Формирование рынка муниципальных облигационных заимствований в РФ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование рынка муниципальных облигационных заимствований в РФ"

На правах рукописи

Воробьев Борис Геннадьевич

ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБЛИГАЦИОННЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ В РФ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении Высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Научный руководитель - кандидат экономических наук,

профессор Давиденко Людмила Петровна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Попова Мария Ивановна

доктор экономических наук, профессор Сергеева Ирина Григорьевна

Ведущая организация - Государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский торгово-экономический институт».

Защита состоится, jjjtCu.fi 2005 г. в "Г9" часов на заседании

диссертационного совета Д 212.237.04 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. 48.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Евдокимова Н.А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

В развитых странах эмиссия облигаций муниципальными властями является одним из эффективных инструментов финансирования местных инвестиционных проектов. Для России вопрос формирования полноценного рынка муниципальных облигаций, в частности, и системы заимствований муниципалитетов в целом все еще остается открытым: эмиссия муниципальных облигаций, тем более биржевая, является достаточно редким явлением -в 2004 году лишь 11 муниципальных образований (МО) вышли на рынок облигационных заимствований. Между тем, сегмент долговых ценных бумаг российского фондового рынка в целом демонстрирует свою состоятельность. В связи с этим, важную роль приобретает исследование механизмов регулирования и стимулирования становления рынка муниципальных заимствований инвестиций, а также выбора форм и источников их привлечения.

Актуальность исследования. Подавляющее большинство МО в России испытывает серьезную нехватку финансовых ресурсов, необходимых для осуществления возложенных на них полномочий. При этом объемы привлечения муниципалитетами заемных средств на рынке долговых ценных бумаг с целью финансирования собственных проектов или программ существенно уступают другим источникам привлечения. Так, дефицит местных бюджетов в 2002 году более чем наполовину погашался за счет ссуд бюджетов субъектов РФ, на четверть - за счет банковских кредитов и лишь на 3,1% - за счет эмиссии муниципальных ценных бумаг. В 2003 году ситуация принципиально изменилась в плане соотношения бюджетных и банковских кредитов — доля кредитов банков выросла более чем в полтора раза до 39,3%, процент бюджетных ссуд, соответственно, снизился почти в два раза - до 28,2%. Доля муниципальных облигаций выросла более чем в 2,5 раза - до 8,3%, однако облигационные заимствования, по-прежнему, остаются наименее значительным источником финансирования дефицитов местных бюджетов, составляя лишь пятую часть от объема привлекаемых для этой цели банковских кредитов. Данное явление требует пристального изучения со стороны экономистов и законодателей.

Решение проблемы расширения рынка муниципальных заимствований, обслуживающих деятельность муниципальных органов, исчерпавших потенциал собственных финансовых ресурсов (доходов), становится одной из ключевых целей, достижение которой позволит создать условия для успешного развития всего муниципального сектора. Особую актуальность приобретает изучение и обобщение практического опыта становления и развития иностранных муниципальных кредитных систем с целью его использования в российской практике.

Важно отметить, что в течение всего периода формирования и развития рынка долговых ценных бумаг в России в центре внимания большинства

исследователей находились проблемы функционирования рынка государственных ценных бумаг (федеральных и субфедеральных), а также корпоративных облигаций. При этом комплексного исследования проблемы становления и развития рынка муниципальных заимствований в рамках отдельной научной работы не предпринималось. Экономическая значимость подобного исследования в целях выработки конкретных рекомендаций в части стимулирования становления конкурентного муниципального кредитного рынка и оптимизации организации процесса привлечения инвестиций муниципалитетами России в целом, предопределила актуальность темы диссертационного исследования и обусловила ее выбор.

Степень изученности проблемы. В диссертации для анализа вопросов становления и развития системы взаимоотношений между участниками рынка муниципальных заимствований были использованы исследования, касающиеся сущности, различных типов и форм, а также институциональной структуры такого рода отношений.

В процессе работы для теоретического обоснования выводов исследования были использованы труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов, таких как А. Аракелян, М. Афонский, С. Бродский, В. Виленчик, С. Довбня, В.Н. Игнатова, Б. Златкис, И.В. Костиков, Г.В. Марченко, И. Мещеряков, В.Д. Никифорова, С. Никифоров, А. Новиков, С. Пахомов, Л. Пик-ман, М.И. Попова, В.В. Рудой, Ю.В. Рябченюк, Д. Сачин, Е. Чеканова, А. Шадрин, Дж. Крайг, Т. Лэйн, К. Маккиннон, Д. Михайлек, Н. Мэйтс, Дж. Норрегард, Б. Поттер, Е. Сэнли, П. Спан, Дж. Стоцкий, Т. Тер-Минасян, У. Фоттингер, Хашиба, К. Хэмминг, К. Чу и др., в работах которых достаточно полно исследованы инструменты и методы государственных, субфедеральных и муниципальных заимствований, представлены различные концепции и подходы к формированию многоуровневой системы государственного кредита, обобщен опыт зарубежных стран в этой сфере.

