Формирование стратегии налоговых органов по полному привлечению средств в бюджет тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование стратегии налоговых органов по полному привлечению средств в бюджет"

На правах рукописи

ЧЕРНЫХ ИВАН АЛЕКСАНДРОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПО ПОЛНОМУ ПРИВЛЕЧЕНИЮ СРЕДСТВ В БЮДЖЕТ

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тула 2006

Работа выполнена на кафедре «Финансы и менеджмент» в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тульский государственный университет»

Защита состоится <«#?> декабря 2006 года в /У 00 на заседании диссертационного совета К 212.271.02 при ГОУ ВПО «Тульский государственный университет» (300008, г. Тула, ул. Фридриха Энгельса, д. 155, 5-302).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Тульский государственный университет».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Федорова Елена Александровна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Волков Альфред Михайлович; кавдидат экономических наук Корнеев Михаил Владимирович

Ведущая организация: Владимирский государственный

университет

Автореферат разослан зября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Романова J1.E.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность проблемы. Основы современной налоговой системы России формируются с начала 90-х годов. В последние 15 лет было принято множество нормативно-правовых актов, определяющих состав налогов, налоговые ставки, льготы, особенности процесса налогообложения и полномочия налоговых органов. Основными целями развития налоговой системы страны являются мобилизация финансовых ресурсов в бюджетах различных уровней и стимулирование налогоплательщиков к расширению своей деятельности, легализации доходов, инвестированию. Дня достижения этих целей необходима скоординированная деятельность федеральных, региональных и муниципальных властей и налоговых органов. В этом процессе следует отметить особую роль налоговых органов, от эффективности деятельности которых во многом зависит собираемость налогов и соответственно объемы налоговых доходов в бюджетной системе государства.

На сегодняшний день в бюджетной системе России сложилась ситуация,

гиональных и муниципальных бюджетов недостаточны для финансирования соответствующих расходов в первую очередь в социальной сфере. В то же время наблюдаются недостаточный уровень собираемости отдельных налогов, нарушения в процессе налогообложения, обусловленные несовершенством законодательной базы и отсутствием четкого механизма взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков. Возникает необходимость увеличения объема поступлений в региональные и муниципальные бюджеты за счет повышения уровня собираемости налогов.

Уровень наполнения регионального и местных бюджетов существенно зависит от полноты привлечения к налогообложению всех групп налогоплательщиков и совершенствования налогового законодательства на региональном и местном уровнях. Основными источниками наполнения бюджетов являются: налог на доходы физических лиц (в настоящее время - около 35 % поступлений в указанные бюджеты); земельный налог (4-5 %); налог на имущество физических

лиц (около 0,5 %). Также уровень налоговых поступлений зависит от уровня деловой активности населения и эффективного применения специальных налоговых режимов: единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения - УСН — (1—3 %); единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - ЕНВД - (2-3 %); единого сельскохозяйственного налога — ЕСХН — (менее 0,1 %). Особенностью указанной группы налоговых режимов является их бурное развитие, массовое привлечение новых налогоплательщиков и естественный рост поступлений (ежегодно в 1,5-2 раза).

Для эффективного использования этих резервов необходимо формирование такой стратегии деятельности налоговых органов, которая обеспечивает повышение уровня собираемости налогов в результате совершенствования налогового законодательства регионального и местного уровней, а также активизации работы налоговых органов с налогоплательщиками. Причем действия налоговых органов должны быть адекватны сложившейся ситуации.

Проблемы урегулирования налоговых отношений с учетом роли налоговых органов и интересов бюджетов всех уровней в современных условиях России освещены в трудах многочисленных авторов, в частности С.Д. Шаталова, Д.Г. Черника, В.Г. Панскова, А.П. Починка, В.Б. Христенко, С.Н. Алехина, В.П. Морозова, Е.А. Федоровой, А.Д. Шеремета, В.И. Слома и др.

Однако в работах этих авторов не сформированы научно-методические рекомендации по деятельности налоговых органов в зависимости от конкретной ситуации, в которой не достигается полнота привлечения средств в бюджеты всех уровней.

Таким образом, выбранная тема исследований является актуальной.

Цель работы - разработка научно-методического подхода к формированию стратегии налоговых органов по полному привлечению налогов в бюджетную систему России.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

— провести ретроспективный анализ эволюции налогообложения населения России;

— выявить основные причины неполного поступления налогов в региональные и муниципальные бюджеты;

— разработать классификацию факторов, влияющих на степень наполнения бюджета;

— разработать модель взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и внешних структур в процессе обеспечения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;

— разработать методику формирования территориальными налоговыми органами стратегии их действий по наполнению бюджета в результате анализа особенностей сложившейся ситуации при налогообложении отдельных групп налогоплательщиков;

— разработать организационно-методический подход к оценке эффективности деятельности территориальных налоговых органов по налогообложению отдельных 1рупп налогоплательщиков.

Объеююм исследования являются территориальные налоговые органы.

Предмет исследовании — организация работы налоговых органов по полному привлечению налоговых поступлений в бюджет.

