Формы и методы реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формы и методы реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в регионе"

На правах рукописи

Каспржак Алексей Анатольевич

ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ СЕТЕЙ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003070841

Работа выполнена в Институте региональных экономических исследований

(ИРЭИ)

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Рождественская Ирина Андреевна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Сабуров Евгений Федорович

кандидат экономических наук Абанкина Татьяна Всевочодовна

Ведущая ор! анизация Академия народного хозяйства

при Правительстве РФ

Защита состоится «18» мая 2007 г в час на заседании диссертационного совета Д 520 030 01 при Институте региональных экономических исследований по адресу 121002, Москва, пер Сивцев Вражек, д 29/16

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института региональных экономических исстедовакий

Авюреферат разослан «18» апреля 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, с н с //лж/ О М Назарова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов В настоящее время перед отечественным образованием стоят не только задачи обновления целей, содержания, используемых технологий обучения, воспитания и развития личности, но и задачи совершенствования управления на всех уровнях, перехода на стратегическое управление на территориальном уровне Стратегический подход к развитию территориальной системы образования наряду с изменением финансово-хозяйственных механизмов, кадровой политики, способов взаимодействия с субъектами внешней среды системы образования, информационных потоков предполагает также приведение самой структуры сети образовательных учреждений в соответствие с новыми задачами стоящими перед территориальной системой образования

В настоящее время в России существует ряд проблем обеспечения территориальной доступности качественного образования, связанных со структурой сети общеобразовательных учреждений, сложившейся еще в советское время, когда вопросы доступности и качества образования имели принципиально иное звучание, а вопросы эффективности практически не ставились Среди них следует назвать высокая степень дифференциации качества образовательных услуг в зависимости от места их предоставления, трудности в реализации новых образовательных технологий, например, введения профильного обучения в старших классах в отдельном образовательном учреждении и ресурсного обеспечения такого обучения в рамках существующих сетей, отсутствие комфортных условий образовательного процесса, неравномерность распределения гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением предметов в пределах больших городов, низкий уровень специализации сетевых элементов и целевой концентрации имеющихся в территориальной системе образования ресурсов Вследствие демографического спада и усиливающейся урбанизации в настоящее время целый ряд сельских школ, а во многих случаях - и городских являются заполненными на 20-30% их проектной мощности, при этом в большинстве регионов и муниципалитетов демографическая ситуация ухудшается

Становится очевидным, что для региональных органов управления образованием, органов управления образованием всех городов и большинства сельских территорий, в которых проживает подавляющее большинство российского населения, разработка направлений, форм и методов реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений и их реализация является крайне актуальной Однако в настоящее время, местные органы власти не располагают для этого достаточной научно-методической базой и не имеют практических механизмов управления Все это обусловило актуальность исследования методических основ и практики модернизации системы образования в регионе, разработки форм эффективных управленческих

воздействий, обеспечивающих приведение структуры сети образовательных учреждений в соответствие с новыми задачами, стоящими перед территориальной системой образования, с учетом многочисленных экономических, организационных, правовых, социальных аспектов

Степень разработанности темы В последнее время в России растет интерес к исследованию особенностей развития сферы образования в целом и функционирования региональных образовательных систем, в частности Наибольший интерес представляют работы таких авторов, как И В Абанкина, Т В Абанкина, А Л Арефьев, Г А Балыхин, Г И Беляев, С А Беляков, В В Валентинов, В Д Веснин, Ю А Воронова, Б В Газалов, А Л Гапоненко, Н М Дмитриев, Э Н Днепров, И Г Дежина, Ю Л Деражне, И В Зайцевский, Е Н Егоров, В А Жамин, Е Н Жильцов, В М Жураковский, В Н Казаков, Е Я Коган, С В Кондратьев, Б С Митин, В Ф Мануйлов, И А Рождественская, Б Л Рудник, Е Ф Сабуров, В А Садовничий, В С Севостьянов, О Н Смолин, Ю Г Татура, Л И Фишман, В Н Фомин, Е В Фомина, И Д Фрумин, Ф Э Шереги, С В Шишкин, Л И Якобсон и др

Несмотря на столь представительный круг ученых и практиков, затрагивающих в своих работах многие экономические и организационные аспекты образования, обращает на себя внимание, что в исследованиях недостаточно раскрыты методические подходы и конкретные механизмы реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений на уровне региона

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка и обоснование научно-методических и практических рекомендаций по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе, обеспечивающих повышение качества и доступности образовательных услуг независимо от места проживания учащихся

В соответствии с намеченной целью, в диссертации были поставлены и реализованы следующие задачи:

■ рассмотреть приоритетные направления федеральной и регионачыюй образовательной политики на современном этапе, выявить принципы и методы формирования региональных образовательных сетей,

■ проанализировать отечественный и зарубежный опыт организации управления региональной сетью образовательных учреждений,

■ провести анализ и оценку существующих моделей реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в субъектах РФ,

■ предложить концептуальные подходы к развитию региональной образовательной системы (на примере Тверской области),

■ разработать методические рекомендации по проведению региональных и муниципальных программ реструктуризации общеобразовательных учреждений,

■ определить необходимые условия и инструменты эффективной реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе,

■ обосновать основные индикаторы и определить порядок ведения мониторинга эффективности реструктуризации общеобразовательной сети в регионе

Объект исследования - региональная и муниципальная система общего среднего образования

Предметом исследования является совокупность методов, механизмов, прикладных инструментов осуществления реструктуризации региональных общеобразовательных сетей с учетом возможных социально-экономических последствий

Теоретическая и методологическая основа исследования Теоретико-методической основой диссертации явились концептуальные положения теории развития общественного сектора, региональной экономики, стратегического менеджмента Исследование базируется на принципах системного подхода к изучению явлений, в работе использованы методы сравнительного анализа, прогнозирования, обобщения, группировок, экспертные оценки и некоторые другие

Информационная база исследования. В работе использовались данные официальной статистики федерального и регионального уровней, законодательные и нормативно-методические материалы по вопросам реформирования системы образования в субъектах РФ, результаты международных статистических исследований сферы образования, данные экономических служб администрации Тверской области и ее муниципальных образований, информационные ресурсы Интернета

Научная новизна исследования состоит в разработке методических подходов и практических рекомендаций по осуществлению реструктуризации общеобразовательной сети в регионе с целью повышения доступности качественного образования и минимизации негативных социально-экономических последствий для населения региона

Основные научные результаты, полученные лично автором

• уточнено содержание понятия «реструктуризация сети образовательных учреждений в регионе», которое рассматривается как многоаспектный и взаимоувязанный комплекса организационно-методических и материально-финансовых мер по созданию оптимальной, с точки зрения всех участвующих субъектов, структуры региональной сети образовательных учреждений, определены цели и содержание данного процесса, современные требования к уровню развития сети общеобразовательных учреждений в регионе,

• выявлены тенденции и противоречия в современном функционировании общеобразовательных учреждений в регионе, обоснована необходимость изменения существующей структуры сети учреждений общего образования в современных условиях, обосновали социально-экономические предпосылки и условия формирования региональных образовательных сетей,

• произведена типологизация моделей реструктуризации в зависимости от социально-экономических характеристик муниципального образования, выделены четыре типа моделей сельская распределенная модель, сельская концентрическая модеть, межмуниципальная модель, городская модель,

• сформулированы концептуальные подходы, принципы и методы разработки региональных и муниципальных программ реструктуризации

5

общеобразовательных учреждений, как комплекса мер, миссией которого является превращение системы образования в действенный ресурс социально-экономического развития региона,

