Формирование налогооблагаемых баз региональных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование налогооблагаемых баз региональных бюджетов"

На правах рукописи

РГ6 ОН

, гВйаим Андрей Александрович

Л* V ОГ'

ФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГООБЛАГАЕМЫХ БАЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Специальность 08.00.01 - политическая экономил

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наух

Диссертация выполнена на кафедре политической экономии Томского государственного университета.

, кандидат экономических наук, доцент, Чувакнна Вера Сергеевна доктор экономических наук, профессор, Шабашев Владимир Алексеевич кандидат экономических наук, доцент, Гриикевнч Лариса Сергеевна Ведущая организация - Тюменский государственный университет

Научный руководитель -Официальные оппоненты

Защита состоится 30 июня 2000 г. в 13.()0 на заседании диссертационного совета Д 063.53.04 в Томском государственном университете по адресу: 634050, Томск, пр. Ленина 36.

Автореферат разослан "_" мая 2000 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 634050, Томск, пр. Ленина 36, Ученому секретарю.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Томского государственного университета

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор экономических наук,^^^.//^

профессор, 4 Коломиец Т.К.

удШб/-зуа б, ?

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Экономические реформы в России все больше требуют эффективнее налоговой системы. Определение основных принципов формирования налогооблагаемой базы региональных бюджетов позволит оценивать финансовую обеспеченность самостоятельного развития регионов, дополнит инструменты проведения региональной политик», усилит аспекты, связанные с проблемами развития налогового федерализма. Обмен мнениями в процессе выработки адекватной рынку налоговой системы выявил как совпадающие, так и несовпадающие позиции.

Формирование налоговой системы в России безусловно осложняется последствиями существовавшей более семи десятилетий административно-командной системы управления экономикой и недостаточностью опыта в использовании налоговой системы для повышения эффективности самой экономики. Проявляются также факторы субъективного порядка: искусственное затягивание ; .итоговой реформы; принесение в жертву сиюминутным целям фундаментальных предпосылок будущего экономического роста; расплывчатый характер законодательных актов, оставляющих множество лазеек для неисполнения; слабое использование, а иногда и простое игнорирование уже имеющегося положительного мирового опыта налогообложения и др.

Не последнюю роль среди негативных факторов играет недостаточная научная разработанность как концептуально-методологических, так и относительно частных проблем налогообложения, в том числе аспектов, касающихся развития налогового федерализма. В особенности слабым звеном в теории, а следовательно и в практике, оказалась проблема определения понятия "налогооблагаемая база". Зачастую требования расширения и увеличения налогооблагаемой базы сводятся к противоположным действиям в законодательных инициативах.

Хотя в нашей литературе немало работ, посвященных развитию теоретических основ налоговой системы и анализу опыта развития налогового федерализма в ряде развитых стран, все же сам этот анализ слабо связан с российскими проблемами и практически не учитывает наших специфических условий.

Важную социально-экономическую проблему представляет недостаток финансовых ресурсов для бюджетов всех уровней. Возможность какого-либо уровня укреплять свой бюджет за счет других бюджетов представляется несправедливой. Противоречия между ростом потребности в источниках бюджетных доходов любого уровня

власти н экономическими возможностями нельзя "устранить", но можно и нужно научно управлять этими процессами.

Определение налогооблагаемой базы - сложная задача, стыкующаяся с такими проблемами как, реализация фискальной функции налогов (наполняемость бюджетов и дотации регионам); соотношение фискальной и стимулирующей функций налогов; реализация федеративных отношений с использованием единой или раздельной налоговой базой, роль федеральных налоговых доходов в бюджетной системе, помощь развитых регионов менее развитым и т.д. Наконец, общеэкономическая проблема - реализация стимулирующей роли налогов как рычага в социально-экономической политике.

В контексте сказанного, теоретическое исследование проблемы определения налоговых баз для региональных бюджетов представляется актуальным.

Степень разработанности проблемы. Многосторонний характер исследуемого вопроса предполагает при характеристике его разработанности учитывать как исследования, посвященные теории налогов в целом, так и работы, специально затрагивающие проблемы их стимулирующей роли и налогового федерализма.

Это позволило в процессе разработки авторской концепции использовать фундаментальные труды представителей западной экономической и философской мысли: А.Вагнера, Дж. Кейнса, К.Маркса, А.Маршалла, А.Смита, Д.Рикардо, М.Фридмена и др., а также опираться на зарубежный опыт в области формирования бюджетов субнационального уровня, являющегося необходимым условием выработки теоретических выводов и практических рекомендаций. Обобщения были основаны на исследованиях Р.Барра, Х.-Г.Хаузера, Дж. Хиви и др.

Особенное внимание было уделено работам русских и современных российских исследователей, не ставивших своей целью разработку проблем местного и регионального налогообложения, но достаточно широко, с позиций системного подхода, рассмотревших отдельные аспекты сущности и функций налогов, а также роль регионального налогообложения в системе налогового федерализма. Среда них следует выделить работы О.Богачевой, Н.Бухарина, П.Гензеля, И.Горского, Д.Ишатьева, А.Игудина, А.Илларионова, А.Лаврова, Д.Львова, В.Панскова, А.Сипшевича, А.Тривуса,

П> тп—------М ПГ----------ПЧ,------- г* ^__________ Т|\г---------

и. I ц^ди.^и.ииой, Длсртта, р^шпй, п. ^ лллкасьа и др.

Актуальность темы, степень ее научной разработанности к практической значимости определили не только тему, но также цель и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Цель предлагаемой диссертации состоит в том, чтобы на основе изучения теории и практики России и развитых стран по формированию налогооблагаемых баз бюджетов различных уровней предложить основные принципы построения налогооблагаемых баз для федеральною и региональных бюджетов и показать возможность расширения налоговой базы региональных бюджетов в России.

В соответствии с поставленной общей целью, в работе сделана попытка решить ряд конкретных задач:

- обосновать некоторые методологические подходы к самому процессу реформирования налоговой системы с учетом мирового опыта и выявить специфику ограничения налогового плюрализма в государствах с федеративным устройством;

- рассмотреть принципы формирования налоговых баз и зависимость их изменения от направления социально-экономического развития;

- на основе эффекта замещения предложить метод определения минимального числа налогов и налоговых баз;

- проанализировать действующую в России систему взаимоотношений бюджетов разных уровней и наметить пути рационализации в системе налогового федерализма;

- рассмотреть принципы разделения видов доходов по уровням бюджетов и выявить некоторые недостатки их реализации;

- выделить направления перехода к устойчивому развитию доходной базы региональных бюджетов.

Объект и предмет исследования. Предметом исследования являются социально-экономические отношения по поводу увеличения налогооблагаемой базы региональных бюджетов. Объектом исследования является сфера регионального налогообложения а переходной экономике России.

Анатизируя проводимые в настоящее время изменения в налоговой системе России, диссертант исходил из того, что развитие налогового федерализма является

следствием не только объективных факторов, но и проводимой государством экономической политики.

Методологические, теоретические и информационные основы исследования. Методологической и теоретической основой диссертации явились труды классиков экономической и философской мысли, а также монографии, брошюры, статьи современных отечественных и зарубежных авторов. В процессе экономического исследования в рамках диалектического и системного подходов использовались такие общенаучные методы как исторический и логический, сравнительный, структурно-функциональный, сочетание анализа и синтеза, восхождение от абстрактного к конкретному и другие.

Информационную I! эмпирическую базу составили законодательные акты Правительства РФ, Указы Президента РФ, официальные статистические данные, факты, опубликованные в научной литературе, периодической печати и интернете, экспертные оценки специалистов и собственные расчеты автора на основе первичных данных региональных комитетов государственной статистики.

Основные результаты исследования, выносимые на защиту, состоят в следующем:

1. Уточнение понятия налогооблагаемая база позволит создать основу для реализации требований облегчения налогового учета и отчетности для налогоплательщиков, а также для бюджетной обеспеченности. Лучшим способом определения общности налоговых баз является хорошо изученный за рубежом эффект замещения. Благодаря этому можно определить минимальное число налогов и налоговых баз. Применение этого метода позволит выделять скрытые недостатки в предложениях по мерам увеличения налоговой базы при выработке рекомендаций для изменений в российской налоговой системе, в частности, по введению новых налогов с малого бизнеса и рентного налога.

