Формирование механизма муниципального управления на уровне административного района крупного города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование механизма муниципального управления на уровне административного района крупного города"

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНЖЕНЕРНОГО П ЭКОНОМИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

ЗНАМЕНСКАЯ Кира Николаевна

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАЙОНА КРУПНОГО ГОРОДА

Специальность 0S.00.05 - Экономика, планировать и

организация управления народным хозяйством и его отраслями (непроизводственная сфера)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 1994

Работа шподнена на кафедре государственного и муниципального управления Санкт-Петербургской государственной инкенерно-эконаыической акадешш.

Научный руководитель Сфицаальные оппоненты

Ведущая организация

- кандидат эконшических наук, профессор Н.М.Сутырин

- доктор экономических наук, профессор Б.С.Мовчан

- кандидат эконшических наук, с.н.с. О.В.Коламийченко

- Санкт-Петербургский университет эконсьшки и финансов

Запита состоится " 29 " декабря 1994 года в II-00 час. на заседании диссертационного Совета К 063.63.05 при Санкт-Петербургской государственной инЕенерно-эконсиическо:: академии по адресу: 191002, Санкт-Петербруг, ул.Марата, 27, эуд.324.

С диссертацией ыоено ознакомиться в библиотеке акадешш.

Автореферат разослан " и " ноября 1994 года.

Ттщезй секретарь диссертационного Совета, -кандидат эконшических наук,- -

доцент "' ..............Т.Д.Маслова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность теш исследования. Современный этап Российских реформ ISíjO-x годое, связанный с процессом становления рыночных отношений, требует принципиально нового подхода к механизму территориального управления на всех уровнях. Экономические и полсти- * ческие преобразования, демократизация и децентрализация системы государственной власти существенно изменили условия, цели и задачи местных органов, которые оказались в роли стабилизирующего фактора как е процессе территориального развития, так и в процессе реализации реформ, поскольку именно на местна.: уровне решается болылая часть проблем казненных интересов населения. В то не вре- ■ мя, законодательная база функционирования местного управления полна противоречии, а практика не имеет достаточного опыта и научно- ■ го обеспечения.

Теоретические и практические вопросы территориального управления традиционно привлекали внимание отечественных и зарубежных ученых. Наиболее известны работы 1-1.Т.Агафонова, А..',;.Брлчихина, Дн.Гэлбрейта, Г..\:.Хрни:ановзкого, В.С.Кулибанова, В.Н.Лексина, В.Леонтьева, Б.5.;.;ильыера, В.¿.Новикова, В.Б.НэЕОкплэза, Г.Х.Попова, З.В.Рохчика, С.В.Успенского, П.Т.ыицина, Б.;.;.1_тульберга, ?.П._нппера и др.

Научно-методическая разработка этоИ проблемы е дореформенный период требует значительного переосмысления в современных условиях. Публикации последних лет, в та,; числе В.Д.Боссерта, А.ы.Бря-чихина, А.Г.Гранберга, А.А.Когута, А.А.Козлова, А.Кулагина, З.Н. Лексина, В.З.Малыхияа, Б.3..7;пдьнера, С.С.Пчелиныева, В.В.Рсхчина, ¡^л^еремета, Б.;.;.Ь.туль0ерга и других подгверндаот не обходам аз т'ь' усиления территориального аспекта реформ, обосновывают актуальные - проблемы регулирования территориального развития в новых условиях, однако в качестве объекта.рассматривают, как правило, регион или город, в то время как административно-территориальные единицы низшего уровня испытывают серьезные затруднения, являясь местам формирования новой экономической среды и сосредоточения сопровоЕ-дающих реформы проблем, не шея необходимой нормативно-методической базы.

Научная разработка проблемы формирования эффективной системы местного управления на первичном уроше административно-территориального деления еще далека от завершения. В то ке время обосно-

ванне принципов, форм и методов территориального управления в условиях реформ на различных иерархически уровнях, в том чизле ранга административного района в составе крупного города или области, находится в сфере интересов и науки, и практики.

ИзлоЕенное выше предопределило выбор теш исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка организационно-методических основ формирования клетевых элементов механизма муниципального управления на уровне административного района крупного города е условиях экономической реформы.

