Формирование системы местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ"

На правах рукописи

ШАБАЛИНА ИРИНА СЕМЕНОВНА

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО

НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение

и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Махачкала 2005

Работа выполнена в Дагестанском государственном университете

Научный руководитель: к.э.н., доцент Мусаева Х.М.

Официальные оппоненты: д.э.н., профессор Гаджиев Н.Г.

к.э.н., доцент Гираев В.К.

Ведущая организация: Управление ФНС РФ по Республике Дагестан

Защита состоится 26 октября 2005г. в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д 212.053.01 в Дагестанском государственном университет по адресу: 367025, г.Махачкала, ул.М.Гаджиева 43 «а».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дагестанского государственного университета.

Автореферат разослан 23 сентября 2005 года

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г.Махачкала, ул.М.Гаджиева, 43 «а», Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01.

Ученый секретарь диссертационного Совета, д.т.н„ профессор

0.4ьШо

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях в Российской Федерации продолжается бюджетно-налоговая реформа. Нынешний этап налоговой реформы отличается высокой динамичностью: активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на снижение налоговой нагрузки и обеспечение рациональной и справедливой системы налогообложения, приняты кардинальные поправки по отдельным видам налогов.

В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ усилилась проблема разграничения и распределения налогов между органами федеральной власти и местного' самоуправления. Особой актуальностью отличается проблема обеспечения самостоятельности местных бюджетов, поскольку их финансы не обеспечивают выполнение роли, которую местные органы власти призваны играть в жизни населения. В настоящее время наблюдается несоответствие между объектами ведения местного самоуправления и его финансовыми возможностями, что обусловлено несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов.

В процессе построения федеративного государства местные налоги являются одним из главных доходных источников местных бюджетов. При всей важности налоговой реформы и" ее позитивности в функционировании отечественной налоговой системы,"" формирование эффективной системы местного налогообложения является одной из слабо разработанных областей налоговых отношений.

Обозначенные выше проблемы показывают актуальность выявления путей совершенствования системы местного

налогообложения, повышения ее роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований в условиях становления налогового федерализма в РФ.

Степень разработанности проблемы. Исследованию вопросов социально-экономического содержания, основ построения и механизмов функционирования налогов и налоговой системы в целом посвящены фундаментальные труды представителей экономической и философской мысли: А. Смита, Д. Рикардо, А. Вагнера, Ф. Кенэ, Д.М. Кейнса, Б. Франклина и ряда других ученых.

Вопросы построения налогового федерализма в РФ и эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы находятся в центре внимания видных российских экономистов: А.Г. Бирюкова, А.З. Дадашева, В.И. Матюкова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, K.P. Сомоева, A.A. Сурикова, Д.Г. Черника, М.И. Яндиева и др.

з

В целом значительный вклад в обосновании теоретических и практических аспектов построения системы местного налогообложения внесли такие отечественные ученые как: М.М. Богословский, C.B. Веселовский, E.H. Королева, В.А. Лебедев, H.H. Ровинский, A.B. Сигиневич, И.Х. Озеров.

Актуальные проблемы местного налогообложения рассматриваются в работах A.B. Брызгалина, E.H. Королевой, Н.В. Кошкина, В.И. Потапова, Н.В. Понамаревой, И.В. Прониной, В.В. Томарова.

При всей важности проведенных исследований ряд теоретических и методических аспектов рассматриваемой проблемы остаются недостаточно разработанными. Выработка целостной концепции системы местного налогообложения, конструирование действенного механизма ее функционирования в условиях развития налогового федерализма не завершены, и как следствие, крайне низка фискальная и регулирующая роль местных налогов в современной налоговой системе РФ.

Таким образом, объективная необходимость дальнейших теоретических и практических разработок в обозначенной области послужила основанием для выбора темы диссертационной работы, определило ее цель и задачи.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе исследования и анализа научного и практического опыта взимания местных; налогов выработать рекомендации по повышению эффективности системы местного налогообложения в условиях построения налогового федерализма РФ.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных задач:

-уточнение понятия "налоговый федерализм" принципов его построения и раз1раничения налогов по уровням бюджетной системы в условиях бюджетно-налоговой реформы в РФ;

-исследование эволюции формирования системы местного налогообложения и его теоретико-методологической основы;

-анализ региональных проблем налогообложения и уровня поступлений в бюджетную систему местных налогов (по материалам Республики Дагестан);

-исследование и анализ методических аспектов планирования и прогнозирования уровня налоговых поступлений в местные бюджеты;

-обобщение и анализ зарубежного опыта построения системы местного налогообложения, выявление прогрессивных элементов и возможностей использования в условиях РФ;

-обоснование научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма и повышению эффективности системы местного налогообложения в современной России.

Объектом исследования явилась система местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ.

Предметом исследования выступили теоретические и практические проблемы построения эффективной системы местного налогообложения и налогового федерализма в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные труды и научные разработки отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, а также материалы научных конференций и семинаров по вопросам построения системы местного налогообложения и бюджетно-налогового федерализма в РФ.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ и Республики Дагестан (РД), Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные и региональные законы о порядках исчисления и взимания местных налогов, методические рекомендации, инструкции и другие нормативные акты в области местного налогообложения.

Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования применялись как общенаучные методы исследования (наблюдение, логический и структурно-функциональный анализ, экономический анализ, комплексность, аналогия), так и специальные приемы и процедуры (сравнение и обобщение, выборка и группировка и ДР-)-

Информационно-эмпирической базой исследования послужили статистические данные Госкомстата России и Республики Дагестан, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ и РД, Управления Федеральной налоговой службы РФ по Республике Дагестан, результаты социологических опросов и обследований, проведенных автором в финансовых органах, концептуальные разработки УФНС РФ по РД, а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по повышению эффективности системы местного налогообложения в условиях становления налогового федерализма в РФ.

В процессе проведенного исследования автором получены следующие научные и практические результаты, обладающие новизной:

-уточнено понятие "налоговый федерализм" и принципы его построения. Под налоговым федерализмом предлагается понимать не только разграничение и распределение налогов между уровнями

государственной власти и местного самоуправления, но и предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти;

-в процессе исследования эволюции становления местного налогообложения России и Республики Дагестан уточнены основы его построения, выделены уровни ограничений налоговых полномочий местных органов власти и обоснована необходимость приоритетного учета принципа "услуга - возмездие" при взимании местных налогов;

-на основе комплексного анализа региональных проблем налогообложения и оценки поступлений местных налогов выделены факторы, сдерживающие уровень их мобилизации в бюджетную систему РФ и РД, и разработаны меры по улучшению их собираемости;

-обоснован комплекс научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма в РФ) совершенствованию системы местного налогообложения, повышению его роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

-предложен механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов за счет совершенствования методики исчисления и взимания налога на имущество физических лиц, реформирования системы льгот по налогу на имущество организаций, а также за счет введения налога на прирост рыночной стоимости имущества;

-предложена методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов в условиях развития налогового федерализма РФ.

