Среднесрочное финансовое планирование как инструмент управления развитием субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Среднесрочное финансовое планирование как инструмент управления развитием субъекта Российской Федерации"

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Пшенникова Екатерина Ивановна

СРЕДНЕСРОЧНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (специализация: теория управления экономическими системами)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2004

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления факультета менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета

Научный руководитель: кандидат экономических наук,

доцент

Патокина Ольга Анатольевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Иванов Виктор Владимирович

доктор экономических наук, Двас Григорий Викторович

Ведущая организация: Институт проблем

региональной экономики РАН

Защита состоится «_»_2004 года в_часов на

заседании диссертационного совета К.212.232.11 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 199044, Санкт-Петербург, Волховский пер., д. 3/1, ауд. ^О^

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СПбТУ им. М. Горького по адресу: 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7/9

Автореферат разослан « /£ » О/л^'ьЬЛЛ 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Н. В. Комарова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Создание и поддержание социальной, политической и экономической стабильности — одна из целей внутренней политики российского государства. Но если в середине 90-х годов экономическая стабилизация в большей степени понималась как финансовая стабилизация, то в настоящее время речь идет о достижении устойчивого экономического роста. Достижение социально -экономической и политической стабильности означает возможность для всех экономических субъектов — предприятий, финансовых организаций, государственных органов, домашних хозяйств — планировать свою деятельность вперед на достаточно продолжительный период времени.

Прогнозно-аналитические документы стратегического характера, обосновывающие перспективное развитие территории, являются инструментом повышения качества подготовки и принятия долгосрочных (среднесрочных) решений, повышения эффективности взаимодействия администрации с органами власти других уровней, предпринимательскими структурами, а также средством вовлечения общественности в управление развитием территории, поэтому многие территории сегодня разрабатывают стратегические планы.

Слабость стратегического планирования состоит в том, что в него не встроен механизм обеспечения реализации его целей финансовыми ресурсами. Одним из инструментов концентрации финансовых ресурсов для решения текущих задач перспективного развития является бюджет.

Необходима разработка и внедрение новых технологий финансового планирования, которые обеспечивали бы органическую увязку намеченных целей социально-экономического развития территории с объемом и направлениями расходования бюджетных средств и гибкость плана.

Внедрение в практику среднесрочного финансового плана требует более четкой формулировки приоритетных задач реализуемой политики и обеспечения их согласованности. Разработка такого плана способствует повышению прозрачности бюджетного процесса, его обоснованности и эффективности с точки зрения реализации долгосрочных целей.

Российское законодательство предусматривает разработку среднесрочного финансового плана (перспективного финансового плана), многие субъекты Российской Федерации самостоятельно пытаются разрабатывать перспективные финансовые планы для своих территорий. Однако недостаточное научно-методическое обеспечение не позволяет в полной мере использовать возможности данного инструмента.

Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на то, что тема среднесрочного финансового планирования для России не новая и проблемы среднесрочного планирования в рыночных условиях рассматриваются в ряде работ российских авторов (см., например, работы Гранберга А., Зубаревич Н., Ильиной Р., Климанова В., Лаврова А., Николаева М., Махотаевой М., Черныша Е. А., Ширяева В.), они недостаточно полно и глубоко исследованы. Большинство отечественных публикаций ограничивается рассмотрением проблем финансового планирования на уровне муниципальных образований, причем акцент делается на выбор стратегии развития муниципальных образований, а методологические вопросы перспективного финансового планирования как инструмента реализации стратегии развития не рассматриваются (см., например, работы Ковалевского А. Р., Рохчина В. Е.). Зарубежный опыт разработки среднесрочных финансовых планов в отечественных публикациях освещен слабо (см., например, работы Демина С. В., Лексина В. Н., Подпори-ной И. В., Швецова А. Н.). В зарубежной литературе эта проблема рассматривается более подробно (см., например, таких авторов как Кэйве-

но Дж., Килш Дж., Мартинес X.), однако основное внимание исследователей сосредоточено на описании моделей среднесрочного финансового планирования, используемых в отдельных странах, а анализ теоретических основ среднесрочного финансового планирования, обобщение существующих моделей в них отсутствует.

Объектом исследования является планирование как инструмент управления развитием территории, позволяющий реализовать стратегические цели.

Предметом исследования является совокупность теоретических, методологических и практических вопросов среднесрочного финансового планирования в рамках бюджетного процесса.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка методологического подхода к построению модели среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации и обоснование места среднесрочного финансового плана в бюджетном процессе на основе изучения российского законодательства, критического анализа и обобщения зарубежного опыта и практики среднесрочного финансового планирования в России.

В рамках исследования были поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать этапы бюджетного процесса, определить место и функции перспективного финансового плана, выявить политико-экономические и организационно-технические проблемы интеграции среднесрочного финансового плана в бюджетный процесс на уровне субъекта Федерации.

2. Изучить и обобщить международный опыт среднесрочного финансового планирования, провести типологию подходов к построению моделей среднесрочного финансового плана в зависимости от функций,

которые он выполняет, от информационного обеспечения, от особенностей бюджетной системы и механизма межбюджетных отношений.

3. Предложить методологический подход к разработке моделей среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации, учитывающий различия условий планирования: стабильность налогового законодательства и механизма межбюджетных отношений, наличие и качество информационной базы для прогнозирования показателей среднесрочного плана, налоговый потенциал территории, уровень проработки стратегии развития территории.

4. В рамках разработанного подхода предложить вариант спецификации параметров модели среднесрочного финансового планирования, отражающий действующий механизм межбюджетных отношений, концепцию социально-экономического развития региона, ограничения, диктуемые действующим бюджетным и налоговым законодательством.

5. На основе разработанного методологического подхода провести критический анализ практического опыта разработки среднесрочного финансового плана в Ленинградской области, мониторинг реализации перспективного финансового плана и его влияния на эффективность бюджетного процесса в Ленинградской области, разработать рекомендации по совершенствованию существующей модели перспективного финансового плана для Ленинградской области.

Методологической и теоретической основами диссертационного исследования послужили работы зарубежных и отечественных авторов в области бюджетного процесса и среднесрочного финансового планирования. В работе использованы статистические материалы, материалы из периодических источников и сети Интернет, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регламентации бюджетного процесса.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

по специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством:

1. На основании проведенного комплексного анализа плановых документов, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации, используемых при разработке регионального бюджета, определены место среднесрочного финансового плана в системе плановых документов и его роль в совершенствовании бюджетного процесса и реализации стратегии развития территории.

2. На основе классификации и анализа существующих моделей устройства бюджетной системы показано влияние модели бюджетного федерализма на структуру показателей и функции среднесрочного финансового плана. Выявлены особенности модели бюджетного федерализма в Российской Федерации и обоснованы факторы, влияющие на содержание, структуру показателей перспективного финансового плана на уровне субъекта Федерации.

3. Предложена концептуальная основа разработки среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации, включающая обоснование:

♦ информационного обеспечения процесса среднесрочного финансового планирования;

♦ модели организации процесса разработки, мониторинга и корректировки среднесрочного финансового плана.

по специальности 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит:

1. На основе обобщения зарубежного опыта среднесрочного финансового планирования выделены три основные функции среднесрочного

финансового плана, два подхода к разработке плана, методологические основы планирования доходной и расходной частей плана.

