Организация деятельности налоговых органов региона с учетом развития межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организация деятельности налоговых органов региона с учетом развития межбюджетных отношений"

На правах рукописи

РЕШ ВАЛЕРИЙ КОНСТАНТИНОВИЧ

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ РЕГИОНА С УЧЕТОМ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

I

Тула 2003

Работа выполнена на кафедре «Финансы и менеджмент» в Тульском государственном университете.

Научный руководитель доктор экономических наук,

профессор Федорова Елена Александровна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Павлова Лидия Петровна

кандидат экономических наук Павлов Михаил Вячеславович

Ведущая организация Академия народного хозяйства

при Правительстве РФ

Защита состоится «10» июля 2003 г. в 12°°на заседании диссертационного совета К 212.271.02 при Тульском государственном университете по адресу: 300008, г. Тула, ул. Ф. Энгельса, 155, уч. корп. 5, ауд. 302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тульского государственного университета.

Автореферат разослан «9» июня 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

- Романова JI.E.

Общая характеристика работы

Актуальность проблемы. Особенностью современного этапа развития экономики России является стремление увеличить приток средств в бюджетную систему страны, включающую федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерациии бюджеты муниципальных образований.

Все бюджеты взаимозависимы в рамках межбюджетных отношений, то есть отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органов власти муниципальных образований по поводу разграничения бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов1.

Принятые в последние годы в процессе налоговой реформы решения обозначили тенденцию нарастания централизации налоговых доходов в федеральном бюджете. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов оказались заведомо недостаточными для финансирования расходов регионального и местных бюджетов, при этом полномочия по регулированию данных налогов на указанном уровне весьма ограничены. Кроме того, доходы местных бюджетов характеризуются неодинаковым режимом формирования за счет одних и тех же налоговых источников.

В ходе формирования эффективных межбюджетных отношений в настоящее время решаются задачи по сокращению, во-первых, количества дотационных территорий и, во-вторых, повышению заинтересованности органов власти в увеличении объемов доходов местных бюджетов.

Решение этих задач достигается при непосредственном участии налоговых органов, осуществляющих: привлечение средств в бюджеты всех уровней в соответствии с налоговым потенциалом, уделяя при этом особое внимание повышению уровня собираемости налогов; информирование органов власти о ходе привлечения средств в бюджеты как по группам хозяйствующих субъектов, так и по видам налогов; подготовку предложений по использованию возможностей налогового законодательства для оздоровления экономики отдельных категорий предприятий; подготовку и представление информации о начисленных суммах налогов, фактических налоговых поступлениях и другие обобщенные данные, необходимые для перспективного и текущего бюджетного планирования.

Обобщение практического опыта работы низовых звеньев налоговой системы, учет непрерывно увеличивающейся нагрузки на них, изменение приоритетов в самой системе налогообложения требуют модернизации системы налогового администрирования, изменения приоритетов в работе налоговых органов с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков, разработки типовых технологических процессов при осуществлении

1 Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниц

М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000

С.Петербург» 99 Ъ)ршц90р\

налогового администрирования, анализа затрат на осуществление мероприятий.

При реорганизации налоговых органов остро встает вопрос соблюдения межбюджетных интересов, что достигается посредством осуществления сбалансированного наполнения бюджетов всех уровней в соответствии с действующим законодательством и устранения возможных потерь бюджетов муниципальных образований.

Проблемы урегулирования налоговых отношений с учетом интересов бюджетов всех уровней в современных условиях России освещены многими авторами, в частности С.Д. Шаталовым, Д.Г. Черником, В.Г. Пансковым, А.С. Паскачевым, А.П. Починком, В.П. Морозовой, Е.А. Федоровой, В.Б. Христенко, А.Д. Шереметом, В.И. Сломом и др.

Однако в их работах не учитываются особенности участия налоговых органов в формировании эффективных межбюджетных отношений и уровень их взаимодействия с органами власти различных уровней. Приходится признать, что повышение эффективности деятельности налоговых органов и соблюдение межбюджетных интересов в условиях отказа от административно-территориального принципа формирования налоговых органов, когда сфера деятельности территориальной налоговой инспекции ограничена пределами муниципального образования, требует проведения дополнительных исследований.

Так как деятельность налоговых органов неразрывно связана с особенностями экономики субъекта федерации и не может рассматриваться изолированно, несомненный интерес представляет решение задачи совершенствования деятельности налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней, что доказывает актуальность выбранной темы исследований.

Цель исследования - разработка научно-методического подхода к решению проблем совершенствования деятельности налоговых органов с учетом формирования эффективных межбюджетных отношений в регионе. Для достижения цели поставлены и решены задачи:

1. Осуществить анализ результатов деятельности налоговых органов области по мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.

2. Разработать методику оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов для административных образований субъекта федерации.

3. Разработать методику прогнозирования налоговых поступлений во все уровни бюджетов.

4. Разработать региональную систему сбора и комплексного анализа информации о налогоплательщиках.

5. Разработать организационно-методические рекомендации по совершенствованию деятельности инспекций межрайонного уровня и инспекции по крупнейшим налогоплательщикам.

! .., | ' . '

Объектом исследования являются региональное Управление Министерства РФ по налогам и сборам и местные налоговые органы как участники процесса межбюджетных отношений.

Предметом исследования является организация работы налоговых органов с налогоплательщиками, а также с органами государственной власти региона и администрациями муниципальных образований.

Теоретическую и методологическую основу работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации; инструктивные материалы Министерства по налогам и сборам, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам; данные органов Государственной статистики; информация налоговой статистики; материалы периодической печати; экономическая и правовая литература. В процессе исследований использованы материалы статистического, системного и сравнительного анализов.

Научная новизна исследования заключается в разработке организационно-методического подхода к совершенствованию деятельности налоговых органов, позволяющего на основе создания их вертикально-интегрированной структуры максимально полно использовать резервы мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.

Элементы новизны заключаются в следующем.

> 1. На основе анализа деятельности налоговых органов установлена необходимость совершенствования методов контроля за работой территориальных инспекций и реорганизации региональной структуры налоговых органов.

2. На основе использования показателей налоговой отчетности разработана методика, позволяющая регулярно оценивать налоговый потенциал на уровне региона, муниципального образования, группы выбранных предприятий, что позволяет оценить возможные резервы привлечения средств в бюджеты всех уровней.

3. На базе имеющейся в налоговых органах информации и на основе анализа существующих тенденций привлечения налогов в бюджетную систему разработана методика прогнозирования налоговых поступлений в федеральный, региональный и местные бюджеты, что позволяет учесть индивидуальные особенности региона и муниципальных образований и повысить обоснованность перспективного налогового прогнозирования.

4. Разработана информационно-аналитическая система анализа полноты привлечения средств в бюджеты всех уровней посредством сопоставления налогового потенциала с объемом привлеченных средств, что позволяет адекватно принимать решения о необходимости мобилизации неиспользованных резервов наполнения бюджетов.

5. На основании анализа направлений деятельности налоговых органов и непрерывного усложнения налоговой системы, представлены научно-методические рекомендации по организации инспекций межрайонного уровня и инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками, что позволяет с максимальной эффективностью использовать имеющиеся

возможности региона и входящих в его состав муниципальных образований по привлечению доходов в бюджеты всех уровней.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основе предложенного методического подхода разработан ориентированный на широкое использование налоговыми органами комплекс организационных мероприятий, обеспечивающих повышение эффективности мобилизации налогов и сборов в доходы бюджетов всех уровней.

Результаты разработок могут быть использованы на практике региональными и территориальными налоговыми органами России для совершенствования системы налогового прогнозирования, обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязательств, внедрения новых форм организации и администрирования налоговых органов.

Апробация работы и использование ее результатов. Результаты представленной работы внедрены в системе администрирования налоговых органов Тульской области и использованы в учебном курсе «Налоги и налогообложение».

Эффективность мероприятий, основанных на применении разработанных методик и рекомендаций по совершенствованию организации работы налоговых органов, подтверждена практическими результатами. Внедрение предложенного позволило увеличить поступления в консолидированный бюджет более чем на 180 млн руб.