Теоретическая и методологическая основа работы — законодательные и нормативные акты Российской Федерации, постановления Правительства РФ, инструктивные материалы Федеральной налоговой службы России, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам; данные органов Государственной статистики, информация налоговой статистики, материалы периодической печати, экономическая и правовая литература. В ходе исследования использованы методы статистического, системного и сравнительного анализа, а также математического и логического моделирования.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке научно-методического подхода к формированию эффективной стратегии налоговых органов, позволяющей на основе анализа текущего состояния уровня собираемости налоговых поступлений и факторов, влияющих на этот уровень, обеспечить наиболее полное привлечение средств в бюджетную систему РФ.

Конкретные элементы новизны заключаются в следующем:

- проведено исследование практики деятельности налоговых органов по полному сбору и привлечению в бюджеты налоговых доходов. Результаты исследования доказывают необходимость разработки научно-методических рекомендаций по повышению эффективности деятельности налоговых органов и формированию индивидуализированных стратегий для различных ситуаций, возникающих в процессе взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками;

- выявлены и классифицированы по признаку «степень воздействия» основные факторы, влияющие на снижение налоговых поступлений в соответствующие бюджеты, что позволяет выработать адекватные решения для управления этими факторами;

- разработана модель взаимодействия субъектов, участвующих в формировании налоговых поступлений в процессе наполнения доходной части бюджета, что позволяет выявить основные взаимосвязи, возникающие в процессе этого взаимодействия и сформировать соответствующие упраленческие решения по повышению эффективности этого взаимодействия;

- разработана методика формирования налоговыми органами стратегии взаимодействия с налогоплательщиками, основанная на выявлении факторов, влияющих на неполное поступление налоговых доходов и их нейтрализации, позволяющая повысить уровень налоговых доходов бюджетов;

- разработан организационно-методический подход к оценке эффективности работы территориальных налоговых органов с различными группами налогоплательщиков в зависимости от уровня налоговых поступлений на подведомственной им территории, позволяющий региональным УФНС РФ составить индивидуальное задание для каждого их них по активизации своей деятельности.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основе разработанного научно-методического подхода к формированию стратегии деятельности налоговых органов разработан комплекс организационных мероприятий, обеспечивающий повышение эффективности мобилизации налогов и сборов в доходы бюджетов бюджетной системы РФ.

Результаты разработок могут применяться на практике региональными и территориальными налоговыми органами России для совершенствования системы налогового администрирования, обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязательств.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении представлено обоснование актуальности темы исследования, сформулированы основные положения, представляемые к защите, определены объект и предмет исследования, его цели и задачи, обоснованы научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Анализ организационно-правовых основ процесса организации работы территориальных налоговых органов по полному привлечению средств в бюджет в современных условиях России» проведен анализ исторического аспекта проблемы налогообложения физических лиц в России о^гтотттх'-> гтпч1^рт1тлт1 ттд*Р1даттрил/т| налоговых опгянпи, а также

разработана классификация факторов, влияющих на полноту наполнения бюджета налоговыми поступлениями.

Результаты ретроспективного анализа эволюции налогообложения населения России показали значимость налоговых поступлений физических лиц для бюджетной системы государства и наличие резервов, позволяющих повысить уровень налоговых доходов бюджетов. Учитывая, что формирование доходов региональных и муниципальных бюджетов происходит преимущественно за счет налоговых поступлений, уплачиваемых физическими лицами, в диссертационном исследовании особое внимание было уделено анализу особенностей налогообложения физических лиц и разработке научно-методических рекомендаций, ориентированных в большей степени на данную группу налогоплательщиков. В результате проведенного анализа практики деятельности .налоговых органов были выявлены основные проблемы, возникающие при формировании налоговых платежей в региональные и муниципальные бюджеты. К таким про-

блемам относится недостаточный уровень собираемости налогов с физических лиц, обусловленный объективными и субъективными причинами, в частности отсутствием индивидуализированных стратегий работы налоговых органов, позволяющих учесть особенности различных субъектов налогообложения.

На основе результатов выполненного анализа были выявлены и классифицированы факторы, влияющие на степень наполнения бюджета калогепла-телыциками-физическими лицами. Классификация факторов представлена на рисунке 1. Классификация построена по признаку «степень воздействия», что позволяет выделить две основные группы факторов:

- долговременные;

- ситуационные.

Долговременные факторы воздействуют на всех налогоплательщиков и обуелволены устойчивыми характеристиками внешней среды. Ситуационные факторы воздействуют на отдельные 1руппы налогоплательщиков, уровень этого воздействия может существенно варьироваться. Для различных группы налогоплательщиков значимы разные ситуационные факторы.

Долговременные факторы включают:

- сложность налогового законодательства, что приводит к трудности его восприятия значительным кругом налогоплательщиков;

- низкий уровень правовой грамотности налогоплательщиков;

- изменчивость законодательной базы;

- трудоемкость исполнения обязанностей налогоплательщика (в частности заполнение деклараций и последующее их представление в налоговые органы);

- возможности уклонения от регистрации;

- криминогенная обстановка (имеются случаи, когда физические лица сдерживают свою деловую активность, стараясь не попадать в поле зрения криминальных структур);

- устойчивость финансовой и банковской системы государства.

Таким образом, долговременные факторы обусловлены преимущественно состоянием нормативно-правовой базы и финансово-кредитной системы.

Факторы, влияющие на наполнение бюджета

1. Возможность имитации уменьшения налоговых баз.

2. Возможности перехода на пониженные налоговые ставки.