• даны рекомендации по совершенствованию модели нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений, как одного из инструментов обоснования программ реструктуризации, предложена методика расчета показателей подушевого бюджетного финансирования в разрезе различных ступеней образования, видов образовательных программ, типов и видов образовательных учреждений,

• разработаны практические рекомендации по созданию системы информационного обеспечения мониторинга эффективности реструктуризации общеобразовательной сети в регионе, предложены основные индикаторы мониторинга на трех уровнях отдельного образовательного учреждения, территориальной (муниципальной, региональной) сети образовательных учреждений, на федеральном уровне (мониторинг социальных последствий реструктуризации, мониторинг изменений в школах в процессе реструктуризации и т д ) Теоретическая и практическая значимость. Результаты научного

исследования доведены до конкретных выводов, методических и практических рекомендаций, которые позволяют создать основу для модернизации региональной системы образования и увязать деятельность общеобразовательных учреждений с выбранными приоритетами развития региона Реализация сформулированных в работе рекомендаций позволяет повысить эффективность общеобразовательной системы региона, а также степень ее адаптации к изменению внешних условий хозяйствования в регионе Результаты проведенного исследования могут быть использованы органами управления образованием, службами регионального и муниципального уровней при подготовке проектов бюджетов на образование, региональными администрациями для повышения эффективности осуществления реструктуризации общеобразовательной сети в регионе

Практическая ценность работы определяется возможностью использования предложенных подходов и методов для любого региона России как региональными и муниципальными администрациями при разработке стратегических направлений модернизации системы образования, так и самими образоватечьными учреждениями

Апробация работы Основные теоретические положения диссертационного исследования были изложены на научно-практических конференциях V Международная конференция «Конкурентоспособность и модернизация экономики» (г Москва, 6-8 апреля 2004 г), Всероссийская конференция «Тенденции развития образования проблемы управления образованием региона» (Москва, 13-14 февраля 2005г), Всероссийская конференция «Модели реструктуризации образовательных сетей» (г Москва, 3-4 ноября 2006г), Межрегиональная конференция «Внедрение нормативного бюджетного финансирования в системе общего образования субъектов Российской Федерации опыт и перспективы» (гМосква, 7-8 ноября 2006 г)

6

межрегиональный семинар «Социальное партнерство, взаимодействие с рынком труда, формирование регионального заказа на подготовку кадров» (г Санкт-Петербург, 19-21 апреля 2006г), межрегиональный семинар «Мониторинг социальных последствий реструктуризации» (г Москва, август 2006г), VIII Международная конференция «Модернизация экономики и общественное развитие» (г Москва, 3-5 апреля 2007г )

Публикации По теме диссертации опубликованы печатных работ общим объемом 7,7 п л , в том числе лично автора - 5,0 п л

Структура диссертационной работы определена логической последовательностью решаемых задач и в соответствии с целью исследования построена следующим образом Введение

Глава I Теоретические предпосылки реструктуризации региональных систем образования

1 1 Приоритетные направления федеральной и региональной образовательной политики на современном этапе

1 2 Тенденции и противоречия функционирования общеобразовательных учреждений в регионе

1 3 Принципы и методы реструктуризации региональных образовательных сетей

Глава II Особенности современного состояния региональных общеобразовательных образовательных сетей и оценка моделей их реструктуризации

2 1 Зарубежный опыт формирования региональных образовательных сетей

2 2 Анализ и оценка эффективности существующих модечей реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в субъектах РФ

2 3 Социально-экономическое состояние сети образовательных учреждении (на примере Тверской области)

Глава III Научно-практические и методические рекомендации по совершенствованию процесса реструктуризации общеобразовательных сетей в регионе

3 1 Концептуальные подходы к формированию региональных и муниципальных программ реструктуризации общеобразовательных учреждений (на примере Тверской области)

3 2 Методические подходы к разработке и реализации региональной и муниципальных программ реструктуризации ОУ на основе внедрения нового финансового механизма

3 4 Рекомендации по обеспечению мониторинга эффективности

реструктуризации общеобразовательной сети в регионе

Заключение

Библиография

Приложения

II. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

1. Цели процесса реструктуризации сетей образовательных учреждений в регионе, требования к новому состоянию сети общеобразовательных учреждений.

Широко используемая в практике развитых стран методология реструктуризации сети образовательных учреждений (ОУ) начинает осмысляться и использоваться в российском образовании на региональном уровне и уровне большинства муниципалитетов В диссертации сформулированы определение и основные характеристики данного процесса

Реструктуризация сетей образовательных учреждений в регионе подразумевает системный характер оптимизации функционирования системы регионального образования Она включает многоаспектный и взаимоувязанный комплекс мероприятий, процессов, методов, начиная с анализа ситуации в регионе и формирования целевых установок, оценки возможных рисков, подготовки кадров, разработки различных вариантов, и заканчивая реорганизацией, как сети, так и образовательных процессов на основе современных подходов к управлению

Важнейшими целями, которые должны быть достигнуты в процессе реструктуризации, являются

• обеспечение качества и полноты предоставляемых сетью образовательных услуг с учетом их территориальной доступности,

• повышение соответствия образовательных услуг сетевых элементов потребностям учащихся разных возрастных групп,

• рационализация использования всех видов ресурсов в региональной (муниципальной) сети общеобразовательных учреждений

Реализация названных целей предполагает задание определенных требований к новому состоянию сети учреждений общего образования региона Автор считает необходимым выдечить пять необходимых требований, которые должны обеспечивать как реализацию общей стратегии развития образования территории, так и позволят обеспечить достижение целей реструктуризации К таким требованиям относятся

1 Обеспечение пространственной доступности услуг, предоставляемых сетью общеобразовательных учреждений

2 Реализация возможности выбора индивидуальной образовательной траектории в образовательном учреждении, что предполагает укрупнение элементов сети образовательных учреждений, исследования показывают, что в среднем более крупные школы показывают лучшие результаты ЕГЭ

3 Необходимость профилизации обучения на старшей ступени школы, что по мнению автора, может быть осуществлено без чрезмерных издержек только в школах, имеющих значительное количество старшеклассников

4 Обеспечение комфортных условий образовательного процесса и психофизической безопасности учащихся

5 Обеспечение необходимой концентрации и целевого использования материальных, финансовых, кадровых, информационных ресурсов одного типа в образовательных учреждениях одного вида что требует изменения существующей структуры сети общего образования, характеризующейся низкой специализацией своих элементов

2 Проб 1е мы современного функционирования общеобразовательных учреждений в регионе и направления формирования эффективных региональных образовательных сетей.

Несмотря на стабильно высокий процент расходов бюджета Тверской области на образование (доля расходов областного бюджета по отрасли образование в расходах консолидированного бюджета составляет в 2006 году 25,3%) сравнительный анализ ключевых показателей, характеризующих эффективность реализации региональной образовательной политики в ряде областей РФ в части организации инфраструктуры образовательной сети регионов (число учеников, приходящихся на одного учителя, средняя наполняемость классов в старшей ступени ОУ и т д ) показывает, что предпринимаемые региональными втастями меры явно недостаточны (табл I)1

Таблица 1

Основные показатели развития образовательной сферы Тверской области в 2000-2006 гг.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2006 к 2000

Чпсто дневных общеобразоватечьпь'х учреждений 1025 1011 1003 984 930 869 811 79%

Чисто обучающихся в общеобразоватетьных учреждениях 191716 181858 171376 159595 148745 137734 128229 67%

Чшпенность учитетей 17904 17008 1 16731 16065 15668 14890 13914 78%

Число учащихся на 1 ' учитетя | ' 10,69 10,24 9,93 9,49 9,25 9,20 86%

Средняя наполняемость | ^¡¡7 ктассов , ' 15,36 14,88 14,42 14,05 13,86 13,80 87%

Доля расходов ва образование в расходах консотидированного бюджета - 21,7 21,3 22,1 24,1 23,3 25,3 1! 7%*