2. Проблема увеличения налоговой базы органически связана с системой льгот, которые значительно искажают выбор деятельности налогоплательщика. Поэтому налоговая система нуждается в реформах, уменьшающих искажающий эффект налогов. Это возможно лишь при отказе от широкомасштабных льгот.

3. В России, при всей ее специфике, необходимо использовать опыт развитых ГОСУЛ2тлг"го С vr^ттлí^йr%тnm^ ГРГПД <Т)РГ Тч'ямяття и пп 1 пл прпти.

V ' Г I -" - I' — ----------„'--(----------- V ~ ---- - - 9 ----------" -- ■ ~ ~£, . ..

кальному и горизонтальному выравниванию бюджетных доходов, по ограничению

налоговой активности, запрете дефицита бюджетов субнационалышх органов власти, а также повышению самостоятельной бюджетной обеспеченности региона. Для нашей страны необходимо определить приоритетность основных принципов федерализма в налоговой системе. Выравнивающие процессы должны сочетаться с едиными для всех регионов нормативами определения я распределения преобладающей части налоговых поступлений. Конкуренция между регионами должна проявляться в условиях экономической и законодательной среды, а не в "продавливании" централизованных ассигнований.

4. Сложившаяся схема разделения налоговых баз между федеральным центром и регионами является неудовлетворительной. Часто нарушается важнейший принцип стабильности налоговой системы. А такие принципы бюджетного федерализма как конкуренция и выравнивание реализуются в виде "торга" регионов и центра за налоговые доходы. Определение адекватных современным требованиям форм реализации этих принципов позволит более устойчиво развивать налоговый федерализм.

Научная новизна диссертационного исследования. В представленной диссертации следующие положения и выводы, по мнению автора, содержат элементы новизны:

- отмечена обязательность разграничения понятий "налоговая база" и "источник налога", что необходимо при отмене некоторых и для введения новых налогов;

- аргументирована связь между числом налогов, количеством льгот по их уплате, уровнем налоговых ставок и направлениями социально-экономической политики в рамках дилеммы "равенство-эффективность";

- обосновывается возможность увеличения налоговой базы на общенациональном уровне лишь за счет сокращения числа или полной отмены льгот;

- исследована схема построения доходной части регионального бюджета на основе налоговых и неналоговых источников, а также сделаны предложения по ее совершенствованию в свете развитая налогового федерализма;

- предложен принцип разделения налоговых баз между бюджетами различных уровней в зависимости от эффекта "экспорта налогов" и эффекта "следования за конъюнктурой".

к

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выдвинутые положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут найти применение в процессе совершенствования налогового законодательства, при разработке принципов регионального налогообложения в ходе реформирования российской налоговой системы; а также могут быть использованы в практической деятельности региональных и федеральных органов власти и управления.

Отдельные положения диссертации могут применяться (частично уже применяются) в процессе преподавания экономических дисциплин ("Микроэкономика", "Экономическая теория", "Налоговая система", "Финансы, денежное обращение и кредит" и др.), а также в спецкурсах по проблемам реформирования российской экономики.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры политической экономии экономического факультета Томского государственного университета; а также на международных конференциях: научно-методической, посвященной 100-летию Томского политехнического университета в 1997 г., научной конференции, посвященной 100-летию экономического образования и науки в Сибири в 1998 г., научно-практической конференции "240 лет добровольного вхождения алтайского народа в состав Российского государства и современность" в 1996 г.; Третьих экономических чтениях, посвященных 100-летию экономического образования и науки в Сибири в 1997 г., участием в семинарах молодых ученых, проводившихся в 1996 г.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе "Основные принципы построения налогооблагаемой базы" уточняется понятие налоговой базы, определяются методологические принципы формирования налогов разного уровня в федеративном государстве, предлагается метод определения минимального числа налогов, обосновывается взаимосвязь изменений социально-экономической политики и реформирования налогооблагаемых баз.

У

Одной из важнейших проблем современной экономической науки является дальнейшее развитие теории налогообложения. Это обусловлено тем, что в налогах концентрируется вся совокупность экономических и социальных интересов в обществе, независимо от его организации и государственного устройства страны. После отказа от плановой системы возникла необходимость воссоздания рыночной экономики и соответствующей налоговой системы.

В диссертации исследуется проблема соотношения налогов и налогооблагаемых баз, которая опирается на общие аспекты теории налогообложения. Во всех странах поднимается вопрос об оптимальном количестве налогов, но решение этой проблемы пе так однозначно. Множественность налогов и налоговых баз позволяет в большей мере уловить платежеспособность налогоплательщиков, сделать общее налоговое бремя менее заметным для них, отразить разнообразие форм доходов, воздействовать на потребление, накопление и т.д. Однако такая схема развития приводит к запутанности налоговой системы и большим затру днешим для налогоплательщика. Поэтому на протяжении всего существования науки о финансах выдвигаются предложения сокращения числа налогов.

Противоречивость, а часто и противоположность большинства подобных требований, поднимающихся в настоящее время в России, делают актуальным изучение природы налогов, а также такой ее составляющей как налогооблагаемая база. Поскольку понятие "налогооблагаемая база" трактуется исследователями нечетко, необходимо его уточнение. Налоговую базу диссертант определяет исключительно как часть объекта обложения, образующуюся в результате учета всех полагающихся льгот к изъятий, служащую предметом непосредственного применения налоговой ставки.

Условием стабилизации бюджета страны является расширение налоговой базы. Однако в нашей стране противники и сторонники льгот по разном}' трактуют налоговую базу. Первые опираются на Налоговый Кодекс, который определяет налоговую базу как "стоимостную, физическую или иную характеристики объекта налогообложения" (Налоговый Кодекс РФ Глава 8, статья 53). Тогда как ряд экономистов (В. Дементьев, Д. Львов, А. Смирнов, Е. Уразова) под налоговой базой понимают "выпуск продукции, облагаемую налогом часть национального производства", а также "потенциальные источники доходов бюджета и административные возможности выявления и обложения". Сильная сторона позиции сторонников льгот опирается на

эластичность доходов бюджета от ставки налога (кривая Лаффера). Слабость видится в замещении понятий "налогооблагаемые доходы" и "источник налога" понятием "налоговая база", в связи с чем возникает путаница в терминах, Лишь четко разделяя эти понятия между собой можно сформировать теоретические основы построения эффективной налоговой системы, так как путаница в терминах затрудняет принятие необходимых законодательных решений.

Главная причина пристального внимания к понятию "налогооблагаемая база" состоит в том, что для нужд бюджета требуется, чтобы доходы его хотя бы не уменьшались (а лучше росли). Для обеспечения такого положения необходимы изменения в налоговой базе в зависимости от конкретной ситуации. В нашей стране, в связи с неполнотой закона прямого действия - Налогового Кодекса, имеется возможность вносить не только незначительные ежегодные изменения (общепринятая практика), но и осуществлять полномасштабные налоговые "революции". С окончательным принятием Налогового Кодекса (второй части в дополнение к первой), внимание к термину "налогооблагаемая база", а следовательно, и к его точности неизбежно усилится.

Следует отметить и такой факт. Поскольку с 1992 г. налоговые доходы стали важнейшей формой бюджетных доходов, то термин "доходная база бюджетов" был преобразован в термин "налоговая база бюджетов". Но такая замена, по мнению автора, размывает понятие налоговая база, Когда речь идет о финансовых ресурсах, то более применим термин "доходная база бюджетов", так как он концентрирует внимание на обеспеченности бюджетов по выполнению своих функций. В доходах бюджета имеются налоговые и неналоговые источники доходов, что образует две основы доходной базы бюджета - налоговую и неналоговую. Если термины "основа" и "база" представляются равнозначными, тогда, по мнению автора, произойдет подмена понятия "налоговая основа" понятием "налоговая база". Но термин налоговая база является устоявшимся в качестве элемента налога. Мы считаем обязательным закрепление понятия налоговая база как элемента налога. В таком случае остается только одна возможность распигрения налоговой базы - путем сокращения льгот. Одновременно проблема низких бюджетных доходов начинает рассматриваться комплексно. Во внимание будет приниматься размер и состав налоговых льгот, величина налоговых ставок, возможные способы уклонения от уплаты налогов и т.д.