Однако, как уже отмечалось выше, среди перечисленных трудов отечественных исследователей специальных работ, посвященных вопросам становления и развития рынка муниципальных заимствований, с учетом реалий отечественного фондового рынка, на сегодняшний день в России не имеется. Поэтому, несмотря на большое научное и практическое значение перечисленных исследований, они не решают проблему непосредственного изучения обозначенного круга вопросов.

Целью исследования данной диссертационной работы является изучение и обобщение существующих проблем, тормозящих процесс становления конкурентоспособного рынка муниципальных заимствований; задач, стоящих перед государством в этой сфере; а также выработка рекомендаций по последовательному формированию рыночно ориентированной системы муниципальных заимствований в России с учетом зарубежного опыта форми-

рования систем муниципальных заимствований, а также возможностей кредитной системы и фондового рынка страны.

Учитывая степень изученности отдельных вопросов исследования в отечественной и зарубежной научной практике, диссертант сосредоточил свое внимание на решении следующих задач:

- изучение текущего состояния рынка муниципальных заимствований в России в целях выявления существующих проблем и выработки рекомендаций по совершенствованию форм, инструментов и механизмов привлечения муниципалитетами денежных средств;

- анализ роли и места государства в процессе становления и развития современного рынка муниципальных заимствований в России;

- изучение подходов иностранных государств к регулированию рынка муниципальных заимствований с целью теоретического обоснования целесообразности их использования в российской практике;

- изучение иностранного опыта формирования рынка муниципальных заимствований и его секъюритизации с позиции возможности практического применения в нашей стране;

- выработка рекомендаций по развитию отдельных рыночных институтов в соответствии с потребностями стимулирования становления отечественного рынка муниципальных заимствований.

Объектом исследования является муниципальный сегмент финансовой системы России.

Предметом - рынок муниципальных облигационных заимствований как элемент системы рыночных муниципальных заимствований, представляющей собой обособленную совокупность форм, институтов, инструментов и механизмов привлечения заемных денежных средств.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды зарубежных и российских специалистов в области муниципальных финансов, инструментарий общей экономической теории, сочетание диалектического метода, общенаучных подходов, количественных способов анализа, анализа при работе с нормативно-правовыми актами.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты РФ; официальные статистические материалы Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, Государственной налоговой службы РФ, Федеральной службы по финансовым рынкам РФ.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

- уточнена классификация ценных бумаг, эмитентами которых являются публичные власти (федеральные ценные бумаги, субфедеральные ценные бумаги и муниципальные ценные бумаги), с целью упорядочения использования терминологии;

- сформулировано понятие системы рыночных муниципальных заимст-

вований и ее составных элементов; даны рекомендации по выбору модели рыночных муниципальных заимствований в РФ на базе сравнительной характеристики таких инструментов заимствований, как банковские кредиты и облигационные займы;

- выработаны принципиальные рекомендации по оптимизации механизмов управления муниципальным облигационным долгом на основе анализа опыта муниципальных заимствований отдельных российских городов-эмитентов;

- сформулированы условия и факторы целесообразности местных заимствований как инструмента финансирования расходов муниципальных бюджетов; определены критерии оптимизации сроков и объемов заимствований;

- обоснована зависимость развития отечественного рынка муниципальных заимствований и уровня кредитоспособности муниципалитетов от степени бюджетной децентрализации;

- предложена развернутая классификация подходов государства к контролю над субнациональными заимствованиями; определена целесообразность их применения в российских условиях;

- установлены факторы формирования рыночно ориентированной системы муниципальных заимствований на основе исследования политики иностранных государств, в том числе восточно-европейских, по стимулированию становления рынка муниципальных заимствований; определена ключевая роль Фондов развития муниципалитетов (ФРМ) в этом процессе;

- сформулированы совокупность задач и сочетание функций ФРМ на отдельных этапах развития системы рыночных муниципальных заимствований, а также риски деятельности ФРМ и пути их минимизации, включая формирование системы гарантий возврата муниципальных заимствований, с целью практического использования в процессе создания российской модели ФРМ;

- предложены рекомендации по обеспечению финансовой устойчивости эмитентов, упорядочению доступа муниципальных образований на рынок ценных бумаг на основе обобщения зарубежного и российского опыта регулирования эмиссионной деятельности муниципалитетов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при будущих теоретических исследованиях вопросов, касающихся стратегии стимулирования рынка муниципальных заимствований, в том числе регулирования рынка муниципальных ценных бумаг, с целью активизации инвестиционных возможностей на местах, а также в преподавании курсов "Государственные и муниципальные ценные бумаги", "Ценные бумаги и биржевое дело", подготовке учебников и учебных пособий по указанным дисциплинам.