3. .Расширенное применение налоговых льгот.

4. Рост задолженности.

5. Сокращение деловой активности.

6. Отличие темпов экономического роста относительно расчетного уровня.

Ситуационные

1. Сложность законодательства.

2. Низкий уровень юридически-правовой грамотности налогоплательщиков.

тельной базы.

4. Трудоемкость исполнения обязанностей налогоплательщика.

5. Возможности уклонения от регистрации.

6. Криминогенная обстановка.

7. Устойчивость банковской системы.

Долговременные

Рисунок 1 — Классификация основных факторов, влияющих на степень наполнения бюджета

Для налоговых органов воздействие долговременных факторов является неуправляемым, так как, например, для усовершенствования законодательной базы потребуется вмешательтво соотествующих законодательных органов государства и субъекта РФ..

Ситуационные факторы представляют большой интерес, так как они по-разному воздействуют на группы налогоплательщиков, а значит, налоговые органы могут с учетом результатов анализа воздействия этих факторов формировать стратегии взаимодействия с данными группами налогоплательщиков.

К ситуационным факторам относят:

- возможность имитации уменьшения налоговых баз (путем занижения оценок баз налогообложения);

- возможность перехода на пониженные налоговые ставки (например применяемые в близлежащих муниципальных образованиях);

- расширенное применение налоговых льгот;

- сокращение деловой активности (часто — мнимое, достигаемое посредством необоснованного представления «нулевой» отчетности);

- отличие (в ряде случаев — обоснованное) темпов роста относительно расчетных.

Следует учитывать, что негативное влияние факторов данной группы может быть минимизировано в результате эффективной деятельности налоговых органов.

Разработанная классификация факторов позволяет адекватно учитывать их влияние при формировании стратегии налоговых органов по работе по наполнению территориальных бюджетов за счет налоговых поступлений от физических лиц.

Во второй главе «Формирование стратегии по полному привлечению средств в бюджет различных категорий налогоплательщиков и разработка методического обеспечения организации работы территориальных налоговых органов» разработаны модель взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и внешних структур в процессе наполнения бюджета, методи-

ка формирования налоговыми органами стратегии взаимодействия с налогоплательщиками и основные меры по повышению деловой активности населения.

На основе результатов анализа законодательства и практики деятельности налоговых органов была разработана модель взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и внешних структур, позволяющая учесть влияние различных факторов и сформировать индивидуализированный вариант стратегии налоговых органов (рисунок 2). В разработанной модели отражено взаимодействие налоговых органов и налогоплательщиков, находящихся под влиянием (1) долговременных и ситуационных факторов и взаимодействующих с внешними структурами. Региональное управление ФНС РФ (УФНС) централизованно получает от органов учета и регистрации имущества и прав данные (2), необходимые для расчета налоговых баз (3), передающиеся в территориальные налоговые инспекции (ИФНС) в виде ожидаемых поступлений и их теоретического прироста (Р1). ИФНС по результатам сравнения объемов начисленных налогов Рс! (определяемых по материалам налоговых деклараций (4) налогоплательщика и его отчетности) с объемом уплаченного (5) по сведениям, получаемым от органов казначейства и финансовых органов (б) региона выявляют расхождения (Рф, о которых ставят в известность налогоплательщика и УФСН. Обобщенные по региону сведения (8) об огличии начисленных и уплаченных сумм доводятся до сведения органов администрации для прогноза предстоящих налоговых поступлений и оценки целесообразности формирования законодательных инициатив (9). Одновременно на основании рекомендаций УФНС территориальные налоговые органы на основе результатов анализа параметров Р1, Р£ Р<1 принимают решение о выборе стратегии по наполнению бюджета (10), выбирая наиболее эффективную в рассматриваемой ситуации.

В процессе налогового администрирования налоговым органам приходится постоянно решать многофакторную задачу комплексного анализа соблюдения налогового законодательства. Решение этой задачи в существенной степени зависит от полного соблюдения обязанностей и прав налогоплательщиков на базе реализации комплекса обязанностей и прав налоговых органов.

Рисунок 2 - Модель взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и внешних структур: 1 - влияние факторов; 2 - данные, необходимые для расчета налоговых баз; 3 - налоговые базы; 4 - налоговые декларации налогоплательщика и его отчетности; 5 - объем уплаченных налогов; 6 - сведения, получаемым от органов казначейства и финансовых органов; 7 - расхождения начисленных и уплаченных сумм налогов; 8 - обобщенные по региону сведения об отличии ожидаемых и уплаченных сумм налогов; 9 - выбранный индивидуализированный

вариант стратегии налоговых органов

На основе представленной модели в диссертационном исследовании разработана методика формирования индивидуализированных стратегий налоговых органов.

Под индивидуализированной стратегией налоговых органов в данном исследовании понимается стратегия деятельности налоговых органов в отношении конкретных налогоплательщиков или их групп.

