Формирование расходов муниципальных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование расходов муниципальных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы"

На правах рукописи

Ветрова Евгения Юрьевна

Формирование расходов муниципальных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы

08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

МОСЖВА-2005

Диссертация выполнена на кафедре Финансы, денежное обращение и кредит Государственною Университета Управления

Научный руководитель доктор экономических наук,

профессор Ковалева Алла Михайловна Официальные оппоненты доктор экономических наук,

профессор Тумасянц Светлана Марксовна

кандидат экономических наук Чернявский Андрей Васильевич Ведущая ор1 анизация Академия бюджео и казначейс!ва

Министерства финансов РФ

Защита диссертации состоится « 21 » ноября 2005 года в 14 часов на заседании диссертационно!о Совета Д 212 049 05 в Государственном Универсшете Управления но адресу 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний ученого совета С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГУУ

Автореферат разослан « 19 » октября 2005г

Ученый секре1арь диссер1ационнот Совеы, кандидат экономических наук,

доцент ____Токун Людмила Валентиновна

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки и внедрения в практическую деятельность местных органов управления методологии формирования муниципальных бюджетов, ориентированных на результат

В реформе бюджетной системы Российской Федерации формированию расходов уделялось незначительное внимание по сравнению с формированием доходов и межбюджетных отношений До настоящего времени в муниципальных образованиях формирование расходов бюджетов осуществляется на основе нормативного метода и устаревшею метода планирования «от достигнутого» При этом основное внимание при составлении расходов бюджета уделялось количественным характеристикам, а не качественным

Данная диссертационная работа посвящена проблеме формирования той части расходов, которые осуществляются за счет собственных исючников муниципалитетов, в то время как, основной финансовой проблемой муниципальных образований до настоящего момента остается недостаток собственных средств

Расходы местных бюджетов необходимо направлять на создание условий для деятельности предпринимателей и увеличения доходной базы за счет рос ¡а их доходов Деятельность предпринимателей может бьпь направлена на выполнение тех задач, которые сегодня решаются средствами муниципальных предприятий и за счет муниципального бюджета Обязательства ор1анов местного самоуправления перед гражданами должны реапиювываться посредством механизмов муниципальных заказов и целевых бюджетных про1рамм Для решения данной задачи необходимо разработать научно-обоснованную систему методик внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в муниципальных образованиях

Степень разработанное!и проблемы Данное диссертационное исследование базируе1ся на методологических и теоретических разработках проблемы формирования бюджетной политики в классических трудах Д Кеинса, А Пигу, В Пстти, П Самуэльсона, X Циммермана

Дальнейшее развитие рассматриваемая проблема получила в работах российских

ученых-экономисюв А Воронина, А I рандберга, В Горегляда, А Иг удина, В Лексина,

В Родионовой, М Романовского, А Улюкаева, А Швецова, В Хрис генко, Л Якобсона и др

Особый интерес представляют работы по данной тематике российских

консалтинговых компаний Центра Фискальной Г^ппигики, Фоипя «Ингтиту! Экономики

Г'ОС. НАи'Им!!/- -

БИБЛИОТЕК^.

Города» и международного центра социально-экономических исследовании «Леошьевский цешр»

Однако процесс формирования расходов местных бюджетов недостаточно исследован Во многих работах рассматриваются в основном вопросы контроля бюджетных средс1в, увеличения доходной базы муниципальных бюджетов Как показал анализ, за рамками научных исследований окшались проблемы рационального формирования расходов бюджетов Отсу1ствие методологии внедрения данного механизма приводит к замедлению рашишя местных финансов, и муниципальные ор1аны управления принимаю! решения о формировании бюджетов, опираясь на сущес 1вующий опьп, зачастую исполыуя устаревшие методы

Внедрение методологи «бюджетирования, ориентированного на роульгат» в муниципальных образованиях позволит решить наиболее острые проблемы настоящего периода

- создание новых рабочих мест в конкурентоспособных отраслях, чю приведет к увеличению нало1 овой базы,

- создание конкурентной среды для предпринимателей, которая обеспечит рост качества предлагаемых услуг и стабилизацию цен на них,

- создание благоприятно! о инвестиционно! о климата на долгосрочный период,

- решение социальных проблем населения с привлечением средств предпринимателей,

- сокращение текущих расходов бюджета

Объектом исследования является бюджетный процесс в условиях реформы бюджетной сис1емы

Предметом исстедования является бюджет муниципального обра«>вания в части формирования расходов

Цель исследования состоит в уточнении теоретических подходов к разрабо!ке механиша формирования расходов меыных бюджетов в условиях реформирования бюджетом системы, при коюром бюджет выполняем роль инсф^мента ре] улирования экономического р<пвития муниципального образования

Цель обусловила необходимость решения следующих задач

• исследовать теоретические принципы методологии «бюджетирования ориен 1ировапно1 о на результат»,

• выявить основные инструменты бюджетного регулирования местных финансов,

• обосновать возможность применения метдологии «бюджетирования ориентированною на результат» в муниципальных обраадваниях Российской Федерации,

• проанализировать деятельность ор!анов муниципального финансового > правления по формированию бюджетных расходов,

• обобщить классификацию муниципальных образований по типам рекомендуемых к реализации в них бюджетных целевых программ,

• разработать комплексно-методический подход к внедрению «бюджетирования, ориентированного на результат» в местный бюджет,

• разработать систему методик формирования местного бюджета в условиях внедрения методологии «бюджетирования ориентированного на результат»

Методологической и теоретической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых, нормативные и шконода тельные документы ортанов государственной власти Российской Федерации, Ульяновской области и города Димитровграда

В ходе исследования были использованы общенаучные методы познания экономических явлений и процессов системный и институциональный подход, структурный и сравнительный анализ, финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе сборников Госкомстата РФ, комитета по статистике города Димитровграда и других статистических данных, публикуемых в открытой печат и

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов к методам эффективного формирования расходов муниципального бюджета в условиях реформирования бюджетной системьг и рафаботке системы методик, необходимых для реализации указанных методов

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором

1 Выявлено усиление роли бюджета в социально-экономическом развитии муниципальных образований, развитие его функций в рыночных условиях хозяйствования

2 Уточнено содержание катеторий «муниципальный бюджет» и «бюджетная политика муниципального образования», в связи с чем предложены определения данных категорий Предложенные определения учитывают возможности использования бюджета, как инструмента экономического развития территории муниципального образования на основе созданных предпосылок

3 Выявлены особенности формирования бюджета в условиях «бюджетирования ориентированного на результат», позволяющие создать условия для снижения бюджетных расходов на текущую деятельность администрации Сделан вывод о том, что программный подход к формированию расходов и среднесрочные рамки

бюджетного ппанирования делают необходимым систематизацию расходов по степеии их приорше1ности, социальной значимост и вснчожности определения конечного эффекы от осущес1нленных расходов

