Формирование и развитие налогового механизма субъектов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Поролло, Елена Валентиновна

Введение.

Глава 1. Экономическая сущность налогового механизма субъектов Российской Федерации.

1.1. Роль налогового механизма в реализации содержания и функций налогов.

1.2. Региональная подсистема налогового механизма и ее развитие в России.

Глава 2. Практические вопросы обеспечения системного функционирования элементов регионального налогового механизма.

2.1. Мобилизационный и стимулирующий блоки регионалБного налогового механизма как основа обеспечения доходов бюджетов территориальных образований.i. 1.

2.2.Содержание и иерархическая структура организационной сферы налогового механизма.

2.3. Детерминанты эффективности регионального налог9вого механизма.

Глава 3. Развитие налогового механизма как условие реализации региональной политики в сфере налогообложения.

3.1. Усиление воздействия налоговой системы на регулирование экономики и социальной сферы регионов России.

3.2.0сновные направления активизации фискальной направленности налогового механизма.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и развитие налогового механизма субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационной работы определяется назревшей необходимостью углубленного исследования реальных тенденций налогово-бюджетной политики и реформирования механизма налогообложения в России. Эти процессы приобретают особую значимость потому, что сложившаяся налоговая система не обеспечивает выполнение своих основных задач, а именно: достаточность и бесперебойность поступления в бюджет и внебюджетные фонды финансовых ресурсов в виде налогов и обязательных платежей; целенаправленное регулирование условий осуществления предпринимательской деятельности. С другой стороны, повышение теоретической и практической значимости исследования обусловлено обострением проблем бюджетного и налогового федерализма. Необходимость научных исследований в данной области вызвана и недостаточной изученностью вопросов реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, одним из направлений которого должно стать усиление заинтересованности региональных и местных администраций в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов.

Формирование в России рыночноориентированной экономики способствовало активизации теоретических разработок по организации налогообложения. К сожалению, при этом не всегда учитывалась необходимость решения вопросов финансовой обеспеченности регионов, роль которых в регулировании экономических и социальных процессов неуклонно возрастает. В изучение вопросов организации финансов губернских и земских финансов, условий и порядка взимания территориальных налогов и сборов, внесли большой вклад такие российские ученые, как Н. Тургенев, И. Озеров, А. Тривус, В. Твердохлебов, А.Соколов, И. Янжул. Проблемам функционирования финансового механизма посвящены труды ряда современных экономистов, в частности Д.А.Аллахвердяна, А.М.Бирмана, М.В. Васильевой, Э.А.Вознесенского, В.М.Родионовой, Г.Л. Рабиновича, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.В.Сенчагова, Д.Г.Черника и других. Вопросы функциональных проявлений налогов в рыночной экономике как элемента фискальной политики государства рассматривали такие зарубежные ученые, как Дж. Кейнс, А. Маршалл, ПСамуэльсон, И. Шумпетер, П. Хейне, Дж.Ю.Стиглиц, А. Харбергер, Ф.Рамсей, Р. Дернберг и др. Однако в современной экономической литературе, как уже отмечалось, вопросы регионализма в налоговых отношениях освещались крайне недостаточно. Теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность вопросов управления налоговой системой в рамках территориальных образований в Российской Федерации обусловили выбор темы диссертации, ее цели и задачи.

Цель и задачи диссертации. Основной целью диссертационного исследования является обоснование теоретических и методических принципов и практических решений управления налоговой системой субъектов Российской Федерации.

Реализация цели исследования достигалась посредством решения следующих задач:

- уточнить определение налогового механизма, его организационную структуру и место в системе налоговых отношений;

- определить содержание понятия «региональный налоговый механизм», проанализировать специфику исторических этапов развития этого механизма в России и характера его централизованного регулирования;

- выделить общие проблемы становления и совершенствования регионального налогообложения и способы их решения исходя из направлений экономической политики региона;

- обосновать взаимосвязь и пути развития фискальной, регулирующей и стимулирующей функций налогов в рамках регионального налогового механизма применительно к условиям Ростовской области;

- разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию налогообложения в Ростовской области.