На защиту выносятся следующие научные положения:

- уточнение понятия «налоговый федерализм» и принципов его построения;

- уточнение основ построения системы местного налогообложения;

- факторы, сдерживающие уровень поступлений местных налогов в бюджет и меры по улучшению их собираемости;

- комплекс научно-практических рекомендаций по совершенствованию местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ;

- механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов;

- методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов РФ.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по развитию налогового федерализма, созданию эффективной системы распределения и разграничения налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствованию основ и механизма исчисления местных налогов, улучшению их собираемости, которые могут быть использованы

в процессе дальнейшего совершенствования налогового законодательства и в практической работе фискальных органов. Обоснованные автором рекомендации по реформированию системы местных налогов могут значительно повысить эффективность налогообложения на местном уровне.

Предложенная в работе методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала позволит повысить эффективность налогового планирования, определить резервы роста налогового потенциала и тем самым будет способствовать улучшению финансового положения местных бюджетов.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Даггосуниверситета при чтении курсов «Основы теории и истории налогообложения», «Налоги и налогообложение», «Налоговая система РФ», «Налоговое планирование и прогнозирование», а также специального курса «Региональные и местные налоги».

Апробация. Основные выводы и предложения отражены в научных статьях автора, опубликованы в сборниках и в материалах периодической печати, а также докладывались и получили одобрение на республиканских, региональных, Всероссийских и Международных научно-практических конференциях ( 1999-2004гг).

Предложенная автором методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов принята к использованию Минфином РД.

Публикации. По теме диссертации соискателем опубликованы 7 работ общим объемом 1,2 п.л.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх логически взаимосвязанных глав и заключения, приложений и списка использованной литературы. Общий объем диссертационной работы составляет 127 страниц. Расчетно-графический материал отраженна 10 таблицах, 2 рисунках и 4 приложениях. Список использованной литературы составляет 93 наименований.

Во введении обосновывается актуальность темы, определены степень разработанности поставленной проблемы, сформулированы цель и задачи исследования, указаны предмет, объект, теоретико-методологическая и информационная база исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе "Становление местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ" раскрываются тенденции и проблемы становления бюджетно-налогового федерализма в РФ, выделяются принципы, положенные в основу построения налогового федерализма, а также методы разграничения и распределения налогов между звеньями бюджетной системы. В данной главе

рассматривается генезис механизма формирования системы местного налогообложения РФ и Республики Дагестан, отмечаются позитивные моменты и недостатки в эволюции ее становления. На основе изучения исторического наследия, а также критического анализа дискуссионных вопросов построения налоговых систем на местном уровне выделены принципы построения современной системы местного налогообложения.

Во второй главе «Анализ и оценка эффективности современной практики местного налогообложения» рассматриваются местные налоги в период становления и развития рыночных отношений. Выявляются региональные проблемы налогообложения, и проводиться анализ поступлений местных налогов в бюджетную систему Республики Дагестан. Дается оценка эффективности фискальных органов по их мобилизации в бюджет, и выявляются факторы, ослабляющие фискальную и регулирующую роль системы местного налогообложения.

В третьей главе «Повышение роли местных налогов в социально-экономическом развитии муниципальных образований» изучен, обобщен и проанализирован зарубежный опыт системы местного налогообложения с точки зрения возможности его использования в современной России. Обоснованы приоритетные направления совершенствования местных налогов в условиях РФ, и предложена методика объективного планирования и прогнозирования уровня налоговых поступлений.

В заключение диссертационной работы сформулированы итоговые выводы и предложения проведенного • исследования. Результаты исследования позволили выделить такие направления совершенствования системы местного налогообложения, в целях повышения ее эффективности в условиях развития налогового федерализма РФ, как: дальнейшее реформирование системы разграничения и распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы; совершенствование методологических основ построения системы местного налогообложения и методики исчисления и взимания местных налогов, усиления их роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований; разработка методики планирования и прогнозирования уровня налоговых поселений на основе оценки и использования показателя налогового потенциала; расширение реальной налоговой самостоятельности местных органов власти при одновременном повышении их ответственности за эффективное использование налогового потенциала, обеспечения единства налогового пространства и соблюдения федерального'законодательства.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Уточнение понятия «налоговый федерализм» и принципов его построения

В рамках проведенного исследования уточнена сущность понятия «налоговый федерализм» и выделены различные подходы к решению проблем разграничения и распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Под налоговым федерализмом принято понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов между уровнями бюджетной системы страны. В период становления демократического государства и развития федеративных отношений представляется упрощением сводить суть понятия «налоговый федерализм» лишь к системе разграничения и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. По мнению автора под налоговым федерализмом следует понимать, не только разграничение и распределение налогов с использованием различных методов между уровнями государственной власти и местного самоуправления, но и предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства страны.

В современных условиях в системе распределения доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы наблюдалось снижение доли территориальных бюджетов (консолидированных бюджетов субъектов РФ) при соответствующем увеличении доли федерального бюджета, что является не позитивным фактором развития налогового федерализма (таблица 1). В тоже время следует отметить, что тенденция закрепления за региональными, и в особенности, за местными бюджетами налогов по «остаточному» принципу не только сохранена, но и усилена в Налоговом кодексе РФ, что увеличивает объем межбюджетных потоков.

Таблица 1

Структура распределения доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы РФ в 1994 -2003 гг. (в % от всех доходов)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Федераль ный бюджет 47,5 53,6 51,5 50,7 47,0 47,9 50,8 53,8 53,9 50,8

Бюджеты террито рий 52,5 46,4 48,5 49,3 53,0 52,1 49,2 46,2 46,3 49,1

Примечание: с учетом межбюджетного перераспределения

Рассчитано автором по официальным данным Минфина РФ

В результате исследования автором сформулированы следующие принципы построения налогового федерализма в РФ: формирование

9

единого налогового пространства на всей территории РФ; обеспечение стабильности и устойчивости правовой базы; сочетание различных подходов в распределении налогов; минимизация встречных финансовых потоков между федеральным, региональными и местными бюджетами; собственные доходы бюджетов каждого уровня РФ должны быть основными ресурсами для эффективного осуществления собственных полномочий; обеспечение зависимости отчислений по регулирующим доходным источникам от эффективности работы соответствующих органов власти и управления.

В процессе разграничения налогов между уровнями бюджетной системы следует исходить не только из принципа потребности, но го того, какие налоги на каком уровне будут работать наиболее эффективно.

2. Уточнение основ постррения системы местного налогообложения

В диссертации рассмотрена эволюция системы местного налогообложения в Республике Дагестан (РД), отмечены недостатки, положительные стороны и возможности её использования в современных условиях.

В научной теории выработались две основные теории построения налогов в целом и местных налогов в частности, базирующихся на разных принципах. Одна из теории отдает предпочтение принципу «услуга-возмездие» при взимании местных налогов, другая - принципу «налогоспособности». В соответствии с первым принципом местные налоги взимаются в зависимости от ^ого насколько плательщик пользуется выгодами, предоставляемыми ему органами власти, за счет средств, полученных от налогов. Другой предусматривает установление местных налогов в зависимости от экономической способности плательщика нести общественно-необходимые расходы, В диссертационной работе предпочтение отдается первому принципу. Это, к примеру, позволило бы местным бюджетам компенсировать часть затрат, связанных с улучшением благоустройства муниципального образования.

За местными бюджетами целесообразно закрепить на постоянной основе доходные источники, позволяющие финансировать преобладающую часть возложенных на них полномочий. При этом органы местного самоуправления должны иметь возможность реально влиять на налоговую базу, что вытекает из приведенного в работе уточненного понятия налогового федерализма.