Практическая значимость исследования заключается в том, что оно позволяет выработать научно обоснованный подход к становлению основ функционирования отечественного рынка муниципальных заимствований на конкурентных началах. В практическом плане в диссертационной работе предлагается конкретный путь формирования эффективной системы организации рынка муниципальных заимствований и его институциональной структуры с учетом возможных рисков и перспектив развития.

Апробация работы. Основные выводы и результаты исследования, изложенные в диссертации, рассматривались в ходе проведения научных конференций в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете, Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов, научно-практического семинара "Актуальные вопросы деятельности органов местного самоуправления в создании системы муниципальных правовых актов" в сентябре 2004 года в Мурманске.

Основные положения и результаты исследования отражены в 6 опубликованных работах автора общим объемом более 2 п.л.

Структура исследования. Диссертационное исследование изложено на 202 страницах и состоит из введения, трех глав и заключения, списка литературы и приложений.

Во введении рассматривается актуальность темы исследования, определяется его цель и задачи, научная новизна и практическая значимость рассматриваемых автором проблем.

В первой главе "Современное состояние рынка муниципальных заимствований в России" изучены правовые и финансовые основы деятельности муниципальных образований в России; определены роль, структура и место муниципальных заимствований в финансировании расходов местных бюджетов, представлена характеристика муниципального сегмента национального фондового рынка.

Вторая глава "Факторы формирования и регулирования системы рыночных муниципальных заимствований" посвящена исследованию теоретических аспектов в сфере поиска инструментов финансирования расходов муниципальных бюджетов: здесь сформулированы: понятие системы рыночных муниципальных заимствований (с выделением ее ключевых элементов); факторы целесообразности и условия эффективности муниципальных заимствований; рекомендации по выбору модели системы рыночных муниципальных заимствований в РФ. Здесь проанализированы также специфические факторы, влияющие на уровень кредитоспособности муниципалитетов как заемщиков; определена роль бюджетной децентрализации в формировании и развитии российского рынка муниципальных заимствований.

В третьей главе "Государственное регулирование и стимулирование

процесса становления рынка муниципальных заимствований" представлен анализ зарубежной практики организации государственного контроля над муниципальными заимствованиями, а также стимулирования процесса становления рынка муниципальных заимствований и формирования его институциональной структуры в целях облегчения доступа муниципалитетов к заемным ресурсам, формирования вторичного рынка муниципального кредитования, обеспечения рыночных условий привлечения заемных средств муниципалитетами; а также даны рекомендации по применению иностранного опыта формирования рынка муниципальных заимствований в РФ.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Основными формами рыночного привлечения денежных средств муниципальными образованиями являются муниципальные займы и банковские кредиты. Совокупность долговых обязательств МО, которые полностью и без условий обеспечиваются всем муниципальным имуществом, образующим муниципальную казну, составляет муниципальный долг.

В теоретическом плане важно уточнение терминологии, используемой в российской экономической литературе относительно ценных бумаг публичных властей. Как правило, ценные бумаги субъектов РФ и муниципалитетов либо обозначают термином «субфедеральные ценные бумаги», либо объединяют в понятие "муниципальные ценные бумаги". На наш взгляд, в силу различия формального и юридического статуса эмитентов в экономической литературе следует различать виды ценных бумаг публичных властей в соответствии с уровнем бюджетной системы их эмитента: федеральные ценные бумаги, субфедеральные государственные ценные бумаги и муниципальные ценные бумаги.

Кроме того, требует уточнения формулировка целей заимствования МО. Так, в Бюджетном кодексе РФ устанавливается предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году (не более 15 процентов объема расходов бюджета), отражены формы заимствования муниципалитетов, но не конкретизируются цели их использования. В соответствии со ст. 96, 100, 104, 110 целью осуществления займов является покрытие дефицита местного бюджета и обслуживание муниципального долга. При этом можно сделать вывод, что муниципальный долг возникает исключительно в результате заимствований, осуществленных на покрытие дефицита местного бюджета. Однако, как показано в работе, предпочтительной целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов является финансирование местных инвестиционных проектов, а не бюджетного де-

фицита. Поэтому в порядке научной дискуссии можно выдвинуть тезис о необходимости доработки бюджетного законодательства в части установления зависимости лимитов долговых обязательств муниципалитетов от целей заимствований и уточнения этих целей.

Практика регулирования государствами субнациональных облигационных заимствований позволяет выделить три основные разновидности государственного подхода: подход, основанный на рыночной дисциплине, нормативистский подход и директивный контроль. Полагаем, что для России как федеративного государства может быть приемлем нормативистский подход к регулированию муниципальных заимствований, дополненный соответствующими правилами рыночной дисциплины.