Предметом диссертационного исследования избраны экономические отношения, которые складываются в процессе взаимодействия субъектов, участвующих в реализации налоговой политики в регионах Российской Федерации. Объектом исследования явились проблемы теории, методологии и практики функционирования налогового механизма на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом особое внимание уделено организации управления налоговой системой в Ростовской области.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам организации налоговой системы, законодательные f и нормативные акты, инструктивные материалы, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Исследования проводились с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. В работе использовались программные продукты Microsoft Word и Microsoft Exel 97.

Информационно-статистической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы явились данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Ростовского областного комитета государственной статистики, отчетно-аналитическая информация Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Государственной налоговой инспекции по Ростовской области, оригинальные материалы, собранные автором в процессе аудиторской практики и в процессе проведения научных исследований (при безусловном соблюдении принципов коммерческой и налоговой тайны и норм аудиторской этики).

Основные положения, выносимые на защиту.

1. При определении содержания понятия «налоговый механизм» следует учитывать иерархическую соподчинённость финансовых категорий, а также реальные проявления экономической и правовой сущности налогов и свойственные им функции. Исходя из этого, налоговый механизм определен в диссертационном исследовании как комплекс форм и методов управления налоговой системой, который должен обеспечивать баланс интересов участников налоговых отношений.

2. Налоговый механизм на уровне регионов России рассматривается в диссертации как частный случай общего понятия «налоговый механизм» применительно к налоговой системе субъекта Федерации. Основными принципами организации регионального налогового механизма должны стать: законность; разделение полномочий в сфере налогообложения между уровнями государственного управления; единообразие в установлении условий обложения в субъектах РФ; недопустимость дискриминации плательщиков и ограничения их законной деятельности; стабильность условий обложения- в течение налогового периода.

3. Развитие регионального налогового механизма в России с начала рыночных реформ характеризуется бессистемностью, вызванной постоянными, не всегда обоснованными изменениями налоговой системы субъектов Федерации и отсутствием должного правового регулирования налогообложения. Это привело к ущемлению интересов налогоплательщиков, и, как следствие — сокращению налоговых доходов в бюджетах всех уровней.

4. Для реализации конституционных функций, возложенных на субъектов Российской Федерации, в условиях разграничения бюджетно-налоговых полномочий между федеральным центром и регионами необходимо укрепить доходную базу бюджетов территорий. Это требование предусматривает необходимость изменения, во-первых, концепции построения региональной налоговой системы (в части определения таких собственных налогов, которые обеспечивают существенные поступления доходов), во-вторых, методов управления условиями налогообложения в соответствии с региональной налоговой политикой при условии соблюдения единого экономического пространства федеративного государства.

5. Налоговый потенциал региона представляется как сумма возможных налоговых поступлений от деятельности в регионе юридических лиц, подоходного налога с физических лиц, налогов с объектов имущества. Методика количественной оценки налогового потенциала региона основывается на расчета средней реальной налоговой ставки, скорректированной на средний уровень прироста недоимки. Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

- уточнены теоретические положения об экономической сущности налогового механизма и его организационной структуре; в частности, в качестве функциональных блоков выделены мобилизационный, стимулирующий, административный и правовой, действие которых позволит обеспечить реализацию функций, присущих налогам;

- впервые определены содержание и сущность понятия «региональный налоговый механизм», обоснована его классификационная структура, выделены и систематизированы элементы, что будет способствовать более эффективной разработке властными структурами положений налоговой политики;

- предложены новые концептуальные подходы по применению субъектами Российской Федерации специальных налоговых режимов, налоговых рычагов и стимулов, условий налогообложения, способствующие расширению налоговой базы бюджета региона. При этом предполагается предоставление льгот наиболее крупным налогоплательщикам, обеспечение единства целей бюджетной и налоговой политики, усиление обложения имущественных объектов и права пользования природными ресурсами;

- уточнены принципы и особенности организации налогового администрирования и его важнейшей составной части - налогового контроля, в частности, обоснован принцип единства действий государственных органов в обеспечении налоговых поступлений;

- разработана методика расчета налогового потенциала территории, четко разграничивающая объекты и субъекты обложения, обоснована величина средней реальной ставки налогообложения юридических лиц в регионе, проведен расчет этой величины на основе действующего законодательства Ростовской области.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в обосновании подхода к организации управления налоговой системой на региональном уровне как к единому комплексу. Это позволяет использовать выводы и рекомендации автора при формировании налоговой и бюджетной политики в регионах, при разработке нормативно-правовых актов по налогообложению как в Ростовской области, так и в других субъектах Российской Федерации.