Постановка данной цели позволила сформулировать следующие основные задачи, попытка решения которых предпринята е работе: уточнение сусЕости муниципального управления как фактора реализации экономической реформы в современных условиях; обоснование проблем и клетевых элементов механизма муниципального управления на уровне административного района; разработка организационно-методических основ формирования муниципальной финансовой политики на уровне городского административного района; разработка методических основ становления партнерских отношений муниципальных органов и немуниципальных хозяйствущих субъектов, распслоненных на подведомственной территории, в условиях становления а:ночкых отношений.

Объекта.' исследования является система муниципального управления на уровне административного района крупного города.

Пэеп:.:ет исследования - организационно-экономические аспекты формирования рационального механизма районного муниципального управления е условиях реализации экономической реформы.

Методологической и методической основой-исследований послужили' труды по теории общественного развития и управлении,.^цридди-щ обпай теории, систем, законодательные и распорядительные акты, - - принятые федеральными и городскими органами государственной власти по вопросам политической и экономической реформы.

В процессе проведения диссертационного исследования использованы метода логического и функционального анализа, системный и комплексный подхода к рассмотрению предмета исследования.

В работе использованы материалы научных отчетов о прикладных исследованиях проблем муниципального управления на уровне административных районов Санкт-Петербурга, выполненных Центрам социально-экономического проектирования и разработок Института социально-

экономических проблем Российской акадеши наук при непосредственней участии автора.

Научная новизна осноеных результатов диссертационного исследования заклшается, по мнению автора, в следуоцем:

дано определение сущности механизма муниципального управления е рамках становления систеш местного самоуправления в крупной городе с учетом требовании проводимых экономических рефорг,

разработаны организационно-методические основы формирования муниципальной финансовой политики на уровне городского административного района;

предложен "ролевой подход" в рассмотрении немуниципального предприятия е качестве элемента социально-экономической территориальной систеш;

разработаны логическая схема и организационно-методические основы формирования "и реализации партнерских отношений менду районной администрацией и немуннцнпалъкым предприятием, распслонен-ным на подведомственной территории;

уточнены методы и формы воздействия районках муниципальных органов на развитие малых фон,: предпринимательства и конверсионных прсцессоЕ на территории района.

Практическая значимость работы состоит е там, что логические, методические и организационные подходы к формированию рационального механизма муниципального управления могут быть использованы как основа для^ дальнейших исследований не раскрытых е данной работе направлений совершенствования территориального управления и е качестве инструмента модернизации практической деятельности органов местного самоуправления не только в крупных, но и малых российских городах. В частности,' 'предложенные формы реализации принципа' самоуправления на основе укрепления финансовой базы и принципа партнерства ео взаимоотношениях" с хозяйствующими субъектами на основе контрактной системы доведены до разработки конкретных документов и полностью готовы для внедрения в практику работы районных администраций, а также других муниципальных органов. Результаты исследования были использованы: при разработке инструктивно-методических материалов и предло-Еенлй по совершенствованию управления развитием Петроградского и Кировского районов (1992 год), Фрунзенского, Колпинского и Дзержинского районов (1993 год) Санкт-Петербурга;

при разработке учебных курсов и проведении экспресс-обучения з Университете новых знаний при ИСЭП РАН муниципальных работников администраций Кировского, Ленинского и Дзернинского районов ;1992-1994 гг.);

в процессе обучения студентов СПб ГИЭА по специальностям 17.17 и 07.18 в составе книги "Управление административным районом в условиях экономичесяих реформ" (СПб, 1992 г.), используемой з качестве учебного пособия.

Результаты научных исследований в области формирования и реализации районной финансовой политики и регламентации взаимоотношений муниципальных органов и ^муниципальных предприятий, расположенных на территории района, нашли практическое применение в деятельности администраций рлда районов Санкт-Петербурга, что подг-вергдено соответствующими документами.

По проблематике исследования и его результатам опубликовано г работ общим объемом 21 п.л., в тал чшле 10 п.л. авторских.

