Формирование и управление бюджетными ресурсами в условиях современной России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и управление бюджетными ресурсами в условиях современной России"

На правах рукописи

ГЕРСОНСКАЯ Ирина Валерьевна

ФОРМИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

Специальности 08.00.05. - Экономика и управление народным

хозяйством (региональная экономика) 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тамбов 2004

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор

Рубцова Лариса Николаевна

доктор экономических наук, профессор

Терехин Валерий Ильич

кандидат экономических наук, доцент

Смагина Валентина Викторовна

Липецкий государственный педагогический университет

Защита состоится 3 июня 2004 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.261.01 в Тамбовском государственном университете им. Г.Р. Державина по адресу: 392622, г. Тамбов, ул. Интернациональная, 33, ауд. 210.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина.

Автореферат разослан 28 апреля 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, профессор Т.А. Гостилович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе российских реформ, когда основной задачей становится переход к устойчивому экономическому росту, ключевым фактором успеха является улучшение инвестиционного климата в регионе. И здесь одним из важнейших вопросов выступает обеспечение финансовой стабильности и благоприятных условий для развития экономики в регионе, что невозможно без существенной модернизации процессов управления бюджетными ресурсами.

Проанализировать сущность формирования и управления финансовой системой федерального государства в переходный период и выработать рекомендации по совершенствованию механизма формирования и управления региональными бюджетами возможно на основе комплексного изучения развития ситуации в регионе за последние годы, поскольку данная система характеризуется высокой инерционностью и сложностью взаимосвязей. Кроме того, стабилизация экономики в стране пока не имеет достаточно устойчивого характера, поэтому исследование проблем и ошибок предыдущих этапов экономического реформирования позволит применять в будущем более ответственные и эффективные решения.

Существующая система формирования и управления бюджетными ресурсами не обеспечивает эффективного функционирования экономики в регионе.

Предоставление различных льгот, дотаций отдельным субъектам региона, громоздкий управленческий аппарат, нерациональное использование сети бюджетных учреждений, дублирование органов исполнительной власти и т.д. привели к определенным трудностям в управлении бюджетными ресурсами.

Отличительной чертой российской системы бюджетного федерализма стало значительное несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией налогово-бюджетных полномочий, что к тому же усугубилось субъективностью при формировании финансовых отношений центра с регионами, а также непрозрачностью многих региональных и местных бюджетов.

Это ведет к снижению интереса у руководства субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и обеспечению роста региональной экономики, неэффективности использования бюджетных ресурсов, смещению проблемы бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень и т.д.

Пути преодоления подобных трудностей связываются с развитием фискального федерализма. Усиление роли органов власти в регулировании финансовой системы сопровождается увеличением значимости региональных бюджетов. Это способствует расширению самостоятельности и ответственности регионов в использовании имеющихся у них ресурсов.

Сложность процесса адаптации региональной бюджетной системы к изменяющимся экономическим условиям, ключевая роль бюджетной политики при формировании условий для устойчивого экономического роста, а также необходимость выработки научно обоснованных подходов при формировании эффективного управления распределением бюджетными средствами в регионе определяют актуальность научного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблема формирования и управления бюджетными ресурсами, в том числе и ее региональный аспект, всегда была в поле зрения как отечественных, так и зарубежных ученых-экономистов.

Методологической основой диссертационного исследования послужили классические работы отечественных ученых-экономистов. В дореволюционной России.проблемы эффективного управления бюджетными ресурсами и реформирования данной системы рассматривались М. Балугьянским, И. Блиохом, С. Витте, И. Озеровым, М. Сперанским. В период плановой экономики СССР поиском эффективных методов государственного управления занимались ученые И.Л. Абалкин, Л.А. Дробозина, Ф.Д. Кожурин, B.C. Павлов, Б.М. Сабатини, М.М. Ходорович, Б.С. Хореев и ряд других.

В настоящее время вопросами региональной экономики заняты Л.Г. Баранова, А.И. Гаврилов, А.Г. Гранберг, Г.В. Гутман, Н.А. Колесникова, Т.Г. Морозова, М. Махотаева, П.М. Нестеров, М. Николаев, С. Синельников-Мурылев, В.Б. Шуба и другие.

Вопросам функционирования; современной бюджетной системы посвящены научные труды А.А. Астахова, О. И. Бетина, П.И. Вахрина, О.В. Врублевской, СЮ. Глазьева, В.П. Горегляд, Л.М. Ковалевой, F.B. Поляка; М.В. Романовского, В.Б. Христенко и прочих.

Однако проблематика формирования и управления бюджетными ресурсами (региональный: аспект) настолько широка, разнонаправленность внутренних тенденций этих процессов очевидна, а выводы так дискуссионны, что остается широкий простор для исследования, анализа и возможных новых видений решения данной проблемы. В современных условиях вопросы управления бюджетными ресурсами региона мало исследованы и не имеют научного обоснования. Названные проблемы и были исследованы в диссертационной работе.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование общих закономерностей, особенностей и последствий формирования и управления бюджетными ресурсами в регионе (на примере Липецкой области), выработка комплекса практических мер, реализация которых позволила бы повысить их эффективность.

В соответствии с целью исследования основными задачами являются::

1. Исследовать систему управления финансовой системы федерального государства.

2. Разработать предложения по совершенствованию управления бюджетными ресурсами региона.

3. Разработать рекомендации по оптимизации форм и методов межбюджетных отношений.

4; Обосновать необходимость развития региональной казначейской системы в современных условиях России и предложить возможные варианты ее развития.

5. Дать оценку регулирования региональной, налогово-бюджетной политики в Липецкой области.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является формирование и управление бюджетными ресурсами в регионе. Объектом исследования является деятельность

органов федерального казначейства Липецкой области по формированию и управлению бюджетными ресурсами

Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономики, проводимой бюджетной политики, проблемы эффективного управления бюджетными ресурсами на современном этапе, а также материалы научно-практических конференций и семинаров по исследуемой тематике и материалы периодической печати.

В качестве методологической базы диссертации использованы общенаучные принципы познания экономических явлений: диалектический, морфологический, системный, подход. Применены методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, моделирования изучаемых процессов посредством сопоставления и сравнения, а также приемы статистического и экономико-математического анализа. Диссертационное исследование опиралось на фундаментальных принципах системного и комплексного подхода к проблемам деятельности органов власти и управления региона.

Информационной базой явились официальные статистические данные Госкомстата РФ и Липецкой области, Правительства РФ, экономические обзоры, информационные и аналитические материалы исследовательских учреждений, информационных агентств.

Научная;новизна исследования состоит в комплексном изучении и теоретическом обобщении различных аспектов сложной научной проблемы, связанной с формированием, управлением бюджетными ресурсами в регионе, что позволило выявить специфику и закономерности в их функционировании.

В результате анализа данных проблем получены следующие результаты:

По положениям, относящимся к специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

- на основе исследования основных факторов управления-финансовой системой федерального государства, доказана необходимость внедрения казначейских технологий в процессах

управления бюджетными ресурсами региона, это единое планирование, учет анализа и прогнозирование центральных денежных потоков;

— разработаны предложения по совершенствованию системы управления при формировании и использовании регионального бюджета, включающие механизм казначейского исполнения регионального бюджета;

— предложены рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений как основного фактора повышения эффективности бюджетного менеджмента в условиях современной России, включающие введение бюджетно-налогового паспорта региона.

По положениям, относящимся к специальности 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит:

— доказана целесообразность внедрения в экономику субъекта РФ (на примере Липецкой области) подсистемы казначейского исполнения бюджета - как базы для укрепления достипгу-тых результатов работы и стабильно-динамического социально-экономического развития региона;

— на основе исследования динамики бюджетной доходности Липецкой области дана оценка воздействия налоговой системы на общественное воспроизводство, заключающаяся в том, что функция обеспечения в современной бюджетной политике носит деструктивный характер и не способствует выполнению функций бюджетного обеспечения в стратегическом плане.