3.Факторы, сдерживающие уровень поступлений местных налогов в бюджет и меры по улучшению их собираемости

Исследование теоретико-методологических основ формирования и развития системы местного налогообложения в диссертационной работе подкреплено оценкой и анализом контрольной деятельности УФНС РФ

ю

по Республике Дагестан по сбору местных налогов. На основе комплексного анализа региональных проблем налогообложения и оценки поступлений местных налогов в работе выделены факторы, сдерживающие уровень их мобилизации в бюджетную систему РФ и Республики Дагестан и предложены меры по улучшению их собираемости.

Результаты проведенного анализа показали, что в современной практике РД темпы роста поступлений по местным налогам отстают от темпов роста поступлений по региональным и федеральным налогам. Так за период 2000-2003гг. по Республике Дагестан налоговые поступления по федеральным налогам и сборам возросли в 2,82 раза, по региональным - 1,84 раза, а по местным налогом и сборам лишь в 1,08 раза (таблица 2).

Таблица 2

Фискальная характеристика поступлений федеральных, региональных и местных налогов, мобилизованных в бюджетную систему УФНС РФ по

Республике Дагестан за 2000-2003гг.

2000 2001 2002 2003 Темпы роста 2003/2000(раз)

Всего мобилизовано налоговых доходов (млн. руб.), из них: 2023,9 3277,0 4659,5 5334,6 2,63

федеральные налоги и сборы а) в млн. руб. б) в % ко всем налогам и сборам 1667,6 82,4 2883,9 88,0 4211,1 90,4 "4705,9 88,5 2,82

региональные налоги и сборы а) в млн. руб. б) в % ко всем налогам и сборам 165,2 8,2 252,8 7,7 322,1 7,0 305,4 5,4 1,84

местные налоги а) в млн. руб. б) в % ко всем налогам и сборам 191,1 9,4 140,3 4,3 126,3 2,6 207,6 3,9 1,08

налоги со специальными режимами а) в млн. руб. б) в % ко всем налогам - - - 115,7 2,2 -

Составлена по данным ф №1- нм, 1 ком УФНС РФ по РД за 2000 - 2003 гг. (без учета поступлений единого социального налога)

В исследуемом периоде (2000-2004гг.), несмотря на взимания на территориях муниципальных образований РД в среднем около 10 местных налогов, их фискальная роль является весьма низкой, что подтверждает сделанный в диссертации вывод об остаточном принципе построения местной налоговой системы (в состав местных отнесены налоги с весьма низкой налоговой базой и "дорогие" в плане налогового администрирования). При этом относительные показатели поступлений местных налогов имеют выраженную тенденцию к снижению. Так если

it

в 2000 г. удельный вес местных налогов мобилизованных в бюджетную систему по РД, в общем объеме налоговых поступлений составлял 9,4%, то в 2003 г. лишь 3,9 % (таблица 3).

Доля местных налогов является весьма низкой не только в доходах консолидированного бюджета, но и в местных бюджетах РД. Как видно из таблицы 3, большая часть поступлений в местные бюджеты по-прежнему (как и в начальные годы рыночных преобразований) формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов (налога на доходы физических лиц, акцизов, налога на прибыль организаций, нрюга на имущество организаций и др.). Местные налоги формируют лишь 1/10 часть доходов местных бюджетов,

Низкий уровень поступлений местных налогов свидетельствует, что их основная функция - обеспечение доходов публичных образований - не достигается. Следовательно, в основу построения местной налоговой системы должны быть положены иные принципы. Включение в состав местных, налогов с низкой налоговой базой, несовершенство действующего механизма их исчисления и взимания, а также слабая эффективность контрольной деятельности фискальных органов, наряду с игнорированием принципа «услуга - возмездие» при их взимании являются определяющими факторами, сдерживающими уровень их поступлений в бюджетную систему.

Проведенное в работе исследование свидетельствует о позитивных изменениях по налоговым доходам, наметившихся с 1999г., которые обусловлены улучшением макроэкономических показателей и улучшением контрольной деятельности налоговых органов. В то же время по отдельным налогам наблюдается недовыполнение бюджетных назначений и рост недоимок по их уплате в бюджет. В структуре местных налогов наибольшее недовыполнение бюджетных назначений наблюдается по таким определяющим местным налогам, как земельный и налог на, имущество физических лиц. Так, к,примеру, плановые задания по мобилизации земельного налога в бюджет в целом по РД были выполнены лишь на 59,0%, в том числе по региональному бюджету на 58,0%, по местным. бюджетам на 59,7%. Систематическое несоответствие бюджетных назначений и фактических данных обусловлены, как не реалистичностью прогнозируемых показателей, так и недостаточной эффективностью контрольной деятельности фискальных органов, отсутствием координации в их деятельности, а также несовершенством действующего механизма их исчисления и взимания.

Таблица 3

Анализ выполнения бюджетных назначений по мобилизации налогов и сборов в местные бюджеты РД за 2002- 2003гг._

2002 2003

План (млн. руб.) Факт % вып. плана План (млн. руб.) Факт % вып. плана

(млн. руб.) (уд. вес%) (млн. руб.) (УД-вес, %)

Всего налоговые доходы местных бюджетов, в том числе: 1048,3 1458,8 100,0 139,2 1768,1 1898,9 100,0 107,3

1. Отчисления по федеральным и региональным налогам, из них: 839,6 1332,5 91,4 158,9 1411,4 1691,3 89,1 119,3

- налог на прибыль организаций 162,8 496,5 34,0 304,9 486.6 594,5 31,3 122,2

-налог на доходы физических лиц 434,7 504,5 34,5 116,1 640,9 667,9 35,2 104,2

- акцизы 68,7 73,7 5,0 107,3 83,7 85,6 4,5 102,3

- налог на имущество организаций 50,3 61,1 4,1 121,3 68,2 76,8 4,0 111,8

-налог на совокупный доход 94,6 90,1 6,1 95,1 105,8 102,5 5,4 96,8

- госпошлина 70,4 10,9 0,7 155,2 11,0 13,9 0,7 126,1

2.Местные налоги и сборы, из них: 208,7 126,3 8,6 60,2 356,7 207,6 10,9 56,2

- земельный налог 107,8 57,3 3,9 53,1 181,0 108,1 5,6 59,17

- налог на имущество физических лиц 13Д 7,6 0,5 55,2 189,8 95,0 0,5 50,6

Рассчитала по: Отчеты «О результатах контрольной работы УФНС РФ по РД» за 2000- 2003 гг; отчеише данные Минфина РД

В отечественной налоговой системе фискальная роль имущественных налогов, в особенности налога на имущество физических лиц, незначительна. В условиях трансформационных преобразований в доходах консолидированного бюджета РФ удельный вес налога на имущество физических лиц не превышал 1%. Аналогичная ситуация наблюдалась и в Республике Дагестан. Так в 2000г. удельный вес налога на имущество физических лиц в объеме мобилизации налоговых платежей составил лишь 0,8%, а в системе местных налогов - 2,7%. В 2001г. наметилась тенденция увеличения поступлений данного налога, как в абсолютном, так и в относительном выражении, которая продолжилась и в 2002г., что было обусловлено переоценкой имущества и постановкой на учет вновь возведенных строений. В 2003г. по

сравнению с 2002г. несмотря на рост поступлений налога на имущества с физических лиц (в текущих ценах) на 23,4%, его удельный вес в объеме налоговых поступлений по местным налогам снизился на 1,5 пункта и составил 4.6 % (в 2002г. 6,1%). В 2003г. плановые задания по мобилизации налога на имущество с физических лиц в бюджет были выполнены на 50,6% (таблица 3). Необходимо отметить, что в Республике Дагестан темпы роста поступлений налога на имущество физических лиц несопоставимы с масштабами и объемами возведения новых строений, что свидетельствуют об имеющихся резервах увеличения поступлений данного налога в местные бюджеты. В диссертационной работе отмечается, что Правительством РД принимаются определенные меры, направленные на проведение реальной оценки недвижимого имущества граждан. Однако, этот вопрос до сих пор остается нерешенным, что сужает налоговую базу по налогу на имущество.