Материалы, отражающие отдельные положения работы, представлены на конференциях Тульского государственного университета и в материалах публикаций. По теме автором опубликовано 12 работ общим объемом 2 печатных листа.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа включает 129 страниц машинописного текста, содержит 7 рисунков и 12 таблиц. Библиографический список включает 160 наименований.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертации, сформулированы основные положения, представляемые к защите, определены цели и задачи исследования, обоснована научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе рассмотрены основные этапы становления налоговых органов современной России. Показана их роль в обеспечении жизнедеятельности всех уровней власти посредством максимально возможного привлечения средств во все уровни бюджетной системы.

Показано, что достаточно сложная экономическая ситуация в Тульской области является типичной для всех, и в первую очередь для промышленных регионов России. Основными ограничениями на размеры средств, собираемых в консолидированный бюджет в регионе, являются:

незначительные размеры поступающих налогов за пользование природными ресурсами, что объясняется практическим отсутствием сколько-нибудь значимых полезных ископаемых в Тульской области (объем поступлений платежей за пользование природными ресурсами по результатам деятельности в 2002 году не превысил 5 % от собранных средств в консолидированный бюджет);

- ориентация существенной части предприятий области (25 % из числа крупнейших налогоплательщиков) на нужды оборонного комплекса, где объемы заказов, начиная с 1990 года резко сократились;

- необходимость возмещения предприятиям-экспортерам сумм НДС при налогообложении по ставке 0 процентов при экспорте продукции;

- другие неодинаковые режимы формирования доходов бюджетов за счет одних и тех же налоговых источников.

Одним из важнейших элементов межбюджетных отношений является оказание финансовой помощи из бюджета высшего уровня в бюджет 1 ' низшего уровня, что соответствует принципу равенства бюджетов и дает возможность выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и их муниципальных образований.

Учитывая неравномерность насыщения крупными

бюджетообразующими предприятиями муниципальных образований, механизм финансовой помощи исключительно важен для обеспечения их жизнедеятельности. В частности, 11 муниципальных образований Тульской области не имеют на своей территории ни одного из 100 крупнейших предприятий, которые в совокупности формируют две трети консолидированного бюджета.

Согласно действующему законодательству средства муниципального бюджета формируются за счет соответствующих налоговых поступлений от расположенных на территориях административных образований предприятий и финансовой помощи субъекта федерации. В свою очередь, бюджет субъекта федерации может включать помимо законодательно , закрепленной доли налогов от предприятий, ведущих хозяйственную деятельность на его территории, финансовую помощь федерального бюджета, также формируемого в основном за счет налоговых поступлений. !. Таким образом, налоговые органы, принимая участие в формировании

основной части доходов бюджетов любого уровня, являются полноправными участникам межбюджетных отношений, создавая предпосылки для формирования эффективной бюджетной системы. Кроме того, осуществляя контроль исполнения налогового законодательства, налоговые органы способствуют всемерному привлечению средств в бюджеты всех уровней в соответствии с их налоговыми потенциалами. Участие налоговых органов в формировании эффективных межбюджетных отношений может рассматриваться как обеспечение учета интересов бюджетов любого уровня.

Повышение объемов собираемых налогов и формирование эффективных межбюджетных отношений требуют решения проблем;

- определения налогового потенциала не только на региональном, но и на местном уровне (под налоговым потенциалом подразумевается максимально возможная сумма налогов и сборов в условиях действующего законодательства);

- анализа полноты реализации налогового потенциала для всех элементов бюджетной системы;

- совершенствования региональной структуры налоговых органов для повышения эффективности их деятельности.

& качестве оценки полноты реализации налогового потенциала целесообразно использование коэффициента собираемости (КС) налогов:

КС = НП / НН, (1);

где НП - сумма фактически собранных налогов;

НН - налоговый потенциал.

Решение задачи определения коэффициента собираемости в разрезе территориальных налоговых органов требует:

- знания начисленных сумм налогов, что в условиях действующего законодательства не всегда реально, в частности сведения о начисленных суммах налога на доходы физических лиц, исчисляемого и уплачиваемого налоговыми агентами, в налоговых органах практически отсутствуют;

- учета возможности переплаты по отельным видам налогов и категориям налогоплательщиков;

- предупреждения случаев невозмещения НДС предприятиям-экспортерам по уже подтвержденным их претензиям, что вызывает видимый рост коэффициента собираемости.

Анализ состава налогоплательщиков региона показал, что значительную их долю составляют крупные вертикально-интегрированные структуры с многочисленными филиалами, территориально находящимися в различных муниципальных образованиях. Учитывая, что эти филиалы, в соответствии с действующим законодательством, самостоятельно представляют отчетность и уплачивают налоги, сведения по рассматриваемой группе налогоплательщиков часто оказываются «размытыми», что затрудняет анализ полноты поступления налогов во все уровни бюджетов. Отсутствие в каждой территориальной инспекции полной картины состояния платежной дисциплины позволяет предприятиям использовать различные «уловки» по уменьшению налогов, уплачиваемых в какие-либо местные бюджеты. Например, при отсутствии недоимки в целом у налогоплательщика, в какие-либо местные бюджеты может иметь место переплата, а в другие - недоимка.

Отсутствие в рассмотренных случаях достоверной информации о поступлениях в бюджеты всех уровней затрудняет прогнозирование поступлений налогов в эти бюджеты и разработку перспективных планов развития региона и его муниципальных образований.

Важнейшей задачей, стоящей перед налоговыми органами, является максимальное использование преимуществ налогового администрирования после внедрения новых форм организации и администрирования налоговых органов. Основными направлениями их реорганизации являются: укрупнение

инспекций; создание инспекций межрайонного уровня, администрирующими налоги на территории нескольких муниципальных образований; переход на типовые структуры, построенные по функциональному принципу; создание специализированной инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками, что позволяет совершенствовать методы работы с ними.

! Порядок работы инспекций после их реорганизации Министерством РФ

по налогам и сборам не определен, и выбор его предоставлен на усмотрение региональных Управлений налоговых органов. Разработка указанного порядка является сложным вопросом, так как при традиционном способе его решения контроль за распределением средств в бюджеты муниципальных ! образований, обслуживаемых одной инспекцией, может легко быть утерян. ! Результаты выполненного анализа позволили установить, что

! организация работы налоговых органов в новых условиях требует решения 1 следующего:

' - разработки методов контроля за эффективностью их работы с целью

максимальной реализации налогового потенциала каждого муниципального образования;

совершенствования организационных структур, разработки технологических процессов при осуществлении налогового администрирования на всех уровнях; ; - методологического обеспечения единообразия деятельности всех реорганизованных налоговых органов по эффективной мобилизации налогов в бюджеты всех уровней.

Таким образом, существует реальная потребность в разработке и апробации научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы налоговых органов в условиях их реорганизации с учетом развивающихся межбюджетных отношений.

Во второй главе представлены основные научно-методические принципы совершенствования деятельности реорганизованных налоговых I органов, включая налоговое прогнозирование, анализ соответствия налоговому потенциалу объемов привлеченных средств в бюджеты всех уровней, выявление причин рассогласования и формирование предложений по устранению выявленных недостатков в работе.

Необходимым условием эффективного построения системы финансирования текущих и перспективных потребностей федеральных, региональных и местных бюджетов является достаточно точно оцененная степень реализации налогового потенциала региона и муниципальных образований, входящих в его состав.

Задача оценки налогового потенциала муниципального образования решена на базе применения данных налоговой статистики, представляемых в виде отчетных форм, разработанных МНС РФ. Для сравнительной оценки налоговых потенциалов в их составе необходимо учитывать неодинаковые режимы формирования доходов за счет одних и тех же налоговых источников, например за счет сужения базы НДС при налогообложении по

ставке 0 процентов при экспорте продукции. Для учета этих потерь Начисленные суммы налогов подлежат увеличению на объем подтвержденных претензий экспортеров, а фактически собранные средства в бюджет - на объем средств, возмещенных экспортерам.