Структура сзботы. диссертация состоит из введениях, трех глав, заклянекия, списка использованной литературы и прнлонзней.

Во введении обоснована актуальность проблематики, определены -=ли, задачи, объект и предает исследования, излонена логика пре-ггокенных границ исследования, отракена научная и практическая значимость работы.

2. ОСНСВлСЬ СОДЕРйАШЬ РАБОТЫ

В первой главе ".'Муниципальное управление на уровне административного района в условиях российской реформы 90-х годов" рассматриваются проблемы сорбирования рационального 'механизма муниципального управления на уровне административного района в современных условиях. Выяснены факторц и направления влияния экономических рефорсл на_становление новой системы территориального управления. Предложено определение категории муниципального управления на уровне административного района. Определена сущность нового механизма районного муниципального управления; сформулированы главные цели и задачи его функционирования, принципы и условия его ¿армирования. Обоснованы приоритетные проблемы и элементы механизма районного мушвдшалъноГо управления.

Модернизация системы муниципального управления рассматривается как фактор реализации экономической реформы на местах. При зтоь/ обосновывается ключевая роль управления вообще и территориального

управления в частности в переходный период, характеризующийся сценой политической и экономической основ государственной системы. Подчеркивается особое полокение органов власти и управления на уровне административного района, который занимает Еесьма неопределенное место в системе территориального управления. Этот вывод подтверждается несовершенством действующего законодательства и слабостью научно-методической базы становления новой для современной России системы местного самоуправления.

Обзор научной дискуссии правоведов, среди которых можно назвать имена Г.Б.Барабашева, И.С.Бондарь, С.А.Зинченко, М.А.Краснова, Б.М.Лазарева, Ю.К.Шеремета и других, позволяет сделать вывод, что не только понятие "муниципальное управление", но и "местное самоуправление", закрепленное законам, трактустоя весьма противоречиво. Автор предлагает под муниципальным управлением понимать -местное управление на уровне административно-территориальной единицы нике субъекта федерации, построенное на принципах полного или ограниченного самоуправления. Поэтому система управления административным районам-крупного города монет рассматриваться как система муниципального управления, в которой приншп самоуправления соблэ? дается в тех пределах, которые устанавливается городской:елэстье. При этом автор отдает себе отчет, что в Санкт-Петербурге, например, принцип с&моупразления на уровне районов в настоящее время практически не реализуется.

В своих дальнейших рассукдениях автор исходит из того, что это явление порождено политическим кризисам и носит характер случайного, а не закономерного. Модернизация .механизма муниципального управления предполагает обновление-принципов, форгп и методов воздействия местных органов на территориальное развитие. - ------

В р_а_боте в качестве основных названы следующие принципы муниципального, управления: самоуправление, самофинансирование, субси-диарность, партнерство, целенаправленность, иерархичность,- системность и комплексность, адекватность.

""Среди проблем, с которыми сталкивается становление системы муниципального управления на уровне района, выделяются: противоречивость и недостаточность законодательства в области местного самоуправления, е том числе разделения полномочий и предметов ведения мекду уровнями власти и управления; дефицит финансовых средств для реализации задач территориального управления; изменение стату-

са хозяйствующих субъектов и потеря традиционных рычагов воздействия на них со стороны властных структур; появление новых, связанных с реформированием социально-экономических процессов на территорий.

Сложившаяся ситуация требует новых форы и методов регулирования- и общения с Енеаней средой на основе приведенных выше принципов. В работе предлагается определить сущность механизма муниципального управления как систему принципов, методов и форм целенаправленного воздействия местных органов на процессы территориального развития на основе социально-экономической целесообразности и приоритета интересов населения в рамках действующего законодательства, установленной компетенции и делегированных полномочий. Обосновывается целесообразность первоочередного рассмотрения ключевых проблем становления этого механизма: финансового обеспечения'управления и вклшения самостоятельных хозяйствующих субъектов в процесс социально-экономического развития территории.