Для повышения эффективности проводимой работы фискальных органов по мобилизации местных налогов в бюджет в диссертации предложено активизировать и скоординировать работу различных министерств, ведомств и комитетов по учету налогоплательщиков, выявлению дополнительных объектов налогообложения и расширения налоговой базы.

4.Комплекс научно-практических рекомендаций по совершенствованию местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ

В диссертации предложен комплекс научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма в РФ, совершенствованию системы местного налогообложения, повышению его роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Необходимым условием реализации налогового федерализма является создание оптимального механизма разграничения и распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы.

С принятием Налогового и Бюджетного кодексов налоговая система РФ, в том числе и в части реализации налогового федерализма претерпела позитивные изменения. В то же время необходимо отметить, что ряд проблем остались нерешенными и в условиях действия Налогового и Бюджетного кодексов РФ и их новой редакции. Предусмотренное Налоговым кодексом решение о закрытом перечне федеральных, региональных и местных налогов в целом правильно и экономически обосновано.

В условиях налогового федерализма необходимо обеспечение реальной самостоятельности местных бюджетов. Налоговым кодексом РФ перечень местных налогов был сокращен с 21 до 5 наименований. В новой редакции НК РФ к местным отнесены только 2 налога: земельный и налог

на имущество физических лиц. Таким образом, тенденция снижения бюджетообразующей роли местной системы налогообложения продолжается усиливаться. В современных условиях налог на имущество физических лиц и земельный налог не могут покрывать значительную часть расходов местных бюджетов из-за отсутствия развитых рынков недвижимости на территориях большинства муниципальных образований РФ.

В работе предложено налог на имущество организаций отнести в состав местных. Полное зачисление поступлений от налога на имущество организаций в местные бюджеты позволило бы увеличить доходы местных бюджетов в целом по РФ более чем на 197,8 млрд. руб., в том числе по Республике Дагестан примерно на 115 млн. руб. Проведенное исследование показало, что отнесение налога на имущество организаций в состав местных доходных источников, позволит более чем в 2 раза увеличить поступления по местным налогам и обеспечит 8-9% доходов местных бюджетов РД.

В перспективе целесообразно разделить налог на доходы физических лиц на региональный и местный, как это сделано во многих федеративных государствах, что позволит обеспечить сочетание реальной налоговой самостоятельности региональных и местных властей, с одной стороны, и единство налоговой системы (база налогообложения одна и та же), с другой. Это будет шагом к классическому налоговому федерализму. Налог на доходы физических лиц предлагаем уплачивать не по месту работы, а по месту жительства налогоплательщика, что усилило бы стимулы к его уплате, поскольку именно по месту жительства оказываются основные социальные услуги.

В налоговом законодательстве местные налоги не классифицированы на налоги поселений и муниципальных районов (новая редакция ст. 15 Налогового кодекса), что необходимо в соответствии с созданием двух уровней местных бюджетов РФ - бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских и сельских поселений. Это обстоятельство не позволяет реализовать заложенную в реформе федеративных отношений концепцию "один налог - один бюджет" и допускает возможность установления нормативов распределения доходов от одних и тех же местных налогов и в бюджеты поселений, и в бюджеты муниципальных районов.

Нуждается в корректировке и нормативная основа взимания местных налогов. НК РФ существенно ограничивает права местного самоуправления по установлению местных налогов, поскольку лишает их устанавливать иные элементы налога, кроме налоговых ставок и льгот. Предоставление местным органам власти прав по регулированию всех элементов по местным налогам обеспечить конституционные права и

реальную самостоятельность муниципальных образований в формировании финансовой основы.

Наряда' с решением основной проблемы налогового федерализма (справедливое распределение налогов по уровням бюджетов) в целях расширения доходов местных бюджетов, в современных условиях необходимо совершенствовать механизм изъятия местных налогов. Это относится к слабо отработанной области в отечественной налоговой системе - имущественному налогообложению.

5.Механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов

В диссертации предложен механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов, как за счет совершенствования методики исчисления и взимания налога на имущество физических лиц, реформирования системы льгот по налогу на имущество организаций и земельному налогу, так и за счет введения налога на прирост рыночной стоимости имущества. Относительно легко взимаемым на местном уровне является налог на прирост рыночной стоимости имущества. Данный налог мог бы занять существенное место в системе имущественных местных налогов с одновременным исключением сумм, получаемых от реализации имущества из налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, а также по налогу на прибыль организаций.

В работе установлено, что на местном уровне необходимо обеспечить максимум льготных условий для желающих вкладывать собственные средства в развитие новых производств, что позволит усилить регулирующую роль системы местного налогообложения. При этом, в качестве инструмента привлечения инвестиций в создании новых рабочих мест может служить налог на имущество организаций. Вновь создаваемые предприятия целесообразно освобождать от уплаты налога на имущество в течение первых лет функционирования. Потенциальным налогоплательщиком для получения освобождения от данного налога, необходимо выполнение ряд условий (продолжительность строительства вновь создаваемого предприятия не должна превышать одного года, вновь создаваемое предприятие должно полностью работать на местном сырье, продукция предприятия должна отвечать потребностям экономики и населения муниципального образования).

Необходимо также освобождать от уплаты земельного налога вновь созданные организации, осуществляющие освоение местных природных ресурсов и производство строительных материалов и термальных вод, строительство автомобильных дорог, малых ГЭС и оросительных систем, газификацию и водоснабжение сельских населенных пунктов. Это усилило бы регулирующую роль данного налога. При этом, потери местных бюджетов от предоставления льгот по

земельному налогу могут быть компенсированы ростом поступлений по другим налогам, подлежащих частичному зачислению их в бюджеты (в частности, по налогу на доходы с физических лиц в связи с расширением налоговой базы, обусловленного ростом количества занятого населения). Кроме того, могут увеличиться поступления в федеральный и региональный бюджеты, за счет роста поступлений по другим налогам (НДС, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых и т.д.).

Нуждается в реформировании налог на имущество физических лиц. В настоящее время расходы государства по организации сбора этого налога сопоставимы с размерами налога, поступающими в местные бюджеты. Данный вывод подтверждают данные консолидированного бюджета РФ, а также проведенное в диссертации исследование по местным бюджетам Республики Дагестан. Исследование показало, что несовершенство действующего механизма исчисления и взимания налога на имущество физических лиц ослабляет эффективность контрольной деятельности фискальных органов по его мобилизации в бюджет.