Формирование принципиальной схемы определения числа налогооблагаемых баз предполагает учет способности российской налоговой системы к реформированию, ведь практически каждый год налоговые системы во всех странах претерпевают более или менее глубокие изменения. Основной причиной кардинального реформирования налогов я налоговых баз является изменение направления социально-экономической политики, при этом векторы этой политики находятся в рамках дилеммы "равенство или эффективность". В развитых странах проводятся мероприятия, направленные на отказ от широкомасштабных льгот с одновременным снижением налоговой ставки. Главное при проведении такой политики - это наличие "веры" правительства в рациональность деятельности экономических агентов и ограниченность успеха собственных мероприятий. Ожидание успехов "непиоимой руки рынка" стало ^ преобладать над огцущеиием "провалов" рыночного механизма. В нашей стране произошел отказ от планового регулирования экономики и начался переход к рынку. В этой связи задача расширения налогооблагаемой базы в России определяется автором как отказ от льгот в рамках отдельных налогов и увеличение доли доходов от налогов с широкой базой налогообложения с точки зрегпш формирования бюджета.

При анализе проблемы упрощения налоговой системы и сокращения числа налогов диссертант выделяет такое понятие как схожесть налоговых баз и отмечает, что налоги со схожей налогооблагаемой базой могут быть объединены. Так, например, в нашей стране предлагается объединить четыре налога во внебюджетные фонды в один социальный налог, а налог на имущество организации, налог на имущество физических лиц и земельный налог заменить налогом на недвижимость. За рубежом схожестью налоговых баз аргументируют отказ от "двойного налогообложения" дивидендов.

Центральное место в определении схожести налоговых баз занимает эффект замещения, который проявляется в отказе от одного блага в пользу другого, а также в изменении формы привлечения инвестиций, замещении факторов производства и т.д. Таким образом, величина искажений, ассоциирующаяся с любым налогом, связана с эффектом замещения. Чем больше эффект замещения, тем значительнее груз чистых потерь. Властные органы используют этот эффект в соответствии с социально-экономическими приоритетами развития страны. Экологический налог, акцизы на алкоголь, табак, предметы роскоши, реализуют принятые приоритеты, снижая привлекательность таких благ. В производственной сфере также реализуется эффект заме-

щения. Различный уровень обложения факторов производства будет изменять доходность от каждого фактора после уплаты причитающихся платежей, что приведёт к росту потребления того фактора производства, налогообложение которого шике при прочих равных условиях.

Эффект замещения важен как основа определения минимального числа налогов и налоговых баз. Благодаря изучению этого эффекта мы можем ограничивать количество налогооблагаемых баз набором таких макроэкономических показателей как ВВП (налоговая база для НДС), национальный доход (налоговая база для подоходных и имущественных налогов), доходы от труда (подоходный налог), доходы капитала и земли (включаются в совокупный подоходный налог, плюс имущественные налоги), стоимость специфических товаров (акцизы). Соответственно, число налогов, по мнению автора, должно зависеть от количества налогооблагаемых баз.

В процессе анализа предложений о сокращении числа налогов в диссертации были рассмотрены теория единого налога; проблема выбора между системами преимущественно-прямого и преимущественно-косвенного налогообложения; а также проблема выбора между налогообложением дохода или илгушества. В работе отмечается, что эффективная налоговая система не может быть ограничена только одним налогом, предлагается система прямых и косвенных налогов, а также совокупность подоходных и имущественных налогов, поскольку это позволяет использовать достоинства и элиминировать недостатки каждого отдельного налога.

Налогообложение оказывает существенное влияние на принятие решений в условиях изменяющейся рыночной экономики, например, на распределение ресурсов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, а в долгосрочном плане и на темпы роста экономики. Налогообложение отражается не только на уровне инвестиций фирм, ко и на форме этих инвестиций, будут ли они осуществляться за счет заемного капитала или на основе выпуска дополнительных акций. Оно также определяет часть национального сбережения, идущего на жилье, оборудование, другие цели, и отражается на степени разработки природных ресурсов. Вряд ли существует какая-либо важная область распределения ресурсов и потребительских благ в нашей экономике, которая так или иначе не зависит от налогообложения. Наиболее наглядно недостатки государственной политики проявляются в растущем неравенстве доходов и глубоком эконом!гческом спаде, При этом большинство экспертов в вопросах соци-

ально-экономичсското развития общества основной причиной негативных результате!! реформ указывают на отсутствие реализации стимулирующей функции налогов. Поэтому в работе подробно рассматриваются следующие проблемы: во-первых, налогообложение и неравенство доходов, во-вторых, налогообложение и экономический рост, в-третьих, проблема инвестиций, определяющих рост экономики, и налогообложения, наконец, в-четвертых, проблема реализации стимулирующей функции налогов и налогооблагаемых баз.

Одной из целей налогообложения является снижение неравенства в доходах, воспринимаемого как несправедливое. Для осуществления этой цели применяются прогрессивный подоходный налог, налоги на имущество, акцизы на товары роскоши, различные ставки налога на добавленную стоимость для товаров массового и ограниченного спроса, льготы для малодоходных категорий налогоплательщиков. Перечисленные меры не направлены на то, чтобы сформировать одинаковый уровень доходов. Это и невозможно. Даже в социалистической системе, где одним из приоритетов экономической политики было провозглашено социальное равенство, тем не менее, существовала дифференщгация в оплате труда с учетом качества, квалификации и т.д. Поэтому при налогообложении вопрос о справедливой дифференциации доходов может ставиться как достижение такого их различия, которое может быть признано "нормальным". С математически строгих позиций нормальным может считаться статистическое нормальное распределение, которое предполагает, что отклонения от среднего значения являются результатом большого количества мелких отклонений, что позитивные и негативные отклонения равновероятны. Фактическое распределение всегда отличается от теоретического в силу влияния различных факторов. Кривые распределения могут быть асимметричными, вытянутыми или приплюснутыми сверху, могут иметь несколько вершин и т.д. Социально-экономические факторы, препятствующие нормальному статистическому распределению, можно подразделить следующим образом: а) желание, чтобы было меньше бедных, б) дифференциация доходов, в) разделение на группы с непересекающимися источниками доходов.

Последний случай характерен для переходной экономики России. В результате реформ выделилась группа людей, лучше приспособленных к рынку. Эта группа может извлекать доходы из таких источников, которые, при ограниченности доступа к ним, тем не менее, не выступают как прямая эксплуатация, в отличие от случая диф-

ференциации доходов, где рост доходов одной группы населения возникает за счет других групп населения.

Следует отметить, что по ряду причин эффективнее всего проблема бедности решается в развитых странах. Успех мероприятий государства определяется тем, на сколько снижается численность людей, живущих ниже черты бедности. Однако в последнее время, в частности, среди американских экономистов, стали высказываться неоднозначные оценки принимаемых мер, так как политика обязательных трансфертов, по их мнению, поощряет леность и снижает стимулы к поиску работы. Отсюда предложения о необходимости отказа от программы Вэлфер и перехода к программе Воркфер.

Альтернативная точка зрения по отношешпо к проблеме бедности, бытующая в России выражается в том, что для формирования оптимальной стратегии доходов большое значение имеет такая система социального обеспечения, которая позволяет постоянно повышать уровень жизни населения, за счет получения тех или иных трансфертов при соблюдении определенных пропорций в доходах. Однако автор так определяет стратегические цели решения проблемы бедности: а) более высокие темпы роста производительности труда по сравнению с текущим состоянием, что реально обеспечит возможный рост заработной платы, б) активная политика государства на рынке труда, выражающаяся не в замораживании цен и повышении номинальной заработной платы, что скорее приведет к дефициту товаров, а в обеспечении правовых гарантий работников. Такими гарантиями должны стать: запрет задержки заработной платы, соблюдение безопасных условий труда на предприятиях, обязательное соблюдение контрактных обязательств. В диссертации отмечается, что современная Россия не способна выполнять уровень социальных обязательств, характерных для СССР, поэтому социальные гарантии государства должны соответствовать уровню развития экономики, но в то же время, автор считает необходимым использовать накопленный за рубежом опыт повышения уровня жизни населения.