Теоретическая и практическая зпачимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа при разработке региональной политики формирования и распределения бюджетных ресурсов, в создании и деятельности подсистем казначейского исполнения бюджетов РФ. Практическое применение результатов работы способно активизировать бюджетный менеджмент региона и повысить его эффективность за счет рационального использования ресурсов, оперативного учета, контроля и планирования, повышения их мобилизации и снижения риска нецелевого расхода. Разработанные концептуальные основы регионального управления бюджетными ресур-

сами являются важнейшим инструментом социально-экономического развития любого субъекта РФ. Их внедрение в практическую деятельность управления финансов администрации Липецкой области полностью подтвердило значимость предложенной системы. Теоретические обобщения и практические выводы могут быть использованы при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.

Апробация работы. Основные предложения и выводы диссертационной работы внедрены в практическую деятельность управления финансов администрации Липецкой области, где создана подсистема казначейства региона на принципах единства кассы, которая активно способствует действенному управлению в режиме реального времени, обеспечивает целевое использование бюджетных ресурсов, «прозрачность» бюджетных назначений, что способствует укреплению социально-экономического потенциала Липецкой области в целом.

Публикации по теме диссертации; Автором опубликовано 9 работ общим объемом 7,6 п.л. (авторских 7,6 п.л.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Работа содержит рисунки и таблицы.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ*

Во введении обоснована актуальность темы исследования, показана степень разработанности проблемы, сформулированы цель и задачи работы, определены предмет и объект изучения, отмечена научная новизна и апробация результатов исследования, раскрыта практическая значимость основных положений диссертации.

В первой главе диссертации «Сущность формирования и управления финансовой системой федерального государства в переходный период» исследованы теоретические положения темы, принципы государственного регулирования и управления бюджетными ресурсами, определены их роль и место в экономике

регионов, вскрыты предпосылки совершенствования системы бюджетного менеджмента и систематизированы проблемы в данной области.

Одно их ведущих место в экономической системе Российской Федерации, как мы считаем, должны занимать бюджетные ресурсы, с помощью которых органы власти оказывают воздействие на социально-экономическое развитие территорий. Источником их образования являются налоговые поступления, часть прибыли предприятий, являющихся собственностью субъектов РФ, поддержка из центрального бюджета. Посредством бюджетных ресурсов обеспечивается выполнение широкого круга мероприятий, связанных с управлением, социально-культурной и коммунально-бытовой сферой, развитием отраслей народного хозяйства. Поэтому экономическая стабильность во многом зависит от рациональной системы управления, особенно в период адаптации к рыночным условиям, при высоком риске возникновения кризисных ситуаций, где бюджетные ресурсы являются основным источником жизнедеятельности и благополучия региона.

В современных условиях роль бюджетных ресурсов, сфера их воздействия на ход социально-экономического развития неизмеримо возросли. Государство должно заниматься не только казной, ее «приходами и расходами», а выступать в роли регулятора экономических процессов. При этом исследование проблемы должно быть двухсторонним: уточняя материальные потоки и расширяя охват бюджетных потоков, отражая реальную взаимосвязь с социально-экономическим развитием, изучая проблемы региональных бюджетных ресурсов. Одним из инструментов развития экономики должна стать реализация эффективной региональной бюджетной политики, главной целью которой является создание условий, способствующих оптимизации системы управления в целом. Государственное регулирование охватывает широкий спектр деятельности.

Научное обоснование единства бюджетных ресурсов, усиление государственного регулирования, как показало исследование, позволяют обеспечить устойчивое функционирование всей системы управления путем использования метода ком-

плексного регулирования денежных потоков в экономике, составными частями которого должны стать учет, контроль, анализ и прогнозирование, которые призваны повысить эффективность бюджетного менеджмента и способствовать целям успешного выполнения программ социально-экономического развития.

Проведенный нами анализ потенциала Липецкой области за 2000-2003 годы показал, что доход в бюджет целиком зависит от деятельности промышленных предприятий, расположенных на территории г. Липецка. Убыточны сельское хозяйство, транспорт, ЖКХ, снижаются результаты в строительстве. Таким образом, экономическое благополучие Липецкой области реально зависит от деятельности нескольких крупных промышленных предприятий, работа которых в настоящее время эффективна и способна обеспечить фактические поступления в бюджетные фонды. При этом основная часть приходится на АО «Новолипецкий металлургический комбинат», который дает по стоимости 2/3 всей промышленной продукции региона и перечисляет в доходную часть центрального бюджета около 30% общих поступлений, а в областной бюджет - свыше 40%.

Убыточные хозяйствующие субъекты, испытывая недостаток собственных оборотных средств, имеют очень низкую платежеспособность. При этом они не имеют реальной возможности в полном объеме рассчитаться по своим обязательствам, а размер их долга перед бюджетом значителен и имеет тенденцию к росту. Проблемы развития хозяйствующих субъектов приводят к реальной потере всеми бюджетами своих доходов, а современная налоговая система не обеспечивает регион достаточно стабильной доходной базой. При этом происходит отток бюджетных ресурсов из реального сектора экономики в сферы, где уровень налогообложения весьма низок, что приводит к понижению поступления в бюджетную систему региона.

На состояние региональных ресурсов также негативное влияние оказывает и проводимая Правительством России политика приоритета центрального бюджета.

Поэтому в целях повышения эффективности социально-экономического развития Липецкой области нами проведен ана-

лиз взаимосвязи между финансовым положением хозяйствующих субъектов и движением бюджетных ресурсов (рис. 1).

Рис. 1. Динамика прибыли и бюджетных ресурсов Липецкой области (млн. рублей).

Чем больше предприятия и организации получают объемы прибыли, чем выше доходы населения, тем значительнее будут поступления в бюджет, тем эффективнее органы власти смогут управлять ресурсами, сосредоточивая их на решающих участках экономики.

Во второй главе «Механизм формирования и управления региональным бюджетом (на примере Липецкой области)» рассмотрены основные принципы управления бюджетными ресурсами в казначейской системе, обоснована нерациональность исполнения территориального бюджета через федеральное казначейство и предложена схема работы подсистемы регионального казначейства Липецкой области

Объективной предпосылкой повышения эффективности управления бюджетными ресурсами стало введение в действие в 1998 году Бюджетного кодекса России, положения которого установили правовой статус всех участников бюджетного процесса и в целом обеспечили принцип единства бюджетной системы.

Анализ формирования и использования бюджетных ресурсов на территории Липецкой области за 1994-2002 годы, где присутствует устойчивая тенденция опережающего роста доходов над расходами, подтвердил необходимость введения казначейской системы на федеральном уровне. Проблема контроля за бюджетными ресурсами была решена путем внедрения системы финансирования через лицевые счета, которая обеспечила реализацию принципа «единства кассы» за счет максимального приближения к бюджетным единицам. Однако за последние годы произошло перераспределение бюджетных ресурсов в сторону сокращения социальных расходов, что фактически свидетельствует о их передаче на региональный уровень без источников обеспечения. Такая политика противоречит интересам страны в целом, хотя позволяет довольно успешно решать задачи Правительства РФ по балансированию федерального бюджета.

Противоречия в законодательстве России также препятствуют процессу действенного управления ими в регионе и одним из них является то, что положения Бюджетного кодекса устанавливают исполнение бюджета через Казначейство не только федерального, но и территориальных уровней. Такой подход реально не обеспечивает оперативность его управления на уровне регионов, так как информация о движении всех операций аккумулируется только в органах федерального казначейства и существенно тормозит бюджетный процесс субъектов РФ. При этом федеральное казначейство, акцентируя внимание на решении вопросов федерального уровня, не заинтересовано в проведении региональной политики управления бюджетными ресурсами и экономикой в целом.

Поэтому в целях совершенствования системы управления региона мы предлагаем введение организационной составляющей, которая будет осуществлять единый учет, анализ и планирование бюджетных ресурсов. Роль подобной составляющей может сыграть подсистема регионального казначейства.