В целях повышения эффективности взимания налога на имущество физических лиц необходимо сократить действующие льготы, которые существенно снижает налоговую базу, т.е. осуществление равного подхода к собственникам имущества, независимо от отнесения их к какой-либо категории. Целесообразно предоставлять льготы по экономическому смыслу, выводя йз-под налогообложения имущество, служащее для удовлетворения жизненно важных человеческих потребностей (например, жилье), что позволит усилить социальную составляющую налога на имущество граждан.

Необходимо установить необлагаемый минимум по налогу на недвижимое имущество в пределах социальных норм проживания. При введении необлагаемого минимума следует учитывать семейное положение плательщиков, т.е. размер освобождаемого от налогообложения имущества должен увеличиваться в соответствии с количеством членов семьи налогоплательщика, совместно с ним проживающего. Провести полную индексацию стоимости недвижимого имущества граждан в соответствии с рыночной.

На местном уровне необходимо легализовать действующие различные виды налогов (взимаемые нелегально под видом платежей), являющимися такими по сути, но называемые иначе и взимаемые, как правило, в связи с оказанием всевозможных услуг государственными органами, органами местного самоуправления, иными властно уполномоченными органами и должностными лицами.

бЛМетодика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов РФ

В РД по многим доходным источникам (акцизы, земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог) ежегодно наблюдается несоответствие между планируемыми и фактическими показателями их сбора. Одной из причин такого состояния является нереалистичность прогнозных данных, несоответствие их реальной налоговой базе. В этой связи в работе предложена методика прогнозирования уровня налоговых поступлений в бюджетную систему на основе оценки налогового потенциала.

В современной практике расчетов прогнозных данных налоговых поступлений не используется комплексный подход к определению налогового потенциала. В процессе расчета налогового потенциала следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием (а не данные о фактических доходах за предыдущий период).

Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов с имеющихся на их территории налогооблагаемых ресурсов, поскольку любое уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано увеличением трансферта в предстоящем году. И наоборот, увеличение налоговых доходов местного бюджета приводит к адекватному снижению объема финансовой поддержки.

Налоговый потенциал следует рассматривать не как сумму фактически собранных на территории налогов, а как величину максимально возможных налоговых поступлений, определяемую:

- во-первых, размером налоговой базы (объем дохода, прибыли или товарооборота, сумма оценки движимого и недвижимого имущества, кадастровая стоимость земли и т. д.);

-во-вторых, механизмом исчисления и уплаты налогов (ставки налога, льготы, порядок и сроки уплаты в бюджет, а также зачисления налогов в бюджет);

-в-третьих, объемом задолженности, реальной взысканию. Процесс определения налогового потенциала должен быть достаточно простым, без использования сложных расчетов, а методика не должна требовать разработки отдельных программ. По видам налогов, для которых можно выделить и оценить показатель налоговой базы в разрезе муниципалитетов, налоговый потенциал следует оценивать исходя из предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования налоговая база используется с максимальной по региону

эффективностью. Для этих налогов налоговый потенциал необходимо оценить по следующей формуле:

НП{ =НБ{у.НС{ +НЗ',

где:

яя/- налоговый потенциал муниципального образования \ по налогу.]; НБ{- налоговая база налога в муниципальном образовании 1 в прогнозируемом году;

яс/- налоговая ставка налога j в прогнозируемом году г,

ЯЗ/- объем налоговой задолженности по j налогу, реальный к взысканию

в 1 планируемом году.

Показатель налоговой базы в прогнозном году необходимо определять исходя из показателя налоговой базы в последнем отчетном году путем корректировки на изменение налогового законодательства, изменений макроэкономических показателей формирующих налоговую базу по видам налогов, а также объективно обоснованные прогнозные показатели вовлечения в доходы бюджетов налоговой недоимки, сложившейся в предыдущие годы.

Реализация предложенных и обоснованных в диссертации мер позволит создать стабильную основу для формирования федеративных отношений в РФ и решить следующие задачи:

-обеспечить справедливость в реализации налогового федерализма, сократить встречные финансовые потоки, совершенствовать местные налоги и увеличить их собираемость, а также усилить реалистичность прогнозных данных о поступлениях налогов;

-обеспечить конституционные права и реальную самостоятельность муниципальных образований в активном и заинтересованном формировании финансовой основы местного самоуправления;

-существенно ограничить иждивенческую мотивацию поведения должностных лиц и органов местного самоуправления и стимулировать их реальные действия по развитию подведомственных территорий.

По теме исследования опубликованы следующие основные работы:

1. Шабалина И.С. Учет и налогообложение расходов на рекламу // Сборник тезисов ежегодной научной конференции ППС и студентов ФЭФ «Актуальные проблемы совершенствования и стимулирования экономического роста экономики» 22-23 апреля.-Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1999.-0,2 п.л.

2. Шабалина И.С. Анализ региональных проблем налогообложения и поступлений местных налогов и сборов в бюджетную систему // Сборник тезисов ежегодной научной конференции студентов и аспирантов «Теория

н практика финансово-экономического оздоровления России» 29 декабря.-Махачкала: 1ШЦ ДГУ, 2000. - 0,2 пл.

3. Шабалина И.С. Местные налоги в условиях формирования рыночных отношений // Сборник статей и тезисов Всероссийской НПК ППС, аспирантов и студентов «Стабилизация и перспективы развития экономики России», часть 2 (19-20 апреля 2001г.). - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001.-0,2 п.л.

4. Шабалина И.С. Вопросы формирования и использования фонда амортизации // Сборник статей и тезисов Всероссийской НПК «Актуальные проблемы реформирования бухгалтерского, статистического учета и экономического анализа.'-Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001.- 0,2 п.л.

5. Шабалина И.С. Прогрессивные элементы зарубежного опыта местного налогообложения в РФ // Сборник статей и тезисов НПК. - Кизляр, 2001. -0,3 п.л.

6.Шабалина И.С. Совершенствование механизма местного налогообложения и методики прогнозирования уровня налоговых поступлений // Сборник статей и - тезисов ежегодной Научной конференции студентов и молодых ученых «Современные проблемы развития экономики». - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002. - 0,2 п.л.

7. Шабалина И.С. Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности // Сборник статей и тезисов международной НПК «Проблемы учета, анализа и налогообложения на предприятиях» (21-23 апреля, 2004г.). - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2004. - 0,2 п.л.

Формат 60x84.1/16. Печать ризографная. Бумага №1. Гарнитура Тайме, Усл.п.л. -1 изд. п.л. -1. Заказ - 327 - 05 Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО «Деловой Мир» Махачкала, ул.Коркмасова, 35а

РНБ Русский фонд

2007-4 9923

i*

зоянвш

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шабалина, Ирина Семеновна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Становление системы местного налогообложения в условиях развития бюджетно-налогового федерализма в РФ.12

1.1. Развитие бюджетно-налогового федерализма в России.

1.2. Эволюция формирования механизма местного налогообложения

1.3. Дискуссионные вопросы построения налоговой системы на местном уровне.

ГЛАВА 2. Анализ и оценка современной практики местного налогообложения в РФ.51

2.1. Система местного налогообложения в условиях формирования рыночных отношений.

2.2. Анализ региональных проблем налогообложения и поступлений местных налогов в бюджетную систему (по материалам Республики Дагестан).