В целом система управления формированием стратегий приведена на рисунке 3. В данной системе результаты сравнения теоретического прироста налоговых поступлений Р1 и практически привлеченных в бюджет сумм налогов РГ служат первичной информацией для анализа причин рассогласования БР. Детализированный анализ выявляет типичные причины возникновения рассогласования, каковыми, по опыту работы, являются условно обозначенные следующие:

- ВЫ - различие состояния и динамики изменения налоговых баз;

- БИ - отличие применяемых налоговых ставок с учетом изменения налогового законодательства, а также сравнительная оценка выпадающих налогов при предоставлении налоговых льгот;

- N0 - величина и динамика недоимки по налогам;

- МЫ — сокращение численности налогоплательщиков;

- ИР - наличие и динамика роста невыясненных платежей (платежей, принадлежность которых к налогам, бюджетам, налогоплательщикам не удается установить);

- N7 — наличие и рост «зависших» налоговых платежей (налогов, уплаченных налогоплательщиком, но не попавших в бюджет);

- 1Ф/ — отставание от расчетных темпов поступления налогов в бюджет;

-N0 - совокупность нескольких вышеперечисленных причин.

По результатам детализированного анализа принимается управленческое решение о применение вариантов стратегий действий налоговых органов в отношении налогоплательщика (группы налогоплательщиков) или о продолжении мониторинга ситуации.

Управленческое решение

Стратегии действий налоговых органов

Рисунок 3 — Система управления формированием стратегий налоговых органов

по наполнению бюджета

Применение выбранных стратегий вызывает изменение алгоритма действий налогоплательщика в направлении минимизации или полного устранения рассогласования ОР.

Исследования целесообразно осуществлять последовательно:

- по всей совокупности налогоплательщиков;

- по группе основных налогоплательщиков (формирующим бюджет не менее чем на 60 % и находящимся на особом контроле в налоговых органах);

— по группам налогоплательщиков, занимающихся видом деятельности, представительным для региона;

— отдельным налогоплательщикам.

Варианты стратегий налоговых органов представлены в таблице 1.

В третьей главе «Организация деятельности территориальных налоговых органов Владимирской области по реализации сформированной стратегии наполнения бюджета» разработан организационно-методический подход к контролю за деятельностью налоговых органов по наполнению территориального бюджета и проведена апробация результатов исследования в территориальных налоговых органах.

Для оценки работы налоговых служб по полному сбору налогов использовался алгоритм, приведенный на рисунке 4. В результате реализации данного алгоритма осуществляется оценка деятельности территориальных налоговых органов по сбору различных налогов, проводится ранжирование налоговых служб региона по уровню эффективности их деятельности и на основе анализа причин, повлекших ухудшение собираемости налогов, выбирается стратегия, позволяющая улучшить результаты их деятельности. При выполнении разработанного алгоритма приходится учитывать, что выявление ситуации, повлекшей ухудшение показателей соответствующей инспекции, не всегда может быть достигнуто силами этой инспекции, в ряде случаев приходится привлекать данные статистики, информацию регионального уровня и другие источники.

Таблица 1 - Варианты стратегий налоговых органов при различных причинах несоответствия теоретических и фактических поступлений в бюджет

№ Причина отклонений теоретических и фактических налоговых поступлений в бюджет Цель налоговых органов Стратегия налоговых органов (краткое содержание)

1 Рост недоимки по налогам. Достижение соответствия начисленных и уплаченных сумм налогов. Ускоренное применение комплекса мер взыскания недоимки.

2 Увеличение объема «невыясненных» платежей. Достижение корректного заполнения платежных документов. Информирование о правильности заполнения платежных документов.

3 Рост «зависших» налоговых платежей. Устранение случаев уплаты налогов через проблемные банки. Информирование налогоплательщиков о проблемных банках и последствиях уплаты налогов через них.

4 ! Недостаточные объемы налоговых баз. п Полное привлечение к налогообложению всех категорий налогоплательщиков. Формирование предложений по коррекции налоговых баз.

1 5 Отличие применяемых эффективных налоговых ставок от расчетных значений. Выявление схем уклонения от налогообложения. Интенсификация контрольных действий налоговых органов.

6 Сокращение числа налогоплательщиков. Полный учет налогоплательщиков. Реализация мероприятий по привлечению к регистрации налогоплательщиков.

7 Отставание от расчетных темпов поступлений в бюджет в разрезе налогов. Повышение деловой активности налогоплательщиков. Устранение схем уклонения от налогообложения. Формирование предложений по повышению деловой активности налогоплательщиков. Выявление схем уклонения от налогообложения.

8 Одновременное наличие нескольких вышеперечисленных причин. Модернизация законодательства с целью совершенствования налогового администрирования. Подготовки информации в органы администрации для разработки законодательных инициатив.

1. НАЧАЛО Формирование показателей оценки

I

2. Ранжирование территориальных налоговых инспекций по значению ГЦ и присвоение им ранга Иу

3. Сравнение показателей оценки со средними по региону значениями

5. Выявление ситуации, повлекшей ухудшение показателя представленной отчетности

8, Получение дополнительных данных

Да

7. Разработка решения по повышению эффективности деятельности ¡-й налоговой инспекции

9. Требование - повышение показателя

^^ 11. КОНЕЦ

Рисунок 4 - Алгоритм принятия управленческих решений по повышению

эффективности деятельности территориальных налоговых органов: (Пу — показатель 1-й инспекции по _]"-му налогу; Пер) — среднерегиональный показатель по,)-му налогу; Ку — ранг ¡-й инспекции по сбору ]-го налога)