Важнейшим результатом решения проблемы бедности, по мнению автора, является снижение препятствий для перехода налогоплательщиков с одного уровня дохода на более высокий. В работе подчеркивается, что для снижения уровня бедности будет лучше, если средства, изымаемые в виде налогов, будут направляться не на потребление, а на инвестиции, что может дать рабочие места, а не "культивировать бед-

ность". Автор разделяет точку зрения, что увеличение доли среднего класса начинает восприниматься не кик результат увеличения налогов на богатых и трансфертов аебным, а наоборот, как следствие снижения налогов на богатых и трансфертов беопякам. Такие меры основываются на посылке, что ключевым условием решения проблемы бедности является экономический рост.

Среди всех факторов влияющих на экономический рост в России большинство исследователей и практиков на первое место ставят уровень налоговых изъятий. При этом обобщается не только российский, но и мировой опыт. Основой теоретических построений выступает теория А. Лаффера об эластичности доходов бюджета в зависимости от изменения ставки налога. Дополнительной поддержкой этого тезиса являются следующие аргументы: во-первых, в ведущих странах в мирное время возник устойчивый бюджетный дефицит в крупных масштабах; во-вторых, в условиях серьезного финансового кризиса резко замедлились темпы прироста доли налоговых отчислений в ВВП, в-третьих, наиболее острый характер финансовый кризис носил в странах с наивысшей долей налоговых изъятий (а первую очередь в Швеции); в-четвертых, имели место и такие симптомы, как рост теневой экономики, ухудшение налоговой дисциплины и т.д. В России оценки размера теневой экономики колеблются от четверти до трети ВВП, в которых указывается, что уровень налоговых изъятий у предприятий составляет от сорока до семидесяти процентов «метой прибыли, что подрывает стимулы к росту производства.

Другим фактором, определяющим экономическое развитие являются инвестиции. При этом инвестиции, повышающие производительность факторов производства, могут быть направлены как на увеличение основного капитала предприятий, так и на улучшение "человеческого капитала". Следует отметить, что на уровень инвестиций влияют также и неналоговые факторы. Например, займы правительства при размещении ГКО зачастую изымали часть инвестиционных ресурсов предприятий и банков, а отсутствие законодательной защиты мелких вкладчиков приводит к истощению источников инвестиционных ресурсов, снижению уровня доходов населения и к сокращению сбережений.

Специфической особенностью обладает такая сфера инвестиций, как "человеческий капитал". Кроме особенностей в способностях к труду и психологиче-

1С,

ских предпочтений, р.;) него оказывает слияние и такой фактор как различие в налогообложении заработной платы и доходов от физического и финансового капитала.

Все выше перечисленные социально-экономические проблемы поставили перед автором пдачу показать механизм реализации стимулирующей функции налогов и налогооблагаемых баз. Поскольку изъятие части доходов налогоплательщика означает ухудшение его положения, то стимулирующая роль налогов выражается в различиях при налогообложении. В самом общем виде такие различия можно назвать льготами. Используя выводы диссертанта о роли льгот при формировании налоговой базы, были исследованы налоговые базы действующих налогов для выявления их стимулирующей роли.

В работе отмечается важнейшая роль НДС. Этот вид налога обеспечивает широкую и стабильную базу дм формирования государственного бюджета. Кроме того, использование НДС позволило ряду стран всемерно стимулировать экспорт через возврат экспортирующим компаниям части налога, а также осуществлять в определенной мере протекционистскую политику в отношении импорта (путем частичного включения стоимости импортного сырья в налогооблагаемую базу). Дополнительным плюсом этого налога язляегся практическая невозможность уклонения от его уплаты. Благодаря механизму расчета НДС, если какое-либо звено в технологической цепочке предприятий не уплатило налога, го эту сумму внесет следующее звено. В итоге, конечный покупатель заплатит вг требуемую сумму НДС, а значит этот налог, по мнению автора, привода« к ос.' Млению стимулов к уклонению от уплаты налога и снижению роли теневой эконод: л.

Вторым по важности дли оджета выделяется налог на прибыль предприятий. Третье место по важности зани>. :т подоходный налог с физических лиц. Макроэкономическим источником прямых налогов, отмечается в работе, является национальный доход. Поскольку НД меньше ВВП, то для обеспечения равных бюджетных доходов, ставки по ним повышаются. Подчеркивается таюке возможность их "экспорта-импорта". Третьей особенностью подоходных налогов признается реализация механизма "встроенных стабилизаторов". Четвертой спецификой этих налогов является относительная трудность ах учета для налоговых органов, что требует наличия разветвленного и хорошо подготовленного аппарата и длительной "налоговой истории", что з современной России представляет значительную трудность.

Следующими по важности налогами выступают акцизы. Стимулирующая роль акцизов определяется как возможность уменьшения потребления отдельных благ, например, товаров роскоши, а также алкогольных и табачных изделий.

Пятыми по важности формирования доходов бюджета выделяются имущественные налоги, Их стнмуда; тощую роль автор рассматривает в диссертации по трем направлениям. Во-первых, налог на имущество является частичным противовесом налогу на прибыль, поскольку источником налога является финансовый результат. Во-зторих, кадастровая форма расчета налога стимулирует к повышению отдачи от используемого ресурса, яедь доход, полученный сверх определяемого независимой оценкой, не подпадает под налогообложение. В-третьих, "экспорт-импорт" таких налогов практически неосуществим, а значит в благоприятных для бизнеса условиях станет привлекаться реальней а не финансовый капитал.

Проделанный в работе анализ основных принципов построения налогооблагаемой базы на общенациональном уровне показывает, что росстгская налоговая система, как правило, строится в соответствии с общемировыми принципами налогообложения. Наряду с классическими подходами реализуются, хотя и не совсем последовательно, следующие принципы построения налоговой системы. Во-первых, принцип единства налоговой системы. Во-вторых, принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов, устанавливаемых органами государственной власти. Данное положение является развитием пршгципаг федерализма, состоящего в ограни-ченни практики налогового творчества субнациональных органов власти, одновременно, при условии установления строгих правил распределения налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы, принцип исчерпывающего перечня налогов закреплен в статье 12 части I Налогового Кодекса Российской федерации.

В-третьих, принцип подвижности (эластичности) налоговых доходов. В нашей стране он реализуется путем изменения ставок налогов, изменением налоговых баз, введением или отменой некоторых налогов.

В-четвертых, принцип множественности налогов, включающий множество аспектов, среди которых основным является тот, согласно которому налоговая система должна быть основана на совокупности дифференцированных налогов и объектов обложения. Комбинация разных налогов и облагаемых объектов позво-

ляет образовать такую систему, которая отвечает требованию перераспределения налога по плательщикам.

В-пятых, принцип однократности обложения, который сформулирован в ст.6 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и состоит в том, что "один и тот же объект может облагаться налогом одного вида только один раз за определенный законом период налогообложения".

Во второй главе "Повышение финансовой самостоятельности региональных бюджетов", на основе теоретического и статистического материала анализир)чотся принципы распределения налогооблагаемых баз по уровням бюджетной системы в западных федеративных государствах, а также в советской и в современной России. Кроме того, здесь рассматриваются некоторые аспекты реформирования налоговой системы России и предложения по введению новых налогов.

Анализ принципов налогово-бюджетного федерализма в этих странах показал, что роль принципа конкуренции и принципа выравнивания бюджетных доходов различаются в зависимости от направления социально-экономического развития. Традиционно сильные позиции принципа конкуренции выступают в США и Канаде, что объясняется высокой ролью социально-экономического принципа эффективности. С другой стороны, роль принципа выравнивания бюджетных доходов оказывается высокой в ФРГ и России, что связано с тяготением общества в этих странах к равенству и справедливости в доходах. Абсолютизация принципа равенства и справедливости в СССР обусловила доминирование принципа выравнивания бюджетных доходов. Вышеизложенное позволило автору сделать вывод, что в России должна повыситься роль принципа конкуренции в связи с отказом от плановой экономики и переходом к рынку.