ГЛАВА 3. Повышение роли местных налогов в социально-экономическом развитии муниципальных образований.83

3.1. Прогрессивные элементы зарубежного опыта местного налогообложения и возможности его использования в условиях РФ.

3.2. Приоритетные направления совершенствования системы местного налогообложения и методики прогнозирования уровня налоговых поступлений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ"

Актуальность темы исследования. В современных условиях в РФ продолжается бюджетно-налоговая реформа. Нынешний этап налоговой реформы отличается высокой динамичностью: приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на снижение налоговой нагрузки и обеспечения рациональной и справедливой системы налогообложения.

В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ в последнее время возросла острота проблемы разграничения и распределения налогов между органами федеральной государственной власти и местного самоуправления. Особой актуальностью отличается проблема обеспечения самостоятельности местных бюджетов, поскольку финансы местного самоуправления не обеспечивают выполнение роли, которые местные органы власти призваны играть в жизни населения в соответствии с возложенными на них обязанностями Конституцией России. В настоящее время наблюдается существенное несоответствие между объемом предметов ведения местного самоуправления и его финансовыми возможностями, что обусловлено несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов.

В процессе построения федеративного государства местные налоги являются одним из главных доходных источников местных бюджетов. Необходимо отметить, что при всей важности налоговой реформы и ее позитивности в отечественной налоговой системе формирование эффективной системы местного налогообложения является одной из наиболее слабо отработанных областей налоговых отношений.

Обозначенные выше проблемы показывают актуальность выявления путей совершенствования системы местного налогообложения, повышения его роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований в условиях становления налогового федерализма в РФ.

Степень разработанности проблемы. Исследованию вопросов социально-экономического содержания, основ построения и механизмов функционирования налогов и налоговой системы в целом посвящены фундаментальные труды представителей экономической и философской мысли: А. Смита, Д. Рикардо, А. Вагнера, Ф. Кенэ, Д.М. Кейнса, А. Пигу, М. Фридмена, А. Исаксена, К. Гамильтона, Т. Гульфасона, Ф. Нити, Р. Масгрейва, П. Самуэльсона, К. Валлиха, X. Мюллера, П. Прудона, Ф. Холцмана, Б. Франклина, Л. Эрхарда и ряда других ученых.

Вопросы построения налогового федерализма в РФ и эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы находятся в центре внимания видных российских экономистов: О.В. Богачевой, А.Г. Бирюкова, А.З. Дадашева, В.И. Матюкова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, С.Г. Пепеляева, Г.Б. Поляка, К.В. Седова, Р.Г. Сомоева,. A.A. Сурикова, Д.Г. Черника, М.И. Яндиева и др.

В целом значительный вклад в обосновании теоретических и практических аспектов построения системы местного налогообложения внесли в истории дореволюционной и в советской эпохе такие отечественные ученые как: М.М. Богословский, C.B. Веселовский, П.П. Гензель, A.A. Исаев, E.H. Королева, В.А. Лебедев, H.H. Ровинский, A.B. Сигиневич, И.Х. Озеров, В.Н. Твердохлебов.

Актуальные проблемы местного налогообложения рассматриваются в работах A.B. Брызгалина, A.C. Бурдаковой, E.H. Королевой, Н.В. Кошкина, В.И. Потапова, Н.В. Понамаревой, И.В. Прониной, В.В. Томарова.

При всей важности проведенных исследований ряд теоретических и методических аспектов рассматриваемой проблемы остаются недостаточно разработанными. Выработка целостной концепции системы местного налогообложения, конструирование действенного механизма ее функционирования в условиях развития налогового федерализма не завершены и как следствие крайне низкая фискальная и регулирующая роль местных налогов в современной налоговой системе РФ.

Таким образом, объективная необходимость дальнейших теоретических и практических разработок в обозначенной области, послужила основанием для выбора темы диссертационной работы, определило ее цель и задачи.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе исследования и анализа научного и практического опыта взимания местных налогов выработать рекомендации по повышению эффективности системы местного налогообложения в условиях построения налогового федерализма РФ.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных задач:

- уточнение понятия "налоговый федерализм", принципов его построения и разграничения налогов по уровням бюджетном системы в условиях развития бюджетно-налоговой реформы в РФ;

- исследование эволюции формирования системы местного налогообложения и его теоретико-методологической основы;

- анализ региональных проблем налогообложения и уровня поступлений в бюджетную систему местных налогов (по материалам Республики Дагестан);

- исследование и анализ методических аспектов планирования и прогнозирования уровня налоговых поступлений в местные бюджеты;

- обобщение и анализ зарубежного опыта построения системы местного налогообложения, выявление прогрессивных элементов и возможностей его использования в условиях РФ;

- обоснование научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма и повышению эффективности системы местного налогообложения в современной России.

Объектом исследования является система местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ.

Предметом исследования выступают теоретические и практические проблемы построения эффективной системы местного налогообложения и налогового федерализма в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные труды и научные разработки отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, а также материалы научных конференций и семинаров по вопросам построения системы местного налогообложения и бюджетно-налогового федерализма в РФ.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ и Конституция Республики Дагестан (РД), Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные и региональные законы о порядках исчисления и взимания местных налогов, методические рекомендации, инструкции и другие нормативные акты в области местного налогообложения.

Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования применялись как общенаучные методы исследования (наблюдение, логический и структурно-функциональный анализ, экономический анализ, комплексность, аналогия), так и специальные приемы и процедуры (сравнение и обобщение, выборка и группировка).

Информационно-эмпирической базой исследования послужили статистические данные Федеральной службы по статистики России и Управления федеральной службы статистики по Республике Дагестан, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ и РД, Управления Федеральной налоговой службы РФ по Республике Дагестан, результаты социологических опросов и обследований, проведенных автором в финансовых органах, концептуальные разработки УФНС РФ по РД, а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по повышению эффективности системы местного налогообложения в условиях становления налогового федерализма в РФ.

В процессе проведенного исследования автором получены следующие научные и практические результаты, обладающие новизной:

- дана авторская трактовка понятия "налоговый федерализм" и уточнены принципы его построения. Под налоговым федерализмом предлагается понимать не только разграничение и распределение налогов между уровнями государственной власти и местного самоуправления, но и предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти; в процессе исследования эволюции становления местного налогообложения России и Дагестана уточнены основы построения системы местного налогобложения, выделены уровни ограничений налоговых полномочий местных органов власти и обоснована необходимость приоритетного учета принципа "услуга - возмездность" при взимании местных налогов;

- на основе комплексного анализа региональных проблем налогообложения и оценки поступлений местных налогов выделены факторы сдерживающие уровень их мобилизации в бюджетную систему РФ и РД и разработан механизм по улучшению их собираемости на современном этапе; обоснован комплекс научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма в РФ, совершенствованию системы местного налогообложения, повышению его роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

- разработан механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов как за счет совершенствования методики исчисления и взимания налога на имущество физических лиц, реформирования системы льгот по налогу на имущество организаций, так и за счет введения налога на прирост рыночной стоимости имущества;

- предложена методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов в условиях развития налогового федерализма РФ.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по развитию налогового федерализма, созданию эффективной системы распределения и разграничения налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствованию основ и механизма исчисления местных налогов, улучшению их собираемости, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования налогового законодательства • и в практической работе фискальных органов. Обоснованные автором рекомендации по реформированию системы местных налогов могут значительно повысить эффективность налогообложения на местном уровне.