Подсистема регионального казначейства основана на принципе единства кассы и должна иметь единый счет, по которому проводятся все операции органов власти и на котором консолидируются все бюджетные ресурсы. Всем бюджетополуча-

телям открываются лицевые счета для отражения расходных операций. Единство информации о состоянии бюджетных ресурсов обеспечивает оперативный учет и движение средств, что существенно влияет на сроки и качество принятых управленческих решений.

Таким образом, региональное казначейство является кассиром всех бюджетополучателей и осуществляет платежи по их поручению. В то же время ведение казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности организаций при условии, что деньги используются ими в установленном порядке. Помимо деятельности по бюджетному управлению, казначейство должно осуществлять контроль за целевым использованием, который является эффективным средством своевременного предотвращения нарушений бюджетной дисциплины. При этом казначейство также может выступать и в качестве бюджетного аудитора, находящегося внутри органов исполнительной власти, и способно контролировать эффективность расходования средств в пределах параметров закона об областном бюджете.

Состояние дел в бюджетной сфере соответствует общему состоянию экономики. Структура расходов ежегодно формируется в условиях хронического недостатка средств, и государство целенаправленно минимизирует расходы. Это означает растущую неспособность государства предоставлять населению минимально необходимый объем базовых социальных услуг. Анализ помесячного исполнения бюджета Липецкой области говорит о нестабильности поступлений в бюджет региона. Внутри периодов отчетности наблюдается значительное несовпадение показателей по уровням, нет четких границ, определяющих соотношение бюджетных ресурсов, что полностью подтверждает выводы относительно неэффективной политики государства.

Первоочередной задачей бюджетного менеджмента в этих условиях, как мы считаем, является оценка эффективности расходов, определение которой возможно только в случае перехода на построение бюджета основанного на применении программно-целевого метода. При таком подходе часть расходов бюджета должна быть четко увязана с необходимостью реализации целевых федеральных и региональных программ.

Целесообразно также, по нашему мнению, реформировать систему построения бюджета по расходам, который должен состоять из двух частей: принятые обязательства, то есть постоянный бюджет и новые обязательства, то есть бюджет ассигнований. Расходная часть постоянного бюджета должна быть рассчитана исходя из принятых на уровне законодательства решений. При таком подходе появляется возможность прогнозирования расходов на несколько лет. Объем ассигнований новых обязательств должен расписываться как разница между прогнозными доходами, дефицитом бюджета и объемом расходов постоянного бюджета.

В связи с этим мы предлагаем ряд мер по решению данной проблемы:

1. Необходимо разработать комплексный план, минимизации расходов, включающий значительное сокращение государ -ственного сектора.

2. Целесообразно принять меры, направленные на усиление контроля за внебюджетными активами, ввести критерии оценки социальных программ, выверить всю бюджетную кредиторскую задолженность и провести ее реструктуризацию. Решение этих проблем возможно достигнуть лишь в результате внедрения в практику субъектов РФ подсистемы регионального казначейства и пересмотра действующего порядка выделения ассигнований. Только в таких условиях возможно эффективное управление по разным участкам социально-экономического развития.

В третьей главе «Эффективность управления распределением бюджетных средств в регионе» приведена схема планирования и потенциала налогово-бюджетной политики в Липецкой области, рассмотрена система финансовой помощи субъектам РФ с целью социально-экономического развития, принципы совершенствования межбюджетных отношений как основного фактора усиления бюджетного менеджмента.

Органы власти региона заинтересованы в наращивании-собственных доходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности и росте эффективности управления бюджетными ресурсами. Решение данных задач

невозможно без применения в практике субъектов РФ методов бюджетного планирования.

Анализ Программы социально-экономического развития Липецкой области на 2004 год показал невысокую ее эффективность из-за отсутствия элементов адаптации к нестабильной внешней среде, ориентации на решение краткосрочных проблем и недостаточной проработанности механизмов реализации. Поэтому в практику регионов мы предлагаем ввести элементы долгосрочного планирования, и, прежде всего индикативного, которое в целом носит рекомендательный характер. Хозяйствующие субъекты не всегда готовы выполнять индикативный план, но государство обязало их к этому, используя как экономические методы - налоги, субсидии, размещение государственных заказов, так и административно-правовые - принятие законов, нормативных актов и контроль за их выполнением. Такие планы фактически являются планами-прогнозами, так как их ресурсная обеспеченность в перспективе имеет прогнозный характер.

Возможности бюджетного управления в регионе в современных условиях слабо реализуются: крайне низки по сравнению с потенциальными,поступлениями объемы налоговых поступлений и доходов от использования-государственного имущества, соответственно малы и государственные расходы, без определенного уровня которых невозможно воспроизводство экономики. На примере Липецкой области произведен расчет альтернативного бюджета путем оценки возможных резервов увеличения бюджетных ресурсов и улучшения социально-экономического положения региона в целом.

Другой немаловажной проблемой является поиск оптимальной величины налогового бремени с точки зрения достижения максимально экономического роста.

Как видно из рисунка 2, динамика бюджетной доходности региона свидетельствует о росте налоговой нагрузки и об отсутствии стимулирующего воздействия;налоговой системы на общественное воспроизводство.

Рис. 2. Динамика показателей налоговой нагрузки в Липецкой области.

Разрыв индекса ВРП и коэффициента налоговой нагрузки отражает то, что функция бюджетного обеспечения носит деструктивный характер. Во многом это обусловлено неэффективной деятельностью налоговой системы, построенной на косвен -ном налогообложении. При этом динамика доходов бюджета реально не связана ни с динамикой ВРП, ни с динамикой налоговой нагрузки. Все это подгверждает нерациональность проводимой политики Правительства РФ, которая решает лишь некоторые текущие задачи и полностью не ориентирована на бюджетное обеспечение в перспективе. Поэтому основной целью региональной политики в этих условиях должно стать внедрение комплекса мероприятий по ужесточению контроля по экспортным контрактам, вывод хозяйственных операций из «теневой» экономики, максимальное использование бюджетно-налоговых методов экономического роста, усиление социальной политики. При активизации данных факторов возникает взаимоусиление бюджетных ресурсов, доходов хозяйствующих субъ-

ектов, масштабов и результативности производства, улучшение уровня жизни населения, выполнение социальных гарантий в соответствии с бюджетными нормативами.

Исходя из проведенного анализа, мы считаем, что в соответствии с приоритетами предлагаемой бюджетно-налоговой политики доходы Липецкой области могли бы возрасти на 36006300 млн. рублей по сравнению с вариантом, утвержденным законом о бюджете-2004. Основные резервы роста доходов - регулирование налогообложения и контроль от экспортной выручки от 2250 млн. рублей до 3600 млн. рублей, первоначальный вывод доходов из «теневой» экономики - от 600 млн. рублей до 1050 млн, рублей, от улучшения политики управления государственными активами — от 200 млн. рублей до 300 млн. рублей. Выявленные источники позволяют, в минимальном варианте, обеспечить сохранение дефицита в 2004 году на утвержденном уровне, а в максимальном - для создания профицита в 500 млн. рублей. Предложенная методика будет актуальна для многих регионов России.

Финансовая помощь регионам является основным механизмом распределения бюджетных ресурсов, и основная ее цель направлена на. сокращение различий в способности регионов производить свои расходы, а также устранения субъективного влияния органов власти на определение бюджетных показателей. В основе этого находится расчет трансфертов реального бюджетного обеспечения, - который дает довольно объективную оценку потребностей регионов, обеспечивает их выравнивание, повышает стимулы для оптимизации расходов и собираемости налогов. Эта объективность достигается группировкой регионов со сходными условиями на основе индекса бюджетных расходов.

В работе предложена методика распределения трансфертов, включающая использование налогового потенциала регионов, который рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта. Такой расчет является наиболее адекватным, так как он связан с территориальным распределением налоговых поступлений и обеспечивает стимулы повышения собираемости доходов. По такой методике размер трансферта зависит от величины рассчитанных удельных душевых валовых

налоговых ресурсов, что позволяет сосредоточить ресурсы в наименее бюджетно обеспеченных территориях и повысить социальную эффективность финансовой помощи в целом.