Источник по данным Департамента образования и Департамента финансов Тверской обтасти

♦ 2006 гоч к 2001 году

В условиях неблагоприятной динамики демографических показателей, сложных урбанистических и миграционных процессов, специфики географического положения, которое лишь усиливает негативное влияние вышеперечисленных факторов, организационные решения на уровне

1 По данным государственного статистического набиодения показатели Тверской области ниже среднего по Российской Федерапи I в целом

региональных образовательных сетей являются обязательными мерами, призванными обеспечить повышение эффективности использования и без того ограниченных ресурсов образовательной системы Тверской области Повышение доступности качественного образования для учащихся независимо от места их проживания обеспечивается в регионе через разработку и реализацию комплекса мер по реструктуризации сети и активное внедрение системы доставки учеников на базе программ «Школьный автобус»

Совершенствование региональной системы управления образованием призвано, в первую очередь, разрешить те проблемы, которые возникли в точках разрыва между современным состоянием системы образования в регионе и существующими механизмами управления, а именно

1 Не отработаны механизмы, позволяющие региональным и муниципальным властям обеспечить эффективность использования предоставтяечых им ресурсов для обеспечения прав граждан на образование Механизм нормативного финансирования со стороны государства должен обеспечивать не только эффективность распределения, но и испотьзования ресурсов Так, при получении региональных субвенций муниципалитеты не имеют необходимых стимулов для повышения эффективности использования этих ресурсов, в частности - для оптимизации сетей учреждений образования

2 В условиях малочисленности населения муниципального образования встает вопрос о выстраивании рациональной системы организации деятельности работников органов управления образованием, здравоохранением, культурой на основе межведомственной координации

3 Сложившаяся практика организации образования по муниципальному принципу во многих случаях не обеспечивает подноты предоставляемых образовательными сетями услуг и (или) ведет к неэффективному использованию ресурсов Так, в условиях небольших муниципалитетов (сельских районов и малых городов) образовательная сеть не обеспечивает доступность различных образовательных программ или обеспечивает их с большими издержками ввиду рассредоточения ресурсов Кроме того, межмуниципальные границы образовательных систем создают препятствия для получения в пределах муниципалитета образовательных услуг детям, проживающим в других муниципалитетах

4 Наличие на территории муниципалитета структур образовательной сети различного подчинения (общеобразовательных учреждений и учреждений профессионального образования) препятствует их эффективному взаимодействию как внутри, так и за рамками сферы системы образования Ориентация образоватетьных ресурсов на местные рынки труда требует выраженной рыночной инфраструктуры, которой нет в малых муниципальных образованиях

5 Действующее законодательство в сфере образования не обеспечивает сбалансированности объекта управления муниципальных органов управления (МОУ) с имеющимися у них механизмами воздействия на подведомственную систему образования Законодательство об образовании не обеспечивает достаточных полномочий органов местного самоуправления в части содержательного (а не только организационного) влияния на систему образования При этом органы местного самоуправления обладают колоссальными рычагами влияния, связанными с учредительством, финансированием, назначением руководителей учреждений подведомственной системы образования

Федеральным Законом от 22 08 2004 X» 122-ФЗ внесены изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании», касающиеся компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований Компетенция органов местного самоуправления в области образования также нашла отражение в Федеральном законе от 06 10 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 01 01 2006 года Однако компетенция одних и тех же субъектов в различных законодательных актах опредетена нередко по-разному и с использованием различных формулировок, что затрудняет единообразное толкование норм Неясен критерий разграничения полномочий в области образования между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями Представляется сложным определить, какие образовательные учреждения могут находиться в ведении каждого из вышеперечисленных субъектов Несогласованность различных правовых актов между собой, неясность в вопросах разграничения полномочий и ответственности между различными иерархическими уровнями управления позвочяют органам местного самоуправления выходить за рамки своих полномочий по организации образования

6 Противоречивость отдельных положений законодательства разрыват управленческую вертикаль в образовании Действующее законодательство не предусматривает механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования, механизмов согласования действий между уровнями управления и политики в обтасти образования, осуществляемой органами управления различного уровня, что зачастую приводит к рассогласованию усилий регионального и муниципальных органов управления образованием

В работе представлены механизмы решения данной проблемы, которые были апробированы в практике управления образовательной системой Тверской области Так, по рекомендациям автора, в Законе «О бюджете Тверской области на 2007 год» усчовием выделения муниципальным образованиям Тверской области средств из фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов является наличие согласованной с Департаментом образования Тверской области программы развития муниципальной образовательной сети (включая вопросы реструктуризации) Таким образом, решения, принимаемые муниципальными органами управления образованием, и в целом муниципальными властями в части образования должны быть выстроены в логике единой региональной образовательной политики

3. Концептуальные подходы к формированию региональных и муниципальных программ реструктуризации общеобразовательных учреждений

В качестве концептуальных оснований управления развитием образовательной сети, и, в том числе, процессом реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе автор рассматривает программно-целевую идеологию, задающую общие стратегические ориентиры управленческой деятельности Принципиально важным при этом является сохранение и развитие доступности образовательных учреждений, обеспечение высокого качества современных образовательных программ, приоритетность финансирования и материального обеспечения, социальная защищенность учителей, межведомственное взаимодействие и эффективное использование всех видов сетевых и иных ресурсов региона, использование нормативно-подушевого финансирования (НПФ), усиление общественно- государственного управ тения, развитие социального партнерства

В силу различий в устройстве, расселении и специфики территории того или иного муниципального образования существуют различные модели реструктуризации В работе произведена определенная типотогизация моделей реструктуризации в зависимости от социально-экономических особенностей муниципальных образований Автором выделяются четыре типа моделей

• Сельская распределенная модель реструктуризации - сеть представлена общеобразовательными учреждениями, находящимися в одном муниципальном образовании, образовательными округами, сформированными вокруг базовых школ, расположенных в сельской местности,

• Сельская концентрическая - сеть представлена общеобразовательными учреждениями, находящимися в одном муниципальном образовании, образовательными округами, концентрически сформированными вокруг базовых школ, расположенных городской местности - центре муниципального образования

• Межмуниципальная концентрическая - сеть представлена общеобразовательными учреждениями, расположенными в сельской местности одного муниципального образования и базовыми школами в городе (другое муниципальное образование)

• Городская - сеть представлена независимо функционирующим (территориально и/или юридически) образовательными учреждениями, реализующими программы начального, основного и среднего (полного) образования расположенными в городах

В диссертации выявлены и сгруппированы наиболее характерные ошибки процесса формирования концептуального проекта реструктуризации сети и даны рекомендации устранения (табл 2)

Таблица 2

Возможные ошибки в процессе формирования программы реструктуризации образовательной сети в регионе

Л» п/п В чем проявляется ошибка К чему приводит ошибка Как избежать ошибки 1 1

1 Построение программы без учета анализа ситуации на территории Программа нереалистична, оторвана от реальной ситуации на территории, строится без учета специфических особенностей и проблем территории («проблемы-сачи по себе, концепция-сама по ссбе») Использовать проблемное поле анализа ситуации как основу дтя определения возможностей развития сети по основным аспектам системы управления сетью

2 Построение программы без учета социального заказа на территории Программа неадекватен требованиям социального заказа, его разработка нецелесообразна Определить ценностную направтенность элементов сети с ) чета у требований социального заказа

3 Программа представ ляет собой совокупность общих ценностных установок тина «повышение доступности качественного образования» Программа декларативна, лишена содержательной проработки, возможностей изменения и развития сети, выбранная модель реструктуризации становится оторванной от жизни и неуправляемой Проработать возможности построения новой модсти сети по основным аспектам системы управтения сетью