Приближенный учет уплачиваемого налоговыми агентами налога на доходы физических лиц в составе налогового потенциала может быть осуществлен исходя из предположения, что начисленные суммы близки соответствующим поступлениям, увеличенным на доначисления в результате проверок (указанные доначисленные суммы должны входить в состав суммы начисленных налогов).

Таким образом, значение приведенного налогового потенциала с учетом в последующем возвращаемых предприятиям-экспортерам сумм в виде возмещения уплаченного входного НДС может быть определено по формуле 2:

ПНН = СНП + ПВ + ПДФ, (2);

где ПНН - объем налогового потенциала;

ПВ - объем подтвержденных претензий экспортеров на возмещение НДС;

СНП - сумма начисленных налогов (с учетом доначислений по результатам налоговых проверок);

ПДФ - поступления налога на доходы физических лиц, уплачиваемого налоговыми агентами.

Термин «приведенный» в рассматриваемом случае означает приведение к единым условиям оценки всех объектов анализа, независимо от того действуют ли на их территории предприятия-экспортеры или нет.

В ряде случаев, когда необходим более детальный учет экономических особенностей регионов или муниципальных образований, целесообразно определить величину абсолютного налогового потенциала, то есть потенциала, не учитывающего налоговые льготы, предоставляемые органами власти на местах по местным налогам, а также другим налогам в той их части, в которой они зачисляются в местные бюджеты:

АНП = ПНН + НЛ, (3);

где АНП - объем абсолютного налогового потенциала;

НЛ - объем налоговых льгот, предоставленных налогоплательщикам.

Целесообразность применения понятия приведенного налогового потенциала состоит в том, что его сравнение с объемом собранных налогов, с учетом возмещенных сумм НДС экспортерам, может рассматриваться как показатель эффективности работы налоговых органов в экономических условиях региона. В качестве критерия сравнения целесообразно использование относительного отклонения сумм привлеченных в бюджет средств от величины ПНН. Так, превышение объемов собранных налогов над величиной приведенного налогового потенциала свидетельствует не только о полноте его реализации территориальными налоговыми органами, но и позволяет оценить степень возможности сокращения недоимки на рассматриваемой территории. Отставание налоговых поступлений от

потенциала свидетельствует о неблагополучии ситуации по сбору налогов в данном муниципальном образовании и необходимости осуществления мер по повышению эффективности налогового администрирования.

С учетом вышеизложенного, приведенный объем налоговых поступлений (ПНП) определяется по формуле 4:

ПНП = ПН + ВЭ, (4);

где ПН - объем средств, привлеченных в бюджет; ВЭ - объем средств НДС, возмещенных экспортерам. Приведенный коэффициент собираемости налогов (ПКС) рассчитывается по формуле 5:

ПКС = ПНП / ПНН, (5).

Значение ПКС может быть применено для региональной, рассчитанной по достаточно большому числу территориальных инспекций, оценки соответствия собранных сумм налога значению приведенного налогового потенциала, однако применение указанного коэффициента для оценки уровня эффективности деятельности отдельных территориальных налоговых органов нецелесообразно. Ограничение применения значения ПКС для этой оценки вызвано тем, что относительно высокое его значение может достигаться не только при высокоэффективной работе территориальных налоговых органов по сбору налогов, но и в случаях существенной по объему переплаты по налогам отдельных крупных предприятий, что достаточно часто встречается на практике, причем уровень переплаты предприятий по налогам достигает 10-20 % от общих налоговых поступлений.

Влияние указанной погрешности устраняется посредством коррекции суммы приведенных налоговых поступлений на величину прироста (сокращения) переплаты по налогам предприятий, стоящих на учете в анализируемой инспекции (при этом условия формирования бюджета в последующем периоде соответствуют рассматриваемому).

Уточненное значение коэффициента собираемости налогов (УКС), определяющего эффективность работы территориальных налоговых органов по наполнению бюджетов, определяется по формуле 6:

УКС = УНП / ПНН, (6);

УНП = ПНП - ППН, (7);

где ППН - объем переплаты (излишне уплаченного) по налогам; УПН - уточненные поступления налогов;

Модель, соответствующая выбранной методике формирования оценки налогового потенциала и расчета коэффициента собираемости налогов, приведена на рис. 1.

Таким образом, разработанная методика позволяет, используя материалы, имеющиеся в налоговых органах, оценить налоговый потенциал не только региона, но и входящих в его состав муниципальных образований, создавая предпосылки для сравнительной оценки эффективности работы как региональных, так и территориальных налоговых органов.

Применение рассмотренных параметров - приведенных налоговых поступлений, начислений и коэффициента собираемости налогов - повышает

Источник данных Параметр Обозначение. Знак влияния

Территор. налоговые органы Прирост переплаты по налогам ППН минус

Данные регулярной налоговой отчетности Поступление налогов в бюджет ПН плюс

Возмещение НДС по экспорту ВЭ плюс

Поступления налога на доходы физических лиц ПДФ плюс

Начислено налогов СНП плюс

Подтверждено претензий экспортеров ПВ плюс

Налоговые льготы НЛ плюс

<1>

пнп

пкс

УНП

л_ УКС

д

д

пнн

АНП

Налоговое прогнозирование; контроль поступления налогов

Рис. 1. Модель формирования оценки налогового потенциала и коэффициента собираемости налогов: ПНП - приведенные налоговые поступления; УНП - уточненные налоговые поступления; ПКС - приведенный коэффициент собираемости налогов; УКС - уточненный коэффициент собираемости налогов; ПНН - приведенные налоговые начисления; АНП -абсолютный налоговый потенциал; С - блок суммирования; Д- блок деления (стрелка сверху - числитель, стрелка снизу - знаменатель).

качество налогового прогнозирования поступлений во все уровни бюджетов; использование уточненного коэффициента собираемости целесообразно использовать при осуществлении контроля за эффективностью работы территориальных налоговых органов по привлечению средств в бюджеты. Схема осуществления процесса прогнозирования и контроля поступлений налогов с учетом разработанного алгоритма приведена на рис. 2.

Помимо обобщенных показателей (объема ВРП на очередной финансовый год и уровня инфляции) прочие исходные данные для прогнозирования могут быть определены с использованием имеющихся в налоговых органах данных. В частности функции налогового органа, как регистрирующего органа, позволяют использовать в прогнозах сведения о динамике изменения численности налогоплательщиков, в том числе по отдельным группам и категориям. Тесная взаимосвязь с предприятиями-экспортерами в ходе контрольной работы дает возможность получить по данным контрактов с иностранными заказчиками весьма точную оценку к объемов, стоимости и сроках поставки экспортируемой продукции, что представляется весьма важным при оценке ожидаемых потерь бюджета вследствие необходимости возмещения НДС предприятиям-экспортерам. »> При этом, используя метод экстраполяции (рис. 2), разрабатывается

прогноз для регулярных, медленно изменяющихся составляющих налоговых баз. Используя метод экспертных оценок, составляется прогноз для налоговых баз, появление которых обусловлено изменениями в налоговом законодательстве.

Прогноз налоговых поступлений с учетом составляющей, подлежащей в последующем возмещению НДС предприятиям-экспортерам, осуществляется на основании предполагаемых или априорно известных налоговых ставок. Кроме этого, прогнозируется значение приведенного коэффициента собираемости налогов. Повышение точности прогноза достигается уже за счет того, что прогнозируется суммарная величина, состоящая из налоговых поступлений в бюджет (регулярная величина) и сумм НДС, возмещаемых предприятиям-экспортерам (случайная величина). Согласно теории при г суммировании нескольких параметров точность определения

результирующего процесса повышается. ; Полученное прогнозное значение поступлений по каждому налогу

разбивается в соответствии с удельными весами приведенных налоговых поступлений на ожидаемые налоговые поступления для каждой территориальной налоговой инспекции.

Контроль исполнения бюджетов осуществляется с применением уточненного коэффициента собираемости налогов в разрезе территориальных налоговых инспекций. Если уточненный коэффициент собираемости налогов в течение длительного времени меньше его расчетного значения, выявляются причины такой ситуации и разрабатываются меры по повышению эффективности работы.