Материалы исследования используются также в учебном процессе при чтении таких специальных дисциплин, как «Теория налогов», «Налоги и налогообложение», «Цены и ценообразование», при •подготовке экономистов высшей квалификации в РГЭА, проведении занятий в системе повышения квалификации аудиторов и профессиональных бухгалтеров при УМЦ РГЭА, а также в рамках Президентской Программы «Государственный план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства».

Апробация результатов исследования. Предложения и практические рекомендации, сформулированные в работе, нашли отражение в отчетах по выполнению научных госбюджетных тем. Разработанные диссертантом концептуальные основы управления налоговой системой субъекта Федерации обсуждались на научных конференциях на российском и региональном уровнях. Рекомендации соискателя по координации действий государственных органов в сфере налогового контроля на основе постоянно действующих координационных советов, по совершенствованию региональных нормативно-правовых актов по единому налогу на вмененный доход, по применению инвестиционного налогового кредита апробированы в ГНИ по Ростовской области.

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 23 научные работы общим объемом 39,8 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Поролло, Елена Валентиновна

Результаты исследования позволяют сделать вывод о том, что целевые налоги не в полной мере обеспечивают содержание и развитие сети автомобильных дорог области. С учетом предполагаемой отмены налога на приобретение автотранспортных средств потенциальные доходы ТДФ также могут сократиться. Вместе с тем, в качестве резерва повышения уровня сборов следует учитывать установленное на федеральном уровне право повышать территориальную ставку дорожного налога с 2,0% до 3,25%. Принятие решения об увеличении ставки до предельного уровня позволит увеличить поступления дорожного налога на 62,5%, что в 1997 году могло составить 202.1 млн.рублей.

Однако, подобная мера в сложившихся экономических условиях не вполне бесспорна. Поскольку источником уплаты данного налога выступает себестоимость производства товаров (работ, услуг), рост налоговой нагрузки может только усугубить сложное финансовое положение плательщиков, особенно в реальном секторе экономики

В соответствии с Налоговым кодексом предполагается существенная модификация состава региональных и местных налогов. В этих условиях необходима выработка четких стратегических представлений об условиях налогообложения в каждом субъекте РФ с целью недопущения снижения уровня бюджетных доходов. Нам представляется, что наиболее перспективен для укрепления доходной базы областного и местных бюджетов Ростовской области налог на недвижимость. Анализ показывает, что область обладает по данному налогу значительным потенциалом. Так, в Ростовской области по данным Госналогслужбы РФ собирается около 7% налога на имущество физических лиц по консолидированному бюджету Российской Федерации1. Приведенные ниже данные позволяют сделать вывод и о существенности налогового потенциала области по налогу на имущество юридических .лиц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследования, проведённые автором в области организации управления налоговой системой применительно к территориальным образованиям со статусом субъекта Российской Федерации, привели к следующим результатам.

1. Слабая степень изученности концепции дефиниции "налоговый механизм" позволила автору обосновать принципиально новый подход к ее содержанию с учетом положения о том, что она должна опираться на иерархическую соподчинённость финансовых, бюджетных и налоговых категорий, а также на реальные проявления сущности категории налогов и свойственные им функции По нашему мнению, налоговый механизм представляет собой комплекс форм и методов управления налоговой системой, обеспечивающий баланс интересов участников налоговых отношений.

2. Двойственный характер налоговых отношений предопределил обособление двух концептуальных сфер практической организации налогового механизма. Во-первых, экономической, распадающейся на мобилизационный блок и стимулирующий блок, в свою очередь каждый из которых соответственно обеспечивает возможность реализации фискальной и регулирующей (стимулирующей) функции налогов. Во-вторых, необходимость правовой организации налоговых отношений позволила обосновать организационную сферу, предполагающую наличие правового и административного блока. Разработанные конструкционные характеристики и базовый набор основных элементов каждого блока приведены в Приложениях 3,7,8 к настоящей работе.