10. Требование - сохранение ранга

Результаты диссертационного исследования апробированы в налоговой службе Владимирской области в 2005-2006 годах. По итогам внедрения разработок в деятельность налоговой службы Владимирской области за 8 месяцев 2006 года недоимка по налоговым поступлениям была сокращена на 12 %, повысилась эффективность налоговых проверок (доля результативных выездных проверок увеличена с 86 % до 91 %, объем доначисленных по их результатам сумм возрос на 20 %), а налоговые поступления в бюджет Владимирской области за январь-август 2006 года превысили поступления за аналогичный период 2005 года на 2 238,9 млн руб.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования разработан и апробирован научно-методический подход к формированию индивидуализированных стратегий налоговых органов, позволяющий на основе учета особенностей ситуации в процессе формирования налоговых доходов обеспечить повышение уровня по-

лтч.'ттггРТТТ»? ттлулпАт» п патптгтд ТТТГ1 гтд г ж ыуцнтттлтд тт-стлгуо ТТ"\1Г«УГТ-Т

Основные выводы и результаты:

1. Проведен анализ деятельности налоговых органов и выявлены основные причины недостаточного уровня собираемости налогов, основными из которых являются несовершенство налогового законодательства и отсутствие персонифицированного подхода к налогоплательщикам, основанного на оценке сложившейся ситуации в сфере обеспечения налоговых поступлений.

2. Выявлены факторы, влияющие на эффективность мер по привлечению средств в бюджет, проведена их классификация по признаку «степень воздействия», включающая долговременные и ситуационные факторы. Это позволило сформировать индивидуализированные стратегии налоговых органов, основанные на оценке и нейтрализации воздействия этих факторов, и реализовывать их в различных ситуациях в отношении групп налогоплательщиков.

3. Разработана модель взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и органов администрации в процессе наполнения доходной части

бюджетов, в которой выявлены основные взаимосвязи, возникающие в процессе этого взаимодействия, позволяющая повысить эффективность деятельности налоговых органов при сборе налоговых платежей. Эффективность процесса налогообложения зависит не только от деятельности налоговых органов, но и от работы администрации региона, правоохранительных органов, квалификации и добросовестности налогоплательщиков, что требует мобилизации совместных усилий.

4. На основе предложенной модели разработана методика формирования индивидуализированных стратегий напоговых органов, позволяющая принимать управленческие решения, обеспечивающие повышение налоговых поступлений в территориальные бюджеты в результате реализации этих стратегий. При реализации данной методики налоговые органы выявляют основные причины, влияющие на недостаточный уровень налоговых поступлений, и на основе анализа сложившейся ситуации вырабатывают такую стратегию, которая позволит нейтрализовать факторы, обуславливающие недополучение бюджетами налоговых доходов, что позволяет акцентировать управленческие решения на проблемных моментах процесса сбора налогов и тем самым повышать эффективность этих решений.

5. Разработан организационно-мстодичсский подход к контролю за деятельностью налоговых органов по наполнению территориальных бюджетов. Реализация данного подхода предполагает оценку эффективности деятельности территориальных налоговых служб, осуществляемую региональными подразделениями УФНС, ранжирование территориальных налоговых служб и выявление тех из них, которые не обеспечивают достаточный уровень собираемости налогов на подведомственной территории; по результатам анализа вносятся коррективы в деятельность территориальных налоговых органов, ориентированные на повышение эффективности их работы по сбору налогов и повышение налоговых поступлений на подведомстенной территории в следующем периоде.

Список научных трудов

1. Черных И.А. Деятельность территориальных налоговых органов в целях увеличения налоговых поступлений // Известия ТулГУ. Серия Экономика. Управление. Финансы. Вып. 2. - Тула: Изд-во ТулГУ, 2005. - С. 327-337.

2. Черных И.А. Исследование внешних факторов, влияющих на степень наполнения бюджета // Известия ТулГУ. Серия Экономика. Управление. Финансы. Вып. 2. - Тула: Изд-во ТулГУ, 2005. - С. 337-353.

3. Территориальные налоговые органы на современном этапе развития экономики России / С.Н. Алехин, Е. А. Федорова, Т.А. Федорова, И.А. Черных. - М: ЗАО «Издательство Экономика», 2006. - 319 с.

4. Налоги Владимирской области / И.Р. Пайзулаев, В.П. Павина, И.А. Черных. - Владимир: «Владимир Полиграф», 2006. - 224 с.

5. Налоговое администрирование во Владимирской области / под общ. ред. И.А. Черных. - Владимир: ФГУ «Типография УВД Владимирской области», 2006. -123 с.

6. Черных И.А.. Легализация заработной платы, как стимул трудовой активности населения // Современные проблемы экономики и новые технологии исследований. Межвузовский сб. научных трудов. Ч. 2. - Владимир: Филиал ВЗФЭИ в г. Владимире, 2006. - С. 189-194.

Изд. лиц. ЛР№ 020300 от 12.02.97. Подписано в печать№.Ц0Ь Формат бумаги 60x84 1/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 11 Уч.-изд. пЛ£ Тираж Л 00 экз. Заказ 00i.jp

Тульский государственный университет. 300600, г. Тула, просп. Ленина, 92.

Отпечатано в Издательстве ТулГУ 300600, г. Тула, ул. Болдина, 151

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Черных, Иван Александрович

Введение.

Глава 1. Анализ организационно-правовых основ процесса организации работы территориальных налоговых органов по полному привлечению средств в бюджет в современных условиях России.