4 При разработке программы реструктуризации этап разработки «Формирование образа будущего состояния сети» игнорируется как таковой, разработка программы осуществляется по усеченной схеме по принципу «дефицит-исполнение» Программа реструктуризации перестает быть развивающей, нацеленной на перспективу, ориентирована лишь га поддержание «комфортного» состояния сегодня Обязатетьно предусмотреть при разработке программы реструктуризации этап «Формирование образа будущего состояния сети»

5 1 Концептуальный проект неполный, касается тишь отдельных аспектов системы управления сетью (например, у пущена характеристика ценностной направленности элементов сети, концепция системы управления, характеристика новых технологий работы и т д) Программа реструктуризации перестает быть целостной, а, следовательно, не достигает своих целей и результатов Формировать концептуальный проект с учетом всех основных аспектов системы управтения сетью и ценностных оснований сети 1 1

Возможные варианты задания целей программ реструктуризации сети общеобразовательных учреждений и ожидаемых результатов приведены в табтице 3 Следует отметить, что некоторые ожидаемые результаты могут свидетельствовать о достижении нескольких целей

Таблица 3

Варианты целей программ реструктуризации сети общеобразовательных учреждений и ожидаемых результатов

Целп Ожидаемые рез> чьтаты

Создание сетевых условий психофизической безопасности учащихся и комфортных усчовий образоватечыгого процесса ■ рост процента детей, об> чающихся в ш ко чах-сту пенях (отдечьных образовательных учреждениях) или физически изолированных подразделениях-ступенях очного учреждения ■ рост процента соответствия напочняемости сетевых единиц проектной мощности зданий (например, процент сетевых единиц, в которых количество детей не превосходит проектную мощность)

Обеспечение пространственной доступности образовательных усл>г » наличие услуг начального образования в каждом насеченном пункте (дчя сельской местности) • расположение ближайшей шкочы, реализующей программу начального образования в зоне «шаговой доступности» (город) • максимальное время в пути с учетом возраста учащихся до соответствующей образовательной усчуги (определяемые с учетов планируемого подвоза детей в сельской местности и существующей транспортной инфраструктуры - в городах)

Создание сетевых условий дчя обеспечения выбора индивидуальной образовательной траектории в образовательном учреждении • рост среднего количества детей в параллечи в одной сетевой единице территориальной системы образования • рост минимального кочичества детей в параллели в одной сетевой единице территориальной системы образования

Создание сетевых условий для профилизация старшей ступени • Рост среднего кочичества старшеклассников (классов-комплектов старшеклассников) в параллели в одной сетевой единице территориальной системы образования • Рост минимального ко тичества старшеклассников (классов-комплектов старшеклассников) в параллели в одной сетевой единице территориальной системы образования • Рост процента старшеклассников данной территории, учащихся образовательных учреждениях, соответствующих минимальным требованиям реализации профильного (например, в старшей шкече количество классов-комплектов в параллели не менее 3 в сечьской местности и 6 в городской) > Рост процента старшеклассников, регулярно испочьзующих Интернет

В диссертации обосновано, что для обеспечения реального прогресса в процессе модернизации системы образования в регионе необходима реализация системного комплекса мер по превращению системы образования в ресурс социально-экономического развития региона При этом отношение к системе образования как к ресурсу региональной экономики локализует ее на уровне потребителя через удовлетворение индивидуальных потребностей гражданина, обеспечивающих успешную реализацию его жизненной стратегии Огмечается, что практика реализации мероприятий, направленных на воплощение данной идеи, анализ результатов как российских, так и международных исследований

(PISA, PIRLS и т д), показывают, что для решения проблем общего образования на уровне региона необходимо обратить внимание на следующие условия успешной реализации образовательной политики

• высокий уровень результатов обеспечен преимущественно однородными системами образования (Финляндия, Корея, Гонконг), не имеющими существенных различий в качестве образовательных устуг, предоставляемых различными ОУ,

• образовательные учреждения (и/или организации) системы общего образования не имеют существенных различий в требованиях к уровню подготовки их абитуриентов, фактически в них отсутствуют прецеденты селекции учащихся,

• организации, предоставляющие услуги в рамках программ общего среднего образования, обладают существенно большей самостоятельностью как в распоряжении финансовыми ресурсами, так и в выборе адекватных мер по обеспечению выполнения единых образовательных стандартов Исследования показали, что существует зависимость между результатами

функционирования систем образования стран, отвечающих вышеперечисленным характеристикам, и экономическими показателями данных стран, выраженными в уровне ВВП и ВРП на душу населения

Автор отмечает, что реализация последовательной региональной политики в сфере образования региона, в настоящее время требует от региональных органов власти реализации ряда приоритетных мероприятий

1 Изменения системы финансирования образовательных учреждений для обеспечения эффективного использования ресурсов системы образования в условиях демографического спада, включая совершенствование структуры норматива бюджетного финансирования в регионе, обеспечение условий для доведения финансовых средств, рассчитанных на основе норматива, непосредственно до образовательных учреждений области, создание в каждом ОУ самостоятельной бухгалтерии, обеспечение возможности максимально гибкого использования выделяемых бюджетных средств с учетом требований казначейской системы исполнения бюджета

2 Создание инфраструктурных условий для роста качества образовательных услуг, предоставчяемых учреждениями (и/или организациями), реализующими программу общего среднего образования, путем их объединения (базовая школа и школы - филиалы) в рамках единого юридического лица, с обеспечением подвоза учащихся, специализации ресурсного обеспечения отдельных ступеней обучения в рамках единого ОУ, размещения в них государственного заказа на услуги в рамках программ дополнительного образования, культуры и спорта, создания предпосылок к переводу их в статус автономного учреждения

3 Реорганизация системы управления образованием на территориях посредством создания допочнительного (к опредетенным законом уровням управления образованием) субрегионального уровня управления

(образовательные округа), что позволяет укрупнить единицы управления, повысить эффективность управленческих воздействий.2.

4. Рекомендации по совершенствованию модели нормативного подушевого финансировании образовательных учреждений в Тверской области

Результаты проведенного анализа показали, что необходимость перехода на НПФ во всех субъектах РФ, в том числе и в Тверской области, была продиктована необходимостью реализации принципа справедливого и прозрачного распределения ограниченных финансовых ресурсов между учреждениями образования в регионе. Кроме того, необходимо усиление связи бюджетных расходов с конечными результатами в сфере образования. Ситуация в финансировании отдельных муниципальных образований и общеобразовательных учреждений, сложившаяся к 2005 году характеризовалась крайней неравномерностью объемов предоставляемых субвенций в расчете на одного обучающегося. Так, соотношение максимального и минимального уровня финансирования в рублях на одного учащегося между муниципалитетами составляло более чем 2 раза, а между отдельными образовательными учреждениями - более 20 раз. Данная ситуация, на фоне демографического спада, имела тенденцию к усилению уровня дифференциации (рис.1).

Динамика численности ученического контингента по Тверской области (14 МО) за 2000-2004 годы и прогноз на 2005-2011 годы

. й-е.555 ! с: 50«, — •: Г.

ИИ

-¿.¿КЗ \

.. ТГР1-«^ "А«4'г. ' ■•<!»' / Х-

■э 3181

■ 'Ч

--дэем

■ ... ■'.-■ДЗВ1

, 0 ■ -дазя? .- '

-в-.. Д.Э1Е6-¿.зг^

-__-*_:

""т.гтзэ ' *- .