4 Предложены механизмы, стимулирующие использование резервов частного предпринимательства ну 1ем развития системы муниципальных заказов

5 Обоснована необходимость разработки методик формирования бюджетных расходов которая позволит проводи п> последовательную финансовую политику муниципалитета

6 Разработана сиыема методик внедрения "бюджешрования ориентированного нарезу 1ыат» в муниципальных образованиях Предложенная система содержит стедующие цементы методика формирования действующих и принимаемых обяза!ельств чуниципалыюю бюджета, порядок реализации муниципальных бюджетных целевых бюджетных про! рамм

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в научном обосновании и разработке методов формирования муниципального бюджета при внедрении «бюджетирования, ориентированно! о на результат»

Предложенные автором ме! одические подходы к разработке стратегических направлений бюджетной политики на среднесрочный период, формированию бюджешв действующих и принимаемых обязательств, реализации целевых бюджетных пренрамм, а 1акже изменениям в бюджетном процессе муниципалитета М01>1 быть исполыованы в условиях совершенствования бюджетной политики и формирования бюджета муниципальных образований

Основные выводы и предложения автора использованы муниципальными ор1анами власти г Димшровграда и других муниципальных образований Ульяновской облаыи при внедрении системы бюджетирования, ориентированного на резулыаг в местных бюджетах, о чем имею [(.я соответствующие справки

Апробация рабо!ы Основные теорешческие и пракшческие результаты работы отражены в 11 научных публикациях общим объемом 1 6 п л и были доложены автором на научно-практических конференциях в Государственном Универсшете Управления 1998200511 и на Международной конференции «Системный анализ и управление)/ в Ьвнаюрии в 20041

С'груюура диссертационно!о исследования отражает цель и задачи нее (едования и С0С10И1 из введения, |рех глав, заключения, списка литературы (сосюящсю из 141 источника) и 5 приложении Работа содержиI 8 таблиц, 3 схемы, 3 рисунка

Диссертация имеет следующую струк!уру

Введение

I лава 1 Основы формирования расходной части муниципальнот о бюджета

1 Усиление роли бюдже га в социально- экономическом развитии

2 Зарубежный опыт формирования бюджетных расходов

3 Основы формирования расходной чао и муниципального бюджета

Глава 2 Проблемы формирования расходной части муниципального бюджета

1 Анализ условий развития бюджетирования, ориентированного на результат в российских муниципальных образованиях

2 Проблемы внедрения среднесрочною бюджетного планирования в муниципальных бюдже! ах

3 Анали! формирования бюджетных расходов муниципального образования

I лава 3 Пут совершенствования формирования расходов м)ииципалыюго бюджета

1 Классификация целевых бюджетных программ по видам муниципальных образований

2 Система меюдик внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальном образовании

3 Формирование расходов бюджет юрода Димитровграда на основе разрабо1анных методик

Заключение

Список литературы

Приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обоснована актуальное 1ь темы исследования, степень разработанности проблемы, определены цель, задачи, объект, предме1 и методы исследования, сформулированы положения диссертации, выносимые на ющиту

В первой главе проанализированы труды классиков, современных зарубежных и отечественных экономистов, исследовавших роль и сущность ка!егории «муниципальный бюджет» В результате проведенною анали!а литературных источников, автор определил муниципальный бюджет как цетралиюванный фонд финансовых ресурсов муниципальном) образования, являющийся основным инструментом реализации финансовой полишки ор!анов местного самоуправления, служащим для сбалансированною, эффекшвжио развития муниципалитета.

Поняше «бюджетной политики муниципального образования» уточнено автором в связи с изменением экономических условий в переходный период и определено как комплекс мер по формированию и исполыованию бюджетных средств в целях создания условий для социально-экономического рашития муниципалитета

Исследование показало, что в новых условиях хозяйствования меняется приоритетность функций муниципальных бюджетов и автором она представлена в ыком порядке

аллокационная - корректировка аллокации ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна в силу изъянов рынка,

стимулирующая - формирование условий для социально-экономическо! о развития с помощью бюджетных инструменте органов местною самоуправления,

распредели1ельная распределение собранных средств в соответствии с нриоригетами бюджетной политики муниципального обраювания,

контрольная - контроль за соблюдением заданных параметров, целенаправленным и )ффективным исполыованисм финансовых ресурсов

Изучение проблемы пока;ало, что при ограниченных возможностях доходной баш муниципального бюджета особое значение получаю! методы формирования расходов бюджетов Опыт зарубежных стран в области политики бюджетных расходов основан на изменении качественного подхода к решению проблемы Наиболее успешным в мировой практике признан метод бюджетирования, ориентированного на результат Данный термин появился как наиболее близкий но смыслу русскии эквивалеш английского понятия «рет1отшапсе Ьис^еЦпц»

В результате изучения международного опыта, автор пришел к вывод) о возможности применения отдельных положений зарубежных методик в российской практике

Одним из последних шагов по реформированию бюджетной системы было принятие «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» Данная концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации Основные положения концепции отражены в Постновлении Правительства РФ от 22 05 04 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» С принятием этою постановления началась реформа непосредственно бюджешой системы Все предыдущие изменения возникали как ре)улылг налоювой или административной реформы

Суть проводимой реформы состоит в смещении акцентов бюджетното процесса oí "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" riyieM повышения о[ветс1венности и расширения самоегоя1ельносги участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их но статьям бюджетной классификации Российской Федерации При соблюдении жестких бюджетных ограничений 1акои подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов бюджетной политики Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности) При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных upoipaMM Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты асситнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (тлобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации исполыования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т д ), приоритет отдается внутреннему контролю,

ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам

В работе сделан вывод о том, что ядром новой организации бюджет нот о процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочною финансово!о планирования" Ре суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными протраммами Достижение конкретных ре!улыатов (предоставления услут) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на до посрочную перспектив) обьемов бюджетных ресурсов, явтяется показателем эффективности расходования средств бюджета

Эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с устаповтением четких правил изменения обьема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости обьема ресурсов, которыми управляют администраторы бюджетных среде I в Важным элементом модели является создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов В связи с мим возникает необходимость в 1ругтпировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассшновации па их выполнение Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации

Анализ показа т, что до насюящего времени методы формирования бюджетных расходов мато исследованы, их )ффективнос1ь оценивается на стадии последующего коптротя и производимые расходы бюджетных средств не увязываются с Д0с1ижением определенною социального результата

В настоящее время в большей части муниципалитетов работы и устуги общественного характера, выполняемые за счет бюджетных средств, производятся муниципальными предприятиями и учреждениями, не заинтересованными в повышении зффекгивности расходования этих средств В отличие от частных предпринимателей, ммпшипальные предприятия формируют цены исходя из установтетшых нормативов, в состав которых не вкчючается прибыль Таким образом, а тминистрации несут расходы связанные и с предоставлением услуги, и содержанием тех структур, которые их оказывают Гакой потход приводит к постоянному недостачу бюджетных ресурсов