1.1. Характеристика налоговой системы Российской Федерации и налоговой политики государства.

1.2. Исторический аспект налогообложения населения России как потенциальной основы наполнения территориального бюджета.

1.3. Анализ существующих научно-методических разработок в области администрирования налогов.

1.4. Анализ результатов деятельности налоговых органов Владимирской области.

1.5. Анализ факторов, влияющих на степень наполнения бюджета.

Глава 2. Формирование стратегии по полному привлечению средств в бюджет различных категорий налогоплательщиков и разработка методического обеспечения организации работы территориальных налоговых органов.

2.1. Разработка модели взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и внешних структур в процессе наполнения бюджета.

2.2. Разработка системы управления формированием стратегии налоговых органов по наполнению бюджета.

2.3. Формирование методических указаний для территориальных налоговых органов по реализации различных стратегий по наполнению бюджета.

2.3.1. Стратегия действий налоговых органов при выявлении роста недоимки по налогам.

2.3.2. Стратегия действий налоговых органов при увеличении объема «невыясненных» платежей.

2.3.3. Стратегия действий налоговых органов при увеличении объема зависших» платежей.

2.3.4. Стратегия действий налоговых органов при недостаточности объемов налоговых баз.

2.3.5. Стратегия действий налоговых органов при отличии применяемых эффективных налоговых ставок от расчетных значений.

2.3.6. Стратегия действий налоговых органов при сокращении численности налогоплательщиков.

2.3.7. Стратегия действий налоговых при отставании от расчетных темпов поступлений в бюджет в разрезе налогов.

2.3.8. Стратегия действий налоговых органов при одновременном наличии нескольких причин отставании от расчетных темпов поступлений в бюджет.

2.4. Меры повышения деловой активности населения.

2.4.1. Налогообложение доходов физических лиц и их деловая активность.

2.4.2. Налоговое регулирование деловой активности индивидуальных предпринимателей.

Глава 3. Организация деятельности территориальных налоговых органов Владимирской области по реализации сформированной стратегии наполнения бюджета.

3.1. Организационно-методический подход к контролю за деятельностью налоговых органов по наполнению территориального бюджета Владимирской области.

3.2. Апробация результатов исследования в территориальных налоговых органах.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование стратегии налоговых органов по полному привлечению средств в бюджет"

Актуальность проблемы. Особенностью современного этапа развития экономики страны является стремление государства увеличить приток средств в бюджетную систему, включающую федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований.

Все бюджеты в рамках межбюджетных отношений - отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов, взаимозависимы

В решении задач наполнения бюджета особая роль принадлежит налоговым органам, осуществляющими:

- представление сведений о начисленных суммах налогов, налоговых поступлениях и других обобщенных данных, необходимых для перспективного планирования;

-представление в органы государственной власти и органы администрации сведений о ходе привлечения налоговых средств в бюджеты;

- подготовку предложений по использованию возможностей налогового законодательства для оздоровления экономики.

Государство с помощью налогов осуществляет воздействие на экономическую систему страны, получая соответствующую сумму налоговых платежей и обеспечивая те эффекты, которые обусловлены влиянием налогов: рост объемов производства, увеличение капитальных вложений и т.п. Ряд эффектов, которые государство получает от воздействия налоговой системы на экономику, носит прямой характер — в виде полученных в бюджет налоговых платежей, необходимых для удовлетворения общественных задач, другие эффекты носят косвенный характер — например, за счет предоставления налоговых льгот с уменьшением налоговых платежей отчетного периода увеличивается объем капитальных вложений и возрастает объем производства, что в конечном итоге обеспечивает рост налоговых поступлений в будущем.

На современном этапе развития российской налоговой системы первоочередной задачей является рост доходов бюджетов всех уровней, что позволит осуществлять мероприятия государства при проведении социальной, инвестиционной и промышленной политики. Однако рост объемов налоговых поступлений в бюджетную систему может сдерживаться снижением деловой активности налогоплательщиков под влиянием увеличения налогового бремени, что, в свою очередь, ограничивает уровень доходов государства. Обязательным условием увеличения налоговых поступлений является стимулирование хозяйственной деятельности населения как с помощью методов налогового регулирования, так и ужесточением контроля за полным и своевременным поступлением налогов в бюджеты всех уровней.

Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последнее время преимущественно ориентирован на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизованных в федеральном бюджете.

Направленность политики в области бюджетной и налоговой реформ сегодня не только не устраняет причин складывающегося кризиса местных бюджетов, но и наоборот, часто способствует его углублению. Увеличение доходной части федерального бюджета, равно как и регионального, чаще всего происходит за счет сокращения доходной части муниципальных бюджетов. Таким образом, расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы остаются в настоящее время несбалансированными, что углубляет кризисное положение местных бюджетов.

Практически любое изменение налогового законодательства на всех уровнях управления в большей или меньшей степени влияет на обострение противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, а последних - с органами местного самоуправления. Кроме того, принятие законов без определения источников финансирования приводит к кризису межбюджетных отношений.