"■-.*> яда ;

-О Е&КЕЦЗДЙ

^Бзлегоесвчй

—■— Зап ВДн ОДВ^СИз ■

- т' ■МЭСК.ССЧ^ЛИ'?, .. —■■. ■

гооэ 2О01 аеог гом ада гойе зоо? го 35 :о ■ с 20 и

Рис. 1 Анализ и прогноз динамики контингента обучающихся к моменту начала работ по внедрению принципов нормативно-подушевого финансирования (Ратечвтаио втором по данйим Росстата РФ и данным 14 муниципальных образований Тверской области)

^Аналогичная инициатива была нэллержана Правительством Российской федерации, распоряжением которого от 19 июля 2002г. № 995-р введение образователеных округов на территории Самарской области было определено ЧЕК фепер^пьиый эксперимент

Наибольшие подушевые затраты наблюдаются в малокомплектных сельских школах, где, как правило, предоставляются менее качественные образовательные услуги, но эти учреждения имеют особую социальную значимость для территории и требуют особого внимательного подхода при определении методических подходов к их финансированию

Автором разработаны методические рекомендации по расчету нормативов подушевого бюджетного финансирования, которые обеспечивают возможность реализации объективного и прозрачного способа распределения финансовых ресурсов в образовательной сети региона При формализованном способе (по формуле) распределения бюджетных средств, образовательные учреждения ставятся в равные условия, их финансовое благополучие зависит, прежде всего, от числа обучающихся Основа методики соответствует принципам, заложенным в методических рекомендациях, разработанных Министерством образования и науки РФ

Для учета специфики предоставления общеобразовательных услуг в тех и та иных условиях к региональному нормативу бюджетного финансирования применяются, разработанные автором удорожающие коэффициенты При определении их абсолютных значений используются как нормы федерального и регионального законодательства, так и значения коэффициентов, полученных расчетным путем При этом в коэффициентах учитываются следующие особенности

• различия в месторасположении (городские и сельские районы, поселки городского типа),

• реализация специальных программ обучения,

• предоставление индивидуального обучения детям с ограниченными возможностями здоровья,

• проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам,

• предоставление услуг в образовательных учреждениях на изолированных территориях (ЗАТО «Солнечный» Тверской области)

Перечень региональных удорожающих коэффициентов ограниченный (не более 7-10) дает возможность формализовать те факторы, которые для данной территории (образовательного учреждения) являются существенными и объективно влияют на стоимость обучения

Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее - субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней образования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррекционных классах (классах компенсирующего обучения)

При расчете субвенций муниципальному образованию используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и

коррекционных классах в образовательных учреждениях на -территории муниципального образования по ступеням обучения.

Автором разработана и внедрена в практику управления образовательной системой Тверской области модель перехода [¡а нормативно-подушевое финансирование, реализуемая за счет применения адаптационных и поправочных коэффициентов на региональном и муниципальном уровнях соответственно, С одной стороны это вынужденная мера, вызванная необходимостью не допущения резкого снижения объемов финансирования в ряде муниципальных образовательных сетей и отдельных образовательных учреждениях (прежде всего малочисленных). С другой, законодательно оформленное право установление муниципалитетом поправочных коэффициентов ко всем образовательным учреждениям, инструмент превращения муниципальных органов управления образованием союзником в реализации программы реструктуризации образовательной сети региона.

Изменение коэффициента адаптации предсказуемо от года к голу -ежегодное снижение не превышает 10% (Рис. 2).

Распределение субвенции МО Тверской области н процентах от нормативного

МО Тверской области

Рис. 2. Распределение субвенций муниципальным образованиям Тверской области в процентах от нормативного

Поправочные коэффициенты в соответствии с принятыми региональными нормативно правовыми актами также можно устанавливать только в заданном, ежегодно сужающемся диапазоне (Рис. 3), что определяет вектор изменений в структуре образовательной сети региона.

Важным в установлении поправочных коэффициентов является не только значение и/или динамика значений, стремящаяся к норме распределения, но и способ его установления. Таблица поправочных коэффициентов ежегодно

утверждается представитетьным органом законодательной власти каждого муниципалитета, что делает данный процесс публичным

Рис 3 Коридор поправочных коэффициентов

5 Практические рекомендации по осуществлению мониторинга с использованием системы индикаторов.

В диссертации мониторинг рассматривается как один из важнейших и относительно самостоятельных аспектов управления реализацией программы реструктуризации сети ОУ Основное назначение мониторинга заключается в получении обратной связи о процессе реструктуризации, он напрямую связан с ее целями, которые и являются «исходной основой мониторинга»

В диссертации приведено описание системы индикаторов и порядка проведения мониторинга эффективности реализации региональной образовательной политики в части реструктуризации общеобразовательной сети и введения НПФ Основным источником информации являются поправочные коэффициенты, применяемые муниципальными образованиями и численность учащихся в школах сети Анализ графиков позволяет определить наличие школ-доноров и дотационных шкот, а также степень отклонения финансирования отдельных МОУ от норматива Наглядное изображение данных показателей, их сравнения с графиками других муниципальных образований, динамика данных показателей позволяет охарактеризовать не только сегодняшнее состояние сети, но и эффективность принимаемых решений (в процессе реструктуризации), наметить возможные перспективы

Для всех муниципалитетов были построены диаграммы распределения поправочных коэффициентов по МОУ муниципалитета в зависимости от контингента обучающихся На двух верхних графиках изображена сеть образовательных учреждений Вышневолоцкого района в 2006 и 2007 году Несмотря на достаточно большое значение поправочных коэффициентов, при меняемых в этом районе в 2007 году, из графиков видно (рис 4) насколько изменилось их значение с 2006 года

Вышневолоцкий район 2006 год

j

3

□ П

■ ■ ш

"k !

* Ш 1 ! '

i

Вышневолоцкий район 2007 год

1 |

1 Г

Й

Р ■ \

□ г \ п 1 *

1 [

Рис 4 Динамика распределения поправочных коэффициентов по МОУ в ■зависимости от контингента обучающихся

В табл 4 приведены значения индикатора (столбец 5), определяющего степень реализации принципов НБФ в муниципалитете в целом (для пилотных муниципалитетов), а также некоторые дополнительные данные

Таблица 4

Анализ поправочных коэффициентов в пилотных муниципалитетах*

№ Наименование муницина штета Миннмум ^попр Максимум ^попр Средневзвешенное значение Кпопр А'ад (дчя справки)

1 Лндреапольский 1,13 4,67 2,36 1,58

2 Бежецкий 0,66 4,10 1,47 1,04

3 Бочоговский 0,55 3 37 1,49 1,00

4 Вышневолоцкий 0,63 3,49 1,61 1,00

5 Жарковский 1,20 4 16 2,37 1,77

6 Западнодвинский 0 90 2,99 1,83 1 15

7 Зубцовский 0 73 3,56 1,59 1,14

8 Калининский 0 77 3 63 1,46 1,00

9 Кимрский 0,80 3,15 1,65 1,33

10 Конаковский 0 67 1,65 1,17 1,00

11 Кувшиновский 0 94 4 78 1,78 1,24

12 Лихосчавльский 0,83 1,91 1,26 1,04

13 Мочоковский 0,89 3 48 1,81 1,48

14 Нелидовсхий 0 88 2,06 1,27 1,00

15 Рамеппсовский 0,68 3,84 1,95 1,26

16 Ржевский 0,68 2,52 1,40 1,20

17 Сандовский 0,90 3,16 1,99 1,64

18 1 Торжокский 0,60 2,89 1,58 1,10

19 Удомельский 0,88 5,69 1,60 1,18

20 Фировский 0,96 3,92 ! 1,73 1,16

*Рассчитано личьо автором по данным муниципачьных органов управчения образованием