2. Предложена концептуальная основа разработки среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации, включающая обоснование:

♦ факторов, влияющих на структуру и содержание показателей среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации;

♦ перечня показателей среднесрочного финансового плана;

♦ набора моделей расчета показателей среднесрочного финансового плана:

Практическая значимость исследования состоит в возможности непосредственного использования результатов исследования для организации и методического обеспечения перспективного финансового плана на уровне субъекта Федерации, а также для анализа имеющегося практического опыта перспективного финансового планирования и разработки рекомендаций по его совершенствованию. Последнее подтверждено проведенным анализом опыта Ленинградской области по составлению перспективного финансового плана и разработанными рекомендациями по его совершенствованию.

Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на конференциях и семинарах:

♦ Научные чтения памяти проф. Ю.В. Пашкуса, факультет менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, 01 ноября 2002 г.

♦ Российский научно-общественный форум «Формирование гражданского общества в России», Санкт-Петербургский государственный университет, 17-19 апреля 2003 г.

♦ Международная конференция ассоциации исследователей экономики общественного сектора «Реформирование общественного сектора», Санкт-Петербургский государственный университет, 25-26 мая 2001 г.

Результаты работы используются при чтении курсов лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам «Бюджет и бюджетный процесс», «Государственные финансы» на факультете менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета.

Результаты диссертации в части совершенствования процесса перспективного финансового планирования в Ленинградской области используются комитетом финансов Ленинградской области при разработке перспективного финансового плана.

По теме диссертации опубликовано 4 работы общим объемом 26,22 п.л.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений по теме исследования. Диссертация изложена на 170 страницах, содержит 9 таблиц, 7 рисунков и 7 приложений.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы исследования, поставлены цель и задачи исследования, определены научная новизна и практическая значимость диссертации.

В первой главе определяется место и роль среднесрочного финансового планирования в управлении развитием территории, а также место среднесрочного финансового плана в системе плановых документов, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации. Выделены основные факторы, влияющие на функции финансового плана, структуру и содержание показателей плана. Проанализирован и обобщен зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования.

Во второй главе предлагается методологический подход к разработке среднесрочного финансового плана. Он включает обоснование предпосылок разработки среднесрочного финансового плана, общую структуру плана, набор моделей и методов расчета показателей плана, требования к информационному обеспечению и организации процесса разработки среднесрочного финансового плана.

В третьей главе предложенный методологический подход используется для анализа и оценки опыта Ленинградской области по разработке перспективного финансового плана на 2002-2004 и 2003-2005 гг. Проведен мониторинг перспективного финансового плана Ленинградской области, разработаны рекомендации по совершенствованию существующей практики разработки перспективного финансового плана.

Заключение содержит краткое изложение результатов диссертационного исследования и практические рекомендации по их использованию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕЗУЛЬТАТЫ

В первой главе рассматриваются теоретические основы среднесрочного финансового планирования, определяются место и роль среднесрочного финансового планирования в управлении развитием территории.

На основе анализа теории и практики стратегического планирования, бюджетного законодательства, опыта планово-аналитической работы на уровне субъекта Федерации предложена общая схема разработки и увязки документов, определяющих перспективное развитие территории (см. рис. 1).

Стратегический план развития территории (концепция стратегического комплексного социально-экономического развития территории) на 10 лет

Комплексная программа социально-экономического развития территории на 3-5 лет

>

Стратегический баланс финансовых ресурсов территории на перспективу 3—5 лет

Среднесрочный финансовый план

I

Годовой бюджет территории

Рис. 1. Схема разработки основных документов, определяющих перспективное развитие территории

В работе сделан вывод о том, что среднесрочный финансовый план обеспечивает переход от экономических показателей развития территории в целом, представленных в прогнозе социально-экономического развития и сводном балансе финансовых ресурсов, к бюджетным показателям на очередной финансовый год.

Среднесрочное финансовое планирование позволяет решать следующие задачи:

♦ оценка соответствия принимаемых текущих правительственных и законодательных решений среднесрочной (долгосрочной) стратегии государства;

♦ обеспечение преемственности при планировании бюджетных расходов, особенно в части капитальных, и повышения фискальной дисциплины;

♦ повышение прозрачности бюджетного процесса;

♦ экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов годовых бюджетов.

Российское законодательство предусматривает составление такого документа — перспективного финансового плана (далее — ПФП). ПФП разрабатывается на три года. Исходной базой для формирования ПФП является бюджет на текущий год. При составлении бюджета на текущий год показатели ПФП на текущий год ежегодно корректируются с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

В настоящее время в России отсутствует нормативно-правовое и методическое обеспечение ПФП. Для его разработки необходимо выделить основные факторы, влияющие на структуру показателей ПФП, методы их расчета, набор ограничений, которые необходимо учитывать в процессе планирования.

Степень свободы при разработке среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации зависит от уровня децентрализации государственных финансов и системы межбюджетных отношений. Анализ модели бюджетного федерализма должен быть отправной точкой при разработке структуры финансового плана и определении набора показателей и последовательности их расчета.

В зависимости от соотношения приоритетов в решении общенациональных и региональных проблем реализуются различные модели бюджетного федерализма. Они отличаются способами разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней; различным закреплением доходных источников за определенным уровнем бюджета; принципами бюджетного выравнивания. В работе выделено пять моделей

бюджетного федерализма: советская, китайская, американская, канадская и германская.

Идеальной модели федерализма не существует. Развитие федеративных отношений зависит от динамично меняющихся реалий каждой конкретной страны: просчеты в экономической политике и смена правящих партий, ситуация на внешнем рынке, положение национальных меньшинств, мятежи и войны, эпидемии и безработица, природные катаклизмы и катастрофы, экономические и политические кризисы. Поэтому неудивительно, что практически каждая федерация на протяжении своей истории проходит через различные этапы централизации и децентрализации бюджетно-налогового и макроэкономического управления.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что в условиях бюджетного федерализма для обеспечения эффективного управления финансовыми потоками должны выполняться, по крайней мере, следующие условия:

♦ однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

♦ наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

♦ включение в систему межбюджетных отношений механизма вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания.

В каждом федеративном государстве вопрос о размежевании предметов ведения решается по-своему. Все многообразие индивидуальных подходов в работе агрегировано в пять основных вариантов (см. табл. 1).

С точки зрения составления среднесрочных финансовых планов на уровне субъекта Федерации наиболее важным является стабильность и четкость разделения расходных полномочий между властями различных уровней, что способствует повышению точности среднесрочных прогнозов.

13

Таблица 1

Варианты разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами

Вариант Краткая характеристика Примеры конституций

1 Установлена исключительная компетенция федеральных органов власти, а все остальные вопросы отнесены к ведению субфедеральных государственных органов власти Объединенная Республика Танзания 1977 г., Эфиопия 1994 г.

2 Установлена исключительная компетенция субфедеральных государственных органов власти В настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных конституций, которые используют этот способ разграничения предметов ведения

3 Установлены компетенция федеральных органов власти и компетенция субфедеральных государственных органов власти* Швейцария, Канада, Аргентина

4 Установлены три сферы компетенции: кроме названных двух (федерации и субфедеральных государственных органов власти) в конституциях (приложениях к ним) указывается еще сфера совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции ФРГ, Индия

5 Установлены компетенция федеральных органов власти и совместная компетенция Пакистан, Нигерия, Россия 1993 г.

* Часто в конституции дается перечень обеих сфер, но иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия субъектов охарактеризованы в «негативном плане» (говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к штатам). Так сформулированы соответствующие положения в Конституции США. В Конституции Швейцарии исчерпывающего перечня ни одной из статей не дается, полномочия федерации и штатов разбросаны по разным статьям конституции.