Автор предлагает выделить принципы разделения налогооблагаемых баз между тремя уровнями налоговой системы. Во-первых, принцип конкуренции бюджетов по предоставлению общественных услуг населению. Усиление этого принципа является относительно новым для России явлением. В советские времена основным был принцип выравнивания доходов бюджетов, а до революции 1917 г. Россия была унитарным государством. В диссертации отмечается, что укрепление конкурентных начал в экономике, связанное с переходом к рынку, органично дополняется усилением принципа конкуренции в бюджетной системе. Например,

примяты меры по усилению бюджетной ответственности субъектов федерации и органов местного самоуправления. Усиление ответственности произошло, по-иервых, из-за разделения бюджетов на три уровня и .предоставления прав самостоятельного их принятия. Во-вторых, из-за повышения доли "закрепленных" доходов субъектов федерации с примерно 25% до 70%. В-третьих, из-за придания законодательной основы так называемым средствам, поступившим из вышестоящих бюджетов. В настоящее время основная часть таких средств направляется из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Первый принцип конкуренции бюджетов по предоставлению общественных услуг населению автор предлагает дополнить запретом дефицита региональных и местных бюджетов. Такая мера, во-первых, повысит ответственность субъектов федерации и органов местного самоуправления перед населением. Во-вторых, ограничит стремление федеральной власти принимать популистские решения, реализация которых перекладывается на органы региональной власти, но при этом их бюджеты не подкрепляются необходимыми ресурсами.

Третьим принципом разделения налоговых баз на три уровня, диссертант считает учет эффекта "экспорта-импорта" налогов, поскольку конкуренция между регионами по уровню налогообложения может в большей степени изменить потоки финансового, а не реального капитала. Искусственное занижение доходов в одних регионах и одновременное завышение' доходов в других приводит к "экспорту-импорту" налогов. Так, наличие региональных оффшорных зон уже является серьезной финансовой проблемой. Исходя из этого, в работе предлагается усилить роль имущественного налогообложения. Изменение ставок по имущественным налогам скорее приведет к привлечению реального капитала, а не к применению схем уклонения от налогов и манипуляциям с бухгалтерским учетом, а также это даст дополнительную опору региональным бюджетам и исключит сильную зависимость последних от косвенных налогов.

Четвертый принцип при разделении налоговых баз автор определяет как учет налогового эффекта "следования за деловым циклом". Изменения фаз деловой активности больше всего влияют на налог на прибыль и подоходный налог граждан. Согласно этому эффекту, доходы от налогов, наиболее подверженных конъюнктурным изменениям, следует передать на тот уровень бюджетной систе-

мы, который имеет инструменты ре;улироягши;1 динамики делопохи цикла. В настоящее ьрем.ч пропорция распределения доходов от этих налогоь обратная, то есть большая доля платежей по налогу на прибыль формирует доходы бюджетов субьсоов федерации, а поступления от подоходного налога почти г .¡ликом поступаю t в peí пональкын бюджет. Такой вывод автора основан на апа;ш;е статистических показателей структуры распределения доходов от налога иа прибыль, подоходного налога, НДС и акцизов по уровням бюджетной системы РФ за пять лет, с 1994 i¡o 1998 гг., при эгом, использовались данные как Томской, Новосибирской, Кемеровской и Мурманска, областей, так и России в целом.

Р,А1ы:л принципом является принцип выравнивания доходов региональных бюджетов. Этому принципу уделяется большое снимание в финансызой литературе пашей страны, поэтому а диссертации была рассмотрена только часть его аспектов. Acop считает главным создание условий для бюджетов субъектов федерации caN тоятельно формировать свою доходную базу. Хотя на практике доходы региональных бюджетов фактически состоят из собственных доходов и средстя, перечисленных из вышестоящего бюджета, в отечественной науке по-прежнему преобладает разделение на закрепленные и регулирующие виды доходов. В работе отмечается, что закрепленные и регулирующие бюджетные доходы характерны для плановой экономики, тогда как для рыночной системы более адекватным является доходной базы на основе собственных доходов региональных бюджетов и средств, перечисленных из других бюджетов.

Шестой принцип разделения компетенции введения налога и уровня бюджета, в который эти налоги поступают. Право определения налоговой базы, по мнению автора, в основном должно быть у вышестоящего бюджета, а стремление регионов улучшить налоговую составляющую инвестиционного климата может реализоваться с помощью снижения ставки налога. Такая мера будет полнее реализовывать принцип единства бюджетной системы, так как налоговая база основных налогов будет определяться на общенациональном уровне, тогда как на региональном будет формироваться налоговая база в основном воспроизводственных налогов.

Распределение компетенции определения налоговых баз на три уровня бюджетной системы предлагается в работе в следующем виде. К федеральным налогам и сборам должны откоситься все косвенные налоги (кроме налога с про-

даж), подоходные налоги, взносы во внебюджетные фонды, налоги на ¡: пьзование недрами и воспроизводство минерально-сырьевой базы, другие видь. ■>. -.производственных налогов - экологический, лесной, водный и др., государст. чп-пя и таможенные пошлины.

1ч региональным автор относит те налоги, которые способствуют разви то транспортной инфраструктуры и осуществлению конкуренции мелсду региона?., за налогоплательщиков. Такими налогами, по его мнению, являются в первую очередь имущественные - на недвижимость, на имущество организаций, а также налог с продаж, который наиболее ярко подчеркивает региональные раз.игчня в налогообложении. Транспортный и дорожный налоги развивают инфраструктуру. К ним диссертант добавляет также такие налоги, которые лучше оцениваются на местном уровне, но в том случае, когда конкретное местоположение налогоплательщика играет важную роль, в частности, налог на игорный бизнес. При этом, создание оффшорных зон на территории России не признается автором формой региональной конкуренции.

Местные налога должны максимально учитывать и удовлетворять бытовые и инфраструктурные общественные блага. Задачей местных органов, по мнению автора, станет улучшение качества городских дорог, озеленения, работы жилищно-коммунального хозяйства и т.д. При этом в работе отмечается важная деталь местных бюджетов - не все требуемые финансовые ресурсы будут аккумулироваться в виде налогов. Большая часть ресурсов должна поступать в виде оплаты за потребление. Эта мера позволит изменить мнение населения о "бесплатности" этих услуг, а также снизит напряженность в межбюджетных отношениях, поскольку исчезает необходимость в многоканальных финансовых потоках.

В заключен™ диссертации сформулированы общие выводы и рекомендации по определению налогооблагаемых баз и распределению их по уровням бюджетной системы, наиболее важными из которьсх являются следующие.

Определение минимального числа налогов должно основываться на схожести налогооблагаемых баз, которая выявляется в процессе исследования влияния эффекта замещения при налогообложении деятельности налогоплательщиков. Определение налогооблагаемых баз должно основываться на таких макроэкономических показателях как ВВП (налоговая база для НДС), национальный доход (налоговая база для по-

доходных и имущественных налогов), доходы от труда (подоходный налог), доходы капитала н земли (включаются в совокупный подоходный налог, плюс имущественные налоги), стоимость специфических товаров (акцизы).

При распределении налоговых баз по уровням бюджетной системы необходимо учитывать влияние эффекта "экспорта-импорта" налогов, а также эффекта "следование за деловым циклом". Влияние этих двух эффектов наиболее сильно проявляется в налоге на прибыль и подоходном налоге с физических лиц, поэтому доходы от данных налогов автор предлагает отнести на федеральный уровень.

В структуре региональных бюджетов следует увеличить долю доходов от НДС, поскольку налоговая база НДС является самой нейтральной по отношению к деятельности налогоплательщиков и эта мера позволит укрепить единство общенационального экономического пространства. Причем, изменение ставок по НДС будет ярче выявлять стремление властных органов облегчить налоговое бремя в своем регионе.

Следует повысить ставки по имущественным налогам и доходы от них передать субнационалышм бюджетам. Региональные власти получат еще один источник доходов и рычаг для стимулирования капиталовложений. Доходную базу местных бюджетов необходимо формировать из налогов и платежей за потребление общественных благ.

Кроме рекомендаций, вытекающих из анализа проблем определения налогооблагаемой базы, в диссертации предлагается: во-первых, запретить дефицит бюджетов на региональном и местном уровнях, что повысит ответственность чиновников на всех уровнях власти при принятии бюджетов и выбора приоритетов социально-экономического развития; во-вторых, перейти к финансированию местных и региональных органов власти на основе грантов, что позволит обеспечить предоставление помощи многодетным семьям, больным диабетом и другим социальным категориям на основе целевого финансирования федерации при участии местных и региональных органов власти.

Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах:

1. Обьскзизныс предпосылки дефицита регионального бюджета. Н "Горный Алтай и Россия - 240 лет. Экономика, охрана здоровья. Сб. .статей,- Г-Ллтайское РИО "Упняер-Принг" Г-АГУ, 1996.- 0.^8 н.л.

2. Налог на р-.-сурсь! как метр-,. 1еит экономического регулировать. // Проблемы микро- маирорегулирог.аннл. Сб. статей.- Изд-во ТомГУ, Томск, 1997. - 0,28 п.л.

.5. Налоговая система и формирование рынка труда.// Мат. конф. "Формирование трудовой и предпринимательской ориентации в условиях переходной экономики".-Изд-во ТПУ, Томск, 1997. -- 0,9 п.л.

4. О стимулирующей роли российских налогов.// Мат. конф. "Развитие экономической науки ч образования в Сибири",- Изд-во "Водолеи", Томск, 1998. - 0,9 п.л.

5. О причинах низкой доходности региональных бюджетов.// Мат. конф. "Экономические чтения",- Изд-во НТИ, Томск, 1998. - 0,15 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Вазим, Андрей Александрович

Введение.

1. Основные принципы построения налогооблагаемой базы.1.

1.1 .Соотношение количества налогов и налогооблагаемых баз для обеспечения устойчивости бюджета.

1.2. Изменения направлений социально-экономической политики и реформирование налогооблагаемых баз.

2. Повышение финансовой самостоятельности региональных бюджетов.

2.1. Развитие принципа "конкуренции" в налогово-бюджетном федерал изме России.:.9.

2.2. Распределение налоговых баз по уровням бюджетной системы в России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование налогооблагаемых баз региональных бюджетов"

Актуальность темы. Экономические реформы в России все больше требуют эффективной налоговой системы. Определение основных принципов формирования налогооблагаемой базы региональных бюджетов позволит оценивать финансовую обеспеченность самостоятельного развития регионов, дополнит инструменты проведения региональной политики, усилит аспекты, связанные с проблемами развития налогового федерализма. Обмен мнениями в процессе выработки адекватной рынку налоговой системы выявил как совпадающие, так и несовпадающие позиции.

Формирование налоговой системы в России безусловно осложняется последствиями существовавшей более семи десятилетий административно-командной системы управления экономикой и недостаточностью опыта в использовании налоговой системы для повышения эффективности самой экономики. Проявляются также факторы субъективного порядка: искусственное затягивание налоговой реформы; принесение в жертву сиюминутным целям фундаментальных предпосылок будущего экономического роста; расплывчатый характер законодательных актов, оставляющих множество лазеек для неисполнения; слабое использование, а иногда и простое игнорирование уже имеющегося положительного мирового опыта налогообложения и др.

Не последнюю роль среди негативных факторов играет недостаточная научная разработанность как концептуально-методологических, так и относительно частных проблем налогообложения, в том числе аспектов, касающихся развития налогового федерализма. В особенности слабым звеном в теории, а следовательно и в практике, оказалась проблема определения понятия "налогооблагаемая база". Зачастую требования расширения и увеличения налогооблагаемой базы сводятся к противоположным действиям в законодательных инициативах.

Хотя в нашей литературе немало работ, посвященных развитию теоретических основ налоговой системы и анализу опыта развития налогового федерализма в ряде развитых стран, все же сам этот анализ слабо связан с российскими проблемами и практически не учитывает наших специфических условий.

Важную социально-экономическую проблему представляет недостаток финансовых ресурсов для бюджетов всех уровней. Возможность какого-либо уровня укреплять свой бюджет за счет других бюджетов представляется несправедливой. Противоречия между ростом потребности в источниках бюджетных доходов любого уровня власти и экономическими возможностями нельзя "устранить", но можно и нужно научно управлять этими процессами.

Определение налогооблагаемой базы - сложная задача, стыкующаяся с такими проблемами как, реализация фискальной функции налогов (наполняемость бюджетов и дотации регионам); соотношение фискальной и стимулирующей функций налогов; реализация федеративных отношений с использованием единой или раздельной налоговой базой, роль федеральных налоговых доходов в бюджетной системе, помощь развитых регионов менее развитым и т.д. Наконец, общеэкономическая проблема -реализация стимулирующей роли налогов как рычага в социально-экономической политике.

В контексте сказанного, теоретическое исследование проблемы определения налоговых баз для региональных бюджетов представляется актуальным.

Степень разработанности проблемы. Многосторонний характер исследуемого вопроса предполагает при характеристике его разработанности учитывать как исследования, посвященные теории налогов в целом, так и работы, специально затрагивающие проблемы их стимулирующей роли и налогового федерализма.

Это позволило в процессе разработки авторской концепции использовать фундаментальные труды представителей западной экономической и философской мысли: А.Вагнера, Дж. Кейнса, К.Маркса, А.Маршалла, А.Смита, Д.Рикардо, М.Фридмена и др., а также опираться на зарубежный опыт в области формирования бюджетов субнационального уровня, являющегося необходимым условием выработки теоретических выводов и практических рекомендаций. Обобщения были основаны на исследованиях Р.Барра, Х.-Г.Хаузера, Дж. Хиви и др.

Особенное внимание было уделено работам русских и современных российских исследователей, не ставивших своей целью разработку проблем местного и регионального налогообложения, но достаточно широко, с позиций системного подхода, рассмотревших отдельные аспекты сущности и функций налогов, а также роль регионального налогообложения в системе налогового федерализма. Среди них следует выделить работы О.Богачевой, Н.Бухарина, П.Гензеля, И.Горского, Д.Игнатьева, А.Игудина,

A.Илларионова, А.Лаврова, Д.Львова, В.Панскова, А.Сигиневича, А.Тривуса,

B.Твердохлебова, М.И.Боголепова, Д.Черника, С.Хурсевича, И.Улюкаева и др.

Актуальность темы, степень ее научной разработанности и практической значимости определили не только тему, но также цель и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Цель предлагаемой диссертации состоит в том, чтобы на основе изучения теории и практики развитых стран по формированию налогооблагаемых баз бюджетов различных уровней предложить основные принципы построения налогооблагаемых баз для федерального и региональных бюджетов и показать возможность расширения налоговой базы региональных бюджетов в России.

В соответствии с поставленной общей целью, в работе сделана попытка решить ряд конкретных задач:

- обосновать некоторые методологические подходы к самому процессу реформирования налоговой системы с учетом мирового опыта и выявить специфику ограничения налогового плюрализма в государствах с федеративным устройством;

- рассмотреть принципы формирования налоговых баз и зависимость их изменения от направления социально-экономического развития;

- на основе эффекта замещения предложить метод определения минимального числа налогов и налоговых баз;

- проанализировать действующую в России систему взаимоотношений бюджетов разных уровней и наметить пути рационализации в системе налогового федерализма;

- рассмотреть принципы разделения видов доходов по уровням бюджетов и выявить некоторые недостатки их реализации;

- выделить направления перехода к устойчивому развитию доходной базы региональных бюджетов.

Объект и предмет исследования. Предметом исследования являются социально-экономические отношения по поводу увеличения налогооблагаемой базы региональных бюджетов. Объектом исследования является сфера регионального налогообложения в переходной экономике России.

Анализируя проводимые в настоящее время изменения в налоговой системе России, диссертант исходил из того, что развитие налогового федерализма является следствием не только объективных факторов, но и проводимой государством экономической политики.

Методологические, теоретические и информационные основы исследования. Методологической и теоретической основой диссертации явились труды классиков экономической и философской мысли, а также монографии, брошюры, статьи современных отечественных и зарубежных авторов. В процессе экономического исследования в рамках диалектического и системного подходов использовались такие общенаучные методы как исторический и логический, сравнительный, структурно-функциональный, сочетание анализа и синтеза, восхождение от абстрактного к конкретному и другие.

Информационную и эмпирическую базу составили законодательные акты Правительства РФ, Указы Президента РФ, официальные статистические данные, факты, опубликованные в научной литературе, периодической печати и интернете, экспертные оценки специалистов и собственные расчеты автора на основе первичных данных региональных комитетов государственной статистики.