В процессе формирования доходов бюджетов всех уровней важнейшими задачами и обязанностями налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах, сборах и других обязательных платежах, правильностью начислений, полнотой и своевременностью их уплаты налогоплательщиками. Немаловажным является участие подразделений ФНС России в выработке налоговой политики и, наконец, практическое ее осуществление на местах налоговыми органами всех уровней

Основы современной налоговой системы России формируются с начала 90-х годов. В последние 15 лет было принято множество нормативно-правовых актов, определяющих состав налогов, налоговые ставки, льготы, особенности процесса налогообложения и полномочия налоговых органов. Основными целями развития налоговой системы страны являются мобилизация финансовых ресурсов в бюджетах различных уровней и стимулирование налогоплательщиков к расширению своей деятельности, легализации доходов, инвестированию. Для достижения этих целей необходима скоординированная деятельность федеральных, региональных и муниципальных властей и налоговых органов. В этом процессе следует отметить особую роль налоговых органов, от эффективности деятельности которых во многом зависит собираемость налогов и соответственно объемы налоговых доходов в бюджетной системе государства.

На сегодняшний день в бюджетной системе России сложилась ситуация, когда федеральный бюджет является профицитным, а доходы большинства региональных и муниципальных бюджетов недостаточны для финансирования соответствующих расходов в первую очередь в социальной сфере. В то же время наблюдаются недостаточный уровень собираемости отдельных налогов, нарушения в процессе налогообложения, обусловленные несовершенством законодательной базы и отсутствием четкого механизма взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков. Возникает необходимость увеличения объема поступлений в региональные и муниципальные бюджеты за счет повышения уровня собираемости налогов.

Уровень наполнения регионального и местных бюджетов существенно зависит от полноты привлечения к налогообложению всех групп налогоплательщиков и совершенствования налогового законодательства на региональном и местном уровнях. Основными источниками наполнения бюджетов являются: налог на доходы физических лиц (в настоящее время -около 35 % поступлений в указанные бюджеты); земельный налог (4-5 %); налог на имущество физических лиц (около 0,5 %). Также уровень налоговых поступлений зависит от уровня деловой активности населения и от эффективного применения специальных налоговых режимов: единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения -УСН - (1-3 %); единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - ЕНВ Д (2 -3 %); единого сельскохозяйственного налога - ЕСХН - (менее 0,1 %). Особенностью указанной группы налоговых режимов является их бурное развитие, массовое привлечение новых налогоплательщиков и естественный рост поступлений (ежегодно в 1,5-2 раза).

Для эффективного использования этих резервов необходимо формирование такой стратегии деятельности налоговых органов, которая обеспечивает повышение уровня собираемости налогов в результате совершенствования налогового законодательства регионального и местного уровней, а также активизации работы налоговых органов с налогоплательщиками. Причем действия налоговых органов должны быть адекватны сложившейся ситуации.

Проблемы урегулирования налоговых отношений с учетом роли налоговых органов и интересов бюджетов всех уровней в современных условиях России освещены в трудах многочисленных авторов, в частности

С.Д.Шаталова, Д.Г. Черника, В.Г. Панскова, А.П. Починка, В.Б. Христенко, С.Н. Алехина, В.П. Морозова, Е.А. Федоровой, А.Д. Шеремета, В.И. Слома и др.

Однако в работах этих авторов не сформированы научно-методические рекомендации по деятельности налоговых органов в зависимости от конкретной ситуации, в которой не достигается полнота привлечения средств в бюджеты всех уровней.

Таким образом, выбранная тема исследований является актуальной.

Цель работы - разработка научно-методического подхода к формированию стратегии налоговых органов по полному привлечению налогов в бюджетную систему России.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

- провести ретроспективный анализ эволюции налогообложения населения России;

- выявить основные причины неполного поступления налогов в региональные и муниципальные бюджеты;

- разработать классификацию факторов, влияющих на степень наполнения бюджета;

- разработать модель взаимодействия налоговых органов, налогоплательщиков и внешних структур в процессе обеспечения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;

- разработать методику формирования территориальными налоговыми органами стратегии их действий по наполнению бюджета в результате анализа особенностей сложившейся ситуации при налогообложении отдельных групп налогоплательщиков;

- разработать организационно-методический подход к оценке эффективности деятельности территориальных налоговых органов по налогообложению отдельных групп налогоплательщиков.

Объектом исследования являются территориальные налоговые органы.

Предмет исследования - организация работы налоговых органов по полному привлечению налоговых поступлений в бюджет.

Теоретическая и методологическая основа работы законодательные и нормативные акты Российской Федерации, постановления Правительства РФ, инструктивные материалы Федеральной налоговой службы России, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам; данные органов Государственной статистики, информация налоговой статистики, материалы периодической печати, экономическая и правовая литература. В ходе исследования использованы методы статистического, системного и сравнительного анализа, а также математического и логического моделирования.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке научно-методического подхода к формированию эффективной стратегии налоговых органов, позволяющей на основе анализа текущего состояния уровня собираемости налоговых поступлений и факторов, влияющих на этот уровень, обеспечить наиболее полное привлечение средств в бюджетную систему РФ.