Анализ диаграмм распределения поправочных коэффициентов МОУ (пример диаграммы - рис 4) и данных табл 4, позволяет сделать следующие выводы

1 Распределение средств региональной субвенции в рамках муниципалитетов в 2006 г не соответствует принципам НБФ, а лишь фиксирует сложившуюся в предшествующий период практику распределения Характерными ее чертами являются наличие шкот-доноров (крупные городские или сельские СОШ) и дотационных школ (мелкие сельские ООШ и НОШ) Следует отметить, что не наблюдается жесткая корреляция коэффициента адаптации муниципалитета и средневзвешенного значения поправочных коэффициентов его МОУ На рис 4, где приведены значения этих двух параметров для пилотных муниципалитетов, видна лишь ожидаемая общая тенденция связи Кдд и Ктопр (рост слева направо) При этом отдельные муниципалитеты существенно выбиваются из общей тенденции

2 В большинстве районов при распределении средств региональной субвенции между отдельными сельскими ОУ одного и того же типа (ООШ, НОШ) наблюдается естественная зависимость коэффициента адаптации от контингента обучающихся в ОУ, близкая к обратно пропорциональной

3 В ряде случаев однотипные школы с примерно равным контингентом обучающихся имеют разное финансирование из региональной субвенции Например, ООШ Фировского района, СОШ Удомельского района, ООШ Сандовского района и другие Таким образом, предложенные индикаторы позволяют провести мониторинг соответствия муниципальных образовательных бюджетов областной модели НБФ

III. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1 В современных условиях активного проведения программы модернизации системы общего образования содержательное наполнение понятия реструктуризация, применительно к региональной сети общеобразовательных учреждений, не должно допустимость чисто технократического подхода к изменению территориальной структуры образовательного пространства в регионе, основываясь исключительно на принципах экономической эффективности использования бюджетных ресурсов Приоритетные направления развития сети образовательных учреждений, отвечающей современным запросам потребителей (учащихся, родителей, работодателей, государства), в значительной степени ориентированы на получение существенных социальных эффектов, непосредственно отражающихся в уровне социального и экономического развития региона Образовательный потенциал, являясь важнейшей составной частью человеческого потенциала, становится все более значительным фактором ускоренного развития региональной экономики В связи с этим методические подходы к определению форм и методов осуществления реструктуризации общеобразовательной сети в регионе должны строится с учетом как

экономических, так и социальных факторов, задающих основной вектор преобразований в области образования

2 Анализ программ реструктуризации и других документов, регламентирующих изменение структуры общеобразовательной сети в субъектах Российской Федерации, позволил выявить, обобщить и систематизировать наиболее перспективные методические подходы, формы и механизмы осуществления процессов реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе Предложенная концептуальная основа разработки региональных (муниципальных) программ реструктуризации, включающая целевые установки, современные требования к сети, различные модели реструктуризации в зависимости от типов муниципальных образований, а также способы мониторинга эффективности проведения структурных изменений в региональной сети, позволяет обеспечить достаточно сбалансированную и эффективную ее реализацию Важно подчеркнуть особую значимость анализа, оценки и учета на подготовительном этапе разработки мероприятий по реструктуризации всех возможных социальных и экономических рисков, связанных с изменениями внешней по отношению к системе образования среды

3 Разнообразие социально-экономических, демографических, природно-климатических особенностей территориальных образований не должно допускать формирования единообразных (унифицированных) программ реструктуризации во всех регионах На основе единых концептуальных и методических подходов каждый регион должен разработать свой комплекс мер по развитию общеобразовательной сети, отражающий все особенности и приоритеты региональной экономики На основе всестороннего исследования и обобщения практики проведения в Тверской области муниципальных программ реструктуризации общеобразовательной сети в работе разработана типология моделей реструктуризации, основанная на социально-экономических особенностях развития различных видов муниципальных образований и позволяющая реализовать различные подходы к формам и методам реструктуризации сети образовательных учреждений региона, которые учитывают возможные риски и негативные последствия

4 В силу усиливающейся тенденции к децентрализации системы управления образованием особую актуальность приобретают инструменты обеспечения реализации региональных решений В работе автором предложена, апробированная в системе управления Тверской областью, система обеспечения реализации региональной образовательной политики на муниципальном уровне -нормативно закрепленное условие необходимости согласования муниципальных программ реструктуризации

5 Важнейшим механизмом реализации программ реструктуризации общеобразовательных сетей выступает нормативно-подушевое бюджетное финансирование, обеспечивающие прозрачность и ясность распределения бюджетных ресурсов между общеобразовательными учреждениями В работе предлагаются методические рекомендации по внедрению принципов нормативного подушевого финансирования, как инструмента стимулирования реструктуризации образовательной сети на региональном и муниципальном

уровнях В отличие от существующих моделей расчета нормативов, автором предлагается модель перехода, обеспечивающая реализацию изначально сформированных целей, т е реализация данной методики позволяет обеспечить плавный переход к финансированию образовательных учреждений области на нормативной основе без мультипликации количества коэффициентов удорожания образовательных услуг в элементах сети

6 Разработка и реализация программ реструктуризации общеобразовательной сети в регионе, безусловно сопряжена с рядом возможных негативных социально-экономических последствий, поэтому еще на стадии формирования программ необходим детальный анализ по выявлению всех негативных аспектов, связанных с изменением образовательного пространства (закрытие школы, сокращение кадров, ухудшение территориальной доступности, т п) Автором предложена методика мониторинга эффективности реализации муниципальных программ реструктуризации образовательной сети и перехода на принципы нормативно-подушевого финансирования Основным отличием ее применения является наглядность и объективность, не требующая от муниципального/регионального органа управления образованием производить действия, имитирующие требования методики В качестве ключевых индикаторов методики приняты динамки значений интервала поправочных коэффициентов, применяемых на муниципальном уровне Важно подчеркнуть, что методика и порядок организации такого мониторинга осуществляется на основе специального соглашения, заключенного между региональными и муниципальными властями, что позволяет учесть их интересы и избежать возможных конфликтных ситуаций

Основные работы, опубчикованные по теме диссертации

1 Каспржак А А , Рождественская И А , Райчук Д Ю Основные направления модернизации региональной системы образования Тверской области // Вестник РАЕН № 5, 2006 г -1,2пл (втч автора-0,6 п л )

2 Каспржак А А Развитие форм и методов финансирования образования в регионе (на примере Тверской области) Сб научных трудов Московского Института государственного и корпоративного управления № 9, М МИГКУ, 2006, - 0,6 п л

3 Каспржак А А, Краюшкина Г А, Поляк П П, Райчук Д Ю Организационно-экономичекие изменения в образовательной системе Тверской области анализ первых шагов в федеральном контексте Сб научных трудов ИРЭИ «Проблемы теории и практики реформирования региональной экономики» под ред дэн проф Бурака П И , Выпуск № 7 - М , 2006г 1,2 п л (втч лично автора - 0,4 п л)

4 Каспржак А А и др Состояние и результаты деятельности системы образования Тверской области Региональный доклад 2006 - Спб Изд-во Политехи университета, 2006 - 2,2 п л (в соавторстве, втч автора - 1,3 п л )

5 Каспржак А А Основные требования к индикаторам региональных систем мониторинга общего образования // Сборник докладов «Пути совершенствования

управления региональной экономикой», М - РАЕН, ИРЭИ, ВЗФЭИ, 2004 г (0,5 п л)

6 Каспржак А А Формирование региональной системы мониторинга в образовании от административной замкнутости к ассоциированному взаимодействию // Мониторинг материально технической базы государственных образовательных учреждений в московской области М Изд МГОУ, 2003 - 0,7 п л

7 Каспржак А А От модернизации статистики к формированию системы мониторинга образования // Ежемесячный бюллетень нормативных и публицистических материалов по вопросам образования «Фрунзе 100» - Самара, 2003 -№8 - 0,5 п л

8 Каспржак А А , Рождественская И А Проектный подход к модернизации системы финансирования общего образования // Модернизация финансовых отношений в системе образования практика и перспективы сборник материалов - Самара Изд-во «Профи», 2003 0,8 п л (лично автора - 0,4 п л )

Подписано в печать 16 04 2007г

КОПИ-ЦЕНТР сз 7 07 10429 Тираж 100 экз Тел 185-79-54 г Москва ул Снисенская д 36

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Каспржак, Алексей Анатольевич

Введение

Глава I. Теоретические предпосылки реструктуризации региональных

1.1. Приоритетные направления федеральной и региональной 9 образовательной политики на современном этапе.