С целью обеспечения финансовой дисциплины следует использовать ограничения эмиссионной деятельности и требования, предъявляемые к заемщикам, в развитых странах:

- жесткое регулирование эмиссионной деятельности административно-территориальных единиц государства со стороны правительства: предоставление права выпуска публично размещаемых ценных бумаг только заемщикам с подтвержденной кредитоспособностью; ограничение или запрещение внешних заимствований муниципалитетов; ограничение размера публичного долга; использование привлеченных ресурсов только на финансирование инвестиционных проектов; ужесточение контроля за деятельностью профессиональных участников рынка муниципальных ценных бумаг, требований к информационной прозрачности рынка для инвесторов;

- государственное регулирование осуществляется на федеральном и региональном уровнях и направлено на обеспечение финансовой устойчивости эмитента;

- льготное налогообложение доходов по муниципальным ценным бумагам, как правило, отсутствует;

- эмитент отвечает по выпущенным долговым обязательствам своим бюджетом и всем принадлежащим ему имуществом.

Анализ рынка субнациональных заимствований в России показал, что суммарный объем региональных и муниципальных облигаций вырос с 2001 года в 10 раз и превысил в 2004 г. 80 млрд. руб. по номиналу, составив почти половину от рынка корпоративных облигаций и около 12% от всего торгуемого государственного долга, номинированного в рублях. Объем эмиссии муниципальных облигационных заимствований составляет 4,1 % от объема облигационных заимствований субъектов РФ.

Доля облигационных заимствований в структуре источников финансирования дефицитов местных бюджетов - 8,3%, что составляет лишь пятую часть от объема привлекаемых для этой цели банковских кредитов. Это в целом соответствует зарубежному опыту: секъюритизация рынка муници-

ю

пальных заимствований возможна лишь на этапе его достаточно серьезного развития, а не на стадии становления.

Анализ практики муниципальных заимствований отдельных городов-эмитентов показал, что для эффективного размещения, использования и обслуживания муниципального долга важно обеспечить следующие принципиальные условия: определить совокупность целей выпуска облигаций и направления использования привлеченных ресурсов; предусмотреть сферу размещения, определить, на какую категорию инвесторов рассчитаны данные займы, в соответствии с этим определить оптимальную номинальную стоимость облигаций, проработать механизмы размещения муниципальных облигаций; обеспечить своевременность погашения займа, для чего необходимо рассчитать на перспективу наличие в муниципальном бюджете источников погашения муниципального долга.

Обзор состояния муниципального сегмента фондового рынка России позволяет нам заключить, что рынок муниципальных облигаций существенно уступает по объему региональным, и тем более, федеральным займам и без серьезного стимулирования со стороны государства обладает довольно низкой способностью к самоорганизации.

Потребность в расширении объемов заемного финансирования городских бюджетов с учетом достаточности нормативно-правовой базы рынка муниципальных заимствований в сочетании с его относительно слабым развитием обуславливает необходимость поиска различных механизмов заемного финансирования - как в форме муниципальных ценных бумаг, так и с позиции расширения форм взаимодействия с банковским сектором через кредитование. Поэтому речь должна идти о становлении действенной системы муниципальных заимствований в России и ее рыночных институтов.

В работе сформулировано понятие системы рыночных муниципальных заимствований, как совокупности кредитных институтов, рынков и инструментов, способствующих привлечению временно свободных денежных средств на финансирование расходов (инвестиционных потребностей) муниципалитетов для обеспечения комплексного развития территории на условиях возвратности и платности, включающей в качестве самостоятельных элементов:

- рынок муниципальных заимствований;

- инструменты привлечения финансовых ресурсов муниципалитетами, в виде банковских кредитов, облигационных займов, гарантий и пр.;

- институты рынка муниципальных заимствований, к которым относятся: муниципалитеты, выступающие заемщиками; государство, выступающее регулятором рынка муниципальных заимствований; инвесторы, выступающие в виде кредитных институтов, юридических и физических лиц.

Поскольку такая система является открытой, она управляется извне инструментами и методами государственного и рыночного регулирования.

Избранная в конкретной стране модель системы рыночных муниципальных заимствований формирует особенности функционирования рынка муниципальных займов, его институциональную структуру, состав используемых рыночных инструментов привлечения заемных ресурсов, а также механизмы такого привлечения.

В теоретическом аспекте важно сформулировать критерии целесообразности и условия эффективности местных заимствований.

К факторам, определяющим целесообразность и способствующим развитию системы рыночных муниципальных заимствований, можно отнести следующие:

- высокие темпы урбанизации, стимулирующие рост потребности в расходах капитального характера на местном уровне;

- бюджетная децентрализация в совокупности со смягчением контроля за местными бюджетами со стороны центральных властей;

- потребность фискального выравнивания, как по уровням бюджетной системы, так и в территориальном разрезе;

- наличие безотлагательных инвестиционных проектов, реализация которых требует изыскания больших финансовых ресурсов.