Обобщая мировую практику решения проблемы разделения налогов между разными уровнями бюджетной системы, в работе выделены следующие принципиальные модели:

1. Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление своих собственных налогов (США, Франция, Италия, Швеция).

В среднесрочной перспективе такой подход к разделению налогов позволяет прогнозировать увеличение (уменьшение) доходной базы бюджета за счет увеличения (уменьшения) числа налогов, действующих на данной территории, или за счет изменения условий налогообложения (повышения ставок налогов, изменения условий налогообложения и др.)

2. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти: федеральным, региональным и местным (Канада, Швеция, Финляндия и Бельгия в части налогообложения физических лиц).

Данный подход к разделению налогов между разными уровнями бюджетной системы также позволяет прогнозировать изменение доходной базы ПФП за счет изменения условий налогообложения на данной территории, хотя масштабы этих изменений ограничены федеральным законодательством.

3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны (Великобритания, Германия, Австрия, Япония, Россия).

Если закрепление нормативов отчислений от налогов за бюджетом субъекта Федерации произведено на долгосрочной основе, то в среднесрочной перспективе это позволяет прогнозировать увеличение (уменьшение) доходной базы бюджета, управлять доходной базой. В противном

случае, такой подход к разделению налогов между уровнями бюджетной системы весьма ограничивает возможность управления доходной базой ПФП на уровне субъекта Федерации.

На протяжении уже не одного десятка лет разные страны практикуют составление среднесрочного финансового плана. Анализ опыта зарубежных стран позволяет сделать следующие выводы.

1. Среднесрочный финансовый план может выполнять несколько функций. Важнейшими из них являются:

♦ инструмент раннего обнаружения последствий текущих финансовых решений (прогноз последствий текущих фискальных решений);

♦ ориентир для разработки среднесрочной стратегии развития территории (разработки бюджетной и налоговой политики);

♦ основа для скользящего бюджета.

2. Можно выделить два основных подхода к составлению среднесрочного финансового плана: планирование по «лимитам», «приростное бюджетное планирование».

3. При прогнозировании доходной части среднесрочного финансового плана широко используются экономико-математические модели. Планирование расходной части плана основывается на программно-целевом подходе.

4. Процедуры составления среднесрочного финансового плана и его роль в бюджетном процессе в разных странах сильно отличаются. Практически не представляется возможным предложить общую модель разработки среднесрочного финансового плана.

Во второй главе на основе проведенных исследований предлагается методологический подход к разработке среднесрочного финансового плана.

Обозначен ряд факторов, влияющих на содержание и структуру показателей финансового плана, методы его составления и функции в бюджетном процессе:

♦ особенности модели бюджетного федерализма;

♦ стратегия развития и бюджетно-налоговая политика региона;

♦ особенности бюджетного и налогового законодательства;

♦ традиции финансового планирования.

В работе выделены особенности становления новой модели бюджетного федерализма, которые следует учитывать при разработке модели среднесрочного финансового плана: неравномерность и непоследовательность в проведении реформ; нестабильность налогового и бюджетного законодательства в части закрепления доходных источников по уровням бюджетной системы и широкого круга предметов совместного ведения субъектов и Федерации; неравномерность в распределении налоговой базы по субъектам Федерации; двойственность положения регионов в системе межбюджетных отношений.

Перечисленные факторы затрудняют прогнозирование доходных источников и объемов налоговых поступлений, создают неопределенность в части планирования расходов по предметам совместного ведения, поэтому перспективное финансовое планирование пока возможно на уровне агрегированных показателей.

На выбор целевых установок ПФП и его функции влияет уровень обеспеченности региона собственными доходами.

В зависимости от удельного веса собственных доходов в общей сумме доходов бюджета субъекты Российской Федерации предлагается разделить на три группы:

1) субъекты с высокой долей собственных доходов (более 75 процентов общей суммы доходов бюджета);

2) дотационные субъекты (собственные доходы бюджета составляют от 40 до 75 процентов общей суммы доходов бюджета);

3) высокодотационные субъекты (собственные доходы бюджета составляют менее 40 процентов общей суммы доходов бюджета).

Для высокодотационных регионов среднесрочный финансовый план выполняет функцию раннего обнаружения недостатка средств для финансирования минимально необходимых расходов. Цель разработки финансового плана — реализация стратегии экономии бюджетных средств и снижения в среднесрочной перспективе объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета за счет развития собственной налоговой базы.

Для дотационных регионов среднесрочный финансовый план может выполнять не только функцию раннего обнаружения недостатка средств для финансирования минимально необходимых и программных расходов. В рамках финансового плана могут осуществляться расчеты потребности в дополнительном финансировании за счет целевых фондов из вышестоящего бюджета.

Для регионов с высокой долей собственных доходов функции среднесрочного финансового плана могут быть более разнообразными: раннее обнаружение недостатка средств для финансирования расходов, ориентир для реализации среднесрочной стратегии развития региона, основа для скользящего бюджета на очередной финансовый год.

С точки зрения формализации модели среднесрочного финансового плана наиболее интересными представляются регионы с высокой долей собственных доходов, обеспечивающих им большую автономию в выборе стратегии развития. В общем виде модель среднесрочного финансового плана может быть представлена следующим образом (см. рис. 2).

Цели социально-экономического развития

/

~7_

71

Доходная Расходная часть ' часть плана плана

Балансирующие

Ограничения бюджетного и на. законодатель

переменные / Направления бюджетно-

налоговой политики

Рис. 2. Модель среднесрочного финансового плана

Показатели доходной и расходной частей финансового плана должны быть агрегированными. По мере стабилизации бюджетной и налоговой систем перечень показателей плана может быть детализирован.

Так, при составлении доходной части среднесрочного финансового плана предлагается выделять следующие доходные источники территории:

• налоговые доходы (из них: налог на прибыль (доход) предприятий и организаций; налог на доходы физических лиц; налог на имущество предприятий; акцизы);

• неналоговые доходы;

• финансовая помощь из федерального бюджета.

В расходной части среднесрочного финансового плана предлагается выделять текущие и капитальные затраты. Внедрение программно-целевого подхода в планирование требует, чтобы в расходной части плана необходимо выделять минимально необходимые расходы, программную часть и прочие расходы. В общем виде расходная часть финансового плана будет выглядеть следующим образом (см. рис. 3).

необходимые расходы

Образование программная часть

о Я прочие расходы

« о. необходимые расходы

л ■г« & .Л» Здравоохранение программная часть

я ч а Е-ч прочие расходы

& я г ...

к я необходимые расходы

о X и « Я Образование программная часть

Сч « «а, К •с прочие расходы

необходимые расходы

§ Здравоохранение программная часть

¡5 «3 прочие расходы

...

Рис. 3. Структура расходной части среднесрочного финансового плана

В работе предлагается дифференцировать подход к балансировке среднесрочного финансового плана.

В случае, когда по абсолютной величине доходная часть плана соответствует расходной части, будем говорить, что финансовый план является сбалансированным. Чаще всего расходная часть плана превышает доходную, т.е. возникает ситуация дефицита бюджетных средств. Как результат необходимо изыскивать дополнительные источники финансирования для увязки доходной и расходной частей плана (см. табл. 2).