Государственный сектор в России может служить базой социально-экономического развития, что способствует стимулированию инвестиционной активности регионального бюджета. Для координации усилий федерального центра и регионов в развитии отраслей народного хозяйства используются целевые комплексные программы. Однако мы отмечаем, что в настоящее время при их разработке ставилась задача поддержки самих отраслей, а не создания «точек роста», способных оказать в перспективе влияние на ускорение развития наукоемких производств. Поэтому в этих условиях происходит снижение их эффективности, а ограниченность бюджетных ресурсов- ведет к необходимости сокращения приоритетных направлений. Основная проблема целевых программ заключается в том, что на практике они стали скорее способом бюджетного софинансиро-вания множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных сдвигов в экономике. При этом отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития региона.

Анализ бюджетных ресурсов Липецкой области показал, что для поддержки внутри региона направляется 50-55 % расходов областного бюджета, из которых свыше 1/3 - финансовая помощь бюджетам других уровней с тенденцией на увеличение. В 2004 году наблюдается значительный рост данных расходов па 80,4 %, связанный, прежде всего, с отменой налога с продаж. Приоритетными направлениями являются развитие важнейших отраслей экономики и выполнение задач социальной политики. При этом капитальные вложения занимают 12-15 %; в отрасли сельского хозяйства направлено 10-16 %; на развитие дорожного хозяйства - 10-19 %; целевые субсидии социальной сфере -13-15 % расхода. Существенно увеличиваются целевые дотации и субсидии в отрасли транспорта, связи и информатики, жилищно-коммунального хозяйства, на развитие малого бизнеса. Однако в 2004 году из-за недостатка средств в бюджете про-

изошло резкое сокращение расходов на дорожное хозяйство на 34,5 % и сельское хозяйство на 20,1 %.

Самостоятельную проблему представляет собой выработка политики в отношении депрессивных регионов путем снижения социальной напряженности и обеспечения устойчивого экономического роста. Острота данной проблемы значительно снижается при адекватной макроэкономической политике. Поддержка федерального центра должна быть оперативной и направляться наиболее проблемным территориям. Поэтому следует, по нашему мнению, во-первых, выработать четкие критерии отнесения регионов к депрессивным, во-вторых, законодательно закреплять условия и формы помощи, в-третьих, ввести в практику разработку государственных программ помощи депрессивным регионам. Но такую помощь не следует ограничивать лишь социальными выплатами, а необходимо обеспечить условия для получения жителями источников личных доходов.

Повышение эффективности использования бюджетных ресурсов возможно только при их распределении с учетом региональных потребностей. При этом государственную поддержку можно осуществлять в виде субвенций с использованием технологий программного финансирования, то есть конкретизации приоритетных направлений разработки и реализации целевых программ, при установлении персональной ответственности получателей средств.

Поддержка регионов в этих условиях должна осуществляться по двум направлениям: социальному, в основном на безвозвратной основе, и производственному, в основном на возвратной основе, и должна способствовать активизации процессов экономического оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы. Право на ее получение будут иметь регионы, успешно осуществляющие меры социально-экономического развития. При распределении финансовой помощи необходимо опираться на оценку минимальных потребностей региональных бюджетных ресурсов.

При этом целесообразно представление Бюджетно-налогового паспорта региона, то есть декларации о доходах и расходах, о находящихся в распоряжении субъекта РФ природ-

ных ресурсах, недвижимости, об использовании ранее выданных средств с отражением достигнутых результатов работы. Эффективность его внедрения отражают следующие факторы: во-первых, для определения потребности региона в поддержке необходима информация разностороннего характера. Во-вторых, для его расчета требуется информация о бюджетной самостоятельности и независимости данного региона. Основой должен стать раздел, характеризующий бюджетную обеспеченность региона, то есть расходы на социально-культурные мероприятия, на отрасли народного хозяйства, удельный вес данных расходов в объеме доходов регионального бюджета и так далее.

Практическое введение Бюджетно-налогового паспорта региона позволит реально оценить экономическое положение, повысить эффективность бюджетного менеджмента, увеличить доходную часть бюджета, более точно проводить расчеты валовых региональных продуктов, отражать возможности роста хозяйственной деятельности, составлять обоснованные бюджеты, а также определять пути перераспределения ресурсов по разным уровням в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.

Неразрешенной остается проблема межбюджетных отношений. Зависимость от ежегодно устанавливаемых пропорций распределения налогов подрывает стимулы к развитию налогового потенциала территорий и увеличению бюджетных ресурсов. Региональные бюджеты перегружены федеральными обязательствами без определения их источников обеспечения. Неоптимальные принципы распределения налоговых полномочий приводят к резкой дифференциации доли собственных источников. Дотациошюсть бюджетов, многократность предоставления трансфертов, неравномерность размещения налогового потенциала - все это факторы, приводящие к возникновению диспропорций в бюджетной системе, подрывающие стимулы к укреплению экономической базы регионов и усиливающие нагрузку на центральный бюджет. Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляют неустойчивость макроэкономики, неразвитость рынков капиталов, различия в бюджетной обеспеченности.

Бюджетная самообеспеченность ряда субъектов РФ во многом обусловлена перераспределением национального дохода и удачной рыночной конъюнктурой. Например, исторически сложилось так, что крупнейшее предприятие черной металлургии было построено в Липецкой области, а гигант автомобилестроения - в Самарской области. Таким образом, исходные условия получения доходов абсолютно разные. Регионы, не имеющие таких производств, характеризуются низким уровнем бюджетной обеспеченности. Их включение в общую схему межбюджетных отношений искажает критерии бюджетного выравнивания. Поэтому необходимо выделение таких регионов отдельно по определенным критериям: полной зависимостью от центрального бюджета, низкой бюджетной обеспеченностью, невозможностью финансировать за счет собственных средств основные социально-экономические расходы и так далее.

При модернизации модели бюджетного федерализма необходимо провести инвентаризацию законодательных актов, по результатам которой в законодательстве нужно конкретизировать разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти разных уровней. Необходимо проведение налоговой реформы с целью увеличения доходной базы регионов, уменьшения потребности в межрегиональных переливах бюджетных ресурсов, повышения качества налогового администрирования. Для усиления бюджетного потенциала можно расширить долю закрепленных налогов и установить нормативы распределения основных налогов на длительный период. При этом следует наделить субъекты РФ как минимум двумя крупными налоговыми источниками, использование которых полностью находилось в их компетенции. Важное значение имеет политика закрепления за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабилизацию, прежде всего, на имущественные налоги и доходы физических лиц. Распределение доли налогов между субъектами РФ должно быть пропорционально объемам их внутренних продуктов. Региональные налоги должны зависеть от объемов экономической деятельности, а местные -от благосостояния граждан и состояния социальной инфраструктуры. Необходимо ослабить налоговое бремя и упростить

налоговую систему с целью вывода доходов из теневой экономики, стимула развития малого предпринимательства и роста реальных доходов населения. Данные меры приведут к стабилизации налогового обеспечения и повышению бюджетной доходности.

Субъектам РФ необходимо осуществить переход к нормативной оценке бюджетных потребностей путем разработки нормативов на образование, здравоохранение, социальные выплаты, жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, государственное управление, на основе которых будут формироваться минимальные бюджеты. Основной задачей должно стать не сокращение бюджетных расходов, что предусматривается политикой Правительства РФ, а их наращивание до параметров высокотехнологичной рыночной экономики и высокого уровня социальных расходов. Целесообразно максимально сократить сферу совместных полномочий и обеспечить самостоятельность органов власти регионов в управлении бюджетными расходами. В такой ситуации более эффективным будет принятие специальных Основ законодательства по предметам совместного ведения, на базе которых субъекты РФ будут принимать законодательные акты. В них должны быть разграничены полномочия федеральных и региональных органов власти в реализации совместных предметов ведения. При этом необходимость заключения договоров о разграничении полномочий отпадает, а сам процесс будет ограничен конкретными совместными проектами содействия социально-экономического развития региона с четкими сроками выполнения. Центральный бюджет должен использоваться для формирования и реализации общегосударственных программ развития и содержания федеральных структур. В то же время каждый субъект РФ должен реализовать региональные программы и иметь бюджетные ресурсы на управление.