Во второй главе "Формирование финансовой осноеы муниципального управления на уровне административного.района" излагаются организационно-методические подходы к формированию и развитию финансовой основы муниципального управления на уровне района. Определена сущность, сформулированы основные задачи муниципальной финансово!: политики. ПредлоЕеЕЫ схемы формирования целей и Еыбора рациональных направлений укрепления финансовой основы районного муниципального управления. Обоснована система мер до организационно-экономическому обеспечению разработки и реализации районной муниципальной Финансовой политики.

Сущность муниципальной финансовой политики в районе одрелелеется как цела на гряяленная научно обоснованная деятельность органов местного самоуправления по созданию на основе эффективного использования социально-экономического потенциала территории финансовой базы местного самоуправления, достаточной для,решения проблем развития района и осуществления возлокенных на муниципальный орган полномочий в интересах населения.

Формулируются следующие основные задачи формирования научно обоснованной районной финансовой политики: выявление и обоснование приоритетных с доаиции района проблем для первоочередного финансирования их решения; оценка величины и эффективности использования социально-экономического потенциала района.с позиции укрепления финансовой основы районного самоуправления; разработка целей и

обоснование направлений наращивания финансовой базы муниципального управления; формирование комплекса мер по реализации финансовой политики.

Стеркнем новой территориальной финансовой политики предлагается считать ориентацию на зарабатывание денекных средств и рациональное инвестирование собственных и привлеченных финансовых ресурсов.

Реализация предлокенного подхода ослонняется необходимостью решения ряда слоеных теоретических вопросов по шявнению сущности и структуры социально-экономического потенциала территории и разработке методов его количественной оценки, что выходит за рамки данной работы. Проводимые в настоящее время научные исследования в этом направлении (в частности - 0.Г.Дмитриевой, Б.1,!.Гринчеля) требуют дальнейшего развития. ,

При определении целей и путей укрепления финансовой базы местного самоуправления предлагается ориентироваться на создание эффективного механизма аккумулирования районом средств из различных источников финансирования, достаточных для решения социально-эко-' намическпх проблем тврритории. Основные требования к выдвигаемым целям: они долены быть реальными, но не заниженными, и иметь качественное, количественное и временное определение. Исходя из этого состаалена принципиальная схема разработки предложений по системе целей укрепления финансовой базы (рис.1).

Наращивание финансовой базы связано, во-первых, с укреплением доходной части баднета, во-вторых, с привлечением в район средств отечественных и зарубежных инвесторов. В работе предлагается особое внимание уделить яг оралу направлению, и именно исходя из этого разрабатывать адекватные пулщийтикения целей. Принципиальная схема выбора рациональных направлений реализации целей на--ращивания финансовой осноеы муниципального управления приведена на рис.2.

В третьей глаЕе "Механизм взаимодействия муниципальных органов с предприятиями, расположенными на подведомственной территории" излагаются методические основы формирования и реализации механизма взаимодействия муниципальных органов с немуниципальными хозяйствующими субъектами, располокенными на территории района.

Рассмотрены предпосылки для формирования партнерских отношений мевду властными структурами и самостоятельными предприятиями.

Pec.I. Принципиальная схема разработки преддокений по - системе целей укрепления финансовой основы муниципального управления в городском административном районе.

Рис.2. Принципиальная схема шЗора гациональных направлений развития финансовой основы муниципального управления на уровне городского административного района.

Выявлена роль предприятия в территориальном развитии. Предложены формы и методы реализации партнерских отношений на контрактной основе. Определены задачи и основные направления воздействия муниципальных органов на развитие малого предпринимательства прямыми и косвенными методами. Рассмотрены конверсионные процессы как объега муниципального регулирования. Излоаены цели и задачи районных муниципальных органов по регулированию и поддеркке конверсионных процессов на территории.

Особый акдант сделан на обосновании эконсшгчесних и социальных предпосылок формирования новой системы взаимоотношений мевду муниципальными органами и предприятиями, которое осуществляется исходя из: рассмотрения предприятия как элемента социально-экономической территориальной системы (СЗТС) на основе "ролевого подхода" (табл.1); определения территориальных проблем, решение которых требует участия предприятия, и определения проблем предприятия, решение которых требует или монет потребовать участия местных властей.