В качестве условий эффективности рыночных муниципальных заимствований и справедливого распределения расходов по обслуживанию долга можно выделить следующие:

- муниципальные заимствования следует направлять исключительно на финансирование инвестиционных проектов, недопустимы заимствования с целью покрытия текущего бюджетного дефицита, поскольку они могут лишить бюджет эффекта справедливого распределения расходов между поколениями, которое характерно для финансирования капитальных расходов;

- муниципальные заимствования наиболее предпочтительны в качестве источника финансирования типовых инвестиционных проектов, имеющих достаточный опыт их реализации на практике;

- важно поддерживать оптимальное соотношение собственных и заемных средств в местном бюджете, недопустимо превышение своих возможностей по выплате долга (этому может способствовать, например, установление центральным правительством долговых лимитов с целью предохранения местных властей от безответственного заимствования, а также запрет местным властям на внешние заимствования в иностранных валютах);

- целесообразно также поддерживать относительно постоянные пропорции текущего и заемного финансирования инвестиционных программ на местном уровне;

- увеличение долгосрочного долга местных органов власти обязательно должно сопровождаться ростом объемов финансирования капитальных инвестиций в местном бюджете;

- в целях оптимизации сроков заимствования период долговых выплат должен быть максимально приближен к сроку функционирования реализуемого инвестиционного проекта таким образом, чтобы достигнуть паритета во времени между поколениями городских жителей по затратам и получаемым выгодам, то есть справедливого распределения между ними расходов по обслуживанию долга.

С позиции теории и практики муниципальных заимствований является важным вопрос выбора предпочтительных форм привлечения муниципалитетами заемных ресурсов для покрытия своих инвестиционных расходов, то есть вопрос выбора модели рыночных муниципальных заимствований.

Возможности и сроки выбора модели рыночных муниципальных заимствований зависят от двух основных факторов - стабильности местных бюджетов и степени развития муниципального облигационного рынка.

Степень развития долгового рынка определяется: объемами муниципальных долговых заимствований; степенью развития рыночной инфраструктуры и информационного обеспечения рынка; его инвестиционным потенциалом.

Стабильность местных бюджетов зависит от степени финансовой самостоятельности (финансовой автономии) муниципальных образований, которая тем выше, чем больше в структуре доходов местных бюджетов источников, объемы которых они могут контролировать и достоверно прогнозировать (гибких доходов), то есть местных налогов и доходов, закрепленных за муниципалитетами на долговременной основе.

Если доля гибких бюджетных доходов МО велика - они могут привлекать заимствования на открытом облигационном рынке, поскольку в состоянии обеспечить достаточную надежность своих ценных бумаг. Если источники доходов совершенно непредсказуемы и определяются только на год вперед, осуществлять облигационные заимствования нецелесообразно - более предпочтительны бюджетные ссуды или банковские кредиты.

Теоретическая дискуссия по поводу целесообразности использования в качестве источников финансирования банковских кредитов либо облигационных заимствований реализуется на практике посредством формирования принципиально различных рыночных систем муниципального кредита: основанных либо на облигационных заимствованиях, либо на кредите банков или специализированных кредитных организаций. Выбор формы кредитного инструмента является одним из фундаментальных вопросов с точки зрения развития рыночных отношений в сфере муниципального кредитования.

Рынок облигационных заимствований отличают от рынка кредитов: децентрализация, прямой доступ муниципалитетов к ресурсам, снижение возможностей государственного контроля и регулирования, публичное раскрытие информации об эмитенте, несвязанность функций поддержки заимствований и потребность в специализированных учреждениях, осуществляющих такие функции.

Страны, в которых муниципалитеты обладают высокой степенью финансовой автономии и развиты рынки долговых инструментов, используют модель облигационных займов (например, США и Канада, где доля местных налогов составляет в структуре доходов муниципалитетов почти 70%).

В Западной Европе, где традиционно закрепление доходов местных бюджетов на долговременной основе (например, в Германии) муниципальный кредит обеспечивается, как правило, специализированными муниципальными банками в форме долгосрочных ссуд. Одновременно банки формируют вторичный рынок кредитов, выпуская в обращение облигации по типу ипотечных ценных бумаг - закладные листы, обеспеченные ссудами муниципалитетам.

В России в процессе формирования системы муниципальных заимствований на основе рыночных принципов и институтов не следует априорно отдавать предпочтение той или иной модели рынка муниципального кредита. Напротив, именно смешанная модель муниципальных заимствований может иметь весомые преимущества. Банковское кредитование муниципалитетов вполне может сосуществовать рядом с рынком муниципальных облигаций. При этом принципиально важно, что соревнование между различными формами поставки долговых ресурсов может понизить стоимость заимствований для местных органов власти и увеличить качество кредита.

В процессе привлечения инвестиций в сферу муниципальных заимствований, как в форме банковского кредита, так и посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг, принципиально важным условием для кредитора является способность муниципалитета своевременно погашать не только текущие, но и будущие долговые обязательства.