Основные результаты исследовщвд^^ состоят в следующем:

1. Уточнение понятия налогооблагаемая база позволит создать основу для реализации требований облегчения налогового учета и отчетности для налогоплательщиков, а также для бюджетной обеспеченности. Лучшим способом определения общности налоговых баз является хорошо изученный за рубежом эффект замещения. Благодаря этому можно определить минимальное число налогов и налоговых баз. Применение этого метода позволит выделять скрытые недостатки в предложениях по мерам увеличения налоговой базы при выработке рекомендаций для изменений в российской налоговой системе, в частности, по введению новых налогов с малого бизнеса и рентного налога.

2. Проблема увеличения налоговой базы органически связана с системой льгот, которые значительно искажают выбор деятельности налогоплательщика.

Поэтому налоговая система нуждается в реформах, уменьшающих искажающий эффект налогов. Это возможно лишь при отказе от широкомасштабных льгот.

3. В России, при всей ее специфике, необходимо использовать опыт развитых государств с федеративным устройством (США, ФРГ, Канада и др.) по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетных доходов, по ограничению налоговой активности, запрете дефицита бюджетов субнациональных органов власти, а также повышению самостоятельной бюджетной обеспеченности региона. Для нашей страны необходимо определить приоритетность основных принципов федерализма в налоговой системе. Выравнивающие процессы должны сочетаться с едиными для всех регионов нормативами определения и распределения преобладающей части налоговых поступлений. Конкуренция между регионами должна проявляться в условиях экономической и законодательной среды, а не в "продавливании" централизованных ассигнований.

4. Сложившаяся схема разделения налоговых баз между федеральным центром и регионами является неудовлетворительной. Часто нарушается важнейший принцип стабильности налоговой системы. А такие принципы бюджетного федерализма как конкуренция и выравнивание реализуются в виде "торга" регионов и центра за налоговые доходы. Определение адекватных современным требованиям форм реализации этих принципов позволит более устойчиво развивать налоговый федерализм.

Научная новизна диссертационного исследования. В представленной диссертации следующие положения и выводы, по мнению автора, содержат элементы новизны:

- отмечена обязательность разграничения понятий "налоговая база" и "источник налога", что необходимо при отмене некоторых и для введения новых налогов;

- аргументирована связь между числом налогов, количеством льгот по их уплате, уровнем налоговых ставок и направлениями социально-экономической политики в рамках дилеммы "равенство-эффективность'"';

- обосновывается возможность увеличения налоговой базы на общенациональном уровне (в том числе, в условиях стагнирующей экономики) лишь за счет сокращения числа или полной отмены льгот;

- исследована схема построения доходной части регионального бюджета на основе налоговых и неналоговых источников, а также сделаны предложения по ее совершенствованию в свете развития налогового федерализма;

- предложен принцип разделения налоговых баз между бюджетами различных уровней в зависимости от эффекта "экспорта налогов" и эффекта "следования за конъюнктурой".

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выдвинутые положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут найти применение в процессе совершенствования налогового законодательства, при разработке принципов регионального налогообложения в ходе реформирования российской налоговой системы; а также могут быть использованы в практической деятельности региональных и федеральных органов власти и управления.

Отдельные положения диссертации могут применяться (частично уже применяются) в процессе преподавания экономических дисциплин

Микроэкономика", "Экономическая теория", "Налоговая система", "Финансы, денежное обращение и кредит" и др.), а также в спецкурсах по проблемам реформирования российской экономики.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры политической экономии экономического факультета Томского государственного университета; а также на международных конференциях: научно-методической, посвященной 100-летию Томского политехнического университета в 1997 г., научной конференции, посвященной 100-летию экономического образования и науки в Сибири в 1998 г., научно-практической конференции "240 лет добровольного вхождения алтайского народа в состав Российского государства и современность" в 1996 г.; Третьих экономических чтения, посвященных 100-летию экономического образования и науки в Сибири в 1997 г., участием в семинарах молодых ученых, проводившихся в 1996 г.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Ввиду относительной "молодости" российской налоговой системы, первая глава посвящена проблеме построения налогооблагаемой базы. В первом параграфе рассматриваются теоретические основы часто используемого тезиса о сокращении числа налогов. Автор, поддерживая этот тезис, дает дополнительные обоснования. Во-первых, четко разделяя понятия "налоговая база" и "источник налога". Во-вторых, ограничивая число принципов построения налоговой системы. Второй параграф посвящен проблемам выделения приоритетности функций налогов, задач налоговой системы. Вторая глава предназначается для обоснования практических рекомендаций укрепления федера

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Вазим, Андрей Александрович

Заключение

Проделанный анализ показывает, что российская налоговая система в основном строится в соответствии с общемировыми принципами налогообложения. Наряду с классическими подходами реализуются, хотя и не совсем последовательно, следующие принципы построения налоговой системы. Во-первых, принцип единства налоговой системы, который развивает одну из основ конституционного строя России -принцип единого экономического пространства, означающий в том числе, что на территории России не допускается установление таможенных границ, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств.

Во-вторых, принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов, устанавливаемых органами государственной власти. Данное положение является развитием принципа федерализма, состоящего в ограничении практики налогового творчества субнациональных органов власти, одновременно, при условии установления строгих правил распределения налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы. Принцип исчерпывающего перечня налогов закреплен в статье 12 части I Налогового Кодекса Российской федерации.

В-третьих, принцип подвижности (эластичности) налоговых доходов. В нашей стране он реализуется путем изменения ставок налогов, изменением налоговых баз, введением или отменой некоторых налогов. При этом наиболее яркие дискуссии разгораются при принятии бюджета страны на следующий год.

В-четвертых, принцип множественности налогов, включающий множество аспектов, среди которых основным является тот, согласно которому налоговая система должна быть основана на совокупности дифференцированных налогов и объектов обложения. Комбинация разных налогов и облагаемых объектов позволяет образовать такую систему, которая отвечает требованию перераспределения налога по плательщикам.

В-пятых, принцип однократности обложения, согласующийся с предыдущим принципом. Принцип однократности обложения сформулирован в ст.6 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и состоит в том, что "один и тот же объект может облагаться налогом одного вида только один раз за определенный законом период налогообложения". Это нашло отражение в предложении об отмене "надуманных", неэффективных налогов, об объединении в один налог платежей со сходным объектом, например, введение единого социального налога вместо четырех ранее существовавших.

Под налоговой базой (база налогообложения) мы понимаем часть объекта обложения, образующуюся в результате учета всех полагающихся льгот и изъятий, служащую предметом непосредственного применения налоговой ставки. Однако чрезмерное внимание к фискальной функции налогов приводит к смешению понятий. Основное тождество - налоговые доходы равны налоговой ставке умноженной на налоговую базу - ставит задачу перед финансистами следующим образом. Е^сли необходимо увеличить доходы, не повышая ставки налогов, то основное внимание следует уделять налогооблагаемой базе. При этом такие составляющие налогообложения как затрудненность учета и легкость сокрытия доходов, использование оффшорных зон, мероприятия налоговой службы для полной уплате начисленных налогов (усиление учета, следственные меры), использование зачетных схем и натурализация фискальных отношений, размеры объектов налогообложения и их роль в национальном доходе определяются равноценными единственному способу увеличения налогооблагаемой базы - уменьшению льгот.

При этом реализация классического принципа простоты учета и сбора налогов значительно облегчается при исследовании влияния эффекта замещения налогов. Этот эффект возникает из-за различий обложения разных видов деятельности. Воздействие налогообложения на увеличение свободного времени, производства в рамках домашнего хозяйства и потребления внутри фирмы называется эффектом замещения. Он проявляется в отказе от данного блага в пользу другого. Таким образом, величина искажений, ассоциирующаяся с любым налогом, связывается с эффектом замещения. Чем больше эффект замещения, тем значительнее груз чистых потерь. Властные органы используют этот эффект в соответствии с социально-экономическими приоритетами развития страны. Экологический налог, акцизы на алкоголь, табак, предметы роскоши, реализуют принятые приоритеты, снижая привлекательность таких благ. В производственной сфере также реализуется эффект замещения. Различное обложение факторов производства будет изменять доходность от каждого фактора после уплаты причитающихся платежей. Это, в свою очередь, приводит к росту потребления того фактора производства, налогообложение которого ниже при прочих равных условиях.