Одной из важнейших задач является проведение скоординированной, сбалансированной, единой бюджетной политики федерального центра и субъектов РФ с целью укрепления экономики государства в целом. Экономическое здоровье Федерации - это здоровье всех составных частей, основу которой составляют регионы. Поэтому без реализации новой, более совер-

шенной модели управления ими невозможно успешно завершить процессы социально-экономической стабилизации.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:

1. Герсонская И. В. Организация бухгалтерского учета в условиях казначейской системы исполнения федерального бюджета // Реферат: лауреат премии областного Совета депутатов и администрации Липецкой области в конкурсе молодых ученых (Постановление Липецкого областного Совета депутатов № 347-пс от 27.04.2000 г.) - Липецк, 1999 г. - 1,6 п.л.

2. Герсонская И.В. Бюджетный кризис в России на рубеже XX и XXI веков // Социально-экономические проблемы России и пути их решения на рубеже XX и XXI веков: тезисы докладов научно-практической конференции - Липецк, ВЗФЭ, 2000 г. -0,25 п.л.

3. Герсонская И.В. Основные принципы бухгалтерского учета в условиях казначейской системы исполнения федерального бюджета // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ / Под ред. Г.Б. Поляка - Москва, ВЗФЭ, 2001 г., выпуск 4 - 0,55 п.л.

4. Герсонская И.В. Казначейство России как механизм управления бюджетными ресурсами государства // Экономический либерализм и государственное регулирование - составляющие стратегии социально-экономического развития ЦФО: тезисы региональной научно-практической конференции - Липецк, Администрация Липецкой области и ВЗФЭИ, 2003 г. -0,25 п.л.

5. Герсонская И.В. Система управления бюджетными ресурсами региона // Проблемы непрерывного образования: проектирование, управление, функционирование: материалы международной научно-методической конференции Министерства образования РФ, Международной академии наук по педагогическому образованию, Департамента образования и науки администрации Липецкой области, ЛГПУ. Часть 1. - Липецк, ЛГПУ, 2003г.-0,25п.л.

6. Герсонская И.В. Основные проблемы управления бюджетным ресурсами государства и возможный путь их разрешения на региональном уровне // Социально-экономические проблемы российских регионов: осмысление, формирование подходов и механизмов решения в условиях ориентации на экономическое созидание: материалы межрегиональной научно-практической конференции - Липецк, Администрация Липецкой области и Липецкий филиал ОРАГС, 2003 г. - 0,65 п. л.

7. Герсонская И.В. Совершенствование системы бюджетного менеджмента регионов в современных условиях развития экономики/Депонированная научная работа, раздел «Экономика» - Москва, ИНИОН РАН, №11,2003 г. - 3,4 п.л.

8. Герсонская И.В. Планирование и расчет альтернативного бюджета Липецкой области // Ученые записки ТРО ВЭОР Т. 7, в. 1 - Тамбов, 2004 г.- 0,4 пл.

9. Герсонская И.В. Основные факторы социально-экономического развития Липецкой области // Ученые записки ТРО ВЭОР Т. 7, в. 2- Тамбов, 2004 г. - 0,25 п.л.

Подписано в печать 26.04.2004 г. Формат 60x84/16. Объем 1,39 п л. Тираж 100 экз. Заказ № 1095. Бесплатно. 392008, Тамбов, ул. Советская, 181 а. Издательство ТГУ им. Г.Р. Державина.

87 38

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Герсонская, Ирина Валерьевна

Введение.

Глава 1. Сущность формирования и управления финансовой системой федерального государства в переходный период

1.1. Роль финансовой системы в условиях трансформации экономики.

1.2. Управление финансовой системой федерального государства.

1.3. Макроэкономическое регулирование централизованными бюджетными фондами в регионе.

Глава 2. Механизм формирования и управления региональным бюджетом (на примере Липецкой области)

2.1. Налоговая политика и мезоэкономическое регулирование.

2.2. Совершенствование управления бюджетными ресурсами.

2.3. Региональная казначейская система: традиции и перспективы.

Глава 3. Эффективность управления распределением бюджетных средств в регионе

3.1. Регулирование региональной налогово-бюджетной политики.

3.2. Стабилизация федеральной финансовой помощи субъектам РФ.

3.3. Оптимизация форм и методов межбюджетного регулирования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и управление бюджетными ресурсами в условиях современной России"

Актуальность темы исследования. На современном этапе российских реформ, когда основной задачей становится переход к устойчивому экономическому росту, ключевым фактором успеха является улучшение инвестиционного климата в регионе. И здесь одним из важнейших вопросов выступает обеспечение финансовой стабильности и благоприятных условий для развития экономики в регионе, что невозможно без существенной модернизации процессов управления бюджетными ресурсами.

Проанализировать сущность формирования и управления финансовой системой федерального государства в переходный период и выработать рекомендации по совершенствованию механизма формирования и управления региональными бюджетами возможно на основе комплексного изучения развития ситуации в регионе за последние годы, поскольку данная система характеризуется высокой инерционностью и сложностью взаимосвязей. Кроме того, стабилизация экономики в стране пока не имеет достаточно устойчивого характера, поэтому исследование проблем и ошибок предыдущих этапов экономического реформирования позволит применять в будущем более ответственные и эффективные решения.

Существующая система формирования и управления бюджетными ресурсами не обеспечивает эффективного функционирования экономики в регионе. Предоставление различных льгот, дотаций отдельным субъектам региона, громоздкий управленческий аппарат, нерациональное использование сети бюджетных учреждений, дублирование органов исполнительной власти и т.д. привели к определенным трудностям в управлении бюджетными ресурсами.

Отличительной чертой российской системы бюджетного федерализма стало значительное несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией налогово-бюджетных полномочий, что к тому же усугубилось субъективностью при формировании финансовых отношений центра с регионами, а также непрозрачностью многих региональных и местных бюджетов. Это ведет к снижению интереса у руководства субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и обеспечению роста региональной экономики, неэффективности использования бюджетных ресурсов, смещению проблемы бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень и т.д.

Пути преодоления подобных трудностей связываются с развитием фискального федерализма. Усиление роли органов власти в регулировании финансовой системы сопровождается увеличением значимости региональных бюджетов. Это способствует расширению самостоятельности и ответственности регионов в использовании имеющихся у них ресурсов.

Сложность процесса адаптации региональной бюджетной системы к изменяющимся экономическим условиям, ключевая роль бюджетной политики при формировании условий для устойчивого экономического роста, а также необходимость выработки научно обоснованных подходов при формировании эффективного управления распределением бюджетными средствами в регионе определяют актуальность научного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблема формирования и управления бюджетными ресурсами, в том числе и ее региональный аспект, всегда была в поле зрения как отечественных, так и зарубежных ученых-экономистов.

Методологической основой диссертационного исследования послужили классические работы отечественных ученых-экономистов. В дореволюционной России проблемы эффективного управления бюджетными ресурсами и реформирования данной системы рассматривались М. Балугьянским, И. Блиохом, С. Витте, И. Озеровым, М. Сперанским. В период плановой экономики СССР поиском эффективных методов государственного управления занимались ученые И.Л. Абалкин, Л.А. Дро-бозина, Ф.Д. Кожурин, B.C. Павлов, Б.М. Сабатини, М.М. Ходорович, Б.С. Хореев и ряд других.

В настоящее время вопросами региональной экономики заняты Л.Г. Баранова, А.И. Гаврилов, А.Г. Гранберг, Г.В. Гутман, H.A. Колесникова, Т.Г. Морозова, М. Махотаева, П.М. Нестеров, М. Николаев, С. Синельников-Мурылев, В.Б. Шуба и другие.

Вопросам функционирования современной бюджетной системы посвящены научные труды A.A. Астахова, О.И. Бетина, П.И. Вахрина, О.В. Врублевской, С.Ю. Глазьева, В.П. Горегляд, Л.М. Ковалевой, Г.В. Поляка, М.В. Романовского, В.Б. Христенко и прочих.