1.2. Тенденции и противоречия функционирования общеобразовательных 27 учреждений в регионе.

1.3. Принципы и методы реструктуризации региональных 44 образовательных сетей.

Глава II. Особенности современного состояния региональных общеобразовательных сетей и оценка моделей их реструктуризации.

2.1.Зарубежный опыт формирования региональных образовательных 59 сетей.

2.2. Анализ и оценка эффективности существующих моделей 72 реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в субъектах РФ.

2.3. Социально-экономическое состояние сети образовательных учреждений (на примере Тверской области).

Глава III. Научно-практические и методические рекомендации по 101 совершенствованию процесса реструктуризации общеобразовательных сетей в регионе.

3.1. Концептуальные подходы к формированию региональных и 101 муниципальных программ реструктуризации общеобразовательных учреждений (на примере Тверской области).

3.2. Методические подходы к разработке и реализации региональных и 115 муниципальных программ реструктуризации ОУ на основе внедрения нового финансового механизма.

3.3. Рекомендации по обеспечению мониторинга эффективности реструктуризации общеобразовательной сети в регионе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формы и методы реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в регионе"

Актуальность темы. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов. В настоящее время перед отечественным образованием стоят не только задачи обновления целей, содержания, технологий обучения, воспитания и развития личности, но и задачи совершенствования управления на всех уровнях, перехода на стратегическое управление на территориальном уровне. Стратегический подход к развитию территориальной системы образования наряду с изменением финансово-хозяйственных механизмов, кадровой политики, способов взаимодействия с субъектами внешней среды системы образования, информационных потоков предполагает также приведение самой структуры сети образовательных учреждений в соответствие с новыми задачами, стоящими перед территориальной системой образования.

В настоящее время в России существует ряд проблем обеспечения территориальной доступности качественного образования, связанных со структурой сети общеобразовательных учреждений, сложившейся еще в советское время, когда вопросы доступности и качества образования имели принципиально иное звучание, а вопросы эффективности практически не ставились. Среди них следует назвать: высокую степень дифференциации качества образовательных услуг в зависимости от места их предоставления; трудности в реализации новых образовательных технологий, например, введения профильного обучения в старших классах в отдельном образовательном учреждении и ресурсного обеспечения такого обучения в рамках существующих сетей; отсутствие комфортных условий образовательного процесса; неравномерность распределения гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением предметов в пределах больших городов; низкий уровень специализации сетевых элементов и целевой концентрации имеющихся в территориальной системе образования ресурсов. Вследствие демографического спада и усиливающейся урбанизации в настоящее время целый ряд сельских школ, а во многих случаях - и городских, являются заполненными на 20-30% их проектной мощности, при этом в большинстве регионов и муниципалитетов демографическая ситуация ухудшается.

Становится очевидным, что для региональных органов управления образованием, органов управления образованием всех городов и большинства сельских территорий, в которых проживает подавляющее большинство российского населения, разработка направлений, форм и методов реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений и их реализация является крайне актуальной. Однако в настоящее время, местные органы власти не располагают для этого достаточной научно-методической базой и соответствующими механизмами управления. Все это обусловило актуальность исследования методических основ и практики модернизации системы образования в регионе, разработки форм и методов эффективных управленческих воздействий, обеспечивающих приведение структуры сети образовательных учреждений в соответствие с новыми задачами, стоящими перед территориальной системой образования, с учетом многочисленных: социальных, экономических, организационных и правовых аспектов.

Степень разработанности темы. В последнее время в России растет интерес к исследованию особенностей развития сферы образования в целом и функционирования региональных образовательных систем, в частности. Наибольший интерес представляют работы таких авторов, как: И.В.Абанкина, Т.В.Абанкина, А.Л.Арефьев, Балыхин Г.А., Г.И.Беляев, С.А.Беляков, В.В.Валентинов, В.Д.Веснин, Ю.А.Воронова, Б.В.Газалов, А.Л.Гапоненко, Н.М.Дмитриев, Э.Н.Днепров, И.Г.Дежина, Ю.Л.Деражне, И.В. Зайцевский, Е.Н.Егоров, В.А.Жамин, Е.Н.Жильцов, В.М.Жураковский, В.Н.Казаков, Е.Я.Коган, С.В.Кондратьев, Б.С. Митин, В.Ф. Мануйлов, И.А. Рождественская, Е.Ф.Сабуров, В.А. Садовничий, B.C. Севостьянов, О.Н.Смолин, Ю.Г.Татура, Л.И.Фишман, В.Н.Фомин, Е.В.Фомина, И.Д. Фрумин, Ф.Э. Шереги, С.В. Шишкин и др.

Несмотря на столь представительный круг ученых и практиков, затрагивающих в своих работах многие экономические и организационные аспекты образования, обращает на себя внимание, что в исследованиях недостаточно раскрыты методические подходы и конкретные механизмы реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений на уровне региона.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка и обоснование научно-методических и практических рекомендаций по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе, обеспечивающих повышение качества и доступности образовательных услуг независимо от места проживания учащихся.

В соответствии с намеченной целью, в диссертации были поставлены и реализованы следующие задачи: рассмотреть приоритетные направления федеральной и региональной образовательной политики на современном этапе, выявить принципы и методы формирования региональных образовательных сетей; проанализировать отечественный опыт организации управления региональной сетью образовательных учреждений; провести оценку эффективности существующих моделей реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений в субъектах РФ; предложить концептуальные подходы к развитию региональной образовательной системы (на примере Тверской области); определить необходимые условия и инструменты эффективной реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе; разработать методические рекомендации проведения реструктуризации общеобразовательных учреждений на региональном и муниципальных уровнях; обосновать основные индикаторы и определить порядок ведения мониторинга эффективности реструктуризации общеобразовательной сети в регионе.

Объект исследования - региональная и муниципальная система общего среднего образования.

Предметом исследования является совокупность методов, механизмов, прикладных инструментов осуществления реструктуризации региональных общеобразовательных сетей с учетом возможных социально-экономических последствий.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретико-методической основой диссертации явились концептуальные положения теории развития общественного сектора, региональной экономики, человеческого капитала, стратегического менеджмента. Исследование базируется на принципах системного подхода к изучению явлений, в работе использованы методы сравнительного анализа, прогнозирования, обобщения, группировок, экспертные оценки и некоторые другие.

Информационная база исследования. В работе использовались данные официальной статистики федерального и регионального уровней, законодательные и нормативно-методические материалы по вопросам реформирования системы образования в субъектах РФ, результаты международных статистических исследований сферы образования, данные экономических служб администрации Тверской области и ее муниципальных образований, информационные ресурсы Интернета.

Научная новизна исследования состоит в разработке методических подходов и практических рекомендаций по осуществлению реструктуризации общеобразовательной сети в регионе с целью повышения доступности качественного образования и минимизации негативных социально-экономических последствий для населения региона.