Таблица 2

Балансирующие переменные дефицитного среднесрочного финансового плана

Наименование Краткая характеристика

Объем целевой финансовой помощи В доходах бюджета высвобождается часть собственных доходов

Объем заимствований В доходах бюджета появляются дополнительные финансовые средства. В среднесрочной перспективе увеличивается сумма государственного долга и объем расходов бюджета на обслуживание государственного долга

Снижение темпов роста расходов В доходах бюджета высвобождается часть доходов

Изменение условий налогообложения В доходах бюджета появляются дополнительные финансовые средства

В случае, когда доходная часть плана превышает расходную, т. е. возникает ситуация профицита бюджетных средств, для балансировки плана предлагается другой набор балансирующих показателей и планируемых мероприятий (см. табл. 3).

Таблица 3

Балансирующие переменные профицитного среднесрочного финансового плана

Наименование Краткая характеристика

Увеличение темпа роста расходов Увеличение расходной части плана, в том числе увеличение объема инвестиций

Резерв для погашения основной суммы долга Сокращение объема долга. В среднесрочной перспективе снижение объема расходов бюджета на обслуживание долга

Изменение условий налогообложения Сокращение объема доходной части плана. Создание льготных условий для предприятий, действующих на территории региона. В среднесрочной перспективе увеличение налогооблагаемой базы

В работе делается на акцент на значимости процесса балансировки среднесрочного финансового плана. В отличие от балансировки бюджета в процессе балансировки плана возникает необходимость в разработке

дополнительных документов. Например, при балансировке дефицитного финансового плана предлагается в качестве справочного раздела плана разрабатывать программу внутренних заимствований; при балансировке профицитного плана возникает необходимость разработки инвестиционной программы субъекта Федерации. Дополнительно разработанные документы на среднесрочную перспективу и согласованные с финансовым планом в дальнейшем должны быть использованы при балансировке бюджета на текущий финансовый год.

Последовательность разработки среднесрочного финансового плана представлена в виде следующей блок-схемы (см. рис. 4).

Доходная часть

плана (Д)

7

Расходная часть

плана(Р)

Сопоставление Д и Р

I

Дефицит

нет

Профицит

да

Выбор балансирующих переменных

нет

Рис. 4. Последовательность разработки среднесрочного финансового плана

Среднесрочный финансовый план предлагается разрабатывать межведомственной рабочей группе, в состав которой обязательно должны входить представители финансовых органов, департамента экономики, комитета по управлению государственным имуществом. Это позволит обеспечить преемственность прогноза социально-экономического развития, финансового плана и бюджета на очередной финансовый год. Распределение функций по подготовке финансового плана и его мониторингу предлагается закрепить в нормативных документах субъекта Федерации.

Общая схема организации разработки среднесрочного финансового плана может быть представлена следующим образом (см. рис. 5).

Рис. 5. Общая схема организации разработки среднесрочного финансового плана

На качество разрабатываемого среднесрочного финансового плана влияет качество информации, используемой при составлении финансового плана. В связи с нестабильностью бюджетного и налогового законодательства возникают проблемы с накоплением необходимой для составления плана информации за ряд лет по доходным и расходным показателям бюджетов и ее использованием. В табл. 4 систематизирована необходимая для разработки среднесрочного финансового плана информация.

Таблица 4

Информационное обеспечение процесса разработки среднесрочного финансового плана

Назначение информации Показатели Источник Разработчик

Темп роста (снижения) расходов Основные направления бюджетной и налоговой политики Разрабатывается одновременно с проектом бюджета. Не подлежит обязательной публикации

Планирование расходной части среднесрочного финансового плана Минимально необходимые расходы Расчеты по разделам и подразделам функциональной классификации расходов Производятся органом, ответственным за составление проекта бюджета, или главными распорядителями бюджетных средств. Являются внутренней информацией

Программная часть расходов Целевые программы, утвержденные законодательно (планируемые к реализации в среднесрочной перспективе) Разрабатываются отраслевыми органами администрации, утверждаются законодательно, официально публикуются, в том числе в правовых базах

Назначение информации Показатели Источник Разработчик

Планирование доходной части среднесрочного финансового плана ВРП, валовая прибыль, фонд оплаты труда, валовой совокупный годовой доход физических лиц, стоимость реализованных товаров, облагаемых и не облагаемых НДС, среднегодовая стоимость имущества предприятий, стоимость добычи полезных ископаемых и другие показатели Прогноз социально-экономическо го развития территории Разрабатывается министерством экономики. Не подлежит обязательной публикации

Годовые обороты ресурсов, сумма чистого дохода (за вычетом производственных затрат), созданного в общественном секторе и поступившего из других секторов, размер прибыли предприятий Сводный финансовый баланс территории Разрабатывается министерством экономики. Не подлежит обязательной публикации

Увеличение налогооблагаемой базы Адресная инвестиционная программа Разрабатывается министерством экономики одновременно с проектом бюджета. Не подлежит обязательной публикации

Налоговые льготы и вычеты Форма 5-НБН Составляется налоговой инспекцией. Не подлежит обязательной публикации

Назначение информации Показатели Источник Разработчик

Стратегия Основные Разрабатывается

управления направления одновременно

бюджетным бюджетной с проектом

дефицитом и налоговой политики бюджета. Не подлежит обязательной

Балансировка среднесрочного публикации

График Программа Разрабатывается

финансового обслуживания внутренних и финансовым

плана и погашения внешних органом

государственного заимствовани одновременно с

долга и региона проектом бюджета. Не подлежит обязательной публикации

В третьей главе диссертационного исследования предложенный методологический подход используется для анализа и оценки опыта Ленинградской области по разработке перспективного финансового план на 2002-2004 и 2003-2005 гг.

Анализ условий перспективного финансового планирования в Ленинградской области проведен с точки зрения выделенных во второй главе факторов, влияющих на содержание и структуру показателей ПФП, методы его составления и функции в бюджетном процессе.

На основе проведенного анализа практики разработки ПФП в Ленинградской области предложен ряд рекомендаций по изменению как структуры ПФП Ленинградской области, так и организации среднесрочного планирования.

Основные результаты, выводы и рекомендации диссертационного исследования

На основе проведенных в работе исследований получены следующие результаты и можно сделать следующие выводы.

1. Степень свободы при разработке среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации зависит от уровня децентрализации государственных финансов и системы межбюджетных отношений, т. е. модель бюджетного федерализма влияет на функции финансового плана, структуру его показателей. Необходимым условием качественного планирования расходной части плана являются четкость и стабильность разграничения расходных полномочий между властями разных уровней. От способа разделения доходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы зависит набор показателей для балансировки доходной и расходной частей плана.

2. Среднесрочный финансовый план может выполнять несколько функций. Важнейшими из них являются:

♦ инструмент раннего обнаружения последствий текущих финансовых решений (прогноз последствий текущих фискальных решений);

♦ ориентир для разработки среднесрочной стратегии развития территории (разработки бюджетной и налоговой политики);

♦ основа для скользящего бюджета.

Выбор конкретных подходов к среднесрочному финансовому планированию определяется его задачами, сформулированными при определении финансовой стратегии государства либо отдельной территориальной единицы.

3. Планирование доходной части среднесрочного финансового плана предлагается проводить по агрегированным показателям, используя методы прямого счета и, где это возможно, экономико-математические модели.

С учетом особенностей бюджетного законодательства в расходной части плана предлагается выделять текущие и капитальные затраты. Внедрение программно-целевого подхода в планирование приводит к тому, что в расходной части плана необходимо выделять минимально необходимые расходы, программную часть и прочие расходы.