3. В диссертационном исследовании проведён ретроспективный анализ формирования регионального налогового механизма в России, дана характеристика основных этапов этого процесса и их оценка, сформирована классификационная структура налоговой системы России по критериям возможности влияния субъектов РФ на условия налогообложения в рамках своей юрисдикции (см. Приложение 2 на стр. 175).

4. С целью уточнения параметров изъятия государством у плательщиков вновь созданной стоимости рассмотрена степень влияния налогов на экономические интересы производителей. Учитывая, что с 1998 года на региональном уровне законодательно закреплены факультативные налоги косвенного характера обложения (налог с продаж, налог на рекламу), рассмотрено воздействие совокупных ставок прямых и косвенных налогов на мотивацию поведения плательщика при изменении налоговой политики государства. Показано, что при росте налогового бремени, когда государство присваивает большую часть прибыли, её значимость по сравнению с объёмом производства увеличивается. При либерализации налоговой политики и повышении доли прибыли, остающейся в распоряжении плательщика, внимание последнего определяет рост валовых доходов.

5. Анализ опыта применения в Ростовской области специальных режимов налогообложения доходов от предпринимательской деятельности позволил сформировать ряд практических предложений по их совершенствованию, а именно:

- привлечение независимых экспертов (оценщиков) для научно обоснованного расчёта ставок базовой доходности;

- установление более широкой дифференциации льгот по единому налогу на вменённый доход с учётом видов деятельности, их социальной значимости и увязки с преференциальным режимом федерального законодательства;

- распространение режима единого налога на вменённый доход на всех хозяйствующих субъектов - юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере наличного денежного обращения, с установлением понижающих коэффициентов для малых предприятий (предпринимателей);

- обособление специализированного сектора в налоговых органах и силовых структурах с целью отработки принципиально новых методик налогового контроля;

- изучение потенциальных способов ухода от налогообложения, методов их диагностики и предупреждения.

6. Исследованы общие принципы организации налоговых льгот, а также конкретные формы их проявления, установленные нормативно-правовыми актами органов государственного управления Ростовской области. Отмечена необходимость взвешенного и рационального подхода к определению принципов и условий льготирования, формирования единой системы региональных приоритетов в экономической и социальной политике. С этой целью предлагается упорядочить механизм применения льгот по налоговым отношениям, являющихся предметом ведения региональных и местных органов власти и управления посредством принятия областного Закона "О предоставлении налоговых льгот на территории Ростовской области".

7. Предпринята попытка выработки методических подходов к применению инвестиционного налогового кредита. Разграничены формы данной льготы, сформулированы необходимые, на наш взгляд, уточнения, их квалификационные формулировки в налоговом законодательстве с целью предупреждения дискриминации плательщиков и фальсификации основания для получения кредита.

8. Определены и обоснованы важнейшие условия, совокупность которых обеспечивает возможность эффективного функционирования регионального налогового механизма. При этом к числу детерминирующих факторов отнесены: во-первых, комплексная увязка финансовой, бюджетной и налоговой политики федерального центра и субъекта Федерации; во-вторых, обеспечение максимальной возвратности налогов и прозрачности движения бюджетных потоков; в-третьих, стабильность экономического состояния и развития соответствующей территории; в-четвёртых, обеспечение единого комплекса административного воздействия на налоговую систему региона; в-пятых, стабильность базисных принципов организации налоговой системы региона.

9. Изучены основные факторы, влияющие на уровень и динамику налогооблагаемой базы в Ростовской области. В течении 1995-1997г.г. доля налоговых доходов в ВРП сократилась с 13,5% до 11,8% или на 1,7 пункта, что связывается с объективными экономическими причинами - сокращением физического объема производства, ухудшение качественных показателей деятельности хозяйствующих субъектов, неплатежами и задолженностью по заработной плате. Исследована эластичность показателе недоимки по показателю объёма произведённой продукции, что позволило сделать вывод о необходимости усиления контрольных мероприятий налоговых органов и их нацеленности на максимальный эффект в виде дополнительных доходов бюджетов всех уровней.