Решение проблемы возможно при внедрении методов формирования бюджета, ориентированного на результат, что требует собчюдения ряда условий К ним следует

отнести формирование бюджета в рамках среднесрочною плана развития территории, активизацию механизма целевых бюджетных программ, использование средств бюджета в целях усиления роли муниципального заказа в рашитии малого бишсса Реализация данных условий позволит одновременно решить две задачи увеличить доходную базу месгною бюджета, формируемую за счет налогов, взимаемых с малою бизнеса и сократить текущие расходы бюджета

Деятельность по внедрению бюджетирования, ориентированною на результат авюр предлагает осуществлять в два этана

Первый этап Разрабатываются основные подходы (концепция), нормативные и ыконодательные акты, в которых заложены основы реалшации бюджетирования, ориентированного на результат Разработанные на этом этапе документы носят средний долгосрочный характер В дальнейшем в эти документы могут вноситься поправки и ишенения, но не требуется их регулярная разработка

Второй этап К этому этапу можно отнести мероприятия, повторяющиеся с определенной периодичностью и не включающие разработки нормативных документов и !аконода1ельных актов

С целью реализации методологии «бюджетирования, ориентированного на результат» в первой главе диссертации предложена система методик (см схему1)

• метлика формирования действующих и принимаемых обязательств муниципального бюджета,

• порядок реализации муниципальных бюджетных целевых бюджетных программ,

Алгоршм внедрения методик реализации модели «бюджетирования, ориентированного на результат»

Схема 1.

В целях консолидации иредла[аемых методик с существующим бюджетным процессом, авшром предложена схема мероприятий но внедрению «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных образованиях (схема 2)

Автор считает, что вне/трение метода бюджетирования, ориентированного на результат в процесс формирования расходов муниципальных бюджетов создаст условия для экономического развития муниципальных образований

Схема 2. ЭТАПЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ВНЕДРЕНИЮ БОР В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

Вюрая глава посвящена анализу условий развития БОР в российских муниципальных образованиях, который показал, чк> для выхода из кризиса, многие из них использовали отдельные элементы предлагаемого метода Однако данная практика ноет бессистемный характер, чю снижает эффектишюсть проводимых мероприятий

Проведенный анализ показал что бочее эффективных результатов испо тыования имеющихся бюджетных средств можно добиться при повышении прозрачности распре деления сретств и адресности их использования Первоочередным становится вопрос рационального использования имеющихся в бюлжегной системе средств На первый план выходят проблемы формирования расходов

В ходе исследования были выявлены наиболее часто встречающиеся в муниципальных образованиях РФ инструменты антикризисного управления бюджетные программы, среднесрочные программы развития муниципальных финансов, системы мониториша при осуществлении отдельных видок расходов местных бюджетов, попытки оценки эффективности бюджетных расходов

Каждый из названных инструментов является составной частью метода формирования бюджета ориентированного па результат В российской практике управления муниципальным бюджетом они возникли как обьектнвно необходимые инструменты решения сущесгвующих проблем Одна из серьезных задач, стоящих перед ортанами управления заключается в гом, чтобы научиться определять задачи бюджетной политики в новом ключе, научить работников управления бюджетной сферой исходить из положения о юм что т лавная задача тройской администрации заключается в создании условий для развития бизнеса, инфраструктуры

В соответствии с федеральным законодательством система разграничения доходных источников муниципалитетов выстроена таким образом, что рост бюджетных доходов определяемся способностью местных органов власти обеспечить эффективное функционирование хозяйственною комплекса муниципального образования

Основными на ютовыми источниками доходов местных бюджетов становятся доля налога на доходы физических тип единый се тьскохозяйствепный налот етиньги налог на вмененный доход и "средства самообложения т раждан" Перечисленные виды налогов вщчаготся с физических и юридических лиц, занимающихся предпринимав тьской деятельностью, что является стимулом для органов местного самоуправления в развитии цанного сектора экономики Анализ показал, чю в настоящее время практика использования муниципального заказа в муниципалитетах мало >ффсктивна

Далее, недостаточно четко сформулированы правила формирования целевых бюджетных программ Из существующих документов недостаточно ясно, могут ли быть привлечены в рамках одной программы средства нескольких бюджетов Не разработаны четкие параметры отнесения расходов к программным При этом, несомненно, капитальные расходы должны частично осуществляться в рамках бюджетных программ Наибольшее количество споров возникло по поводу возможности и необходимости формирования

»

про1 рамм расходов на содержание управленческого аппарата

Автор придерживается той точки зрения, что в программные расходы следует включать только те, которые напрямую связаны с реализацией финансовой почижки Они могут быть как текущими, так и капитальными

При включении в состав программ всех расходов, включаемых в бюджет, есть опасность создания неуправляемой системы, поэтому количество программ должно быть ограничено

Анализ показал, что лучшие результаты формирования программ российскими муниципальными образованиями были достигнуты в тех случаях, коии цели и задачи выражали основные (конечные) результаты, к которым необходимо стремиться Для планирования деятельности на год, как правило устанавливают подзадачи (иногда создается иерархия из задач), выраженные как в качественных, так и количественных формупировках Для каждой задачи разрабатывается один или несколько количественных показателей, которые характеризуют прогресс в их достижении Роль показателей сводится к тому, чтобы отразить вклад осуществляемой деятельности в достижение запланированною социальною эффекта Такими показатедями должны выступать индикаторы Однако до настоящего времени отсутствуй государственная методолотия составления индикаторов В рамках создания системы формирования бюджета, ориентированного на результат невозможно определи 1ь универсальные индикаторы Тем не менее, необходимо обозначить круг вопросов, подлежащих измерению с применением индикаторов

Важнейшим и обязательным элементом методологии «бюджетирования ' ориентированного на результат» явтяется оценка эффективности произведенных расходов

' Изучение применяемых в мировои и отечественной практике методов оценки эффективности

* расходов показало чю, при достижении разных целей, эффективность дотжна оцениваться

различными способами В данном диссертационном исследовании пре 1 тгается использовать наиболее известные в мировой пракжке методы

Результаты проведенною автором исс тедования на примере бкмжета г Димшровграда подтверждают правильность предлагаемого подхода

Анализ бюджета города Димитровграда позволяет сделать вывод, о том чю, все показатели, характеризующие экономическое положение имели положительную постоянную динамику В городе были реализованы меры по совершенствованию системы финансирования городского транспорта, образования, социальной сферы По сути, были разработаны и реализованы целевые бюджетные программы в эшх отраслях Указанные разработки не были выделены в составе бюджетных документов, а использовались в качестве рабочего внутреннего документа Такое положение не противоречило существующему на тот момент законодательству Рассмотрим динамику основных показателей бюджета I орода за несколько лет