Выбор балансирующих переменных среднесрочного финансового плана производится в зависимости от обеспеченности бюджета субъекта Федерации собственными доходами.

В целях повышения качества разрабатываемого среднесрочного финансового плана, а также снижения степени неопределенности процесса социально-экономического развития территории предлагается разрабатывать финансовый план в трех вариантах: основной, дефицитный и профицитный. Таким образом, в случае отклонения фактической ситуации от запланированной у органов управления будет руководство к действию в этой ситуации.

В связи с нестабильностью бюджетного и налогового законодательства возникают проблемы с накоплением необходимой информации за ряд лет по доходным и расходным показателям бюджетов и ее использованием. Однако в целом процесс разработки среднесрочного финансового плана обеспечен необходимой информацией.

4. На основе проведенного исследования можно сделать следующие рекомендации по изменению как структуры ПФП Ленинградской области, так и организации среднесрочного планирования:

• Детализировать структуру расходной части ПФП.

В Ленинградской области при разработке проекта бюджета на текущий финансовый год широко используется программно-целевой подход к распределению расходов бюджета. Тем более в рамках ПФП необходимо выделять программную часть расходов внутри каждой отрасли согласно функциональной классификации. Это позволит повысить обоснованность распределения финансовых ресурсов между отраслями, повысит прозрачность процедуры планирования. Необходимо также более детализировано отражать в ПФП капитальные расходы — в разрезе отраслей и с выделением программной части.

• Совершенствовать методы оценки затрат.

Очевидно, что при разработке перспективного финансового плана в Ленинградской области необходимо усиление программно-целевого подхода к планированию расходов по отрасли с использованием социальных стандартов.

• Включить в ПФП отдельным блоком (справочно) программу внутренних и внешних заимствований.

Введение отдельного блока показателей ПФП (программы внутренних и внешних заимствований) будет способствовать адаптации ПФП к меняющимся условиям при исполнении текущего бюджета, создавать предпосылку для сценарного анализа развития области. Кроме того, введение этого блока повысит точность среднесрочного планирования расходов на обслуживание долга, а также отразит изменения долговой нагрузки на бюджет в среднесрочной перспективе.

• Разрабатывать ПФП в нескольких вариантах в соответствии со сценариями экономического развития Ленинградской области.

ПФП, разработанный в нескольких вариантах, — это, в первую очередь, способ снижения неопределенности процесса исполнения бюджета. Кроме того, эта мера приведет к снижению затрат на разработку ежегод-

29

ного бюджета. Наконец, это изменение позволит адаптировать ПФП к показателям социально-экономического развития, а также к показателям текущего исполнения бюджета.

• Повысить качество планирования доходной части ПФП.

Идея ПФП подрывается систематическим занижением доходной части бюджета. Условием повышения качества планирования доходной части ПФП является стабильность межбюджетных отношений и налогового законодательства.

• Повысить статус ПФП.

Для того, чтобы ПФП действительно стал документом, на котором основывается разработка проекта бюджета на очередной финансовый год, необходимо включить его в перечень документов, одновременно с проектом бюджета составляемых и представляемых на рассмотрение законодательных органов власти.

• Создать отдельный отдел (сектор) в комитете финансов, занимающийся разработкой ПФП, анализом его выполнения и внесением в него изменений.

Эта мера позволит повысить качество проработки ПФП. Кроме того, координирование процесса разработки ПФП, внесение в него изменений в течение года, оценка качества разработки ПФП потребуют дополнительного времени. Следовательно, необходимо выделить специалистов, для которых это будет основным направлением деятельности.

• Согласовывать ПФП на стадии разработки с муниципальными образованиями Ленинградской области.

Согласование ПФП с муниципальными образованиями, в идеале — включение представителей всех муниципальных образований в рабочую группу по разработке ПФП, позволит скоординировать деятельность ор-

ганов государственной власти и органов местного самоуправления для реализации стратегии развития региона. В противном случае ПФП Ленинградской области, разработанный по показателям консолидированного бюджета, не сможет стать действенным инструментом реализации бюджетно-налоговой политики.

♦ Наладить учет плановых и фактических показателей капитальных расходов бюджета.

Формы текущей (ежемесячной) финансовой отчетности, разрабатываемые Министерством финансов РФ, не предусматривают отражение плановых показателей в разрезе экономической классификации расходов бюджета. Следовательно, необходимо наладить отдельный учет по этим показателям, а также по другим, если в них есть необходимость. Желательно сделать новую отчетность ежемесячной, т.к. эти данные понадобятся в течение финансового года при разработке очередного ПФП или внесении изменений в существующий ПФП.

♦ Вносить изменения в ПФП чаще, чем один раз в год (ежеквартально).

Если экономическое развитие территории не соответствует ни одному из запланированных вариантов развития, необходимо вносить соответствующие изменения в ПФП. В дополнение к этому необходимо учесть, что внесение изменений в бюджет на текущий финансовый год может повлиять на реализуемую бюджетно-налоговую политику, изменив стратегические цели и задачи. Следовательно, при внесении изменений в бюджет на текущий финансовый год необходимо вносить соответствующие изменения в ПФП, а также в прогноз социально-экономического развития.

Список опубликованных работ по теме диссертации

1. Совершенствование механизмов межбюджетного регулирования (на примере Ленинградской области) // Вестник СПбТУ. Сер. 8. Менеджмент. -2003.-Вып. 1.-1,22 п.л.

2. Развитие межбюджетных отношений: опыт и стратегии в меняющейся экономике // Компаративистика: Альманах сравнительных социо-гуманитарных исследований. - СПб., 2002. - 1 п.л. (в соавторстве с О. А. Патокиной).

3. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского государственного университета, 2002. - 11,75 п.л.

4. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие.- 2-е издание, исправленное и дополненное. — СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского государственного университета, 2004. - 12,25 п.л.

Подписано в печать 8.04.2004 г. Формат 60 х 90/

16-

Печать ризографическая. Заказ № 420. Объем 1,04 усл. п. л. Тираж 100 экз. Издательский центр факультета менеджмента СПбГУ 199155, С.-Петербург, пер. Декабристов, д. 16. Тел. (812) 350 8155, факс (812) 350 0406

»- 80 6*

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пшенникова, Екатерина Ивановна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы среднесрочного финансового планирования.

1.1. Среднесрочный финансовый план и управление развитием территории.

1.2. Модель бюджетного федерализма и ее влияние на структуру показателей и функции среднесрочного финансового плана субъекта Федерации.

1.3. Зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования.

Глава 2. Моделирование структуры и процесса разработки среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации.

2.1. Экономические и организационные предпосылки разработки среднесрочного финансового плана.

2.2. Моделирование структуры среднесрочного финансового плана.

2.3. Методы и алгоритмы расчета показателей среднесрочного финансового плана.

2.4. Информационное и организационное обеспечение процесса разработки среднесрочного финансового плана.

Глава 3. Совершенствование перспективного финансового планирования на материалах Ленинградской области).

3.1. Условия перспективного финансового планирования в Ленинградской области.

3.2. Анализ и оценка методологии и организации перспективного финансового планирования в Ленинградской области в 2001-2002 гг.

3.3. Рекомендации по совершенствованию перспективного финансового планирования в Ленинградской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Среднесрочное финансовое планирование как инструмент управления развитием субъекта Российской Федерации"

Создание и поддержание социальной, полипиеской и экономической стабильности — одна из целей внутренней политики российского государства. Но если в середине 90-х годов она в большей степени понималась как финансовая стабилизация, то в настоящее время речь идет об устойчивости всей социально-политической системы и об устойчивом экономическом росте. Достижение социально-экономической и политической стабильности означает возможность для всех экономических субъектов — предприятий, финансовых организаций, государственных органов, домашних хозяйств — планировать свою деятельность вперед на достаточно продолжительный период времени.