С целью анализа эффективности деятельности территориальных инспекций в части получения и представления ими информации о

Рис. 2. Схема осуществления процесса налогового прогнозирования и контроля поступления налогов на региональном и местном уровнях: ПНП - приведенные налоговые поступления; ПНН - приведенные налоговые начисления; ПКС - приведенный коэффициенит собираемости налогов; У КС - уточненный

коэффищюнт собираемости налогов; МЭ - меры по повышению эффективности работ; индексы: "п" - соответствует предшествующему налоговому периоду, "р" - расчетному прогнозному значению, "¡" - территориальной налоговой инспекции

поступлениях разработана система контроля за полнотой привлечения средств в бюджеты всех уровней, модель которой представлена на рис. 3.

Работа системы осуществляется следующим образом. Территориальные налоговые органы (ИМНО) регулярно, например раз в неделю подготавливают и отправляют в региональное Управление сведения о состоянии расчетов с бюджетом налогоплательщиков, сгруппированные по муниципальным образованиям области. При этом передаются сведения из лицевых счетов налогоплательщиков, в частности данные об уплаченных налогах, начисленных суммах налогов (с учетом доначислений по результатам контрольной деятельности налоговых органов).

После подтверждения достоверности полученных сведений осуществляется формирование баз данных о налогоплательщике. Выборка сведений о налогоплательщике или их группе представляется в отраслевые отделы (отделы УМНС) в соответствии с их запросами, составленными по типовым формам.

Полнота сведений об уплате налогов в существенной степени зависит от своевременного формирования исходных данных территориальными налоговыми инспекциями. С целью повышения эффективности их работ реализована система контроля, основанная на осуществлении сверки обобщенных данных о налогоплательщиках, полученных отделом учета и отчетности из двух источников: из баз данных в разрезе федерального, регионального и местных бюджетов и напрямую - от территориальных налоговых органов при подготовке установленной МНС РФ формализованной отчетности в разрезе федерального и территориального бюджетов. Результаты сравнения регулярно анализируются в региональном управлении и доводятся до сведения налоговых инспекций области.

Использование системы контроля за полнотой привлечения средств в бюджеты всех уровней позволяет решить задачи:

- контроля отчетных показателей (поступлений, начислений, задолженности в разрезе налогов и муниципальных образований) инспекций с целью проверки правильности отчетов;

- проверки правильности ведения лицевых счетов налогоплательщиков в инспекциях местного уровня;

- получения сводной информации по юридическому лицу (с учетом его филиалов и подразделений, находящихся на территории региона);

- формирования групп налогоплательщиков по различным критериям (принадлежности к муниципальным образованиям, уровню недоимки и т.д.).

Как следует из анализа предоставляемых системой анализа возможностей, на уровне регионального Управления возможен контроль территориальных налоговых органов за полнотой информатизационной поддержки и за степенью сбалансированности их действий по наполнению бюджетов всех уровней.

Наличие разработанной системы комплексного анализа создает предпосылки для реорганизации налоговых органов области и в известной

Рис. 3. Модель системы контроля за полнотой привлечения средств в бюджеты всех уровней: ПНП - приведенные налоговые поступления (! — индекс инспекции); ПН№ — приведенные налоговые начисления; ДТИ — данные территориальных налоговых органов; ИБД - информационные базы данных; ВС - выборка сведений; СЗ - систематизированный запрос, БДО - базы данных предварительной отчетности; ДФО — данные формализованной отчетности; РСД - рассогласование данных предварительной и формализованной

отчетности; ПО - программное обеспечение.

Г/

степени гарантирует бюджеты всех уровней от потерь.

С целью повышения эффективности работы осуществлена комплексная реструктуризация всех налоговых органов области, в частности:

1. Разработана и внедрена функционально согласованная с региональным Управлением типовая структура местных налоговых органов, что позволило выстроить единую вертикаль управления.

2. Разработана методика работы территориальных инспекций межрайонного уровня, создание которых, помимо выравнивания нагрузки, позволило сократить административных аппарат и улучшить качество налогового администрирования. Особое место в работе инспекций отводится взаимодействию с администрациями муниципальных образований, а также с налогоплательщиками в части соблюдения интересов бюджетов всех уровней.

3. В соответствии с особенностями крупнейших налогоплательщиков Тульской области разработана структура и уточнены функции инспекции по работе с этой группой налогоплательщиков, то есть решена наиболее сложная проблема реорганизации. Учитывалось также, что концентрация различных данных в информационном массиве одной инспекции (не только по головной организации, но и по ее структурным подразделениям, принадлежащим им имуществу, транспортным средствам) создает реальные возможности расширения аналитических возможностей, так как в условиях развивающегося рынка и несовершенства законодательной базы финансово-хозяйственная деятельность крупных налогоплательщиков допускает построение ими различных многоуровневых схем, имеющих своей целью сокрытие доходов и уход от налогов.

Алгоритм формирования структуры региональных налоговых органов приведен на рис. 4.

Решение задачи создания инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками потребовало разработки порядка взаимодействия инспекции с другими налоговыми органами региона (реализация порядка гарантирует точность исходных сведений о платежах, начисленных суммах налогов и недоимки в разрезе как предприятий, так и всех уровней бюджетов).

В процессе реструктуризации налоговых органов области разработана методика оценки достаточности численности сотрудников территориальных налоговых органов, необходимая для успешного исполнения стоящих перед ними задач. В основу методики положен принцип равномерной нагрузки на сотрудников территориальных налоговых органов. При разработке методики использован следующий методический прием:

- идеализация условий для рассматриваемых объектов анализа;

- установление перечня взаимозависимых параметров, характеризующих состояние идеальной системы;

- переход к реальной системе с рассмотрением выбранных параметров как комбинации составляющих, соответствующих идеальной системе и случайных, определяемых особенностями конкретных ситуаций;

1. НАЧАЛО Мониторинг налогоплательщиков

г

2. Анализ финансово-экономических показателей деятельности предприятий

г

4. Оценка расчетной численности сотрудников инспекций при формировании их по территориальному признаку

6. Создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками

7. Создание инспекций межрайонного уровня

8. Создание инспекций по территориальному признаку

И. КОНЕЦ

Рис. 4. Алгоритм формирования структуры региональных налоговых органов: 3 - условие соответствия критерию отнесения предприятия к крупнейшим налогоплательщикам;. 5 - условие превышения расчетной численности сотрудников инспекций над минимально допустимым значением.

формирование интегрального показателя состояния системы с использованием математических методов обработки информации с целью снижения влияния случайных факторов.

Как следует из анализа типовых функций налоговых органов, трудоемкость работы их сотрудников зависит от численности населения обслуживаемой территории; количества юридических лиц и частных предпринимателей без образования юридического лица, состоящих на налоговом учете; перечня уплачиваемых на территории налогов, а следовательно, объема налоговых поступлений; уровня недоимки по налогам и сборам в бюджет.

Определение относительной нагрузки на налоговые органы осуществлено на основании перечисленных параметров с привлечением методов математического анализа и достигнуто определением единого интегрального параметра КН. Значение КН определяется по формуле 8: КН = 0,2 (Уф + Ую + Уп + Уб + Ун), (8),

где Уф, Ую, Уп, Уб, Ун - удельные веса соответственно физических лиц, юридических лиц, предпринимателей без образования юридического лица, поступлений в бюджет и недоимки, приходящихся на данную (ч. территорию.

В третье главе приведены результаты внедрения разработанных предложений в практической деятельности налоговых органов Тульской области в 2000-2002 годах.

В результате проведенной реорганизации при практически постоянной численности налоговых органов Тульской области удалось увеличить число работников, непосредственно занимающихся контрольной работой на 20 % (на 110 человек).

Внедрение предложенного позволило создать в Тульской области вертикально-интегрированную структуру региональных налоговых органов, включающую региональное Управление МНС России . по субъекту федерации; инспекцию по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, администрирующей налоги этих предприятий на всей территории ч области; а также единообразные по структуре и численности инспекции межрайонного уровня, деятельность которых распространяется на несколько относительно малых территориальных образований; инспекции, созданные > по территориальному признаку в городах и крупных районах области.