Таблица I

ПРЕДПОСШлИ

для привлечения предприятия к решению проблем социально-экономического развития района

Территориальная _ " Сфера _ Соответствующая

роль _. проявления роли с-^ера интересов

предприятия муниципальных

органов

I 2 3

производитель

Источник пополнения финансовой базы районного самоуправления

Реализация продукции (товаров, услуг) на территории района

Производство продукции по заказу муниципальных органов

Плата налогов Арендная плата Плата штрафов

Участие в формировании целевых внебюджетных фондов

Обеспечение населения товарами (услугами)

Обеспечение эффективного решения районных проблем

Укрепление финансо-' вой базы районного самоуправления

Продолжение табл.1

Инвестор

Работодатель

Участник решения социально-бытовых проблем

Потребитель ресурсов

Участие в инвестиционных проектах на территории района

Инвестирование строительства," ремонта и соде-ркания объектов производственной и социальной инфраструктуры

Участие е создании предприятий смешанной формы собственности

Участие в различных благотворительных акциях, связанных с инвестированием

Предоставление рабочих мест для трудоспособного населения района

Предоставление рабочих мест для социально уязвимых групп населения ограниченной трудоспособности

Предоставление социаль^ но-бытовых услуг для работников предприятия и членов их семей

Участие в благоустройстве -и озеленении территории района

Участие в решении ешлищ-ной проблемы и охраны здоровья населения

Социальная подцеркка пенсионеров-бывашх работников предприятия

Использование природных, энергетических, трудовых и иных местных ресурсов

Привлечение внебюджетных средств для решения районных проблем и реализации проектов

Обеспечение занятости населения

Зашита социально уязвимых групп населения

Обеспечение продовольственного", бытового, медицинского, социально-культурного, еилпц-но-коммунального обслукивания населения

Зашита социально уязвимых групп населения

Рациональное использование социально-экономического потенциала территории

Продолаение табл.1

ИСТОЧНИК В03М0Е-

ного ущерба

Загрязнение окружающей среда

Нарушение налогового законодательства

Неэффективное использование местных ресурсов

Убыточная деятельность предприятия

Сокращение численности работащих

Проблема экологической защиты населения

Проблема финансового обеспечения управления

Проблема рационального использования социально-экономического потенциала территории

Проблема финансового обеспечения муниципального управления

Проблема занятости населения

Ролевой подход .позволяет определить следующую задачу муниципальных органов: как мокно более эффективно использовать позитивную роль предприятия и максимально снизить его деструктивную роль. Средство - определение общих и взаимных интересов. Основа построения отношений - концепция диалога.

Схема реатизации партнерских отношений приведена на рис.3; система документапяонного обеспечения - на рис.4.

Далее в третьей главе рассматриваются две особые категории • предприятий, которые требуют специальных мер воздействия со сто^ роны муниципальных органов - это активно развивающиеся малые формы бизнеса и конверсируемые предприятия, котррые становятся источником экономической и социальной напрякенности на территории района.-

Укрупненный анализ ситуации в сфере развития малого бизнеса показывает, что это процесс "поиска и преодоления" в условиях общего кризиса и нестабильности, в то время как этот вид хозяйственной деятельности - существенный фактор формирования рыночных отношений в экономике. В работе сделана попытка уточнения задач

Рис.3.' Логическая схема реализации партнерских отношений

■ "районная, адошшотрацэд - нсмуницнпальное предприятие".

Рис.4. Система документацаонного обеспечения реализации партнерских отношений "районная администрация -немуниц^пальное предприятие" на договорной основе

и основных направлений воздействия муниципальных органов на развитие малого предпринимательства на территории-прямыми и косвенными методами в рамках действующего законодательства. Особо подчеркивается, что для своевременного рез^лирущего, упрекдапцего воздействия на развитие малого предпринимательства необходима система мониторинга функционирования субъектов малого бизнеса; обосновывается необходимость стабилизации общественного статуса предпринимателя и формирования не только экономической, но социальной основы малого бизнеса, а тэкее ориентации муниципальных органов не на количественные, а на качественные показатели этого процесса.

В этой ке главе рассматриваются конверсионные процессы как объект муниципального регулирования для районов, где сосредоточено значительное число предприятий оборонной промышленности.