Таблица 1

Основные показатели бюджета г. Димитровграда

Тыс руб

11оказатели 2002 юд факт 2003 год факт 2004 год факт 2005год план

Доходы всего 526311,5 560151,3 498959,0 772297,0

собственные 378919,3 417756,6 484303,0 456963,6

налоговые 352148,8 375160,8 417015,0 388888,2

неналоговые 15976,5 22466,6 28792,0 29433,4

прочие 158186,2 84990,5 53152,0 353975,4

Расходы 506358,9 579750,7 547389,6 817993,0

Дефицит (профицит) 9952,6 -19599,2 -48430,0 -45696,0

Таблица составлена на основании приложений к законам о бюджете г Димитровграда за 2002-2005 годы

Как следует из таблицы 1, при неуклонном росте всех доходов продолжается рост дефицита бюджета Среди всех доходов наибольшими темпами растут доходы но статье «прочие» Причина - в получении бюджетом субсидий и субвенций от вышестоящих уровней бюджетной системы на реализацию полномочий на честном уровне

Необходимо отметить, что в муниципальном бюджете, начиная с 2000 года, выделяются отдельными строками расходы на содержание отдельных объектов социальной инфраструктуры, по сути, являющиеся про1раммными

Несмотря на ограниченные возможности по наращиванию доходов юродского бюджета, как и в предыдущие годы, особое внимание администрация должна будет уделять обеспечению текущих расходов в основных социальных отраслях образовании, здравоохранении, социальной политике, культуре, физкупьтуре и спорте

Наряду с обяотельными текущими расходами в бюджете юрода на 2005 юд предусмотрены средс!ва на капитальный ремонт и приобретение оборудования в социальных отраслях, поддержку жилищно-коммунального хозяйства, финансирование ремонта внутригородских дорог

На основе проведенного анализа «Бюджетной поли гики», разработанной финансовыми ор!анами управления города, можно отметить, что че1кою понимания возможностей методологии «бюджетирования, ориентированного на результат» в области реформирования бюджетной системы у авторов документа не сложилось

Изучение «Закона о бюджете г Димитровграда» дает автору основание считать, что в целом бюджетный процесс в городе осуществляется с соблюдением всех требований ¡аконодательства В целях проводимого в диссертации исследования интерес представляет изучение качественного состава расходов, выделение списка прямых бюджетополучателей, наличие бюджетных целевых программ и системы их мониторинга Форма представления бюджетных расходов не соответствует в полной мере принципам формирования бюджета, ориентированного на результат При анализе ведомственных расходов обращает внимание отсутствие перечня администраторов бюджетных средств Без него при чтении бюджета невошожно понять, кто именно является получателем и на какие цели использованы средства налогоплательщика Поэтому можем считать, что данный раздел не соответствует принципам формирования бюджета, ориентированного на результат

Новым разделом бюджета Димитровграда, который иллюстрируй попытку местных финансистов заложить основы метода «бюджетирования, ориентированного на резучьтат» в городе, является перечень целевых программ В составе бюджета выделены три целевые бюджешые программы

Таблица 2

Перечень городских программ, финансирование которых предусмо/рсно в бюджете г.

Димдоровград на 2005 год

Наименование программы Сумма, тыс руб

Комплексная программа развития фимческой культуры и спорта на 2002 2005 годы 4151 0

Городская программа «Жилье бюджетникам юрода на 2003-2005 годы» 3000,0

Комплексная программа социальных гарантий и мер адресной социальной полдержьи населения на 2005 год 3000,0

ИТОГО 10151,0

Табчица составлена на основании приложения №2 к закону о бюджете г Димитровград на 2(Ш гол

Данные таблицы 2 показывают, что в бюджет заложены расходы по ранее рафаботанным программам, срок реализации которых заканчивается в 2005году Следует

слме1игь, что реализация данных программ направлена на компенсационные выплаты, осуществтясмые за счет средств полученных из вышестоящих бюджетов в виде финансовой помощи Гакои способ реализации программ не способствует повышению инвестиционной привлекательности города и не закладывает основ экономического развития

Бюджетная политика администрации юрода Димитровграда на 2005 юд не направлена на решение задач перспективного развития юрода Основы перехода к «бюджетированию, ориентированному на результат заложены, но не реализованы в полной мере

В третьей главе представлены разработанные автором предложения по обобщению ранее существующих классификаций целевых бюджетных про)рамм и система методик внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных образованиях

И учение российского и «рубежного опыта развития «бюджетирования, ориентированного на результат» и обобщение накопленной информации о содержании программ в различных муниципальных образованиях показало, что существует связь между видом, размером муниципального образования и набором целевых бюджетных программ, которые целесообразно реализовьгвать

Классификация целевых бюджетных программ муниципальных образований стала объективно необходима для создания единой методологической базы внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат» В структуре классификации, прецегавтеннои автором, рассматриваются тип города, размер города, основные особенности муниципальных образований, особенности набора целевых программ Данная типотогия представлена в более широком виде, чем предлагается в законе «Об общих принципах организации местного самоуправтения РФ» Такой подход свяшг с тем, что понятию «городской округ» могут соответствовать «региональный центр» и «крупный юрод», но при учете других территориальных условий в соответствии с названным законом они могут относиться к понятию «муниципальный район»

С точки зрения формирования бюджета более важными являются аспекты предлагаемой автором классификации (табл 1)

Таблица 3

Соответствие программ гипам муниципального образования

Региональный центр Крупный промышленный юрод Набор целевых программ, направленных на улучшение инвестиционного климата, создание комфортных условий проживания и формирование разнообразного спектра социальных ролей

Особое внимание должно быть уделено программам по эазвитию малого бизнеса (особенно в направлении развития сектора услуг)

Моноотраслевой город Для моноотраслевых городов актуальными могут стать целевые программы, ориентированные на содействие инвестиционному процессу

Малый город Ключевыми будут целевые программы по повышению эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов (преобразования в ЖКХ, оптимизация социальной сферы) Кроме того, могут быть разработаны программы по поддержке малого би знеса

Сельский район Целевые программы в основном повторяют проблемы малых городов, добавляются программы по оценке потенциала экономического развития территории, в том числе сельскохозяйственных земель

Проведенная в работе классификация муниципальных образований может стать опорной точкой для органов местного самоуправления на первых этапах перехода к системе формирования бюджета, ориентированного на результат

Дальнейшие разработки в этой области могут быть направлены на формирование «пакета» рекомендуемых npoi рамм для каждою вида муниципальною образования

Использование предложенной в диссертации классификации, позволит сотрудникам финансовых органов местных администраций быстрее ориентироваться в многообраши стоящих проблем и выбрать правильный набор тех бюджетных программ, реализация которых позволит повысить степень эффективности бюджета

Предложенная классификация имеет важное значение при внедрении «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных обраюваниях В качестве объекта исследования был выбран город, относящийся к тип\ «Крупный промышленный юрод» Перечень предложенных в диссертации программ соответствует разработанной классификации