В современных условиях, когда все более остро встают проблемы контроля расходования средств государственного бюджета, выбора разумной' финансовой политики и сокращения доли государственного сектора в экономике, правительства многих развитых стран, а также регионов и крупных городов существенно реформировали бюджетный процесс. Одной из составляющих таких реформ во многих странах стало внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс, т.к. планирование бюджетных расходов в современных условиях является связующим звеном между политическими, управленческими и экономическими процессами. Введение среднесрочного финансового плана заставляет более четко формулировать приоритетные задачи реализуемой политики и заботиться о том, чтобы эти задачи не противоречили друг другу. Основное назначение плана— показать стратегию бюджетного финансирования расходов в среднесрочной перспективе.

Показатели среднесрочного финансового плана могут использоваться исполнительными органами власти в процессе управления развитием территории:. для выявления негативных тенденций в развитии, для обеспечения стабильности и преемственности при формировании расходной части бюджета, непрерывности финансирования инвестиционных программ и принятия обоснованных решений относительно необходимых займов, для комплексного прогнозирования финансовых последствий внедряемых реформ и программ, для выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе тех или иных мер в области финансовой политики.

Разработка такого плана способствует повышению прозрачности бюджетного процесса, его обоснованности и эффективности с точки зрения реализации долгосрочных целей. Законодательные (представительные) органы власти получают сведения о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы территории, о последствиях реализации принятых законов. Инвесторы на основе показателей среднесрочного финансового плана смогут лучше оценить экономический потенциал и инвестиционный климат данной территории. Общественность получает представление о социально-экономическом развитии территории, в том числе о финансовом обеспечении со стороны государственных органов власти уровня жизни населения.

Российское законодательство предусматривает разработку среднесрочного финансового плана (перспективного финансового плана), многие субъекты Российской Федерации самостоятельно пытаются разрабатывать перспективные финансовые планы для своих территорий. Однако недостаточное научно-методическое обеспечение не позволяет в полной мере использовать возможности данного инструмента.

Несмотря на то, что тема среднесрочного финансового планирования для России не новая и проблемы среднесрочного планирования в рыночных условиях рассматриваются в ряде работ российских авторов (см., например, работы Гранберга А., Зубаревич Н., Ильиной Р., Климанова В., Лаврова А., Николаева М., Махотаевой М., Черныша Е. А., Ширяева В.), они недостаточно полно и глубоко исследованы. Большинство отечественных публикаций ограничивается рассмотрением проблем финансового планирования на уровне муниципальных образований, причем акцент делается на выборе стратегии развития муниципальных образований, а методологические вопросы среднесрочного финансового планирования как инструмента реализации стратегии развития не рассматриваются (см., например, работы Ковалевского А.Р., Рохчина В.Е.). Зарубежный опыт разработай среднесрочных финансовых планов в отечественных публикациях освещен слабо (см., например, работы Демина С.В;, Лексина В.Н., Подпориной И.В., Швецова А.Н.). В зарубежной литературе эта проблема рассматривается более подробно (см., например, таких авторов как Кэйвено Дж., Килш Дж., МартинесХ.), однако основное внимание исследователей сосредоточено на описании моделей среднесрочного финансового планирования, используемых в отдельных странах, а анализ теоретических основ среднесрочного финансового планирования, обобщение существующих моделей в них отсутствует.

Понятно, что многолетний российский опыт планирования не позволяет говорить о том, что это новый, неисследованный вид деятельности. Однако сейчас речь. идет о планировании в условиях децентрализации системы управления и рыночной экономики, т.е. о планировании в условиях большей неопределенности как в доходах, так и в расходах.

Особенности России как страны с переходной экономикой не позволяют непосредственно использовать модели среднесрочного планирования развитых стран. Поэтому основной целью данного исследования является разработка методологического подхода к построению модели среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации и обоснование места перспективного финансового плана в бюджетном процессе на основе изучения российского законодательства, критического анализа и обобщения зарубежного опыта и практики среднесрочного финансового планирования в России.

В рамках исследования были поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать этапы бюджетного процесса, определить место и функции среднесрочного финансового плана, выявить политико-экономические и организационно-технические проблемы интеграции среднесрочного финансового плана в бюджетный процесс на уровне субъекта Федерации.

2. Изучить и обобщить международный опыт среднесрочного финансового планирования, провести типологию подходов к построению моделей среднесрочного финансового плана в зависимости от функций, которые он выполняет, от информационного обеспечения, от особенностей бюджетной системы и механизма межбюджетных отношений.

3. Предложить методологический подход к разработке моделей среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации, учитывающий различия условий планирования: стабильность налогового законодательства и механизма межбюджетных отношений, наличие и качество информационной базы для прогнозирования показателей среднесрочного плана, налоговый потенциал территории, уровень проработки стратегии развития территории.

4. В рамках разработанного подхода предложить вариант спецификации параметров модели среднесрочного финансового планирования, отражающий действующий механизм межбюджетных отношений, концепцию социально-экономического развития региона, ограничения, диктуемые действующим бюджетным и налоговым законодательством.

5. На основе разработанного методологического подхода провести критический анализ практического опыта разработки среднесрочного финансового плана в Ленинградской области, мониторинг реализации перспективного финансового плана и его влияния на эффективность бюджетного процесса в Ленинградской области, разработать рекомендации по совершенствованию существующей модели перспективного финансового плана для Ленинградской области.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Проведен комплексный анализ плановых документов, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации, используемых при разработке регионального бюджета. Определено место среднесрочного финансового плана в системе плановых документов и его роль в совершенствовании бюджетного процесса (параграф 1.1).

2. Проведена классификация моделей бюджетного федерализма. Показано влияние модели бюджетного федерализма на структуру показателей и функции среднесрочного финансового плана (параграф 1.2). Выявлены особенности модели бюджетного федерализма в Российской Федерации и обоснованы факторы, влияющие на содержание, структуру показателей среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации (параграф 2.1).

3. Обобщен зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования, на основе чего выделены три основные функции среднесрочного финансового плана, два подхода к разработке плана, методологические основы планирования доходной и расходной частей плана (параграф 1.3).

4. Предложена концептуальная основа разработки среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации (глава 2), включающая? обоснование:

- факторов, влияющих на структуру и содержание показателей среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации;

- перечня показателей среднесрочного финансового плана;

- набора моделей расчета показателей среднесрочного финансового плана;

- информационного обеспечения процесса среднесрочного финансового планирования;

- модели организации процесса разработки, мониторинга и корректировки среднесрочного финансового плана.

Практическая значимость исследования состоит в возможности непосредственного использования результатов исследования для организации и методического обеспечения среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации, а также для анализа имеющегося практического опыта среднесрочного финансового планирования и разработки рекомендаций по его совершенствованию. Последнее подтверждено проведенным в главе 3 анализом опыта Ленинградской области по составлению перспективного финансового плана и разработанными рекомендациями по его совершенствованию. Результаты работы могут быть использованы в научных исследованиях и учебных курсах по государственным и муниципальным финансам.

Исследование состоит из трех глав. В первой главе определяется место и роль среднесрочного финансового планирования в бюджетном процессе, а также место среднесрочного финансового плана в системе плановых документов, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации. Выделены основные факторы, влияющие на функции финансового плана, структуру и содержание показателей плана. Проанализирован и обобщен зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования.