Для оценки кредитоспособности муниципалитета и уровня кредитных рисков по муниципальным заимствованиям важно правильно оценить объемы денежных поступлений муниципалитетов, в том числе объемы будущих поступлений в результате реализации инвестиционного проекта, под который осуществляется заем. Поэтому в целях поддержания высокой кредитоспособности муниципалитеты должны осуществлять перспективное финансовое планирование доходов и расходов городского бюджета, обеспечивать целевое использование привлеченных займов, достоверно прогнозировать источники их погашения. Особое внимание должно уделяться четкому определению, в том числе на перспективу, способности городского бюджета са-

мостоятельно финансировать инвестиционные проекты, а также своевременно изыскивать источники погашения займов и кредитов, привлеченных на эти цели.

В отличие от корпорации, которая является преимущественно экономическим субъектом заимствований, муниципальное образование (МО) является одновременно экономическим, социальным и политическим субъектом заимствования. Это формирует как специфические преимущества МО как заемщиков, так и дополнительные риски, связанные с особенностями их деятельности и управления ресурсами в рамках МО.

С точки зрения объективных параметров МО выступает более надежным заемщиком по сравнению с корпорацией, поскольку: имеет разнообразные и постоянные, законодательно определенные источники бюджетных доходов; на законодательно определенных условиях может получать помощь из регионального и федерального бюджета; обладает значительной собственностью в виде муниципального имущества, которое может выступать в качестве залога; МО как юридическое лицо может быть ликвидировано лишь в крайнем случае, но и в этом случае обязательно наличие его правопреемника. Поэтому инвесторам, как правило, удается вернуть вложенные в МО средства и проценты по ним, тогда как банкротство корпоративного эмитента может повлечь полную потерю вложенных средств.

С другой стороны, существуют субъективные параметры, которые порождают более высокие по сравнению с корпоративными заемщиками источники рисков муниципальных займов, поскольку: в случае проведения муниципальной властью негативной по отношению к кредитору политики невозможна быстрая смена руководства города; отсутствует персональная ответственность муниципальных чиновников за несвоевременное выполнение взятых муниципалитетом долговых обязательств; существует высокий риск нецелевого использования заемных ресурсов, поскольку в распределении муниципальных финансов действует принцип "общей корзины"; в деятельности муниципальных властей высока вероятность политической необходимости приоритетного финансирования социальных нужд в ущерб выплаты долговых обязательств.

В числе факторов, оказывающих наиболее серьезное влияние на уровень кредитного рейтинга МО и, как следствие, на параметры их рыночных заимствований, можно выделить следующие.

Ключевой фактор, способствующий росту кредитоспособности МО -предсказуемость и стабильность финансового положения муниципалитетов, то есть высокая степень их финансовой автономии. Сравнительный анализ степени финансовой автономии местных бюджетов РФ и некоторых стран Восточной Европы, а также США, позволяют сделать следующие выводы. Сегодня по степени финансовой самостоятельности российские муниципа-

литеты существенно уступают Венгрии и Польше, (хотя положение дел у России все же несколько лучше, чем в государствах Прибалтики) - в 2004 году доля полностью контролируемых поступлений (местных налогов и неналоговых доходов) МО составляла в России 10,5%, а доходов, закрепляемых за местными бюджетами на долговременной основе (налог на прибыль) - 9,6%, 84,2 % доходов поступали из источников, закрепляемых на 1 год.

После полномасштабного осуществления реформы финансовой системы и местного самоуправления, которая началась в 2005 году и продлится до 2008 года, возможности МО по привлечению заемных средств для финансирования своего развития увеличатся - 79% доходов муниципалитетов будут поступать из источников, закрепленных на долгосрочной основе, а также существенно повысится роль собственных источников доходов. Однако, даже после финансовой реформы российские муниципалитеты в меньшей степени, чем в странах Восточной Европы (Чехии, Венгрии, Польше и Латвии), могут использовать для финансирования расходов бюджета гибкие доходные источники, которыми они по закону имеют возможность управлять самостоятельно. , Доля таких доходов составит 14,9% по сравнению с 40,2% в Чехии, 60% в Бельгии или почти 70% в США.

Вместе с тем, сама реформа межбюджетных отношений может выступать в качестве фактора, определяющего слабую предсказуемость доходов и расходов местных бюджетов и ограничивающего кредитоспособность муниципалитетов, поскольку постоянные изменения налогового законодательства снижают степень доверия инвесторов к эмитенту, а текущие изменения доходных и расходных полномочий местных властей не позволяют планировать источники погашения займов на долгосрочной основе.