С целью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в диссертации предлагается система методик, реализованная при сосгавтении проекта бюджета города Димитровграда на 2006 год

Разработка приоритетных направлений бюджетной политики в рамках среднесрочных планов Определяются стратегические направления развития города и формируются «пели» На зтом же этапе определяются плановые цифры общих доходов и расходов на трехлетний период

После определения стратегических направлений развития муницииальною образования формируется перечень расходов Далее следует провести сортировку расходов по видам обязательные к исполнению в соответствии с ранее принятыми обязательствами; обязательные в связи с неотложностью, возможные, но необя тательные Необходимо опредечить целесообразность каждого вида расходов, т е должен быть сформулирован ре;ульга1, полученный при осуществлении рассматриваемых расходов Результатом может считаться экономия бюджетных средств, оказанная бюджетная услута, созданные условия для реали!ации конкретных инвестиционных проектов

Методика формирования действующих и принимаемых обязательств муниципального бюджета В первую очередь необходимо определиться с методами формирования бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств, т к постепенно первый из них должен стать ежегодно корректируемым минимально допустимым и пересматривать его элементы целесообразно только в рамках программной части или каких-либо изменений бюджетной политики

Под бюджетом действующих обязательств муниципального образования следует понимать объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств муниципального образования, обусловленных действующими нормативными актами Сумма действующих обязательств не должна превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита бюджета Бюджет действующих обязательств является минимально допустимым бюджетом и ею обязательства не могут быть сокращены, поэюму в данный раздел войдут только те обязательства муниципали гета, без финансирования которых орт ан местно! о самоуправления не реализует свои полномочия

Таким образом, данный раздел расходной части бюджета становится инструментом оперативною, прозрачного управления бюджетом Статьи расходов текущего характера могут индексироваться при принятии каждого нового бюджета, что даст возможность проследить динамику их изменений и возможно, сократить время на их формирование и согласование

В случаях, когда при исполнении бюджета действующих обязательств, возникают нераспределенные доходы, в составе бюджета может быть сформирован бюджет принимаемых обязательств Эта часть бюджета принимается дополнительными

законодательными актами органа местного самоуправления Все расходы данного раздела планируются в соответствии с ггриоритетами бюджетной политики и должны группироваться по срокам реализации мероприятия рассчитанные на реализацию в течение одггого тода и расходы, увеличивающие действующие обязательства следующею года

По окончании работы над группировкой расходов, необходимо переходить к формированию программной части бюджета

Порядок реализации муниципальных бюджетных целевых бюджетных программ На основе проведенного аналита расходов необходимо их прораггжировать по степени шачимости для экономического развития муниципалитета и пристуггить к формированию программ

Под муниципальной бюджетной целевой программой понимается ряд направлений деятельности, направленных на достижение одной и той же цели

Реали!ация методики в диссертации была рассмотрена на примере программы «Улучшение качества водоснабжения»

Разработанный механизм позволил добиться снижения бюджетных расходов 1 Димитровграда на указанную цель

Цель в работе определена следующая повышение качества снабжения водой предприятии и населения города Эффектом, достижение которою планируется, является сокращение бюджетных расходов на организацию водоснабжения

Для привлечения на этот рынок услуг объявляется муниципальный заказ для частных предпринимателей на обслуживание городских коммуникаций В качестве критериев отбора участников выбраны следующие

— цена услут и не должна превышать ранее действующую,

— скорость предоставления услут и не ниже ранее существовавшей,

— способность подрядчика ликвидировать аварии на своем участке без привлечения средств юродской администрации,

— применение технологий повышающих уровеггь оснащенности юродских сетей,

— оказание дополнительных услуг, включаемых в цену услуги (например, бесплатная установка счетчиков в каждой квартире)

Для того, чтобьг сделать процесс выбора открытым для налогоплательщиков необходимо опубликовать все параметры конкурса в местной газете Там же впоследствии могут быть опубликованы конкурсные заявки и пояснения отборочной комиссии о

сделанных предпочтениях Только такой прозрачный механизм позволит добиться снижения уровня коррумпированности управленческого аппарата

Разработанная система мониторинга включает перечень лиц, персонально отвечающих за каждый вид работы по реализации программы, сроки контроля по каждому объекту и операции, индикаторы Индикаторы данной программы должны показать степень снижения расходов бюджета и увеличения его доходов за счет реализации программы Предлагаются следующие индикаторы

1 Рост реальных доходов на душу населения за счет снижения расходов на оплату водоснабжения снижение доли указанных расходов во всех расходах каждого жителя Измеряется в процентах

При расчете этого показателя имеется возможность рассчитать увеличение бюджетных доходов за счет использования высвободившихся средств граждан, которые будут истрачены в других объектах инфраструктуры города Но такие расчеты требуют сложною математического аппарата и вряд ли могут быть осущес1вленьт в каждом городе

2 Снижение расходов городского бюджета на ремонтные работы

Измеряется в абсолютном и относительном выражении Сравнение проводится с

соответствующим периодом прошлых лет

3 Снижение расходов городского бюджета на ликвидацию аварий в водоснабжении

Измерение проводится аналогично предыдущему показателю

4 Доля доходов бюджета, полученных от каждого подрядчика, участвующего в программе

Измеряется в абсолютном и относительном выражении

5 Динамика цен на предоставляемые услуги

Рост цен не должен превышать уровень инфляции и общий рост цен в городе

Заключительным этапом является формирование критериев оценки эффективности реализации программы

Таким образом, администрация имеет возможность минимизировать расходы по содержанию жилищно-коммунального хозяйства и получить дополнительные доходы от предпринимательской деятельности и использования горожанами высвободившихся средств Вся информация должна представляться горожанам в виде «Пояснительной записки к бюджету» Этот документ должен содержать информацию в доступном виде Подача информации в таком виде приведет к тому, что быстрее заработает механизм сбора средств самообложения граждан И в случае реализации нашей программы, за счет этих средств будут решаться проблемы на уровне домов, дворов, подъездов, улиц

Соответственно бюджет выступит тем инструментом, который позволит ускорить развитие экономики муниципального образования

В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы и предложения сделанные автором в результате проведенною исследования

Основные положения диссертационной работы отражены в следующих публикациях соискателя

1 Ветрова F Ю Контрольная функция финансов и деятельность органов федерально! о казначейства // Научная конференция молодых ученых «Реформы в России и проблемы управления», М • Государс!венная Академия Управления 1998г , 0,1 п з

2 BeipoBa F Ю Проблемы оптимизация бюджетных потоков местных администрации // Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления», М Государственный Университет Управления, 1999. 0,1 п л

3 Ветрова Е Ю Место федеральных мандатов в городском бюджете // Материалы научно-практической конференции «Актуальные пробчемы управления» М Государственный Университет Управления, 2000, 0 1п л

4 Ветрова I- Ю и др Финансовый менеджмент ("практикум)//М , ЮНИТИ ДАНА, 2000, 0 25 п л

