальных сайтах сети Интернет, разработки отечественных и зарубежных ученых по теме исследования, материалы периодической печати, а также личные разработки и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в следующем: определена необходимость унификации понятия среднесрочного финансового планирования и с целью обеспечения сопоставимости среднесрочных финансовых планов различных видов муниципалитетов предложены основные их параметры с разделением на общие, определяющие единые условия формирования финансовых потоков для муниципальных образований, и частные, учитывающие территориальные особенности их формирования и описывающие движение нерегулярных финансовых потоков; приведена схема дифференциации параметров среднесрочного финансового плана по признаку прямого и косвенного влияния на формирование финансовых потоков муниципалитета;

- сформирован состав показателей прогноза социально-экономического развития муниципального образования с целью повышения информативности, открытости, прозрачности данного документа, служащего основой составления среднесрочного финансового плана и обеспечивающего сбалансированность бюджета муниципального образования;

- предложены для применения индикаторы среднесрочного финансового плана муниципального образования, необходимые для анализа и прогнозирования тенденций формирования и развития финансовых потоков муниципального образования и вынесения решения об утверждении разработанного документа органами местного самоуправления или необходимости его доработки;

- определена взаимосвязь индикаторов с социально-экономической и финансовой политикой муниципального образования; разработан алгоритм балльной оценки качества среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования имеют широкую практическую направленность и могут быть использованы органами власти местного самоуправления при разработке среднесрочных финансовых планов, анализе финансового обеспечения муниципальных образований, а также при формировании доходной и расходной частей местного бюджета.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационной работы докладывались и обсуждались на ряде межвузовских конференций: Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы», 2007; Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России», 2008.

Результаты исследования используются в практике составления среднесрочного финансового плана муниципального образования городского округа Котельники Московской области.

Результаты, полученные в диссертационном исследовании, используются при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в научных статьях автора. Всего по теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 3,3 пл., в т.ч. лично автором 2,9 п.л.

Логика изложения и структура работы. Логика изложения работы включает рассмотрение понятия среднесрочного финансового планирования, критический анализ зарубежного опыта составления среднесрочных финансовых планов на уровне муниципального образования и практики формирования финансовых планов муниципальными образованиями Московской области в условиях проводимой бюджетной и муниципальной реформы, разработку предложений по совершенствованию содержательного наполнения среднесрочных финансовых планов и их комплексной оценке.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Басова, Наталья Владимировна

выводы

Итак, автором было предложено составлять среднесрочный финансовый план сведенный к единой форме, в котором будут отражены четыре группы показателей разделенные общие и частные, описанные нами ранее.

Показатели среднесрочного финансового плана по представленной нами форме были рассчитаны при помощи метода экспертных оценок, методов экстраполяции, рассчитывается на основании данных налоговой службы, органов государственной статистики, а также по данным Федерального законодательства.

Следует отметить, что рассчитанные показатели среднесрочного финансового плана городского округа Котельника, в целом, отражают положительную динамику развития данного муниципального образования.

Таким образом, первая группа показателей где отражены общие данные свидетельствует о увеличении всех показателей, в среднем, можно отметить следующие положительные тенденции: численность населения увеличивается 0,5 тыс.чел. ежегодно и составляет к 2010 году 21,1 тыс.чел. по сравнению с 2007годом 19,6 тыс. чел., экономически активная группа также отмечена с положительной динамикой, прогнозируется ее увеличение к 2010 году до 14,2 тыс. чел. по сравнению с 2007 годом 13,2 тыс. чел. т.е. на 1 тыс. чел. Размер средней заработной платы, ежегодно увеличивается и планируется к 2010 году составить 29971,2 т.е. возрасти на 9859,9 руб. по сравнению с 2007годом.

Вторая группа показателей, отражающая инвестиции в основной капитал, в данном муниципальном образовании уменьшается к 2010, однако, это объясняется тем фактом, что основные наиболее затратные объекты вложения инвестиций в настоящей момент завершены, и теперь все инвестиции направляются на увеличение жилого фонда городского округа Котельники.