Предложенная в работе методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала позволит повысить эффективность налогового планирования, определить резервы роста налогового потенциала и тем самым будет способствовать улучшению финансового положения местных бюджетов.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе ДГУ в процессе преподавания курсов «Основы теории и истории налогообложения», «Налоги и налогообложение», «Налоговая система РФ», «Налоговое планирование и прогнозирование», а также специального курса «Региональные и местные налоги».

Апробация. Основные выводы и предложения отражены в научных статьях автора, опубликованы в сборниках и в материалах периодической печати, а также докладывались и получили одобрение на республиканских, региональных, Всероссийских и Международных научно-практических конференциях.

Предложенная автором методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов принята к использованию ИФНС РФ по Кировскому району г.Махачкала РД.

Публикации. По теме диссертации соискателем опубликовано 4 работы общим объемом 2Д п.л.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх логически взаимосвязанных глав и заключения, приложений и списка использованной литературы. Общий объем диссертационной работы составляет 127 страниц. Расчетно-графический материал отражен на 10 таблицах, 2 рисунках и 4 приложениях. Список использованной литературы составляет 93 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шабалина, Ирина Семеновна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В завершении диссертационной работы сформулируем итоговые выводы и предложения проведенного исследования, основная суть которых состоит в следующем:

1. В современных условиях в РФ наблюдается процесс становления реального бюджетно-налогового федерализма. В рамках нашего исследования в диссертационной работе уточнена сущность понятия «налоговый федерализм», и при этом выделены различные подходы к решению проблем разграничения и распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Под налоговым федерализмом предлагается понимать, не только разграничение и распределение налогов с использованием различных методов (фиксированного, кумулятивного, дистрибутивного и нормативного) между уровнями государственной власти и местного самоуправления, но и предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране.

2. Формирование российской модели бюджетно-налогового федерализма началось в 1991г. вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. До 1992г. распределение налогов между звеньями бюджетной системы осуществлялось нормативным и дистрибутивным методами. С 1992г. был сделан первый шаг к разделению налоговых доходов между звеньями бюджетной системы. При этом наряду с нормативным и дистрибутивным, стали применяться также фиксированный и кумулятивный методы распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы. Однако из-за недостаточной последовательности и продуманности оказались решенными только отдельные проблемы, а налоговая система в целом оказалась запутанной и противоречивой. В процессе анализа федеральных налогов проявляется основной принцип отнесения их к таковым — фискальный, который сохранен и в Налоговом кодексе РФ.

3. По результатам проведенного исследования, выделены принципы, которые должны быть положены в основу построения налогового федерализма, показано, что большинство из них в современных условиях РФ не соблюдаются. В процессе разграничения налогов между уровнями бюджетной системы следует исходить не только из принципа потребности, но и из того, какие налоги на каком уровне будут работать наиболее эффективно. Модель налогового федерализма должна быть эффективной с точки зрения сбалансирования бюджетов каждого уровня, стимулирования всех уровней власти в наращивании собственной доходной базы, инвестиционной и предпринимательской активности.

4. Для формирования эффективной налоговой системы на местном уровне управления большое теоретическое и практическое значение имеет изучение исторического опыта взимания местных налогов и сборов. Изучение наследия представляется особенно важным в настоящее время при отсутствии должным образом разработанных принципов научного построения системы местного налогообложения. В этой связи в диссертационной работе рассмотрена эволюция формирования системы местного налогообложения в целом по РФ и РД в частности, отмечены недостатки и выделены положительные моменты с точки зрения возможностей использования в современных условиях.

В процессе рассмотрения эволюции механизма формирования местного налогообложения в РФ выделены несколько этапов. Наиболее прогрессивным опытом местного налогообложения можно считать период 1917 по 1926 гг. В этот период существовала развитая система местных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты и при этом законодательное ограничение их перечня. В период 1930-1980гг. наблюдался процесс ликвидации системы местного налогообложения. Полномочия органов власти на местах сводились к утверждению конкретных ставок в пределах, указанных центральной властью. Местные налоги в СССР таковыми фактически не являлись, так как местные власти не обладали главным полномочием - принимать решения о введении того и!пи иного налога на своей территории. Советский период отбросил современную местную налоговую систему России практически к началу ХХв.

5. В процессе изучения, обобщения и анализа исторического наследия, а также критического анализа дискуссионных вопросов построения налоговых систем на местном уровне в диссертационной работе выделены принципы построения современной системы местного налогообложения и обоснована необходимость приоритетного учета принципа "услуга - возмездность" при взимании местных налогов и сборов. За местными бюджетами целесообразно закреплять на постоянной основе доходные источники, позволяющие финансировать как можно большую часть возложенных на данные органы власти полномочий. Автор полагает, что система местных налогов и сборов:

- должна быть самостоятельной и не ограничиваться надбавками к федеральным и местным налогам;

- на местном уровне предпочтение следует уделять налогам и сборам, установленным по принципу «услуга - возмездность» ('чем больше конкретное лицо получает от властей услуг, тем больше средств в виде местных налогов оно должно отдавать);

- учитывать критерий мобильность налоговой базы, на местном уровне должны взиматься налоги с низкой мобильностью налоговой базы;

- отдавать предпочтение прямым налогам и основываться на реальных налогах и при этом ориентироваться преимущественно на налогах, по которым налоговая база равномерно размещена по территории региона;

- органы местного самоуправления муниципальных образований должны иметь возможность реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов.

6. Исследование теоретико- методологических основ исчисления и взимания местных налогов и сборов в диссертационной работе подкреплено оценкой и анализом контрольной деятельности УФНС РФ по Республике Дагестан по сбору местных налогов и сборов. Результаты анализа свидетельствуют, что в современной практике РД темпы роста поступлений по местным налогам значительно отстают от темпов роста поступлений по региональным и в особенности по федеральным налогам. При этом, местные налоги обеспечивают мизерную долю (менее 4%) не только общей суммы налоговых поступлений по республике, но и в доходах местных бюджетов РД (около 10%). Включение в состав местных, налогов с низкой налоговой базой, слабая эффективность контрольной деятельности налоговых органов, различных министерств и ведомств, наряду с игнорированием принципа «услуга -возмездность» являются определяющими факторами, сдерживающими уровень их поступлений в бюджетную систему.

7. На основе комплексного анализа региональных проблем налогообложения и оценки поступлений местных налогов в работе выделены факторы сдерживающие уровень их мобилизации в бюджетную систему РФ и Республики Дагестан и предложен механизм по улучшению их собираемости в современных условиях. Проведенный автором анализ системы местных налогов и сборов свидетельствует, что налоговыми органами РД принимаются ряд мер, направленных на мобилизацию местных налогов и сборов в бюджет. В то же время резервы для пополнения доходной части бюджета от местных налогов и сборов не исчерпаны. Для повышения эффективности проводимой работы налоговых органов по мобилизации местных налогов в бюджет (в особенности земельного налога и налога на имущество физических лиц) в диссертационной работе предлагается активизировать и скоординировать работу различных министерств, ведомств и комитетов по выявлению дополнительных объектов налогообложения.