5 Beipoßa FfO, А Н Жилкина Финансы, денежное обращение, кредит (учебная программа дисциплины)// М Государственный Универсшет Управления 2000, 0 25 п л

6 Ветрова F Ю Формирование системы относительных бюджетных показателей муниципальных образований // М «Вестник Университета» Государственный Университет Управления, 2002, 0,1 н л

7 Ветрова F Ю Управление муниципальными финансами как экономической сис!емои// Евпатория , Международная конференция «Системный анализ и управление», 2003, 0,1п л

8 Ветрова ЕЮ Основные этапы внедрения принципов бюджетирования ориентированного на результат в бюджетный процесс// Материалы научно-пр.жтическои конференции «Актуальные проблемы управления» М Государс!венный Университе! Управления, 2004, 0,1 п л

9 ВефоваГЮ Перспективы развития бюджетного планирования// М Государственный Университет Управления, научная конференция молодых ученых «Реформы в России и проблемы управления», 2005, 0,1 п л

10 Ветрова F Ю Бюджетирование ориентированное на резучьтат в муниципальном бюджетном процессе //М Государственный Университет Управления, Материалы Всероссийского студенческого семинара, 2005, 0,1 ri л

11 Ветрова р Ю Анализ предпосылок появления бюджетирования ориентированно!о на результат// М Государственный Университет Управления 2005,0,25

Подп. в исч. 12.102005. Формат60x90/16 Объем 1,5 пл. Бума1 а офисная Печаi ь цифровая

Тираж 80 жз. Зака) № 1058.

ГОУВПО "Государственный университет управления" Издательский центр ГОУВПО "ГУУ"

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс- (095) 371-95-10, e-mail: leC^uu m

www.guu.ru

ЦП 9 209

РНБ Русский фонд

2006-4 13236

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ветрова, Евгения Юрьевна

Введение.:.

Глава 1. Основы формирования расходной части муниципального бюджета.—

1.1. Усиление роли бюджета в социально-экономическом развитии.

1.2. Зарубежный опыт формирования бюджетных расходов

1.3. Основы формирования расходной части муниципального бюджета.

Глава 2. Проблемы формирования расходной части муниципального бюджета. i,

2.1. Анализ условий развития бюджетирования, ориентированного на результат в российских муниципальных образованиях .'.

2.2. Проблемы внедрения среднесрочного бюджетного планирования в муниципальных бюджетах.:.

2.3. Анализ формирования бюджетных расходов муниципального образования.

Глава 3. Пути совершенствования формирования расходов муниципального бюджета.

3.1. Классификация целевых бюджетных программ по видам муниципальных образований.

3.2. Система методик внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальном образовании.

3.3. Формирование расходов бюджета города Димитровграда на основе разработанных методик.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование расходов муниципальных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью • разработки и внедрения в практическую деятельность органов местного самоуправления методологии формирования муниципальных бюджетов, ориентированных на результат.

В реформе бюджетной системы Российской Федерации формированию расходов уделяется незначительное внимание по сравнению с формированием доходов и межбюджетных отношений. До настоящего времени в муниципальных образованиях формирование расходов бюджетов осуществляется на основе нормативного метода и устаревшего метода планирования «от достигнутого». При этом основное внимание при составлений расходов бюджета уделяется количественным характеристикам, а не качественным. Данная диссертационная работа посвящена проблеме формирования той части расходов бюджета, которые формируются за счет собственных источников муниципалитетов, учитывая, что, основной финансовой проблемой муниципальных образований до настоящего времени остается недостаток собственных средств.

Расходы местных бюджетов необходимо направлять на создание благоприятных условий для деятельности предпринимателей и увеличения тем самым доходной базы бюджета. Деятельность предпринимателей может быть направлена на выполнение тех задач, которые сегодня решаются средствами муниципальных предприятий и за счет муниципального бюджета. Обязательства органов местного самоуправления перед гражданами должны реализовываться посредством механизмов муниципальных заказов и целевых бюджетных программ. Для решения данной задачи необходимо разработать научно-обоснованную систему методик внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в муниципальных образованиях

Степень разработанности проблемы. Данное диссертационное исследование базируется на методологических и теоретических разработках проблемы формирования , бюджетной политики в классических трудах Д.Кейнса, А.Пигу, В.Петти, П. Самуэльсона, X. Циммермана.

Дальнейшее развитие рассматриваемая проблема получила в работах российских ученых-экономистов А.Воронина, А.Гранберга, В.Горегляда, А.Игудина, А.Лаврова, В.Лексина, В.Родионовой, М.Романовского, А.Улюкаева, А.Швецова, В.Христенко, Л.Якобсона и др.

Особый интерес представляют работы по данной тематике российских консалтинговых компаний: Центра Фискальной Политики, Фонда «Институт Экономики Города» и международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский цёнтр».

Однако процесс формирования расходов местных бюджетов недостаточно исследован. Во многих работах рассматриваются в основном вопросы, контроля бюджетных средств, увеличения доходной базы муниципальных бюджетов. Как показал анализ, за рамками научных исследований оказались проблемы рационального формирования расходов бюджетов. Отсутствие методологии внедрения данного . механизма приводит к замедлению развития местных финансов, и муниципальные органы управления принимают решения о формировании бюджетов, опираясь на существующий опыт, зачастую используя устаревшие методы.

Внедрение методологии «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных образованиях позволит решить наиболее острые проблемы настоящего периода:

- создание новых рабочих мест в конкурентоспособных отраслях, что приведет к увеличению налоговой базы;

- создание конкурентной среды для предпринимателей, которая обеспечит рост качества предлагаемых услуг и стабилизацию цен на них;

- создание благоприятного инвестиционного климата на долгосрочный период;

- решение социальных проблем населения с привлечением средств предпринимателей, •

- сокращение текущих расходов бюджета.

Объектом исследования является бюджетный процесс в условиях реформы бюджетной системы.

Предметом исследования является бюджет муниципального образования в части формирования расходов. !

Цель исследования состоит в научном обосновании и разработке механизма формирования расходов местных бюджетов в. условиях реформирования бюджетной системы.

Цель обусловила необходимость решения следующих задач:

• исследовать теоретические принципы ' методологии «бюджетирования, ориентированного на результат»;

• ■ (

• выявить основные инструменты бюджетного регулирования местных финансов;

• обосновать возможность применения методологии «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных образованиях Российской Федерации;

• проанализировать деятельность органов муниципального финансового управления по формированию бюджетных расходов;

• обобщить классификацию муниципальных образований по типам рекомендуемых к реализации в них бюджетных целевых программ;

• разработать комплексно-методический подход к внедрению «бюджетирования, ориентированного на результат» в местный бюджет; .

• разработать систему методик формирования местного бюджета в условиях внедрения методологии «бюджетирования ориентированного на результат».