Третья группа показателей, отражающая бюджет данного муниципалитета, отмечена положительной динамикой. Увеличиваются как доходы в целом, так и собственные налоговые и неналоговые доходы, однако и расходы данного муниципального образования растут, но положительным моментом является то, что значительными темпами расходы растут на социальную сферу, а это свидетельствует о том, что в общем в данном муниципальном образовании будет подниматься уровень жизни населения а также улучшаться уровень оказываемых социальных услуг населению. Таким образом, в результате увеличения доходов, но вместе с тем и расходов городского округа Котельники отмечается дефицит бюджета, однако в соответствии со ст.92.1 Бюджетного кодекса РФ размер дефицита не превышает установленной нормы 10% от общего годового объема доходов местного бюджета.

Четвертая группа показателей среднесрочного финансового плана, отражающая долговые обязательства муниципального образования отмечается следующим, кредиторской задолженности и муниципальных заимствований данное территориальное образование не имеет, а гарантийные обязательства городского округа Котельники уменьшаются, и составляют 37000 тыс .руб. - 2007 год, 26370 тыс.руб. - 2008 год, 25825 тыс.руб. - 2009 год, 25250 тыс.руб. - 2010 год.

Также предложена система индикаторов с помощью которой представляется возможным оценить тенденции развития параметров отраженных в предложенном автором среднесрочном финансовом плане, и определить их влияние на социально-экономическую и финансовую политику муниципального образования.

Разработанная автором модель оценки системы индикаторов показывает, что в случае положительных тенденций развития параметров среднесрочного финансового плана, его можно утверждать и использовать при реализации задач и функций муниципалитета, при негативных тенденциях необходимо доработать план.

Заключение

Роль среднесрочного финансового плана существенно возросла в последнее время.

Среднесрочное финансовое планирование является необходимым элементом государственной социально-экономической и финансовой политики. С его помощью органы местного самоуправления расширяют горизонты своего прогнозирования и видения проблем, которые с помощью среднесрочного финансового плана могут быть заблаговременно выявлены и решены.

Понятие среднесрочного финансового плана не является новым в экономике РФ, однако, его роль и формат претерпел изменения. В ходе проведения бюджетных реформ установлено, среднесрочный финансовый план должен приниматься законодательно на всех уровнях бюджетной системы. Следует отметить, что до настоящего времени данный документ также составлялся на различных уровнях власти, но не имел законодательного отражения, а служил лишь вспомогательной базой при планировании различных показателей.

Среднесрочный финансовый план составляется сроком на три года, первый из которых текущий, а два последующих - это плановый период. Принцип «скользящей трехлетки», применяемый при планировании бюджета позволяет обеспечить большую прозрачность, надежность среднесрочного финансового плана.

Мы рассмотрели методы и подходы составления финансовых планов применяемые в мировой практике, а также зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования. Таким образом, в основе разработки среднесрочного финансового плана лежит идея построения скользящего бюджета, не менее важным параметром процесса финансового планирования является частота и направления корректировки показателей среднесрочного плана. Методы финансового планирования должны обязательно позволить отразить динамику доходной и расходной части плана. Расчет доходной части бюджета определяет исходную информацию, которая далее послужит базой при планировании расходов при заданных среднесрочных параметрах государственной финансовой политики. Следовательно, такого рода прогноз позволят на ранней стадии выявить возможные недостатки поступления доходов, что может стать основанием для пересмотра и реформирования налогообложения. При планировании расходной части бюджета наиболее оптимальным методом является программно-целевое бюджетирование, подразумевающее под собой систему распределения бюджетных средств, направленных на решение приоритетных социально-экономических проблем по межведомственным программам.

Анализ зарубежного опыта применения среднесрочного финансового плана позволил выявить: во-первых, что данный документ позволяет своевременно обнаружить последствия текущих финансовых решений, как положительных, так и отрицательных; во-вторых, он является базой для среднесрочной стратегии развития определенной территории (позволяет более точно определить направления бюджетной и налоговой политики); в- третьих, при планировании доходов бюджета более часто используются экономико-математические модели, а при планировании расходной части все больше применяется программно-целевой подход. Однако, составление данного документа и его роль в бюджетном процессе сильно разница во многих странах, в связи с чем не является возможным предложить единый подход к разработке среднесрочного финансового плана.