3 заключении содернатся выводы и предложения по продолжению исследований проблемы муниципального управления.

В частности, отмечены некоторые факторы, торможения в функционировании механизма муниципального управления, преодоление которых требует научно-методического обеспечения.

Пренде Есего, речь идет об осноезх административно-территориального устройства Российской ¿едерации и разделении полномочий 'между всеми уровнями государственной и местной а^асти. Во-вторых, до настоящего времени не разработана система критериев и показателей, позволяющих определить и оценить качество казни населения, на обеспечение которого должна быть направлена деятельность властных структур. В-третьих, требует уточнения система индикаторов территориального развития в ноеых условиях, которая, в свою очередь, служила бы осноеой формирования системы социально-экономического мониторинга развития административно-территориальных единиц. Наконец, реальное становление местного самоуправления предполагает ориентацию на эффективное использование территориального социально-экономического потенциала, без чего невозможно проводить активную муниципальную финансовую политику. И здесь имеется целый комплекс нерешенных проблем, связанных с -выяснением сущности и состава тер— риторпального потенциала, разработкой методов оценки его величины и эффективности использования.

Представляется, что результаты данного диссертационного исследования подтверждают и обосновывают необходимость продолжения научной проработки проблемы становления и функционирования меха-

низка муниципального управления и прение воегс - в указанных направлениях.

Основное содерЕ2Ние диссертации отражено в следующих публикациях:

1. !.;алые предприятия в сфере науки. Анализ деятельности центров КГТЫ в г.Ленинграде и направления соЕер~ексЕвования их организации б регионе /Йаучн.докл.-Л.: ЛНЦ, ИСЗП, 1990.- 2,5 п.л. (в соавторстве с С. С. да видак ал, В.Е.Рохчиным и др.). '

2. Л017Т А.П., Рохчик В.В., Ьнаменскач Н.Н. Управлегше административны.-.: района.: в условиях экокалпческих реформ. - СПб: ПС31 1992. - 1и п.л. (е т.ч. 5 п.л. - ангорские).

3. Формирование и реализация региональна: комплексных программ к'онЕерсии. Основные пояснения. - СПб: Ц1ЛЭи КВП, ИСЗП РАН, 1992 (бролара) - 1,5 п.л. (е соавторстве с коллективом аЕТоров).

4. Регулирование предпринимательской деятельности на уровне адмпшстративного района //Статья в сб.каучн.тр. "Экономические ::етоды управления городски;.: хозяйства.:" - СПб: СПб'НЭП, -

4 п.л. (в соавторстве с К.П.Сутырпним, О.П.Псль).

5. Совераенствование муниципального управления на уровне административного района// Е кн. "Экономические- реформы: проблемы г ..«рспектины". ыо^-, рзд. л.^.г.огута - паука, / п.... (в соавторстве с В.П.Рохчикым).

6. Концепция программы структурной перестройки экономики Занкт—Петероурга. Первая редакция.-СПб.: ПСЬП РАН, 1993.-5,7 п.л. (в соавторстве с А.Н.Когутом, 0.П.Литовкой, Ь.П.Рохчикым-и др.). 1. 7. Управление 'городски-,; административным района.; в условиях эконалической рефорглы // Статья в е."Гуманитарные науки/', - ИСЗП РАН. - .> х,- 0,5 п.л. (в соавторстве с В.П'.Рохчиным).

'' ё. йормироЕание ноеой- систем!; взаимоотношений мек.пу муниципальными органами и хозяйству;о:цимп субъектами на уровне административного района //Статья е сб.научн.тр. "Управление'муниципальным хозяйством в условиях становления рыночных отношений". - СПб. СПб П;ЭА, 1524.- 0,7 п.л.

9. Проблемы местного самоуправления в условиях реформирования российской экономики // В кн. "Теория и практика экономических рефорл. 1,!екдукародный опыт. Сравнительный анализ. Исследования, разработки."- СПб: Наука, 1994 г. - 0,8 п.л. (е соавторстве с Когутом А.Е., Рохчиным В.Е., Филипповым А.И.).