В процессе создания инспекций межрайонного уровня число территориальных инспекций в Тульской области сокращено с 30 до 20, что позволило при выравнивании функциональной нагрузки на инспекторский состав выделить численность (более 200 человек) для организации инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, а также обеспечить оставшиеся территориальные инспекции специалистами высокого уровня знаний.

Осуществленная при создании инспекций межрайонного уровня в соответствии с разработанной методикой коррекция численности

сотрудников привела к выравниванию нагрузки на сотрудников инспекций (различие в загруженности сотрудников инспекций сокращено с 4 раз до 2).

В ходе анализа средств, привлеченных в бюджет инспекциями межрайонного уровня, действующими на территории нескольких муниципальных образований, установлено, что создание этих инспекций привело к повышению коэффициента собираемости налогов в среднем на 7 %. В наибольшем выигрыше оказались муниципальные образования, «потерявшие» собственные инспекции (если до реорганизации половина из них собирала менее 60 % от начисленных сумм, то после реорганизации — более 80 %). Объяснить данный феномен можно только согласившись с мнением МНС РФ о недостаточной эффективности работы инспекций с численностью сотрудников до 40 человек (дробление многочисленных функций налоговых органов по относительно небольшому числу сотрудников приводит к тому, что одному и тому же сотруднику приходится заниматься разнородными работами и это отрицательно сказывается на уровне работы в целом).

Анализ уточненного коэффициента собираемости налогов, характеризующего эффективность работы налоговых органов области по привлечению средств в бюджеты всех уровней, показал резервы некоторых территориальных инспекций (до 3 %), обеспечивших наполнение бюджета не только за счет сбора начисленных сумм налогов, но и за счет инициирования переплаты по налогам некоторых предприятий.

В процессе работы налоговых органов Тульской области удалось подтвердить приемлемую точность разработанной системы прогнозирования налоговых поступлений. Так, по результатам деятельности в 2002 году установлено, что точность прогноза (отклонение фактических значений от ожидаемых) по предложенному методу в три раза выше, чем точность прогноза, разработанного для Тульской области Министерством РФ по налогам и сборам на основе только среднероссийских параметров.

Реструктуризация налоговых органов региона в 2001 году с учетом перераспределения штатной численности сотрудников позволила повысить уровень контрольной работы, обеспечив увеличение доначисленных сумм налогов более, чем на 400 млн руб., а сумм, взысканных по результатам выездных и камеральных проверок предприятий - на 180 млн руб.

Наличие в УМНС по Тульской области программного обеспечения регионального уровня, кроме осуществления функций контроля за формированием бюджетов всех уровней, позволило вести работу по мониторингу крупнейших налогоплательщиков, большинство из которых имеет структурные подразделения на территориях практических всех инспекций области. Группировка сведений по каждому налогоплательщику позволила оперативно получать сводную информацию по основным показателям, интересующим налоговые органы.

В частности, мониторинг 100 крупнейших налогоплательщиков области, на долю которых приходится более 70 % поступлений в бюджет, позволил результате постоянного контроля со стороны Управления МНС России по

Тульской области за полнотой применения подчиненными инспекциями мер принудительного взыскания задолженности, а также регулярной контрольной работы с данной группой предприятий, сократить в течение 2000-2002 годов долю их недоимки с 68 % до 30 %.

В заключении диссертации изложены основные результаты проведенных исследований, в частности отмечено, что разработан научно-методический подход к решению с учетом межбюджетных отношений в регионе проблем совершенствования деятельности налоговых органов как к контролируемому на базе анализа сформированных показателей процессу управления созданной единой вертикально интегрированной структурой, включающей достаточно крупные, равномерно загруженные налоговые инспекции, способные к деятельности по сбалансированному наполнению и соблюдению интересов бюджетов всех уровней.

Основными результатами исследований является следующее:

1. На основании опыта работы, с целью осуществления эффективной » деятельности по сбалансированному соблюдению интересов бюджетов всех

уровней создана единая, однородная система налоговых органов, включающая территориальные инспекции межрайонного уровня и инспекцию по работе с крупнейшими налогоплательщиками области.

2. На базе данных налоговой статистики представлены методика и модель оперативной регулярной текущей и перспективной оценки налогового потенциала и степени его реализации на региональном и местных уровнях; на основании результатов оценки разработана методика сравнения эффективности деятельности налоговых органов региона по привлечению средств в бюджет.

3. С привлечением приведенного налогового потенциала разработана методика налогового прогнозирования поступлений в бюджеты, позволяющая учесть особенности экономики региона.

4. Представлена автоматизированная система комплексного анализа, позволяющая на базе контроля соответствия параметров налоговой отчетности и текущих данных о платежах в бюджет в разрезе предприятий обеспечить на региональном уровне оперативный контроль за ходом привлечения средств в бюджетную систему с учетом интересов всех уровней бюджетов, всеми налогоплательщиками, включая распределенные интегрированные структуры с сетью подразделений, состоящих на налоговом учете в любых территориальных инспекциях.

5. Осуществлена разработка научно-методических рекомендаций по созданию, функционированию и взаимодействию с внешними структурами инспекций межрайонного уровня и инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками в регионе. Рассмотрены основные проблемы, возникающие в процессе создания инспекций, предложены опробованные на практике решения этих проблем. Показано, что основной подход к решению проблем основан на необходимости учета межбюджетных интересов и информационного взаимодействия налоговых органов с администрациями муниципальных образований.

Публикации. Исследованные вопросы отражены в следующих публикациях автора:

1. Реш В.К. К вопросу о работе межрайонных инспекций // Налоговый вестник. - 2001. -№1.- С. 11-13.

2. Реш В.К. Формирование бюджета в Тульской области в зеркале налоговой статистики // Экономика. Управление. Финансы / Тульский гос. ун-т. 2000-С. 434-438.

3. Реш В.К., Алехин С.Н. Оценка финансово-экономического положения Тульского региона с использованием данных налоговой статистики // Сб. докл. Всеросс. научно-практич. конф. «Экономика. Управление. Финансы» - Тула, 1999. - С 311-314.

4. Реш В.К., Алехин С.Н. К вопросу о разработке методики оценки эффективности работы налоговых органов // Налоговый вестник. - 1999. - , №11.-С. 12-15.

5. Реш В.К., Алехин С.Н. К вопросу о разработке прогнозов в работе налоговых органов // Налоговый вестник. - 2000.- №9. - С. 25-26. <

6. Реш В.К., Алехин С.Н. О работе налоговых органов в современных экономических условиях России // Налоговый вестник. - 2001. - №4. - С. 2731.

7. Реш В.К., Алехин С.Н. Оценка финансово-экономического положения региона на фоне РФ с использованием данных налоговой статистики // Сб. докл. Всеросс. научно-практич. конф. «Экономика. Финансы. Менеджмент» - Тула, 2001. - С. 354-357.

8. Реш В.К. Работа налоговых органов с субъектами рынка ценных бумаг // Вестник Тульского рынка ценных бумаг. - 2001. - №3. - С. 4-6.

9. Реш В.К. Особенности применения единого налога на вмененный доход в Тульской области // Российский налоговый курьер. - 2001. - №4. -С.14-15.

10. Реш В.К., Киценко Е.В. О едином налоге на вмененный доход // Арбитражная налоговая практика. - 2003. - №1. - С. 16-23.

11. Реш В.К., Федорова Е.А. К вопросу об оценке налогового потенциала муниципальных образований // Тр. ун-та «Экономика. Управление. Финансы» / Тульск. гос. ун-т. 2003. Вып.1 С. 47-50.

12. Реш В.К. Формирование региональной системы контроля за полнотой привлечения средств в бюджеты всех уровней налоговыми органами в условиях их реструктуризации // Тр. ун-та «Экономика. Управление. Финансы» / Тульск. гос. ун-т. 2003. Вып.1 С. 73-76.