Нами было рассмотрено значение и применение среднесрочного финансового плана муниципальных образований Московской области, а также проанализированы нормативные документы различных муниципальных образований. Однако проведенный нами анализ законодательных, нормативно-правовых и других документов не позволил нам выявить четкого и единообразного порядка и процедуры разработки этого документа. В данных документах под среднесрочным финансовым планом понимается понятие «перспективного финансового плана», в Бюджетном кодексе РФ определено, что муниципальное образование может разработать финансовый план или прогноз социально-экономического развития, однако, как показало проведенное исследование данные документы не являются взаимозаменяемыми. Анализ прогноза социально-экономического развития муниципальных образований, на наш взгляд, не дает полного представления о финансовом положении муниципалитете, так как в нем не отражены финансовые показатели.

В связи с тем, что в трактовке данного понятия нет четкой формулировки, то это сопровождается неоднозначным его восприятием на различных уровнях власти, с том числе и муниципальном. Как показала практика - у одних муниципалитетов среднесрочный финансовый план вообще отсутствует, у других он представлен в форме, которая не отражает изменений в этой области, закрепленных в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, и как следствие, не может отражать сути применения данного документа.

В представленном исследовании нами ставилась цель рассмотреть существующие варианты среднесрочного финансового плана, а также предложить и обосновать основные параметры среднесрочного финансового плана й разработать систему индикаторов оценки среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Проведенный нами анализ показал, что безусловно, необходимо учитывать параметры показателей прогноза социально-экономического развития, однако, только данный документ не может быть базой для составления среднесрочного финансового плана. К тому же, рассмотренные нами прогнозы социально-экономического развития городских округов и поселений Московской области отражает неодинаковые показатели, в связи, с чем провести сравнительный анализ не представляется возможным.

Таким образом, основными проблемами реализации среднесрочного финансового планирования на разных уровнях власти является его неоднозначная трактовка, также отсутствие единой формы отражающей его финансовое, экономическое и социальное положение, единой системы показателей позволяющих провести качественный анализ результатов его применения по различным регионам. При составлении среднесрочного финансового плана необходимо учитывать демографическое и географическое положения, правовой статус, инфраструктуру и другие показатели характеризующие данное муниципальное образование.

На основании проведенного анализа, нами был сделан вывод, что среднесрочный финансовый план в различных муниципалитетах представляется неодинаково, в одних за него выдают прогноз социально-экономического развития, в других данный документ представляют в виде бюджета данного муниципального образования на очередной финансовый год, либо он вообще отсутствует.

Нами предлагается преобразить формы прогноза социально-экономического развития с добавлением в него ряда показателей, в том числе, градацию населения необходимо производить с учетом возрастных групп и с учетом уровня их образования, производить расчет совокупного муниципального продукта, рассчитывать показатель объемов производства по отраслям экономики в натуральных и денежных единицах, индекс инфляции, налоговое бремя. Такая форма составления прогноза позволит, в первую очередь, увидеть особенность развития того или иного муниципалитета, а также уровень его социально-экономического положения. Конечно, возможно расширение перечня показателей прогноза социально-экономического развития, с учетом индивидуальных факторов, но обязательные показатели не долены игнорироваться при разработке документа, так как в случае этого провести сравнительный анализ не представляется возможным.

Предлагается единая форма составления среднесрочного финансового плана на уровне муниципального образования, в котором должны отражаться общие данные, характерные для каждого муниципального образования, и частные, свойственные конкретному муниципалитету, однако, для удобства процедуры сравнения среднесрочных финансовых планов различных муниципалитетов необходимо отражать и общие, и частные показатели.

В работе представлена взаимосвязанная система индикаторов, отражающая параметры среднесрочного финансового плана муниципалитета с точки зрения их влияния на социально-экономическую и финансовую характеристики, также разработана модель оценки среднесрочного финансового плана, на основании которой можно определить, каковы перспективы развития муниципального образования, и в случае выявления неблагоприятных тенденций, принять решение о необходимости вносить корректировки в социальную и финансовую политику территории.