Методологической и теоретической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных, ученых, . нормативные и законодательные документы органов государственной власти Российской Федерации, Ульяновской области и города Димитровграда. В ходе исследования были использованы общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный и сравнительный анализ, финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений.

Информационно-эмпирической базой исследования являются сборники Росстата, комитета по статистике города Димитровграда и другие статистические данные, публикуемых в открытой печати.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в научном обосновании и разработке методов формирования муниципального бюджета при внедрении «бюджетирования, ориентированного на результат».

Предложенные автором методологические подходы к разработке стратегических направлений бюджетной политики на среднесрочный период, образованию бюджетов действующих и принимаемых обязательств, реализации целевых бюджетных программ, а также изменениям в бюджетном процессе муниципалитета могут быть использованы в условиях совершенствования бюджетной политики и формирования бюджета муниципальных образований.

Основные выводы и предложения автора использованы муниципальными органами управления г. Димитровграда и других муниципальных образований Ульяновской области при внедрении системы бюджетирования, ориентированного на результат в местных бюджетах.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ветрова, Евгения Юрьевна

Заключение

Бюджет является важнейшей финансовой категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов. •

При всех общественно-экономических формациях бюджет удовлетворяет потребности в денежных средствах государства и муниципальных образований. Независимо от государственного строя и уровня развития, бюджет рассматривается как экономическая и

I 1 историческая категория. Развитие государств происходит циклично, что

I . , накладывает отпечаток на роль и задачи бюджета.

Несмотря на существенные отличия между государственными и муниципальными финансами, существуют общие основополагающие принципы их функционирования. Экономическая сущность бюджета i' I является постоянной и не зависит от уровня формирования, меняется его место в финансовой системе страны и методы использования. Изучение местных бюджетов и муниципальных финансов опирается на основные положения науки о государственных финансах.

Местные бюджеты имеют двойственную позицию в бюджетной системе страны. С одной стороны, они являются «нижним» звеном, имеющим наименьшее количество полномочий и доходных источников. С другой стороны, именно на данном уровне наиболее ярко проявляются его функции и, соответственно, наиболее остро проявляются все проблемы.

В литературе, посвященной бюджету, можно проследить два различных подхода к понятию «бюджет». Одни авторы, такие как рассматривают его исключительно как централизованный денежный фонд, предназначенный для осуществления полномочий органов государственного управления и местного самоуправления. Другая группа авторов проводит анализ влияния бюджета на социально-экономическое развитие страны или ее частей.

Бюджетные методы формирования, перераспределения;

I, ( ■ использования финансовых ресурсов ориентированы на приоритеты

1 • . i государственной экономической политики' . в части предоставления 1 • гражданам определенного набора государственных услуг (общественного товара). Конечная цель бюджетной реформы заключается в том, что ' бюджет должен стать инструментом обеспечения ответственности государства перёд населением. Таким образом, формируется новый взгляд на бюджет как финансовый регулятор.

Учитывая все особенности настоящего этапа развития финансовой системы можно дать уточненное определение муниципального бюджета и выделить те функции, которые ему присущи в большей степени в . настоящий момент. • I •

Муниципальный бюджет, - централизованный фонд финансовых ресурсов муниципального образования, являющийся основным инструментом реализации финансовой политики органов местного

I ' . , самоуправления, служащим для сбалансированного, эффективного развития муниципального образования.,

Основными функциями муниципального бюджета в современных условиях следует считать:

1. Аллокационная - состоит в том, чтобы корректировать аллокацию ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна в силу изъянов рынка.

2. Стимулирующая - с помощью бюджетных инструментов органы местного самоуправления могут создавать условия для социально-экономического развития.

3. Распределительная - распределение собранных средств в соответствии с приоритетами бюджетной политики муниципального образования.

4. Контрольная - контроль соблюдения заданных параметров и целенаправленным и эффективным использованием финансовых ресурсов.

На наш взгляд можно сформулировать определение бюджетной политики муниципального образования следующим образом: бюджетная

I ' • ' политика муниципального образования это комплекс мер по формированию и использованию бюджетных средств в целях создания условий для социально-экономического развития муниципалитета.

Представляется очень важным еще один вывод. Все проведенные ранее исследования прямо или косвенно подтверждают выводы о том, что

• наиболее эффективным подходом к построению бюджета является программно-целевой метод.

Нагляден, опыт Соединенных Штатов, который дает представление о том, как эволюционировала концепция программно- . целевого бюджетирования. Практика США имеет особое значение для

I ,

России, так как позволяет, помимо прочего, проследить трудности, неизбежно ■ возникающие при попытке внедрения элементов программно-целевого бюджетирования и различных модификаций этого

1 ' . 1 (

• подхода.',

Кроме опыта США представляет интерес немецкий подход к формированию бюджета. Его особенностью является наличие различий в формировании федерального и муниципальных бюджетов. Кроме того, одним из основных принципов деятельности правительства по мнению Циммермана является «принцип предоставления общественных благ с учетом их приоритетной значимости». В отличие от других стран, Германия не декларирует развитие программно-целевого метода в основе которого лежат другие принципы, но среднесрочное финансовое планирование в Германии является обязательным.

Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует., Это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование определим как

• систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы • 130 с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования,' одним только планированием особенности этого метода! не ограничиваются. I

Программно-целевой подход оказывает влияние на , все стадии бюджетного процесса, вследствие чего программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль его исполнения.

Методологические основы бюджетного процесса заложены в «Бюджетном кодексе РФ».

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть заключается в распределении бюджетных I ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В укрупненном виде изменения, которые необходимо. внести в существующую систему, по мнению автора предлагаемой диссертации, выглядят следующим образом:

1. Программы должны приниматься законодательно и стать обязательной составной частью закона о бюджете. Действие программы может быть прекращено только после экспертной оценки о невозможности ее продолжения.

2. Все программы принимаются только на конкурсной основе.

3. Мониторинг программ является обязательным и его регламент должен быть расписан по срокам и ответственным исполнителям.

4. Расходы должны проходить экспертизу на предмет создания'

I, ■ условий для экономического развития муниципалитета. '

5. Введение бюджета действующих. обязательств и бюджета текущих обязательств.

Практика формирования расходов бюджета некоторых российских муниципалитетов показала, что без сокращения бюджетных расходов .1 можно добиться более эффективных способов использования имеющихся бюджетных "средств, при этом повышается прозрачность распределения, адресность их использования. Постепенно для всех уровней бюджетной системы первоочередным становится вопрос рационального использования имеющихся в бюджетной системе средств. На первый план выходят проблемы формирования расходов.

I |

При . подготовке законодательных документов, ' связанных с дальнейшей реформой бюджетной системы в ходе сбора и обобщения информации формируются сборники' в 'которые включены' лучшие примеры решения существующих проблем в бюджетах, разных уровней. По аналогии с зарубежными образцами эти сборники получают название «Кодекс лучших практик». В настоящее время кодексы обобщают опыт и региональных и местных органов управления.