I,

I

(

I

I

I I

( }

I 1

1. ? I

I

V

I

ИЗД.ЛИЦ. ЛР № 020300 от 12.02.97. Подписано в печать 0$ • & 6-

Формат бумаги 60x84 '/,6. Бумага офсетная. Усл-печ. л. 1,2. Уч.-изд. л. 1. Тираж 100 экз.Заказ >6 3 « ' Тульский государственный университет. 300600, г.Тула, проспЛенина, 92. Отпечатано в редакционно-издательском центре Тульского государственного университета. 300600, г.Тула, ул. Болдина, 151.

Ii 15 145

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Реш, Валерий Константинович

Ведение.

Глава 1. Эффективность работы налоговых органов как элемента системы межбюджетных отношений.

1.1. Характеристика экономической ситуации в Тульской области^.

1.2. Анализ результатов деятельности налоговых органов Тульской области.

1.3. Совершенствование налогового прогнозирования на основе формирования налогового потенциала.

1.4. Направления повышения эффективности работы налоговых органов.

Глава 2. Формирование предложений по совершенствованию организации деятельности налоговых региона.

2.1. Оценка уровня полноты сбора налогов на региональном и местных уровнях.

2.1.1. Разработка методики оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов на региональном и местном уровнях.

2.1.2. Повышение надежности налогового прогнозирования с использованием налогового потенциала и коэффициента собираемости налогов.

2.2. Разработка региональной системы сбора и комплексного анализа налоговой информации о налогоплательщиках.

2.3. Направления совершенствования структуры налоговых органов Тульской области.

2.3.1. Выбор типовой структуры территориальных налоговых органов.

2.3.2. Разработка методики распределения численности сотрудников территориальных налоговых органов области.

2.3.3. Создание инспекций межрайонного уровня.

2.3.4. Создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками области.

2.3.5. Разработка методики работы реорганизованных налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней.

2.3.6. Особенности работы инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона.

Глава 3. Результаты модернизация налоговых органов Тульской области с учетом развития межбюджетных отношений.

3.1. Совершенствование структуры налоговых органов области.

3.1.1. Создание инспекций межрайонного уровня, администрирующих налоги и сборы на территории нескольких муниципальных образований Тульской области.

3.1.2. Формирование в Тульской области инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона.

3.2. Контроль за деятельностью модернизированных налоговых органов Тульской области.

3.3. Внедрение и результаты реализации предложенного в деятельности налоговых органов региона.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация деятельности налоговых органов региона с учетом развития межбюджетных отношений"

Актуальность проблемы. Особенностью современного этапа экономики страны является стремление государства увеличить приток средств в бюджетную систему, включающую федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований [90, 101, 116] и регулируемую нормами бюджетного права. Разделение полномочий между органами власти различных уровней в бюджетной сфере осуществляется с учетом норм финансового права на базе финансово-бюджетного федерализма [1, 45, 68, 70, 130, 156]. Все бюджеты в рамках межбюджетных отношений -отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов взаимозависимы [73, 114, 145, 146].

В ходе совершенствования межбюджетных отношений [95, 137, 153, 160] Правительством РФ в настоящее время решаются задачи, основными из которых являются [93]:

- повышение эффективности функционирования бюджетной системы;

- сокращение размеров предоставляемых дотаций и количества дотационных территорий;

- повышение заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала.

В решении этих задач особая роль принадлежит налоговым органам, осуществляющими:

- привлечение средств в бюджет соответственно налоговому потенциалу как на региональном, так и на местном уровнях;

- представление в органы государственной власти и органы администрации сведений о ходе привлечения налоговых средств в бюджеты по группам предприятий и по видам налогов;

- подготовку предложений по использованию возможностей налогового законодательства для оздоровления экономики некоторых категорий предприятий [123, 125, 127]; представление сведений о начисленных суммах налогов, налоговых поступлениях и других обобщенных данных, необходимых для перспективного планирования [5, 6, 71, 113, 144, 157].

Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последнее время был преимущественно ориентирован на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизованных в федеральном бюджете. Однако для рационального функционирования всей бюджетной системы и достижения сбалансированности бюджетов всех уровней, обеспечения их самостоятельности необходимо прежде всего четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней [4, 69, 157].

В идеале наиболее приемлемы межбюджетные отношения, основанные на разделении ставок налогов и сборов и обеспечивающие стимулирование органов управления к действиям по увеличению налоговой базы, то есть стоимостной, физической или иной характеристики объектов налогообложения [3, 26]. Применение разделенных ставок позволит органам регионального, муниципального управления и местного самоуправления утверждать бюджет, начиная новый бюджетный год с утвержденными расходами [91, 98]. Кроме того, органы регионального и муниципального управления получат возможность планировать свой бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Разделенная ставка налога будет стимулировать повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.

Основную часть доходов бюджетов всех уровней составляют налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством

РФ. Совокупность налогов и сборов, представляющая налоговую систему, свидетельствует, что на долю закрепленных за региональными и местными бюджетами (на которые в соответствии с Бюджетным Кодексом [4] падает существенная часть расходов консолидированного бюджета) налогов приходится незначительная их часть [53, 149], к тому же трудно собираемых, рассеянных по огромному списку налогоплательщиков [105, 143].

Примером изменения межбюджетных отношений в настоящее время могут служить нормативы распределения подоходного налога с физических лиц (позднее налога на доходы физических лиц), который в 1998 году зачислялся в бюджеты субъектов Федерации в объеме 100 %, в 1999 году - в размере 75 %, в 2000 году - 84 %, в 2001 году - 99 %, в 2002 году - вновь 100 %.

Аналогичная ситуация сложилась с налогом на добавленную стоимость, доля которого в территориальном бюджете в 1998 году составляла 25 %, в 1999 году — 15 %, с 2000 года этот налог полностью зачисляется в федеральный бюджет [94].

Частое изменение применяемых нормативов расщепления налогов между различными уровнями бюджетов приводит к тому, что накопленная недоимка по этим налогам перераспределяется, как правило, не в пользу региональных и местных бюджетов [51, 54, 136, 141].

Направленность политики в области бюджетной и налоговой реформ сегодня не только не устраняет причин складывающегося кризиса местных бюджетов, но и наоборот, часто способствует его углублению [154]. Увеличение доходной части федерального бюджета, равно как и регионального, чаще всего происходит за счет сокращения доходной части муниципальных бюджетов [139]. Согласно расчетам за 1992-2000 годы бюджеты развития муниципальных образований сократились с 22 % практически до нуля, чему в немалой степени способствовал кризис неплатежей ряда предприятий [88, 151]. Объем доходной части местных бюджетов с 1993 года упал ниже объема минимально необходимых расходов.

Таким образом, расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы остаются в настоящее время несбалансированными, при этом отсутствуют условия, стимулирующие увеличение расходов местных бюджетов. Все это в рамках единой системной идеологии углубляет кризисное положение местных бюджетов [41, 86, 100, 105, 111].

Приходится признать, что практически любое изменение налогового законодательства на всех уровнях управления в большей или меньшей степени влияет на обострение противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, а последних - с органами местного самоуправления. Кроме того, принятие законов без определения источников финансирования приводит к кризису межбюджетных отношений [41, 115, 117,138].

При этом перечень региональных и местных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального и местного налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) регулируются федеральным законом с целью недопущения излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенства прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств [1].

Значительную поддержку местным органам власти в формировании бюджетов способны оказать налоговые органы посредством тесного взаимодействия в вопросах информирования о платежной дисциплине конкретных хозяйствующих субъектов, перспективного и текущего формирования доходной части бюджетов, оценки уровня динамики задолженности, анализа эффективности разрабатываемых законодательных документов, формирующих налоговую политику на местах, разработки предложений и мероприятий по росту налогооблагаемой базы и на этой основе - росту доходов местных бюджетов [150].