Конкретные элементы новизны заключаются в следующем:

- проведено исследование практики деятельности налоговых органов по полному сбору и привлечению в бюджеты налоговых доходов, по результатам которого доказана необходимость разработки научно-методических рекомендаций по повышению эффективности деятельности налоговых органов и разработке индивидуализированных стратегий для различных ситуаций, возникающих в процессе взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками;

- выявлены и классифицированы по признаку «степень воздействия» основные факторы, влияющие на снижение налоговых поступлений в соответствующие бюджеты, что позволяет выработать адекватные решения для управления этими факторами;

- разработана модель взаимодействия субъектов, участвующих в формировании налоговых поступлений в процессе наполнения доходной части бюджета, что позволяет выявить основные взаимосвязи, возникающие в процессе этого взаимодействия, и сформировать соответствующие упраленческие решения по повышению эффективности этого взаимодействия;

- разработана методика формирования налоговыми органами стратегии взаимодействия с налогоплательщиками, основанная на выявлении факторов, влияющих на неполное поступление налоговых доходов и их нейтрализации, что позволяет повысить уровень налоговых доходов бюджетов;

- разработан организационно-методический подход к оценке эффективности работы территориальных налоговых органов с различными группами налогоплательщиков в зависимости от уровня налоговых поступлений на подведомственной им территории, что позволяет региональным УФНС РФ составить индивидуальное задание для каждого их них по активизации своей деятельности.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основе разработанного научно-методического подхода к формированию стратегии деятельности налоговых органов разработан комплекс организационных мероприятий, обеспечивающий повышение эффективности мобилизации налогов и сборов в доходы бюджетов бюджетной системы РФ.

Результаты разработок могут применяться на практике региональными и территориальными налоговыми органами России для совершенствования системы налогового администрирования, обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязательств.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа изложена на 140 страницах машинописного текста, содержит 9 рисунков, 10 таблиц.

Библиографический список включает 118 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Черных, Иван Александрович

Выводы

1. На базе разработанной модели взаимодействия налоговых органов с внешними структурами достигнута координация деятельности подразделений типовых налоговых органов в процессе работы по полному привлечению средств в бюджет.

2. С помощью детализированного мониторинга деятельности налоговых органов по информированию налогоплательщиков удалось достичь сбалансированной работы по всем основным направлениям, вызывающим интерес налогоплательщиков.

3. Разработана система контроля за деятельностью подчиненных налоговых органов с учетом полноты, сбалансированности и обоснованности применения наиболее целесообразных стратегий по привлечению средств в бюджет.

4. На базе фактического материала подтверждена эффективность предложенного метода управления территориальными налоговыми органами по повышению собираемости налогов.

5. Проведенная оценка результатов внедрения комплекса разработок в налоговых органах Владимирской области показала его эффективность и экономическую целесообразность, обеспечив рост поступлений в бюджет не менее чем на 400 млн руб.

5. Проведенными исследованиями установлена необходимость совершенствования налогового регулирования экономической активности населения, и в частности индивидуальных предпринимателей.

7. В отношении индивидуальных предпринимателей мерами повышения их деловой активности являются внедрение и совершенствование льготного режима налогообложения, который представляет собой уплату единого налога по упрощенной системе налогообложения или единого налога на вмененный доход.

Заключение

В результате проведенных исследований представлен новый методический подход к управлению процессом организации работы территориальных налоговых органов по полному привлечению в бюджет налогов с учетом повышения деловой активности населения. Этот подход, основанный на применении индивидуального подхода к различным категориям налогоплательщиков (в частности, к проблемным), контролируется по уровню эффективности и позволяет наряду с обеспечением наполнения бюджета сохранить мотивацию усиления деловой активности населения.

Основные научные и практические результаты состоят в следующем:

1. На основе анализа материалов налогового законодательства выявлен ряд противоречий и недостаточно освещенных законодательством положений, затрудняющих работу налоговых органов по наполнению бюджета.

2. Проведен анализ работы налоговых органов по полному привлечению в бюджет налогов, по результатам которого доказана необходимость разработки научно-методических рекомендаций по доработке налогового законодательства регионального и местного уровней.

3. Формализована процедура взаимодействия налоговых органов с внешними структурами, участвующими в реализации мер по наполнению бюджета.

4. Выявлены факторы, влияющие на эффективность мер по привлечению средств в бюджет, проведена их классификация, что позволило уточнить порядок и последовательность применения конкретных стратегий налоговых органов, реализуемых в отношении налогоплательщиков.

5. На основании опыта работы налоговых органов разработана методика формирования их стратегий в отношении налогоплательщиков с целью полного сбора налогов.

6. Формализован процесс управления территориальными налоговыми органами на базе применения методики оценки уровня работы по полному сбору налогов.

7. На базе сравнения уровня налоговой нагрузки различных категорий налогоплателыциков-физических лиц в различных муниципальных образованиях оценены выпадающие налоговые доходы.

8. Представлена модель работы налоговых органов с налогоплательщиками, иллюстрирующая возможности максимального привлечения в бюджет налогов. С помощью модели показано, что максимальный долговременный эффект достигается в случае, если действия налоговых органов по отношению к налогоплательщикам предсказуемы, ясны по своим последствиям и учитывают минимальные потребности предприятий по сохранению жизнедеятельности.

9. Сформирована система выбора стратегия работы налоговых органов по наполнению бюджета, позволяющая организовать деятельность территориальных налоговых органов при оптимизации управляющих решений по критерию максимума поступлений в бюджет.

Таким образом, в результате проведенных исследований достигнута цель работы - посредством применения системного анализа разработан научно-методический к формированию стратегии налоговых органов по полному привлечению в бюджет налогов с учетом повышения деловой активность населения.