Таким образом, после полного осуществления реформы межбюджетных отношений финансовая автономия российских муниципалитетов возрастет, но этого будет недостаточно для обеспечения надежности муниципальных ценных бумаг, соответствующей требованиям долгосрочных вложений капитала. Поэтому настоятельной необходимостью для России является дальнейшая децентрализация финансово-бюджетных полномочий, при условии значительного увеличения доли управляемых доходов в структуре местных бюджетов, а также создание механизмов, гарантирующих сохранность дополнительных доходов местных бюджетов.

С другой стороны, облегчить процесс доступа муниципалитетов на рынок заимствований и увеличить объемы частных капиталовложений в муниципальное хозяйство могло бы создание специализированных институтов финансового посредничества, задача которых - мобилизация долгосрочных займов на рынке частного капитала для последующего кредитования наиболее важных инвестиционных проектов развития муниципальной инфраструктуры.

Так, проведенный анализ опыта формирования конкурентоспособных муниципальных кредитных рынков в развивающихся странах: во-первых, демонстрирует эффективность смешанной рыночной системы муниципального кредита; во-вторых, подтверждает целесообразность преимущественного развития банковского кредита в условиях неразвитости финансового рынка; в-третьих, показывает, что на самом первом этапе становления системы муниципального кредита важную роль играют Фонды развития муниципалитетов (ФРМ) - полугосударственные посредники, которые обеспечивают кредитами местные органы власти и другие учреждения, инвестирующие средства в местную инфраструктуру, при необходимости привлекая ресурсы на финансовом рынке в форме облигационных займов (как правило, под правительственные гарантии). Этот опыт представляется весьма интересным с точки зрения реализации в российской практике.

Определяя системную роль ФРМ, важно отметить, что они должны решать две принципиально различные задачи на отдельных этапах процесса формирования эффективной системы муниципального кредита.

В краткосрочном плане они призваны обеспечить местные органы власти кредитными ресурсами и контролировать эффективность местных инвестиций. При этом успешное предоставление муниципальных кредитов на условиях, максимально приближенных к рыночным, будет способствовать привлечению частных кредиторов на рынок муниципального кредита.

В средне- и долгосрочном плане ФРМ должны способствовать формированию самодостаточной кредитной системы, которая обеспечит муниципалитетам доступ на частный фондовый рынок. При этом роль самих ФРМ как кредиторов должна постепенно снижаться и ограничиваться в лучшем случае предоставлением гарантий муниципальным заемщикам, либо выпуском ценных бумаг для привлечения финансовых ресурсов в сферу муниципального кредита.

В этой связи в работе сформулированы факторы формирования рыночно ориентированной системы муниципальных заимствований:

- благоприятная для бизнеса система местных налогов и сборов;

- реформирование системы учета, ревизии и раскрытия информации о состоянии муниципальных финансов, независимый аудит с обязательной публикацией его результатов;

- обязательная разработка муниципалитетом долгосрочного инвестиционного и инфраструктурного плана, обособленного в отдельный инвестиционный бюджет, отражающего источники финансирования проектов, включая заемные, и определяющего способность муниципалитета ассигновать собственные операционные сбережения и заимствования, на покрытие расходов;

- стабилизация системы межбюджетных трансфертов и регулирующих налогов;

- роль ФРМ как полугосударственных посредников выступает самостоятельным фактором становления системы муниципального кредитования;

- поощрение конкуренции, недопущение монополии в банковском кредитовании и на муниципальном ранке облигаций.

Для становления полноценного отечественного рынка муниципальных заимствований в России в первую очередь необходимо завершение реформирования муниципальной системы страны, в том числе путем упорядочения межбюджетных отношений на основе принципов децентрализации и достаточности ресурсов для покрытия возложенных на муниципалитеты расходы. Параллельно необходимо предпринимать шаги по созданию Российского Фонда Развития Муниципалитетов (РФРМ), с закреплением за последним функции развития муниципального кредитного рынка.

В России сегодня действует ОАО «Всероссийский банк развития регионов», на базе которого можно заложить институциональную основу для создания российского варианта Фонда Развития Муниципалитетов - РФРМ, первоначально используя на эти цели средства стабилизационного фонда, а также ресурсы международных финансовых организаций.

Постепенно РФРМ в качестве специализированного учреждения муниципального кредитования рыночного типа сможет сформировать вторичный рынок муниципального кредитования, выпуская долгосрочные облигации (не прибегая при этом к правительственным гарантиям). Ресурсы, привлеченные посредством облигаций, должны предпочтительно использоваться для последующего кредитования рентабельных инвестиционных проектов развития инфраструктуры. Вместе с тем, часть кредитных ресурсов может направляться на инвестирование в социальные проекты, если кредиторы будут убеждены в том, что кредитополучатель в состоянии обеспечить возврат средств за счет доходов бюджета.

Таким образом, РФРМ может осуществлять свои операции как на первичном, так и на вторичном рынке кредитов. Кредитный портфель финансового учреждения, диверсифицированный между многочисленными заемщиками - местными органами власти, станет надежным обеспечением выпускаемых РФРМ облигаций. Поэтому можно предположить, что рынок таких облигаций будет достаточно емким и ликвидным.