Перед федеральным правительством всегда стоят две взаимоисключающие задачи. С одной стороны, укрепление общегосударственного начала для обеспечения однородности страны, что в ряде случаев таит угрозу "угнетения" экономики регионов [7, 9, 10, 72, 76, 103, 158]. С другой - необходимость способствовать развитию регионов, что приводит к растущей их дифференциации и росту сепаратистских настроений. Иллюстрацией степени дифференциации может служить то, что в 89 субъектах Российской Федерации разрыв между самыми богатыми и самыми бедными регионами по уровню денежных доходов на душу населения составляет 18 раз. А по расходам же на товары и услуги разница еще больше -35 раз. Тульская область в этом ряду занимает 44 место [64, 118, 121, 127].

Приходится признать: - функционирование региональных и местных органов власти осуществляется в условиях жесткого дефицита бюджета, что не позволяет своевременно и в полном объеме рассчитываться по своим обязательствам за предоставленные услуги, по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и т.д. [102, 159]; ситуация обостряется в связи с продолжающимся кризисом неплатежей ряда предприятий, а иногда и целых отраслей народного хозяйства [75, 135].

Все это вместе взятое непосредственно отражается на уровне жизни населения - в основном социально слабо защищенного [77, 96, 112].

В процессе формирования доходов бюджетов всех уровней важнейшими задачами и обязанностями налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах, сборах и других обязательных платежах, правильностью начислений, полнотой и своевременностью их уплаты налогоплательщиками. Немаловажным является участие Министерства РФ по налогам и сборам в выработке налоговой политики и, наконец, практическое ее осуществление на местах налоговыми органами всех уровней [3,38, 97, 148].

Сегодняшнее законодательство Российской Федерации о налогах и сборах содержит:

- Налоговый Кодекс, устанавливающий систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регламентирующий общие принципы налогообложения в стране, а также принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах;

- соответствующие Налоговому Кодексу законы субъектов федерации и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые этими представительными органами власти;

- нормативные правовые акты по местным налогам и сборам, принятые представительными органами местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым Кодексом.

Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы можно и необходимо обеспечивать налоговыми методами [34, 35,

46, 87, 147]. Уровень организации работы налоговых органов по мобилизации доходов бюджетов всех уровней непосредственно влияет как на развитие экономики области (региона), так и на экономику административных образований, входящих в его состав [39, 61, 66, 84, 140].

Экономические преобразования, произошедшие в конце 90-х годов [36,

47, 67, 74, 104], возникновение новых рыночных отношений между хозяйствующими субъектами, между ними и государством потребовали проведения принципиально новой финансовой и налоговой политики [40, 52, 92]. При этом имелось в виду, что с помощью налогов, соответствующей налоговой политики можно ограничивать стихийность рыночных процессов, воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, ослаблять инфляционные процессы [85, 99]. С признанием важной роли налогов в регулировании социально-экономических процессов и формировании доходной базы бюджетов различных уровней встал вопрос создания аппарата управления и контроля за дисциплиной сбора налогов [62, 108, 111, 138].

Правовое оформление новейшей налоговой системы (начиная с 1991г.) обеспечено целой системой налоговых законов, определившими, в частности, принципы построения налоговой системы, ее структуру, состав, права, обязанности и ответственность и плательщиков, и налоговых органов [11-18]. Тем не менее необходимо отметить, что при создании налоговой системы возникли серьезные трудности, вызванные в основном слабостью налоговых правоотношений и отсутствием опыта работы в складывающихся новых экономических условиях. Первоначально сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая организационная структура являлась объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, создания методологической базы ее реализации на практике и отладки механизма начисления и взимания налогов.

Обобщение практического опыта работы низовых звеньев налоговой системы, учет зарубежного опыта позволили разработать программу и пути модернизации налогового администрирования. Причем понятие модернизации включает в себя следующие основные элементы: переход налоговых органов на функциональную систему налогового администрирования, модернизацию самих налоговых технологий и процедур, обучение специалистов налоговой администрации и налогоплательщиков, повышение уровня информатизации налогового администрирования.

Важной задачей модернизации является повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездных документальных и камеральных проверок. Установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. В целом по области в 2000 году контрольной деятельностью занимались 33 % от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20-30 человек) доля этих сотрудников снижалась до 15-20 %.

Функциональный подход в организации работы осуществляется за счет реализации учетно-контрольных функций налоговых органов за начислением и поступлением налогов средствами систем электронной обработки данных, которые полностью покрывают все операции налогового администрирования по ведению лицевых карточек налогоплательщика. Этот подход позволяет, во-первых, повысить уровень специализации каждого подразделения инспекции, во-вторых, обеспечивает эффективный контроль за соблюдением нужной технологии и результативности работы на каждом рабочем месте.

При этом реализация методологических функций для региональных органов не предусматривается, поскольку их должен обеспечивать только центральный аппарат на федеральном уровне (в противном случае в налоговой системе России будет нарушена методологическая целостность). Основное назначение территориальных органов в развитии методологии заключается в обеспечении обратной связи с федеральным уровнем по результатам практической работы и подготовки предложений по совершенствованию принятой методологии.

Основные направления реструктуризации налоговых органов включают:

- укрупнение местных налоговых органов, посредством увеличения минимальной штатной численности территориальных инспекций до 40 человек (при этом сокращается доля сотрудников кадровых, бухгалтерских, хозяйственных структур, не участвующих непосредственно в администрировании налогов, а возрастает доля работников, занимающихся контрольной работой) [142];

- создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, что позволяет проводить по отношению к вертикально-интегрированным структурам с сетью филиалов и подразделений, рассеянных по всей территории субъекта федерации, единую налоговую политику, а также упрощает осуществление скоординированных контрольных действий [23, 25, 27, 30].

В процессе реализации предложенного возникает типичная ситуация, когда администрирование налогов на территории нескольких муниципальных образований осуществляется одной налоговой инспекцией, что может повлечь ослабление связей с органами управления муниципальных образований.

При реорганизации налоговых органов остро встает вопрос соблюдения межбюджетных интересов, что достигается посредством осуществления сбалансированного учета налоговыми органами интересов бюджетов всех уровней [42, 44, 63, 66, 79, 80] с целью устранения возможных потерь при формировании доходов муниципальных образований вследствие:

- угрозы недостатка информации о начисленных и поступивших суммах налогов в разрезе хозяйствующих субъектов, непосредственно расположенных на соответствующих территориях административных образований, а также об уровне их задолженности и недоимки;

- сокращения объемов контрольно-экономической работы, выполняемой межрайонными инспекциями при их ориентировке на проверку крупных организаций;

- возможного ослабления интенсивности работы с недоимщиками;

- возможности неадекватного поведения администрации муниципальных образований по причине неполной информированности о возможностях, вытекающих из достаточно часто изменяющегося налогового законодательства.

Проблемы урегулирования налоговых отношений с учетом интересов бюджетов всех уровней в современных условиях России освещены в трудах многочисленных авторов, в частности С.Д. Шаталова, Д.Г. Черника, В.Г. Панскова, А.П. Починка, В.Б. Христенко, В,П. Морозова, Е.А. Федоровой, А.Д. Шеремета, В.И. Слома и др.

Однако в их работах не учтены особенности участия налоговых органов в совершенствовании межбюджетных отношений и их взаимодействия с органами власти различных уровней. Между тем повышение эффективности деятельности налоговых органов при соблюдении межбюджетных интересов при отходе от административного принципа в процессе формирования налоговых органов (когда зона деятельности территориальной налоговой инспекции ограничена пределами муниципального образования) требуют проведения дополнительных исследований.

Учитывая, что деятельность налоговых органов неразрывно связана с особенностями экономики субъекта федерации и не может рассматриваться изолированно, несомненный интерес представляет решение задачи совершенствования деятельности налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней [27, 80, 81, 152, 155], что доказывает актуальность выбранной темы исследований.

Цель исследования - разработка научно-методического подхода к решению проблем совершенствования деятельности налоговых органов с учетом формирования эффективных межбюджетных отношений в регионе. Для достижения цели поставлены и решены задачи:

1. Осуществить анализ результатов деятельности налоговых органов области по мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.

2. Разработать методику оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов для административных образований субъекта федерации.

3. Разработать методику прогнозирования налоговых поступлений во все уровни бюджетов.

4. Разработать региональную систему сбора и комплексного анализа информации о налогоплательщиках.