8. Исследование показало, что несовершенство действующего механизма исчисления и взимания налога на имущество физических лиц и земельного налога ослабляют эффективность контрольной деятельности исполнительных органов по их мобилизации в бюджетную систему. В этой связи в диссертационной работе предложен механизм совершенствования методики исчисления и взимания местных налогов, усиления их роли в социально- экономическом развитии муниципальных образований.

9. Анализ поступлений налогов и сборов показал, что в РД наблюдается по отдельным видам налогов (акцизы, земельный налог, транспортный налог, налог на прибыль организаций) систематическое невыполнение бюджетных назначений по мобилизации их бюджет. Невыполнение плановых заданий по мобилизации налогов в бюджет обусловлено как недостаточно полным использованием резервов увеличения налоговой базы и собираемости налогов, так установлением по ряду доходных источников завышенных бюджетных назначений. В этой связи в диссертационной работе предложена методика оценки налогового потенциала и прогнозирования уровня налоговых поступлений в бюджет.

Налоговый потенциал следует рассматривать не как сумму фактически собранных на данной территории налогов, а величину возможных налоговых поступлений, определяемую: во - первых, размером налоговой базы (доход, прибыль, имущество и т.д.); во - вторых, механизмом исчисления и уплаты налогов (ставки налога, льготы, налоговый период, порядок зачисления в бюджет); в- третьих, объемом задолженности реальной к взысканию. 10. В диссертационной работе автором изучен, обобщен и проанализирован зарубежный опыт построения системы местных налогов с точки зрения возможности его использования в условиях РФ. При всем разнообразии систем местного налогообложения существуют ряд налогов, которые взимаются в большинстве стран. Это налоги на имущество, которые в течение многих лет были и остаются основным средством формирования бюджетов местных органов власти во многих зарубежных странах. Большое значение на местном уровне играет и индивидуальный подоходный налог. Автономная налоговая политика местных властей в странах Запада не идет в разрез с финансовой политикой государства в целом. Самообеспеченность местных бюджетов в зарубежных странах с развитой рыночной экономикой, по сравнению с местными бюджетами в РФ значительно выше (в среднем почти в 3 раза).

Несмотря на различия, как видовой структуры, так и методики исчисления и уплаты местных налогов и сборов в странах с развитой рыночной экономикой, необходимо отметить, что они помимо фискальной функции пополнения бюджета, успешно выполняют и функцию регулирования экономического и социального развития.

По мнению автора, в условиях проводимых РФ налоговых преобразований исходя из опыта зарубежных стран (США, Франции, Германии) наряду с налогами ориентированными на устойчивые доходные поступления, целесообразно отнести в состав местных налогов, налоги не носящие фискального характера, а определяющие политику органов местного самоуправления. К таковым следует отнести, прежде всего, налоги, направленные на стимулирования применения безотходных технологий и защиту окружающей природной среды, использования местного сырья в производственном процессе.

11. Изучение тенденций изменений и анализ состава и структуры местных налогов и сборов позволяет сделать вывод, что при их взимании в РФ, в том числе и в РД, доминирует принцип платежеспособности и практически игнорируется принцип «услуга - возмездность» (чем больше конкретное лицо получает от властей услуг, тем больше средств в виде местных налогов оно должно отдавать), что снижает стимулы налогоплательщиков к их уплате. Полное игнорировани принципа "услуга-возмездность" применительно к местным налогам представляется необоснованным. В целях расширения налоговой базы местных образований целесообразно в действующем законодательстве реализовать принцип "услуга - возмездность". Это к примеру, позволило местным бюджетам компенсировать часть затрат, связанных с улучшением благоустройства муниципального образования.

12. В диссертационной работе предложен механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов, как за счет совершенствования методики исчисления и взимания налога на имущество физических лиц, реформирования системы льгот по налогу на имущество организаций, так и за счет введения налога на прирост рыночной стоимости имущества. Относительно легко управляемой формой налогообложения на местном уровне (от доходов, получаемых от незаслуженного прироста стоимости недвижимости) является налог на прирост стоимости имущества, который взимается при продаже с разницы между ценой, по которой имущество было приобретено, и ценой его отчуждения. Данный налог мог бы занять существенное место в системе имущественных местных налогов с одновременным исключением этих сумм из налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, а также по налогу на прибыль организаций.

Кроме того, на местном уровне необходимо легализовать существующие различные виды налогов (взимаемые нелегально под видом платежей), являющимися такими по сути, но называемые иначе и взимаемые, как правило, в связи с оказанием всевозможных услуг государственными органами, органами местного самоуправления, иными властно уполномоченными органами и должностными лицами.

13. Автор полагает, что на местном уровне следовало бы обеспечить максимум льготных условий для желающих вкладывать собственные средства в развитие новых производств, что позволить усилить регулирующую роль системы местного налогообложения. При этом, в качестве инструмента привлечения инвестиций в создании новых рабочих мест может служить налог на имущество организаций. Вновь создаваемые предприятия целесообразно освобождать от уплаты налога на имущество в течение первых лет функционирования. По мнению диссертанта потенциальным налогоплательщиком для получения освобождения от данного налога, необходимо выполнение ряд условий (продолжительность строительства вновь создаваемого предприятия не должна превышать одного года, вновь создаваемое предприятие должно полностью работать на местном сырье, продукция предприятия должна отвечать потребностям экономики и населения муниципального образования).

14. В условиях бюджетно-налогового федерализма самостоятельность местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной. Реализация в практике предлагаемых автором мер по совершенствованию местных налогов и сборов не сможет должным образом повысить самообеспеченность местных бюджетов, приблизить его к уровню цивилизованных зарубежных стран с федеративным устройством. В этой связи автором предлагается увеличить перечень местных налогов за счет соответствующего сокращения федеральных и региональных налогов.

В диссертационной работе предлагается такой региональный налог как налог на имущество организаций, (что согласуется с таким общепринятым в мировой практике критерием разграничения налогов, как мобильность объекта налогообложения) отнести в состав местных налогов. Полное зачисление поступлений от налога на имущество организаций в местные бюджеты позволило бы увеличить доходы местных бюджетов в целом по РФ более чем на 197,8 млрд. руб., в том числе по Республике Дагестан на примерно на 115 млн. руб. Проведенное нами в главе 2.2. исследование показало, что отнесение налога на имущество организаций в состав доходных местных источников, позволит более чем в 2 раза увеличить поступления по местным налогам и обеспечит примерно 8 - 9% всех доходов местных бюджетов РД.

В перспективе можно было бы подумать о разделении налога на доходы физических лиц на региональный и местный. Так сделано во многих федеративных государствах, и это обеспечивает сочетание реальной налоговой самостоятельности региональных и местных властей, с одной стороны, и единство налоговой системы (база налогообложения одна и та же) - с другой. Это был бы шаг к классическому налоговому федерализму с разделенными или не пересекающими налогами.

15. Нуждается в корректировке и нормативная основа взимания местных налогов и сборов. НК РФ существенно ограничивает права местного самоуправления по установлению местных налогов, поскольку лишает их устанавливать иные элементы налога, кроме налоговых ставок и льгот. Предоставление местным органам власти прав по регулированию всех элементов по местным налогам и сборам обеспечить конституционные права и реальную самостоятельность муниципальных образований в формировании финансовой основы местного самоуправления.

Дальнейшее реформирования системы местного налогообложения, во взаимосвязи с решением других социально-экономических проблем, должно создать стабильную основу формирования федеративных отношений в РФ.