Вместе с тем, для обеспечения финансовой устойчивости РФРМ важно обеспечить строгую регламентацию его деятельности, прежде всего с целью защиты от политических факторов. Необходимо также разработать конкурсные правила отбора инвестиционных проектов.

Главной задачей РФРМ должно стать облегчение доступа местных органов власти на рынки долгосрочных кредитов. На начальных этапах его деятельность должна, с одной стороны, быть сосредоточена на качестве кредитного портфеля и экономической обеспеченности местных проектов, с другой

- на обеспечении приемлемой для муниципалитетов стоимости заимствований, возможно, посредством определенной компенсации уровня процентной ставки. Конечная цель состоит во внедрении рыночных методов кредитования наиболее кредитоспособных муниципалитетов и расширении объемов долгосрочных заимствований РФРМ на рынках частного капитала для последующего кредитования приоритетных инвестиций на местном уровне.

Как свидетельствует зарубежный опыт, несмотря на предпочтительность частной формы собственности РФРМ, данные учреждения обычно (по крайней мере, на начальной стадии своей деятельности) находятся полностью в государственной или в смешанной частно-государственной собственности. При этом важно, чтобы участие РФРМ в процессе кредитования муниципалитетов не сопровождалось ограничениями на деятельность частных финансовых учреждений в сфере муниципальных заимствований.

Преимуществом предлагаемой смешанной модели рыночных муниципальных заимствований является относительно низкая стоимость заимствований. РФРМ и рынки муниципальных облигаций будут дополнять друг друга, удовлетворяя спрос местных органов власти на долгосрочные кредиты и способствуя в целом снижению стоимости заимствований за счет усиления конкуренции в процессе предложения кредитных ресурсов и роста их объема.

Таким образом, у местных властей появится два источника финансирования капиталовложений, из которых они могут выбрать тот, который наилучшим образом им подходит с учетом уровня развития экономики территории и ресурсной базы. Для администраций более крупных и обеспеченных ресурсами МО наиболее целесообразными будут заимствования на рынке муниципальных облигаций. Менее крупные МО получат возможность пользоваться кредитными ресурсами РФРМ в процессе финансирования долгосрочных инвестиционных проектов.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Воробьев Б.Г. Инструментарий муниципального заимствования: обобщение иностранной практики // Финансовый рынок и кредитно-банковская система России: вопросы теории и практики (выпуск пятый): Сборник научных трудов / Под ред. А.С. Селищева, Л.П.Давиденко, И.П.Леонтьевой.- СПб.: Изд-во "Инфо-да", 2004.- (0,25 п.л.)

2. Воробьев Б.Г. Проблемы законодательного регулирования лимитов заимствований муниципалитетов в РФ // Финансовый рынок и кредитно-банковская системы России: вопросы теории и практики (выпуск пятый): Сборник научных трудов / Под ред. А.С. Селищева, Л.П.Давиденко, И.П.Леонтьевой.- СПб.: Изд-во "Инфо-да", 2004.- (0,15 п.л.)

3. Воробьев Б.Г. Классификация подходов к контролю субнационального заимствования // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2003 года. Март - апрель 2004 года. Факультет финансово-кредитных и международных экономических отношений: Сборник докладов. Т. II / Под ред. В.Е. Леонтьева, Е.С. Вылковой.- СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004.- (0,4 пл.)

4. Воробьев Б.Г. Роль ФРМ в формировании рыночной системы муниципального кредита // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сб. науч. тр. Вып.7 / Под ред. д-ра экон. наук, проф. А.И.Михайлушкина, д-ра экон. наук, проф. Н.А.Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. - (0,4 п.л.)

5. Воробьев Б.Г. Понятие и элементы системы муниципальных заимствований // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2004 года. Март - апрель 2005 года. Факультет финансово-кредитных и международных экономических отношений: Сборник докладов. / Под ред. Е.С.Вылковой, Л П Давиденко. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - (0,25 п.л.)

6. Воробьев Б.Г. Правовые и экономические основы муниципальных заимствований // Научно-практический семинар "Актуальные вопросы деятельности органов местного самоуправления в создании системы муниципальных правовых актов": Сборник докладов. 10 сентября 2004 года. - Мурманск: Изд-во МИП "Север", 2004. - (0,6 п л.)

ВОРОБЬЕВ БОРИС ГЕННАДЬЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 12.04.05. Формат 60x84 1/16. Бум^офсвЬф. \ \ Печ л. 1,2. Бум. л. 0,6. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 70/экз. $кав'2|0._, (

___1 Ц ч *. * '

Издательство Санкт-Петербургского государственного ^нивфсугефа

экономики и финанср^ . а у /

191023, Санкт-Петербург, Сад<

:Г1