5. Разработать организационно-методические рекомендации по совершенствованию деятельности инспекций межрайонного уровня и инспекции по крупнейшим налогоплательщикам.

Объектом исследования являются региональное Управление Министерства по налогам и сборам РФ и местные налоговые органы как участники процесса межбюджетных отношений.

Предметом исследования является организация работы налоговых органов с налогоплательщиками, а также с органами государственной власти региона и администрациями муниципальных образований.

Теоретическую и методологическую основу работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации; инструктивные материалы Министерства по налогам и сборам, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам; данные органов Государственной статистики; информация налоговой статистики; материалы периодической печати; экономическая и правовая литература. В процессе исследований использованы материалы статистического, системного и сравнительного анализов.

Научная новизна исследования заключается в разработке организационно-методического подхода к совершенствованию деятельности налоговых органов, позволяющего на основе создания их вертикально-интегрированной структуры максимально полно использовать резервы мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.

Элементы новизны заключаются в следующем.

1. Доказано, что в современных условиях существуют резервы наполнения бюджета, для использования которых необходимо совершенствование методов контроля за работой территориальных инспекций и реорганизации региональной налоговой структуры налоговых органов.

2. Разработана методика оценки налогового потенциала на уровне региона, муниципального образования, группы выбранных предприятий, что позволяет на основе использования показателей налоговой отчетности установить имеющиеся резервы наполнения бюджетов всех уровней.

3. Разработана методика прогнозирования налоговых поступлений в федеральный, региональный и местные бюджеты, позволяющая на базе имеющейся в налоговых органах информации установить индивидуальные особенности региона и муниципальных образований и повысить обоснованность перспективного налогового прогнозирования.

4. Разработана информационно-аналитическая система анализа и контроля за полнотой привлечения средств в бюджеты всех уровней посредством сопоставления налогового потенциала с объемом привлеченных средств, позволяющая обосновать принятие управленческого решения о необходимости мобилизации неиспользованных резервов формирования доходов бюджетов.

5. Предложен комплекс мероприятий и научно-методических рекомендаций по организации инспекций межрайонного уровня и инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками, что позволяет с максимальной эффективностью использовать имеющиеся возможности региона и входящих в его состав муниципальных образований по привлечению доходов в бюджеты всех уровней.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основе предложенного методического подхода разработан ориентированный на широкое использование налоговыми органами комплекса организационных мероприятий, обеспечивающих повышение эффективности мобилизации налогов и сборов в доходы бюджетов всех уровней.

Результаты разработок могут быть использованы на практике региональными и территориальными налоговыми органами России для совершенствования системы налогового прогнозирования, обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязательств, внедрения новых форм и методов налогового администрирования.

Апробация работы и использование ее результатов. Результаты представленной работы внедрены в системе администрирования налоговых органов Тульской области и использованы в учебном курсе «Налоги и налогообложение».

Эффективность мероприятий, основанных на применении разработанных методик и рекомендаций по совершенствованию организации работы налоговых органов, подтверждена практическими результатами. Внедрение предложенного позволило увеличить поступления в консолидированный бюджет более чем на 180 млн руб.

Материалы, отражающие отдельные положения работы, представлены на конференциях Тульского государственного университета и в материалах публикаций. По теме автором опубликовано 12 работ общим объемом 2 печатных листа.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа включает 129 страниц машинописного текста, содержит 7 рисунков и 12 таблиц. Библиографический список содержит 160 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Реш, Валерий Константинович

Выводы

1. В настоящее время в соответствии с разработанными предложениями практически завершена рестуктуризация налоговых органов Тульской области.

2. Создана единая, однородная система налоговых органов области на базе унифицированной структуры, соответствующей основным направлениям деятельности типичным для региона центра России, способная осуществлять эффективную деятельность по сбалансированному соблюдению интересов бюджетов всех уровней.

3. Создана система инспекций межрайонного уровня, администрирующих налоги и сборы на территории нескольких муниципальных образований Тульской области.

4. В соответствии с разработанной методикой оценки загруженности налоговых органов перераспределена штатная численность сотрудников, что позволило повысить эффективность деятельности территориальных инспекций по сбору налогов во все уровни бюджетов.

5. Решены основные проблемы, возникающие в процессе создания инспекции межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, предложены апробованные на практике решения этих проблем. Показано, что основная часть проблем связана с необходимостью учета межбюджетных отношений и информационного взаимодействия налоговых органов с администрациями муниципальных образований.

6. На базе использования разработанной региональной системы сбора и комплексного анализа налоговой информации о налогоплательщиках удалось обеспечить оперативное и точное представление сведений о формировании бюджетов всех уровней.

7. С учетом результатов исследования осуществлено уточнение налогового потенциала региона, что позволило повысить точность перспективного планирования: по результатам деятельности в 2002 году установлено, что отклонение фактических значений поступлений налогов от прогнозируемых три раза меньше, чем в случае применения методики налогового прогнозирования разработанного МНС РФ.

8. Полученный в 2002 году эффект от реструктуризации налоговых органов области, определенный только по результатам их контрольной деятельности, составил более 180 млн руб.

9. Установлено, что создание инспекций межрайонного уровня привело к повышению коэффициента собираемости налогов в 2002 году в среднем на 7% по сравнению с 2001 годом.

10. Использование предлагаемого приведенного коэффициента собираемости налогов позволило оценить эффективность работы по сбору налогов в бюджеты всех уровней и обеспечить привлечение в бюджеты всех уровней 94 % от приведенного налогового потенциала, рассчитанного с учетом возмещений НДС предприятиям-экспортерам.

11. Анализ уточненного коэффициента собираемости налогов, характеризующего эффективность работы налоговых органов области по привлечению средств в бюджеты всех уровней, показал резервы некоторых территориальных инспекций (до 3 %), обеспечивших наполнение бюджета не только за счет сбора начисленных сумм налогов, но и за счет инициирования переплаты по налогам некоторых предприятий.

Заключение

В результате исследований разработан научно-методический подход к решению с учетом формирования эффективных межбюджетных отношений в регионе проблем совершенствования деятельности налоговых органов как к контролируемому на базе анализа сформированных показателей процессу управления созданной единой вертикально интегрированной структурой, включающей достаточно крупные равномерно загруженные подчиненные налоговые инспекции, способные осуществлять деятельность по сбалансированному привлечению средств в бюджеты всех уровней.

Основными результатами исследований является следующее:

1. С целью осуществления эффективной деятельности по сбалансированному соблюдению интересов бюджетов всех уровней, создана единая, однородная система налоговых органов, включающая территориальные инспекции межрайонного уровня, инспекцию по работе с крупнейшими налогоплательщиками области, а также инспекции, построенные по административно- территориальному признаку.

2. С привлечением данных налоговой статистики представлены методика и модель оперативной регулярной текущей и перспективной оценки налогового потенциала и степени его реализации на региональном и местных уровнях; на основании результатов оценки разработана методика сравнения эффективности деятельности налоговых органов региона по привлечению средств в бюджет.

3. С привлечением приведенного налогового потенциала разработана методика налогового прогнозирования поступлений в бюджеты, позволяющая учесть особенности экономики региона.

4. Представлена автоматизированная система комплексного анализа, позволяющая на базе контроля соответствия параметров налоговой отчетности и текущих данных о платежах в бюджет в разрезе предприятий обеспечить на региональном уровне оперативный контроль за ходом привлечения средств в бюджетную систему, с учетом интересов всех уровней бюджетов, всеми налогоплательщиками, включая распределенные интегрированные структуры с сетью подразделений, состоящих на налоговом учете в любых территориальных инспекциях.

5. Осуществлена разработка методологических основ создания, функционирования и взаимодействия со всеми внешними структурами инспекций межрайонного уровня и инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками в регионе. Рассмотрены основные проблемы, возникающие в процессе создания этих инспекций, предложены опробованные на практике решения возникающих при этом проблем. Показано, что основная часть проблем основана на необходимости учета межбюджетных интересов и информационного взаимодействия налоговых органов с администрациями муниципальных образований.