Однако проблематика формирования и управления бюджетными ресурсами (региональный аспект) настолько широка, разнонаправленность внутренних тенден4 ций этих процессов очевидна, а выводы так дискуссионны, что остается широкий простор для исследования, анализа и возможных новых видений решения данной проблемы. В современных условиях вопросы управления бюджетными ресурсами региона мало исследованы и не имеют научного обоснования. Названные проблемы и были исследованы в диссертационной работе.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование общих закономерностей, особенностей и последствий формирования и управления бюджетными ресурсами в регионе (на примере Липецкой области), выработка комплекса практических мер, реализация которых позволила бы повысить их эффективность.

В соответствии с целью исследования основными задачами являются:

1. Исследовать систему управления финансовой системы федерального государства.

2. Разработать предложения по совершенствованию управления бюджетными ресурсами региона.

3. Разработать рекомендации по оптимизации форм и методов межбюджетных отношений.

4. Обосновать необходимость развития региональной казначейской системы в современных условиях России и предложить возможные варианты ее развития.

5. Дать оценку регулирования региональной налогово-бюджетной политики в Липецкой области.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является формирование и управление бюджетными ресурсами в регионе. Объектом исследования является деятельность органов федерального казначейства Липецкой области по формированию и управлению бюджетными ресурсами

Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономики, проводимой бюджетной политики, проблемы эффективного управления бюджетными ресурсами на современном этапе, а также материалы научно-практических конференций и семинаров по исследуемой тематике и материалы периодической печати.

В качестве методологической базы диссертации использованы общенаучные принципы познания экономических явлений: диалектический, морфологический, системный подход. Применены методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, моделирования изучаемых процессов посредством сопоставления и сравнения, а также приемы статистического и экономико-математического анализа. Диссертационное исследование опиралось на фундаментальных принципах системного и комплексного подхода к проблемам деятельности органов власти и управления региона.

Информационной базой явились официальные статистические данные Госкомстата РФ и Липецкой области, Правительства РФ, экономические обзоры, информационные и аналитические материалы исследовательских учреждений, информационных агентств.

Научная новизна исследования состоит в комплексном изучении и теоретическом обобщении различных аспектов сложной научной проблемы, связанной с формированием, управлением бюджетными ресурсами в регионе, что позволило выявить специфику и закономерности в их функционировании.

В результате анализа данных проблем получены следующие результаты:

По положениям, относящимся к специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

- на основе исследования основных факторов управления финансовой системой федерального государства доказана необходимость внедрения казначейских технологий в процессах управления бюджетными ресурсами региона, это. единое планирование, учет анализа и прогнозирование центральных денежных потоков;

- разработаны предложения по совершенствованию системы управления при формировании и использовании регионального бюджета, включающие механизм казначейского исполнения регионального бюджета;

- предложены рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений как основного фактора повышения эффективности бюджетного менеджмента в условиях современной России, включающие введение бюджетно-налогового паспорта региона.

По положениям, относящимся к специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит:

- доказана целесообразность внедрения в экономику субъекта РФ (на примере Липецкой области) подсистемы казначейского исполнения бюджета - как базы для укрепления достигнутых результатов работы и стабильно-динамического социально-экономического развития региона;

- на основе исследования динамики бюджетной доходности Липецкой области дана 6 оценка воздействия налоговой системы на общественное воспроизводство, заключающаяся в том, что функция обеспечения в современной бюджетной политике носит деструктивный характер и не способствует выполнению функций бюджетного обеспечения в стратегическом плане.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа при разработке региональной политики формирования и распределения бюджетных ресурсов, в создании и деятельности подсистем казначейского исполнения бюджетов РФ. Практическое применение результатов работы способно активизировать бюджетный менеджмент региона и повысить его эффективность за счет рационального использования ресурсов, оперативного учета, контроля и планирования, повышения их мобилизации и снижения риска нецелевого расхода. Разработанные концептуальные основы регионального управления бюджетными ресурсами являются важнейшим инструментом социально-экономического развития любого субъекта РФ. Их внедрение в практическую деятельность управления финансов администрации Липецкой области полностью подтвердило значимость предложенной системы. Теоретические обобщения и практические выводы могут быть использованы при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.

Апробация работы. Основные предложения и выводы диссертационной работы внедрены в практическую деятельность управления финансов администрации Липецкой области, где создана подсистема казначейства региона на принципах единства кассы, которая активно способствует действенному управлению в режиме реального времени, обеспечивает целевое использование бюджетных ресурсов, «прозрачность» бюджетных назначений, что способствует укреплению социально-экономического потенциала Липецкой области в целом.

Публикации по теме диссертации. Автором опубликовано 9 работ общим объемом 7,6 п.л. (авторских 7,6 пл.).

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 168 наименований. Работа изложена на 188 страницах машинописного текста, содержит 13 рисунков, 21 таблицу, 12 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Герсонская, Ирина Валерьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Органы власти субъектов РФ заинтересованы в укреплении позиций системы управления бюджетными ресурсами, которая должна быть основана на оптимальном их соотношении с целью социально-экономического развития. Осуществление такого принципа в рыночных условиях требует коренного улучшения бюджетного менеджмента и повышения достоверности аналитической информации для принятия управленческих решений.

Проведенное исследование позволило автору диссертации сделать вывод о том, что ученые-регионоведы акцентируя внимание на вопросах территориальной организации хозяйства, экономических связях между регионами, анализа развития российской экономики в рыночных условиях, склонны «растворять» тему организации бюджетной деятельности в региональной экономики, рассматривая менеджмент бюджета как некую пассивную производную от социально-экономических процессов. Такой подход является не совсем верным, так как экономическая стабильность во многом зависит от рационального управления бюджетными ресурсами, особенно в период адаптации к новым условиям хозяйствования, при высоком риске возникновения кризисных ситуаций.

Самостоятельность административно-территориальных единиц обусловливает изменения в бюджетном управлении. В современных условиях роль бюджетных ресурсов, сфера их воздействия на ход социально-экономического развития неизмеримо возросли. Государство должно заниматься не только казной, ее «приходами и расходами», а выступать в роли регулятора экономических процессов. В последние годы появилось немало исследований в этой области, однако явным фаворитом научной мысли выступает федеральный бюджет. При этом в них нет отражения реальной взаимосвязи бюджетных потоков с социально-экономическим развитием. Проблемы региональных бюджетных ресурсов практически не изучаются, хотя их значение весьма существенно.

Организация бюджетного менеджмента должна играть важную роль в решении вопросов эффективного ведения социально-экономической деятельности. При этом особое место должен занимать централизованный бюджетный фонд денежных средств как основной источник стабильности.

Анализ социально-экономического развития Липецкой области доказал взаимосвязь между финансовым положением хозяйствующих субъектов и движением бюджетных ресурсов. В условиях неопределенности, даже относительно благополучный регион реально не может реально обеспечить подцержку экономически важных отраслей народного хозяйства, а также поднять уровень жизни населения.

Одним из инструментов развития экономики должна стать реализация эффективной региональной бюджетной политики, главной задачей которой является создание условий, способствующих проведению оптимального бюджетного менеджмента. При этом наиболее важными аспектами, требующими государственного воздействия, являются бюджетные потоки. В таких условиях без научного обоснования единства бюджетных ресурсов, усиления государственного регулирования невозможно обеспечить устойчивое функционирование всей системы управления.

Социально-экономическое развитие происходит только на основе определения краткосрочных и среднесрочных перспектив, что является не слишком оптимальным. Поэтому в практику регионов необходимо внедрять элементы долгосрочного планирования, а составными частями метода комплексного регулирования экономики должны стать учет, контроль, анализ и прогнозирование централизованных фондов, которые призваны во многом повысить эффективность бюджетного менеджмента и способствовать целям успешного выполнения региональных программ.

Реформирование невозможно без формирования законодательной базы. Для построения надежной системы учета бюджетных ресурсов необходимо обеспечить четкое определение границ, разделяющих органы государственного управления и деятельность других секторов экономики. Участие государства должно быть гласным, открытым и основываться на правилах, применяемых одинаково ко всем. Следует зафиксировать разграничение функций на разных уровнях сектора управления.