Эффект замещения важен как основа определения минимального числа налогов и налоговых баз. Благодаря изучению этого эффекта мы можем ограничивать количество налогооблагаемых баз набором таких макроэкономических показателей как ВВП (налоговая база для НДС), национальный доход (налоговая база для подоходных и имущественных налогов), доходы от труда (подоходный налог), доходы капитала и земли (включаются в совокупный подоходный налог, плюс имущественные налоги), стоимость специфических товаров (акцизы).

Принципы построения налоговой системы на национальном уровне, мы считаем необходимым дополнить принципами разделения налогооблагаемых баз на три уровня налоговой системы. Первым принципом, предлагаемым к рассмотрению, является принцип конкуренции бюджетов по предоставлению общественных услуг населению. Усиление этого принципа является относительно новым для России явлением. В советские времена основным принципом был принцип выравнивания доходов бюджетов, а до революции 1917 г. Россия была унитарным государством. Следует отметить, что укрепление конкурентных начал в экономике, в связи с переходом к рынку, органично дополнено усилением принципа конкуренции в бюджетной системе. Например, приняты меры по усилению бюджетной ответственности субъектов федерации и органов местного самоуправления. Усиление ответственности произошло, во-первых, из-за разделения бюджетов на три уровня и предоставления прав самостоятельного их принятия. Во-вторых, из-за повышения доли "закрепленных" доходов субъектов федерации с примерно 25% до 70%. В-третьих, из-за придания законодательной основы так называемым средствам, поступившим из вышестоящих бюджетов. В настоящее время основная часть таких средств направляется из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Первый принцип конкуренции бюджетов по предоставлению общественных услуг населению мы считаем необходимым дополнить запретом дефицита региональных и местных бюджетов. Такая мера, во-первых, повысит ответственность субъектов федерации и органов местного самоуправления перед населением. Во-вторых, ограничит стремление федеральной власти принимать популистские решения, реализация которых перекладывается на органы региональной власти, но при этом их бюджеты не подкрепляются необходимыми ресурсами.

Третьим принципом, по нашему мнению, является учет эффекта "экспорта-импорта" налогов, поскольку конкуренция между регионами по уровню налогообложения может в большей степени изменить потоки финансового, а не реального капитала. Искусственное занижение доходов в одних регионах и одновременное завышение доходов в других приводит к "экспорту-импорту" налогов. Так наличие региональных оффшорных зон уже является серьезной финансовой проблемой. Исходя из этого, мы считаем целесообразным усилить роль имущественного налогообложения. Тогда изменение ставок по имущественным налогам скорее приведет к привлечению реального капитала, а не к применению схем уклонения от налогов и манипуляциям с бухгалтерским учетом.

Четвертый принцип при разделении налоговых баз мы определяем как учет налогового эффекта "следования за деловым циклом". Изменения фаз деловой активности больше всего влияют на налог на прибыль и подоходный налог граждан. Согласно этому эффекту, доходы от налогов, наиболее подверженных конъюнктурным изменениям, следует передать на тот уровень бюджетной системы, который имеет инструменты регулирования динамики делового цикла.

Пятым принципом следует отметить принцип выравнивания доходов региональных бюджетов. Хотя этому принципу уделяется большое внимание в финансовой литературе нашей страны, мы ограничились изучением части его аспектов, поскольку считаем главным определение возможности региональных бюджетов самостоятельного формирования своей доходной базы. Тем не менее, принцип выравнивания нельзя обойти молчанием.

И наконец, шестой принцип - принцип разделения компетенции введения налога и уровня бюджета, в который эти налоги поступают. Право определения налоговой базы, по нашему мнению, в основном должно быть у вышестоящего бюджета. А стремление регионов улучшить налоговую составляющую инвестиционного климата может реализоваться с помощью снижения ставки налога. Такая мера будет полнее реализовывать принцип единства бюджетной системы, так как налоговая база основных налогов будет определяться на общенациональном уровне, а на региональном будет формироваться налоговая база в основном воспроизводственных налогов.

Таким образом, распределение компетенции определения налоговых баз на три уровня бюджетной системы мы определим в следующем виде. К федеральным налогам и сборам должны относиться все косвенные налоги (кроме налога с продаж), подоходные налоги, взносы во внебюджетные фонды, налоги на пользование недрами и воспроизводство минерально-сырьевой базы, другие виды воспроизводственных налогов -экологический, лесной, водный и др., государственная и таможенные пошлины.

К региональным следует отнести те налоги, которые способствуют развитию транспортной инфраструктуры и осуществлению конкуренции между регионами за налогоплательщиков. Такими налогами являются в первую очередь имущественные -на недвижимость, на имущество организаций, а также налог с продаж, который наиболее ярко подчеркивает региональные различия в налогообложении. Транспортный и дорожный налоги развивают инфраструктуру. К ним следует добавить также такие налоги, которые лучше оцениваются на местном уровне, но в том случае, когда конкретное местоположение налогоплательщика играет важную роль, в частности, налог на игорный бизнес. При этом, создание оффшорных зон на территории России не может являться формой региональной конкуренции.

Местные налоги должны максимально учитывать и удовлетворять бытовые и инфраструктурные общественные блага. Задачей местных органов станет улучшение качества городских дорог, озеленения, работы жилищно-коммунального хозяйства и т.д. При этом следует отметить важную деталь - не все требуемые финансовые ресурсы будут аккумулироваться в виде налогов. Большая часть ресурсов должна поступать в виде платы за потребление. Эта мера позволит изменить мнение населения о "бесплатности" этих услуг, а также снизит напряженность в межбюджетных отношениях, поскольку исчезает необходимость в многоканальных финансовых потоках.

Исходя из всего вышеизложенного, можно предложить следующие рекомендации.

Все налоги с оборота должны быть отменены, так как их налогооблагаемая база больше, чем у НДС, у которого, по нашему мнению, она самая широкая, основывающаяся на ВВП. Кроме НДС, должны сохраниться акцизы, причем многие целевые налоги, а именно лесной, водный и экологический налоги, а также платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы, Дорожный фонд, Фонд ОМС и т.д. будут иметь для налогоплательщика форму акцизов. Кроме того, акцизы могут заменить таможенную пошлину.

Перечень прямых налогов должен быть ограничен налогом на прибыль, налогом на имущество предприятий, подоходным налогом с физических лиц, единым налогом на вмененный доход, а также налогом на имущество граждан. Причем, перечень объектов налога на имущество граждан следует ограничить таким образом, чтобы расходы на учет и взимание налога были значительно ниже поступлений от этого налога. I

При распределении налоговых баз по уровням бюджетной системы необходимо учитывать влияние эффекта "экспорта-импорта" налогов, а также эффекта "следование за деловым циклом". Влияние этих двух эффектов наиболее сильно проявляется в налоге на прибыль и подоходном налоге с физических лиц, поэтому доходы от данных налогов мы предлагаем отнести на федеральный уровень.

В структуре региональных бюджетов следует увеличить долю доходов от НДС, поскольку налоговая база НДС является самой нейтральной по отношению к деятельности налогоплательщиков и эта мера позволит укрепить единство общенационального экономического пространства. Причем, изменение ставок по НДС будет ярче выявлять стремление властных органов облегчить налоговое бремя в своем регионе.

Следует повысить ставки по имущественным налогам и доходы от них передать субнациональным бюджетам. Региональные власти получат еще один источник доходов и рычаг для стимулирования капиталовложений. Доходную базу местных бюджетов необходимо формировать из налогов и платежей за потребление общественных благ.

Мы предлагаем законодательно запретить дефицит бюджетов на региональном и местном уровнях. Эта мера повысит ответственность чиновников на всех уровнях власти при принятии бюджетов и выбора приоритетов социально-экономического развития.

Мы рекомендуем перейти к финансированию местных и региональных органов власти на основе грантов. Эта мера позволит обеспечить предоставление помощи многодетным семьям, больным диабетом и другим социальным категориям на основе целевого финансирования федерации при участии местных и региональных органов власти.