Во второй главе предлагается методологический подход к разработке среднесрочного финансового плана. Он включает обоснование предпосылок разработки среднесрочного финансового плана, общую структуру плана, набор моделей и методов расчета показателей плана, требования к информационному обеспечению и организации процесса разработки среднесрочного финансового плана.

В третьей главе предложенный методологический подход используется для анализа и оценки опыта Ленинградской области по разработке перспективного финансового плана на 2002-2004 и 2003-2005 годы. Проведен мониторинг перспективного финансового плана Ленинградской области, разработаны рекомендации по совершенствованию существующей практики разработки перспективного финансового плана.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пшенникова, Екатерина Ивановна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основной целью данного исследования являлась разработка методологического подхода к построению модели среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации и обоснование места перспективного финансового плана в бюджетном процессе на основе изучения российского законодательства, критического анализа и обобщения зарубежного опыта и практики среднесрочного финансового планирования в России. В соответствии с поставленной целью в работе решены следующие задачи.

1. Определены место и роль среднесрочного финансового плана в бюджетном процессе.

В современных экономических условиях очевидна необходимость разработки и внедрения новых технологий стратегического финансового планирования развития территории, увязанных с технологиями стратегического планирования их социально-экономического роста.

Среднесрочный финансовый план — это набор показателей, отражающих прогнозные возможности территории по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных ее расходов на ближайшие 3-4 года. Среднесрочный финансовый план обеспечивает увязку экономических показателей развития территории, представленных в прогнозе СЭР и сводном балансе финансовых ресурсов, и бюджетных, отраженных в бюджете территории на очередной финансовый год.

Степень свободы при разработке среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации зависит от уровня децентрализации государственных финансов и системы межбюджетных отношений, т.е. модель бюджетного федерализма влияет на функции финансового плана, структуру его показателей. Необходимым условием качественного планирования расходной части плана являются четкость и стабильность разграничения расходных полномочий между властями разных уровней. От способа разделения доходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы зависит набор показателей для балансировки доходной и расходной частей плана.

2. Изучены и обобщены существующие теории и модели среднесрочного финансового планирования, проведен анализ возможности использования этих моделей в российской бюджетной практике.

Среднесрочный финансовый план может выполнять несколько функций. Важнейшими из них являются:

- инструмент раннего обнаружения последствий текущих финансовых решений (прогноз последствий текущих фискальных решений);

- ориентир для разработки среднесрочной стратегии развития территории (разработки бюджетной и налоговой политики);

- основа для скользящего бюджета.

Можно выделить два основных подхода к составлению среднесрочного финансового плана:

- планирование по «лимитам»;

- «приростное бюджетное планирование».

Выбор конкретных подходов к среднесрочному финансовому планированию определяется его задачами, сформулированными при определении финансовой стратегии государства либо отдельной территориальной единицы. При прогнозировании доходной части среднесрочного финансового плана широко используются экономико-математические модели. Планирование расходной части плана основывается на программно-целевом подходе.

Процедуры составления среднесрочного финансового плана и его роль в бюджетном процессе в разных странах сильно отличаются. Практически не представляется возможным предложить единый подход к процессу разработки среднесрочного финансового плана.

3; Предложен методический подход к разработке перспективного финансового плана.

Выделен ряд факторов, влияющих на содержание и структуру показателей среднесрочного финансового плана, методы его составления и функции в бюджетном процессе:

- модель бюджетного федерализма;

- стратегия развития и бюджетно-налоговая политика региона;

- особенности бюджетного и налогового законодательства;

- традиции финансового планирования.

В зависимости от удельного веса собственных доходов в общей сумме доходов бюджета субъекты РФ были классифицированы как:

- субъекты с высокой долей собственных доходов;

- дотационные субъекты;

- высокодотационные субъекты.

Уровень обеспеченности региона собственными доходами влияет на выбор целевых установок перспективного финансового плана и его функции. Для высокодотационных регионов финансовый план выполняет функцию раннего обнаружения недостатка средств для финансирования; минимально необходимых расходов. Цель разработки плана — реализация стратегии экономии бюджетных средств и снижения в среднесрочной перспективе объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета за счет развития собственной налоговой базы.

Для дотационных регионов среднесрочный финансовый план выполняет не только функцию раннего обнаружения недостатка средств для финансирования минимально необходимых и программных расходов. В рамках финансового плана могут осуществляться расчеты потребности в дополнительном финансировании за счет целевых фондов из вышестоящего бюджета.

Для регионов с высокой долей собственных доходов функции среднесрочного финансового плана в зависимости от выбора администрации региона могут изменяться: раннее обнаружение недостатка средств для финансирования расходов, ориентир для реализации среднесрочной стратегии развития региона, основа для скользящего бюджета на очередной финансовый год.

4. В рамках разработанного подхода предложен вариант спецификации параметров модели среднесрочного финансового планирования, отражающий действующий механизм межбюджетных отношений, концепцию социально-экономического развития региона, ограничения, диктуемые действующим бюджетным и налоговым законодательством.

Планирование доходной части среднесрочного финансового плана предлагается проводить по агрегированным показателям, используя методы прямого счета и, где это возможно, экономико-математические модели.

С учетом особенностей бюджетного законодательства в расходной части ПФП предлагается выделять текущие и капитальные затраты. Внедрение программно-целевого подхода в планирование приводит к тому, что в расходной части ПФП необходимо выделять минимально необходимые расходы, программную часть и прочие расходы.

Выбор балансирующих переменных среднесрочного финансового плана производится в зависимости от обеспеченности бюджета субъекта Федерации собственными доходами.

С целью повышения качества разрабатываемого среднесрочного финансового плана, а также снижения степени неопределенности процесса СЭР территории, предлагается разрабатывать финансовый план в трех вариантах: основной, дефицитный и профицитный. Таким образом, в случае отклонения фактической ситуации от запланированной, у органов управления будет руководство к действию в этой ситуации.

В связи с нестабильностью бюджетного и налогового законодательства возникают проблемы с накоплением необходимой информации за ряд лет по доходным и расходным показателям бюджетов и ее использованием. Однако в целом процесс разработки среднесрочного финансового плана обеспечен необходимой информацией.

5. На основе разработанного методического подхода проведен критический анализ практического опыта разработки среднесрочного финансового плана в Ленинградской области, мониторинг реализации перспективного финансового плана и его влияния на эффективность бюджетного процесса в Ленинградской области.

Бюджетная система Ленинградской области построена в соответствии с требованиями бюджетного и налогового законодательства. В регионе осознана потребность перехода к среднесрочному планированию, а также исходная точка для разработки перспективного финансового плана — программно ориентированные задачи, требующие решения сформулированы и проработаны. В областном законе Ленинградской области о бюджетном процессе перспективный финансовый план отнесен к документам, на основе которых составляется проект областного бюджета.

Особенностью перспективного финансового плана Ленинградской области является то, что он составляется в целом по Ленинградской области, т.е. доходная часть финансового плана — это агрегированные показатели консолидированного бюджета Ленинградской области, расходная часть плана отражает основные направления расходования бюджетных средств областного бюджета и бюджетов 29 муниципальных образований.

На основе проведенных исследований в работе получены следующие результаты и выводы.

1. На основании проведенного комплексного анализа плановых документов, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации, определено место перспективного финансового плана в системе плановых документов1 (выделены прямая и обратная связь) и его роль в совершенствовании бюджетного процесса.