Объективной предпосылкой стало введение в действие в 1998 году Бюджетного кодекса России, положения которого установили правовой статус всех участников бюджетного процесса и в целом обеспечили принцип единства бюджетной системы.

Статья 215 определила систему исполнения бюджета как казначейскую, что практически решило задачу рационального управления денежными фондами на государственном уровне.

Необходимость воссоздания казначейской системы была обусловлена тем, что в начале 90-х годов Правительство РФ в значительной мере утратило управляющие и контрольные бюджетные функции. Банковская система позволяла информировать лишь о суммах перечислений на счета распорядителей средств, дальнейшие денежные потоки не просматривались, прохождение средств не контролировалось, соблюдение целевого характера бюджетных средств не гарантировалось, понятие «единства кассы» было непримиримо, отчетность не была сопоставимой и достоверной.

Одной из основных функций казначейства является обобщение и распределение поступающих от налогоплательщиков платежей в доход бюджетов различных уровней. Переход к детальному учету доходов и получение ежедневной информации позволили своевременно регулировать денежные потоки и обеспечили своевременное финансирование предусмотренных расходов.

Анализ доходной части федерального бюджета на территории Липецкой области за 1994-2002 годы подтвердил целесообразность создания единых доходных счетов, которые привели к мобилизации и аккумуляции бюджетных ресурсов. При этом сократился процесс распределения налогов между бюджетами различных уровней, выросла эффективность управления, увеличились поступления платежей в бюджет.

Однако на современном этапе развития в области учета доходов действуют противоречия, которые тормозят эффективность бюджетного менеджмента. Государство не может реально повлиять на ход развития экономки по причинам:

- несовершенства бюджетно-налоговой политики, постоянного изменения налогового законодательства, значительного налогового бремени;

- множественности налогов и сборов, как в центральном бюджете, так и региональных бюджетах, создающей проблемы управления;

- формирования доходной части региональных бюджетов путем отчисления от регулирующих налогов с перераспределением в пользу федерального бюджета;

- неэффективности налоговой системы, не учитывающей особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков;

- высокого косвенного налогообложения, которое выступает фактором сдерживания спроса и является одной из причин затяжного спада российской экономики;

- сокрытия доходов в народном хозяйстве, их перераспределения в пользу сектора теневой экономики, вывоза капитала за границу.

Поэтому налоговая реформа должна быть направлена на отмену нерациональных налогов и повышения качества налогового администрирования. При этом каждый уровень бюджетной системы должен иметь собственные налоги для реального осуществления полномочия, ответственности за положение дел в регионе.

Также необходимо ослабить налоговое бремя и упростить налоговую систему с целью вывода предпринимательских доходов из теневой экономики, стимула развития малого предпринимательства и роста реальных доходов населения. Данные меры приведут к увеличению стабильности налоговой системы, к существенному повышению поступления доходов в бюджет и эффективности бюджетного менеджмента.

С помощью бюджетных расходов государство регулирует процессы распределения между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с потребностями общества, стимулирует развитие отраслей народного хозяйства, обеспечивает поддержку регионов.

Механизм управления денежными средствами в системе лицевых счетов является средством рациональной организации бюджетного менеджмента. В практике органов казначейства используются способы финансирования по системам «нетто-бюд-жет» и «брутто-бюджет» посредством выделения бюджетных ассигнований, трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий как физическим и юридическим лицам, так и нижестоящим бюджетам, а также инвестиций в уставные капиталы предприятий.

Анализ формирования и использования бюджетных ресурсов на территории Липецкой области за 1994-2002 годы подтвердил рациональность казначейской системы на федеральном уровне. Проблема контроля была решена путем внедрения системы финансирования, при которой бюджетные средства числились на казначейских счетах, а их движение опосредствовалось территориальным аппаратом, не заинтересованным в их нецелевом использовании. Жесткая централизация такой системы обеспечила реализацию принципа «единства кассы» за счет максимального приближения органов казначейства к бюджетным единицам и распорядителям средств.

Однако за последние годы произошло перераспределение бюджетных ресурсов в сторону сокращения расходов на социальные мероприятия, что фактически свидетельствует об их передаче на региональный уровень без обеспечения источниками финансирования. Такая политика противоречит интересам страны в целом, хотя позволяет довольно успешно решать задачи Правительства РФ по балансированию федерального бюджета. Структура расходов формируется в условиях недостатка денежных средств, и государство целенаправленно минимизирует расходы, что означает растущую неспособность предоставлять населению необходимый объем базовых социальных услуг.

Анализ исполнения бюджета Липецкой области за 2001-2003 годы характеризует неустойчивое положение, наблюдается значительное несовпадение показателей по уровням, нет четких границ, определяющих соотношение бюджетных ресурсов.

При этом в настоящее время существуют ряд противоречий бюджетного законодательства, которые препятствуют процессу действенного управления, особенно на региональном уровне. Одним из них является то, что положения Бюджетного кодекса устанавливают исполнение через казначейство не только федерального, но и территориальных бюджетов. Такое условие реально не обеспечивает оперативность управления на уровне регионов, так как информация о движении всех денежных операций аккумулируется только в органах федерального казначейства и существенно тормозит процесс исполнения бюджетов субъектов РФ.

Анализ законодательных актов показал, что бюджетная политика на 2004 год, как и прежде, ориентирована на обеспечение текущих платежей по обслуживанию государственного долга, то есть преимущественно на цели федерального бюджета. В таких условиях органы власти субъектов РФ вынуждены изыскивать внутренние резервы собственных доходных источников, что приводит к усилению налогового бремени.

С целью научного обоснования сделанных выводов изучена «Программа развития бюджетного федерализма Российской Федерации на период до 2005 года» и проведено сопоставление положений действующей нормативно-методологической базы. Аналитическое исследование полностью доказало несовершенство современного бюджетно-налогового законодательства и подтвердило наличие значительных разногласий в принимаемых Правительством РФ официальных документах.

Организация эффективного бюджетного менеджмента в регионах требует постоянного контроля за своевременным выполнением предприятиями и организациями обязательств перед бюджетом, правильным, целевым и экономным расходованием бюджетных ресурсов.

Управление денежными потоками невозможно бездейственного механизма их учета. Бюджетный учет создает не только предпосылки для контроля, но, прежде всего, предоставляет возможность получения достоверной информации о состоянии бюджетных ресурсов, без которой органам власти невозможно принять адекватные решения.

Таким образом, основой для совершенствования системы управления региона послужит введение организационной составляющей, которая будет осуществлять единое планирование, учет, анализ и прогнозирование централизованных денежных фондов субъектов РФ.

Роль подобной составляющей, выполняющей данные функции, может сыграть подсистема казначейского исполнения областного бюджета, образованная при управлении финансов региона. Именно механизм казначейской системы был использован для оценки эффективности и рациональности управления бюджетными ресурсами государства.

Для реализации функции бюджетного менеджмента, региональное казначейство должно иметь единый счет, на котором консолидируются все бюджетные ресурсы. При этом выполняются требования государства к бюджетным учреждениям, как субсидиарного ответчика, так как органы власти принимают решения по выделению бюджетных ассигнований, а казначейство исполняет данные распоряжения и следит за их целевым использованием, что делает денежные потоки прозрачными и полностью подконтрольными. При таком механизме управление становится эффективным, а денежные фонды менее всего будут подвержены влиянию экономических кризисов, так как счет казначейства будет открыт в территориальном отделении Центрального банка России.

В свою очередь единство информации о состоянии бюджетных ресурсов обеспечивает оперативный учет и движение средств на лицевых счетах, что влияет на сроки и качество принятых управленческих решений. При этом региональное казначейство является кассиром всех бюджетополучателей, осуществляя платежи за счет бюджетных средств по их поручению. В то же время ведение казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности получателей бюджетных ассигнований при условии соблюдения бюджетной росписи. Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходу, является эффективным средством своевременного предотвращения нарушений бюджетной дисциплины.