••■■(I. ■ «

Опыт российских и забежных муниципальных образований обобщен в Кодексах лучших практик (КЛП).

КЛП - инструмент для сбора, изучения и распространения лучших примеров муниципального управления, дополнение нормативным требованиям, носит рекомендательный характер. Кодекс является источником информации . о лучших стандартах управления на муниципальном уровне, дает возможность активного участия в муниципальном «форуме» и повышение имиджа муниципального образования, принимающего участие в составлении кодекса. Участие муниципальных образований заключается в предоставлении информации о своих разработках, участии в опросах и т.п. Кодекс содержит информацию обо всех отраслях городского, хозяйства. В его составе

1 ■ , ■ отдельно выделяется блок лучших практик'управления муниципальными 1 ( ' • 1 финансами: Сбор информации для КЛП проводился в разное время и

I * t 1 разными организациями.

Принятое 22.05.2004 постановление № 249 во многом закрепило сложившуюся в муниципальных бюджетах практику формирования н» расходов.' Данное постановление обобщает не только практический опыт, но и теоретические разработки.

Данные обследований российских муниципальных финансов, проведенные'в процессе составления Кодекса Лучших Практик, показали, что муниципальных бюджетов составленных исходя из принципов бюджетирования ориентированного на результат сегодня нет, но потребность во внедрении нового метода созрела.

Необходимо отметить, что в муниципальном, бюджете г. Димитровграда, начиная с 2000 года, быделяются отдельными Строками расходы на содержание отдельных объектов социальной, инфраструктуры, например: финансирование общественной организации «Димитровград-бокс» 1 (на подготовку участия в Олимпийских играх С.Казакова), финансирование программы «Информатизация образования». Таких примеров за рассмотренный период существует около двадцати. Таким образом, в городе закладывались основы перехода к более рациональному формированию бюджета, направленному на перспективное развитие города. Но поскольку, существующая на тот период, нормативно-правовая база не обеспечивала требований перспективного планирования, не существовало документов обязывающих органы управления бюджетом обеспечивать преемственность бюджетной политики, то со сменой администрации в городе произошли серьезные перемены в формировании бюджета.

На основе проведенного анализа документа, формирующего бюджетную политику города, можно отметить, что у финансистов не сложилось четкого понимания методологии, предлагаемой правительством для реформирования бюджетной системы. Бюджетная политика администрации города Димитровграда на 2005 год не направлена на решение задачи перспективного развития города. •

Основы перехода к бюджетированию ориентированному на результат заложены, но они должны получить дальнейшее развитие.

Изучение российского и зарубежного опыта развития «бюджетирования, ориентированного на результат» и обобщение

I 1 накопленной информации о содержании программ в различных

I . , муниципальных образованиях показало, что существует связь между видом, размером муниципального образования и набором целевых бюджетных программ, которые целесообразно реализовывать.

Классификация целевых бюджетных программ муниципальных . образований стала объективно необходима для создания единой методологической базы внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат». В структуре классификации, представленной автором, рассматриваются: тип города, размер города, основные особенности муниципальных образований, особенности набора целевых программ. Данная типология представлена в более широком виде, чем предлагается в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ». Такой подход связан с тем, что понятию «городской округ» могут соответствовать «региональный центр» и «крупный город», но при учете других территориальных условий в соответствии с названным законом они могут относиться к понятию «муниципальный район».

Проведенная в работе классификация муниципальных образований может стать базой для органов местного самоуправления на первых этапах перехода к системе формирования бюджета, ориентированного на результат.

Дальнейшие разработки в этой области, могут быть направлены на формирование «пакета» рекомендуемых программ для каждого вида муниципального образования. ' , ,

Использование предложенной в диссертации классификации, I позволит сотрудникам финансовых органов местных администраций I быстрее ориентироваться в многообразии стоящих проблем и выбрать правильный набор тех бюджетных программ, реализация которых позволит повысить степень эффективности бюджета.

• 1

Для реализации бюджетирования ориентированного на результат в данной диссертации предлагается система методик, включающая основные этапы без которых невозможно достижение цели.

Разработка приоритетных направлений бюджетной политики в рамках среднесрочных планов. Определяются стратегические направления I развития города и формируются «цели». На этом же этапе определяются плановые цифры общих доходов и расходов на трехлетний период. .

Необходимо определить целесообразность каждого вида расходрв, т.е. должен быть сформулирован результат, полученный при осуществлении рассматриваемых расходов.

Методика формирования действующих и принимаемых обязательств муниципального бюджета. В первую очередь необходимо определиться с методами формирования бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств, т.к. постепенно первый из них должен стать ежегодно корректируемым минимально допустимым и пересматривать его элементы целесообразно только в, рамках программной части или каких-либо изменений бюджетной политики.

Порядок реализации муниципальных бюджетных целевых бюджетных программ. На основе проведенного анализа расходов необходимо их проранжировать по степени значимости для экономического развития муниципалитета и приступить к формированию программ.

Реализация методики в диссертации была рассмотрена на примере

1 г I программ «Повышение квалификации сотрудников финансовых служб администрации» и «Улучшение качества водоснабжения».

Разработанный механизм формирования бюджета, ориентированного на конкретный результат позволил добиться снижения бюджетных расходов г. Димитровграда на указанную цель.

В результате использования методики, предложенной в данной диссертации, администрация имеет возможность минимизировать расходы по содержанию городского хозяйства и получить дополнительные доходы от предпринимательской деятельности и использования горожанами высвободившихся средств.

В идеальном варианте расходы городского бюджета должны сводиться к расходам по проведению конкурса и осуществлению надзора ■ за качеством предоставляемой услуги. Вся информация должна представляться горожанам в виде «Пояснительной записки к бюджету».

Этот документ должен содержать информацию в доступном виде. Например, «расходы по содержанию водоснабжения в муниципальных детских садах за отчетный год снижены на 100 рублей на ребенка». Или «расходы по созданию зоны отдыха около озера Черного увеличены на 150 . рублей на одного налогоплательщика». Подача информации в таком виде приведет к тому, что быстрее заработает механизм сбора средств самообложения граждан. И в случае реализации нашей программы, например за счет собранных средств будут решаться проблемы на уровне домов, дворов, подъездов, улиц.

Важной функцией администрации остается недопущение монополизации рынка. Последствия возникновения монополий очевидны и не требуют пояснений.

Освободившиеся средства город может использовать в виде налоговых льгот для инвесторов, создания инвестиционных площадок и т.п.

• ' 136

Таким образом, формируя постепенно все большее количество программ, городская администрация постепенно может одновременно уменьшать бюджетные расходы на предоставление бюджетных услуг гражданам, повышать качество, услуг и увеличивать доходную базу бюджета.

Соответственно, бюджет выступит тем инструментом, который позволит ускорить социально-экономическое развитие муниципального образования.