Среднесрочное финансовое планирование позволяет решать следующие задачи:

- проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной (долгосрочной) стратегии государства;

- обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;

- повышение прозрачности бюджетного процесса;

- экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджета.

Среднесрочный финансовый план является связующим звеном между планово-прогнозными документами на среднесрочную перспективу и бюджетом на очередной финансовый год.

В процессе исполнения бюджета в текущем финансовом году изменение темпов роста расходов по отдельным направлениям или пропорционально по всем направлениям ведет к отклонению показателей финансового плана от показателей прогноза СЭР. Следовательно, требуется корректировка самого прогноза СЭР и основных направлений бюджетно-налоговой политики региона.

2. Выявлены особенности российской модели бюджетного федерализма, оказывающие влияние на структуру показателей и функции финансового плана на уровне субъекта Федерации.

Особенности российской модели бюджетного федерализма были выделены в результате классификации существующих в мире моделей бюджетного федерализма (советской, китайской, американской, канадской и германской).

К особенностям модели бюджетного федерализма в России отнесены: неравномерность и непоследовательность в проведении реформ; нестабильность налогового и бюджетного законодательства в части закрепления доходных источников по уровням бюджетной системы и широкого круга предметов совместного ведения субъектов и федерации; неравномерность в распределении налоговой базы по субъектам

Федерации; двойственность положения регионов в системе межбюджетных отношений.

3. Предложена концептуальная основа разработки среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации.

В целях повышения эффективности процесса разработки ПФП предлагается внести следующие дополнения в статью 174 БК:

• Перспективный финансовый план разрабатывается межведомственной рабочей группой.

• Перспективный финансовый план разрабатывается в трех вариантах, соответствующих прогнозу СЭР.

• Перспективный финансовый план второго года является основой для формирования бюджета на очередной финансовый год.

В целях повышения достоверности ПФП, предлагается внести изменения в статью 174 БК, изложив пункт 5 в следующей редакции:

5. Перспективный финансовый план ежеквартально корректируется с учетом показателей исполнения ПФП, уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации- субъекта Российской Федерации, муниципального образования, уточненного бюджета на текущий финансовый год».

4. Предложены рекомендации по совершенствованию существующей практики финансового планирования в Ленинградской области.

Мониторинг ПФП Ленинградской области показал, что планирование бюджетных показателей в Ленинградской области находится на недостаточно высоком уровне. Для разработки ПФП необходимо либо привлечение высококвалифицированных специалистов, либо создание отдельного отдела, который занимался бы только этим видом деятельности.

Существенные отклонения плановых показателей от фактических, как правило, вызываются изменениями федерального налогового и бюджетного законодательства (сильное влияние внешних факторов). Очевидна необходимость изменения набора показателей, по которым происходит формирование перспективного финансового плана Ленинградской области. Для того, чтобы перспективный финансовый план в Ленинградской области стал действенным документом, необходимо либо разрабатывать его «снизу», т.е. учитывая основные направления стратегического развития муниципальных образований, либо обязывать органы местного самоуправления соблюдать структуру расходов в своих бюджетах согласно ПФП, что противоречит законодательству, либо разрабатывать перспективный финансовый план только по показателям регионального бюджета.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие рекомендации по совершенствованию процесса посредством перспективного финансового планирования в Ленинградской области:

1. Детализировать структуру расходной части ПФП.

В Ленинградской области при разработке проекта бюджета на текущий финансовый год широко используется программно-целевой подход к распределению расходов бюджета. Тем более, в рамках ПФП необходимо выделять программную часть расходов внутри каждой отрасли согласно функциональной классификации. Это позволит повысить обоснованность распределения финансовых ресурсов между отраслями, повысит прозрачность процедуры планирования. Необходимо также более детализировано отражать в ПФП капитальные расходы — в разрезе отраслей и с выделением программной части.

2. Совершенствовать методы оценки затрат.

Очевидно, что при разработке перспективного финансового плана в Ленинградской области необходимо усиление программно-целевого подхода к планированию расходов по отрасли.

3. Включить в ПФП отдельным блоком (справочно) программу внутренних и внешних заимствований.

Введение отдельного блока показателей ПФП (программы внутренних и внешних заимствований) будет способствовать адаптации ПФП к меняющимся условиям при исполнении текущего бюджета, создавать предпосылку для сценарного анализа развития области. Кроме того, введение этого блока повысит точность среднесрочного планирования расходов на обслуживание долга, а также отразит изменения долговой нагрузки на бюджет в среднесрочной перспективе.

4. Разрабатывать ПФП в нескольких вариантах в соответствии со сценариями экономического развития Ленинградской области.

ПФП, разработанный в нескольких вариантах, — это, в первую очередь, способ снижения неопределенности процесса исполнения бюджета. Кроме того, эта мера приведет к снижению затрат на разработку ежегодного бюджета. Наконец, это изменение позволит адаптировать ПФП к показателям социально-экономического развития, а также к показателям текущего исполнения бюджета.

5. Повысить качество планирования доходной части ПФП.

Идея ПФП подрывается систематическим занижением доходной части бюджета. Условием повышения качества планирования доходной части ПФП является стабильность межбюджетных отношений и налогового законодательства.

6. Повысить статус ПФП.

Для того, чтобы ПФП действительно стал документом, на котором основывается разработка проекта бюджета на очередной финансовый год, необходимо включить его в перечень документов, составляемых одновременно с проектом бюджета и представляемых на рассмотрение законодательных органов власти.

7. Создать отдельный отдел (сектор) в комитете финансов, занимающийся ; разработкой ПФП, анализом его выполнения и внесением в него изменений.

Эта мера позволит повысить качество проработки ПФП. Кроме того, координирование процесса разработки ПФП, внесение в него изменений в течение года, оценка качества разработки ПФП потребуют дополнительного времени. Следовательно, необходимо выделить специалистов, для которых это будет основным направлением деятельности.

8. Согласовывать ПФП на стадии разработки с муниципальными образованиями Ленинградской области.

Согласование ПФП с муниципальными образованиями, в идеале включение представителей всех муниципальных образований в рабочую группу по разработке ПФП позволит скоординировать деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления для реализации стратегии развития региона. В противном случае, ПФП Ленинградской области, разработанный по показателям консолидированного бюджета, не сможет стать действенным инструментом реализации бюджетно-налоговой политики.

9. Наладить учет плановых и фактических показателей капитальных расходов бюджета.

Формы текущей (ежемесячной) финансовой отчетности, разрабатываемые Министерством финансов РФ, не предусматривают отражение плановых показателей в разрезе экономической классификации расходов бюджета. Следовательно, необходимо наладить отдельный учет по этим показателям, а также по другим, если в них есть необходимость. Желательно сделать новую отчетность ежемесячной, т.к. эти данные понадобятся в течение финансового года при разработке очередного ПФП или внесении изменений в существующий ПФП.

10. Вносить изменения в ПФП чаще, одного раза в год (ежеквартально).

Во второй главе обоснована необходимость внесения изменений в ПФП в случае, если экономическое развитие территории не будет соответствовать ни одному сценарию. В дополнение к этому необходимо учесть, что внесение изменений в бюджет на текущий финансовый год может повлиять на реализуемую бюджетно-налоговую политику, изменив стратегические цели и задачи. Следовательно, при внесении изменений в бюджет на текущий финансовый год необходимо вносить соответствующие изменения в ПФП,. а также в прогноз СЭР.