10. Основной акцент в практике налогового администрирования, по мнению автора, должен быть сделан на взаимодополняемость усилий государственных органов в деле повышения уровня бюджетных доходов, комплексное воздействие-на налогоплательщика, взаимное использование баз данных и специфических знаний и приёмов. Практическая реализация предложенного автором механизма координации административного воздействия на региональном и местном уровне позволила снизить величину задолженности перед бюджетами всех уровней на 90 млн.рублей в 1997 году и на 155,7 млн.рублей в 1998 году.

11. С целью активизации воздействия налоговых методов на регулирование экономики и социальной сферы и создания соответствующего механизма, обеспечивающего их успешную реализацию предложены следующие мероприятия:

Во-первых, уточнение структуры расходов областного и местного бюджетов, в условиях разграничения расходных полномочий, ревизия объектов прямого бюджетного финансирования, обоснование необходимости целевых налогов при условии консолидации внебюджетных фондов. В работе описана практика механизма взимания в Ростовской области ряда целевых налогов, поступающих в территориальный дорожный фонд, экологические фонды, фонд воспроизводства МСБ, сформулированы проблемы и направления их разрешения. Среди последних можно выделить недопустимость увеличения региональной ставки дорожного фонда до предельной величины, обеспечение целевого использования мобилизованных средств, упорядочение применения ставок, обоснованность использования налоговых льгот, повышение степени учтённости объектов обложения.

Во-вторых, усиление роли имущественного налогообложения посредством внедрения в области налога на недвижимость. Дана оценка потенциала территории но данному пшюгу, практические рекомендации по построению его элементов н механизма взимания и контроля.

В-третьих, усиление преференциального режима инвесторам. Предложено использование механизма избирательной инвестиционной поддержки муниципальных образований посредством создания на территории области предпринимательских зон. Обоснована необходимость и условия введения данного режима в депрессивных угольных городах и посёлках, а также основные критерии предоставления налоговых льгот, которые должны найти отражение в областном законе "О предпринимательских зонах", а именно: <

- комплекс условий предоставления статуса предпринимательской зоны; I

- система превентивных мер по недопущению включения предпринимательской зоны в схемы налоговой "экономии";

- ограничение срока действия статуса зоны. " j I

В-четвёртых, повышение уровня поступлений подоходного налога . физических лиц путём сочетания экономических и административных методой воздействия на получателей значительных трудноотслеживаемых доходеь декларирование приобретений, усиление прогрессивности ' налогообложение имущества, избирательное повышение ставки налога с продаж! при розничной I продаже предметов роскоши. > I

12. Предложен принципиально новый подход к количественному определению налогового потенциала региона, основанный на суммировании минимально возможных налоговых поступлений от деятельности юридических Лиц, физических лиц и имущественных и ресурсных объектов при данном уровне налогообложения и действующем федеральном и региональном законодательстве, с учетом I корректировки на показатель недоимки. Произведен расчет средней реальной региональной налоговой ставки для юридических лиц. ! I

12. Ретроспективный анализ состава и структуры недоимки по крупнейшим должникам, а также результативности налогового контроля в Ростовской области позволил сделать вывод о наличии определённых резервов в повышении уровня налоговых сборов за счёт совершенствования методов контрольной работы фискальных органов, к числу которых отнесены: сосредоточение усилий налоговых администраций в направлении контроля наиболее крупных!, плательщиков, максимальное расширение комплексных налоговых проверЬк; адресность контрольных мероприятий; повышение качества проведения проверок, оформления их результатов и реализации материалов; создание системы отслеживания движения денежных средств налогоплательщиков, расширение сферы применения комплексных технологий в практике налогового контроля; упрощение порядка взимания; стимулирование труда налоговых работников; повышение уровня налоговой культуры; определение статуса резидента по месту деятельности. Реализация выводов и предложений по совершенствованию! регионального налогового механизма, изложенных в работе, будет способствовать, по мнению I автора, усилению воздействия налогов на хозяйственное развитие субъектов I

Российской Федерации, укреплению налогового потенциала и I доходной базы | территориальных бюджетов, обеспечению результативности налогового контроля.