Совершенствование механизма бюджетного менеджмента предполагает разработку оптимальной бюджетно-налоговой политики, главной целью которой должен стать значительный рост легальных доходов и уровня жизни населения. При этом необходимо обеспечение «прозрачности» бюджетных ресурсов посредством казначейского исполнения регионального бюджета, внедрение комплекса мероприятий по ужесточению контроля по экспортным контрактам, вывод хозяйственных операций из «теневой» экономики, максимальное использование методов экономического роста, усиление социальной политики. При этом особая роль должна быть отведена разработке альтернативного бюджета.

При активизации данных факторов возникает взаимоусиление бюджетных ресурсов, доходов хозяйствующих субъектов, масштабов и результативности производства, улучшение уровня жизни населения, обеспечение социальных гарантий в соответствии с законодательными установленными нормативами бюджетных расходов. Исходя из объективных возможностей увеличения поступлений и в соответствии с приоритетами предлагаемой бюджетно-налоговой политики, доходы бюджета Липецкой области могли бы, возрасти на 3600-6300 млн. рублей по сравнению с вариантом, утвержденным законом о бюджете-2004.

Таким образом, благодаря резервам роста доходности можно обеспечить дополнительное финансирование решающих бюджетных расходов. Предложенный алгоритм анализа потенциала бюджетно-налоговой и в целом социально-экономической политики актуален для многих регионов России.

Другой немаловажной проблемой является поиск оптимальной величины налогового бремени с точки зрения достижения максимально экономического роста. Анализ динамики бюджетной доходности Липецкой области свидетельствует о росте налоговой нагрузки и свидетельствует об отсутствии стимулирующего воздействия налоговой системы на общественное воспроизводство.

Разрыв индекса ВРП и коэффициента налоговой нагрузки отражает то, что функция бюджетного обеспечения носит деструктивный характер. Во многом это обусловлено неэффективностью налоговой системы, построенной на косвенном налогообложении. При этом динамика доходов бюджета реально не связана ни с динамикой ВРП, ни с динамикой налоговой нагрузки. Все это подтверждает нерациональность проводимой политики Правительства РФ, которая позволяет решать лишь некоторые текущие задачи и полностью не ориентирована на выполнение функции бюджетного обеспечения в стратегическом плане.

В настоящее время перераспределение бюджетных ресурсов недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста, их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Переход на исчисление трансфертов имел целью устранить субъективное влияние органов власти на определение показателей. Однако их определение происходит только с учетом текущих расходов без определения центров ответственности и не оказывает влияния на перераспределение инвестиций. При этом группировка регионов не ориентирована на задачи бюджетного выравнивания в силу их внутренней неоднородности, а единая методика расчета приводит к нарушению данного критерия.

Основная проблема целевых федеральных программ заключается в том, что на практике они стали скорее способом бюджетного софинансирования множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных сдвигов в экономике. При этом отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития, происходит постоянное снижение доли расходов на инвестиции и с увеличением текущих расходов.

Повышение эффективности использования бюджетных ресурсов возможно только при их распределении с учетом региональных потребностей. Поэтому государственную поддержку нужно осуществлять по технологии программного финансирования, то есть конкретизации приоритетных направлений бюджетной политики, разработки и реализации целевых программ развития.

В законодательстве нужно сформулировать критерии отбора нуждающихся территорий, определения объема необходимых им средств, условия предоставления и меры ответственности за целевое использование. Для получения финансовой помощи целесообразно представление Бюджетно-налогового паспорта региона, то есть декларации о доходах и расходах, о находящихся в распоряжении природных ресурсах, недвижимости, об использовании ранее выданных средств с отражением достигнутых результатов работы.

До настоящего времени неразрешенной остается проблема межбюджетных отношений. Зависимость от ежегодно устанавливаемых пропорций распределения федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости доходов. Территориальные бюджеты перегружены федеральными обязательствами без определения источников финансирования. Не решены вопросы увеличения налогового потенциала субъектов РФ и роста собственных бюджетных доходов.

Действующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к резкой дифференциации доли собственных источников. Дотационносгь бюджетов, многократность предоставления централизованной поддержки в форме трансфертов, неравномерность размещения налогового потенциала - факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению экономической базы регионов, усиливающие нагрузку на федеральный бюджет.

Первоочередной задачей бюджетного менеджмента в этих условиях является оценка эффективности расходов, определение которой возможно только в случае перехода на построение бюджета на основании применения программно-целевого метода. При таком подходе часть расходов бюджета должна быть четко увязана с необходимостью реализации целевых федеральных и региональных программ.

Целесообразно также реформировать систему построения бюджета по расходам, который должен состоять из двух частей: принятые обязательства, то есть постоянный бюджет и новые обязательства, то есть бюджет ассигнований. Расходная часть постоянного бюджета должна быть рассчитана исходя из принятых на уровне законодательства решений. При таком подходе появляется возможность прогнозирования расходов на несколько лет. Объем ассигнований новых обязательств должен расписываться как разница между прогнозными доходами, дефицитом бюджета и объемом расходов постоянного бюджета.

На сегодняшний день необходимо осуществить комплексный план минимизации расходов, включающий значительное сокращение государственного сектора и его организаторскую реформу. Необходимо принять меры, направленные на усиление контроля за внебюджетными активами, ввести критерии оценки социальных программ, выверить всю бюджетную кредиторскую задолженность за предыдущие годы и провести ее реструктуризацию. При этом одной из важнейших задач является проведение в жизнь скоординированной, сбалансированной, единой бюджетной политики федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований с целью укрепления государственных бюджетных ресурсов, пресечении проявлений регионального сепаратизма, попыток введения торговых барьеров и других нарушений законодательства.

Применение разработанного автором механизма ведения бюд жетного менеджмента в практической деятельности субъектов РФ позволяет организовать действенный учет бюджетных ресурсов и повысить оперативность информации. Предложенная подсистема регионального казначейства позволит в значительной степени сократить реальные расходы, а также совершенствовать контроль за бюджетными обязательствами.

Оптимального решения бюджетно-налоговых проблем можно достигнуть только в результате внедрения в практику административно-территориальных образований такой системы. Системный подход к изучению социально-экономического положения Липецкой области дал возможность автору определить основные направления совершенствования методики системы управления бюджетными ресурсами.

Результаты данных разработок нашли свое отражение и получили одобрение в администрации Липецкой области. Апробация результатов диссертационного исследования подтвердила обоснованность сделанных выводов и предложений, что позволяет рекомендовать основные положения по совершенствованию бюджетного менеджмента в других субъектах РФ. В работе определены роль и место системы управления бюджетными ресурсами на уровне региона. Параметры системы были сформированы на основании построения механизма формирования, регулирования и использования данных ресурсов.

Внедрение казначейских технологий в практику финансовых органов Липецкой области привело к существенной мобилизации бюджетных ресурсов, так как данная система позволила осуществить единый учет, контроль, анализ и прогнозирование территориального денежного фонда. При этом произошла аккумуляция бюджетных ресурсов, их более рациональное использование и оперативное распределение на важнейших участках экономики. Данная методика повысила достоверность информации для принятия управленческих решений и привела к выявлению дополнительных внутренних резервов социально-экономического развития.

Практическая реализация сформулированных в работе выводов будет способствовать повышению эффективности системы государственного управления, во многом решит задачу рационального ведения бюджетного менеджмента на уровне субъекта РФ, будет активно содействовать процессу укрепления экономического могущества любого региона, его динамическому развитию во всех отраслях народного хозяйства и областях социальной сферы.

Предложения и рекомендации по совершенствованию системы бюджетного менеджмента, принципов формирования и использования бюджетных ресурсов на основе их единства, оперативного учета и контроля, разработанные для территориальных бюджетов, могут быть использованы в практической деятельности местных администраций районов и городов любого субъекта РФ.

Вопросы, изложенные в диссертационном исследовании, не исчерпывают всех проблем механизма формирования, использования и управления бюджетными ресурсами в регионе, а также межбюджетных отношений и могут послужить основанием для их дальнейшей научной проработки.