Основные научные результаты, полученные лично автором: • уточнено содержание понятия «реструктуризация сети образовательных учреждений в регионе», которое рассматривается как многоаспектный и взаимоувязанный комплекса организационно-методических и материально-финансовых мер по созданию оптимальной, с точки зрения всех участвующих субъектов, структуры региональной сети образовательных учреждений; определены цели и содержание данного процесса, современные требования к уровню развития сети общеобразовательных учреждений в регионе;

• выявлены тенденции и противоречия в современном функционировании общеобразовательных учреждений в регионе; обоснована необходимость изменения существующей структуры сети учреждений общего образования в современных условиях; обоснованы социально-экономические предпосылки и условия формирования региональных образовательных сетей;

• произведена типологизация моделей реструктуризации в зависимости от социально-экономических характеристик муниципального образования, выделены четыре типа моделей: сельская распределенная модель; сельская концентрическая модель; межмуниципальная модель; городская модель;

• сформулированы концептуальные подходы, принципы и методы проведения реструктуризации общеобразовательных учреждений на региональном и муниципальных уровнях как комплекса мер, миссией которого является превращение системы образования в действенный ресурс социально-экономического развития региона;

• даны рекомендации по совершенствованию модели нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений, как одного из инструментов обоснования программ реструктуризации; предложена методика расчета показателей подушевого бюджетного финансирования в разрезе различных ступеней образования, видов образовательных программ, типов и видов образовательных учреждений;

• разработаны практические рекомендации по созданию системы информационного обеспечения мониторинга эффективности реструктуризации общеобразовательной сети в регионе, предложены основные индикаторы мониторинга на трех уровнях: отдельного образовательного учреждения, территориальной (муниципальной, региональной) сети образовательных учреждений, на федеральном уровне (мониторинг социальных последствий реструктуризации, мониторинг изменений в школах в процессе реструктуризации и т.д.).

Теоретическая и практическая значимость. Результаты научного исследования доведены до конкретных выводов, методических и практических рекомендаций, которые позволяют создать основу для модернизации региональной системы образования и увязать деятельность общеобразовательных учреждений с выбранными приоритетами развития региона. Реализация сформулированных в работе рекомендаций позволяет повысить эффективность общеобразовательной системы региона, а также степень ее адаптации к изменению внешних условий хозяйствования в регионе. Результаты проведенного исследования могут быть использованы органами управления образованием, службами регионального и муниципального уровней при подготовке проектов бюджетов на образование, региональными администрациями для повышения эффективности осуществления реструктуризации общеобразовательной сети в регионе.

Практическая ценность работы определяется возможностью использования предложенных подходов и методов для любого региона России как региональными и муниципальными администрациями при разработке стратегических направлений модернизации системы образования, так и самими образовательными учреждениями.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Каспржак, Алексей Анатольевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. В диссертации сформулированы определение и основные характеристики процесса реструктуризации сети образовательных учреждений

Реструктуризация сетей образовательных учреждений в регионе подразумевает системный характер оптимизации функционирования системы регионального образования. Она включает многоаспектный и взаимоувязанный комплекс мероприятий, процессов, методов, начиная с анализа ситуации в регионе и формирования целевых установок, оценки возможных рисков, подготовки кадров, разработки различных вариантов, и заканчивая реорганизацией, как сети, так и образовательных процессов на основе современных подходов к управлению.

Важнейшими целями, которые должны быть достигнуты в процессе реструктуризации, являются:

• обеспечение качества и полноты предоставляемых сетью образовательных услуг с учетом их территориальной доступности;

• повышение соответствия образовательных услуг сетевых элементов потребностям учащихся разных возрастных групп;

• рационализация использования всех видов ресурсов в региональной (муниципальной) сети общеобразовательных учреждений.

Реализация названных целей предполагает задание определенных требований к новому состоянию сети учреждений общего образования региона. Автор считает необходимым выделить пять необходимых требований, которые должны обеспечивать как реализацию общей стратегии развития образования территории, так и позволят обеспечить достижение целей реструктуризации. К таким требованиям относятся:

1. Обеспечение пространственной доступности услуг, предоставляемых сетью общеобразовательных учреждений.

2. Реализация возможности выбора индивидуальной образовательной траектории в образовательном учреждении, что предполагает укрупнение элементов сети образовательных учреждений; исследования показывают, что в среднем более крупные школы показывают лучшие результаты ЕГЭ.

3. Необходимость профилизации обучения на старшей ступени школы, что, по мнению автора, может быть осуществлено без чрезмерных издержек только в школах, имеющих значительное количество старшеклассников.

4. Обеспечение комфортных условий образовательного процесса и психофизической безопасности учащихся.

5. Обеспечение необходимой концентрации и целевого использования материальных, финансовых, кадровых, информационных ресурсов одного типа в образовательных учреждениях одного вида, что требует изменения существующей структуры сети общего образования, характеризующейся низкой специализацией своих элементов.

2. В условиях неблагоприятной динамики демографических показателей, сложных урбанистических и миграционных процессов, специфики географического положения, которое лишь усиливает негативное влияние вышеперечисленных факторов, организационные решения на уровне региональных образовательных сетей являются обязательными мерами, призванными обеспечить повышение эффективности использования и без того ограниченных ресурсов образовательной системы Тверской области. Альтернативой неэффективных малокомплектных школ выступает реализация комплекса мер по реструктуризации сети и система доставки учеников на базе программ «Школьный автобус».

Совершенствование региональной системы управления образованием призвано, в первую очередь, разрешить те проблемы, которые возникли в точках разрыва между современным состоянием системы образования в регионе и существующими механизмами управления, а именно:

1. Не отработаны механизмы, позволяющие региональным и муниципальным властям обеспечить эффективность использования предоставляемых им ресурсов для обеспечения прав граждан на образование.

Механизм нормативного финансирования со стороны государства должен обеспечивать как эффективность распределения, так и использования ресурсов. Сегодня, при получении региональных субвенций муниципалитеты не имеют достаточных стимулов для повышения эффективности использования этих ресурсов, в т.ч. для оптимизации сетей учреждений образования.

2. В условиях малочисленности населения муниципального образования встает вопрос о выстраивании рациональной системы организации деятельности работников органов управления образованием, здравоохранением, культурой на основе межведомственной координации.

3. Сложившаяся практика организации образования по муниципальному принципу во многих случаях не обеспечивает полноты предоставляемых образовательными сетями услуг и нередко ведет к неэффективному использованию ресурсов. Так, в условиях небольших муниципалитетов (сельских районов и малых городов) образовательная сеть не обеспечивает доступность различных образовательных программ или обеспечивает их с большими издержками ввиду рассредоточения ресурсов. Кроме того, межмуниципальные границы образовательных систем создают препятствия для получения в пределах муниципалитета образовательных услуг детям, проживающим в других муниципалитетах.

4. Наличие на территории муниципалитета структур образовательной сети различного ведомственного подчинения (общеобразовательных учреждений и учреждений профессионального образования) препятствует их эффективному взаимодействию, а также взаимодействию вне системы образования. Ориентация образовательных ресурсов на местные рынки труда требует определенной рыночной инфраструктуры, которой нет в малых муниципальных образованиях.

5. Действующее законодательство в сфере образования не обеспечивает сбалансированности объекта управления муниципальных органов управления с имеющимися у них механизмами воздействия на подведомственную систему образования. Законодательство об образовании не обеспечивает достаточных полномочий органов местного самоуправления в части содержательного (а не только организационного) влияния на систему образования. При этом органы местного самоуправления обладают значительными рычагами влияния, связанными с учредительством, финансированием, назначением руководителей учреждений подведомственной системы образования.

Федеральным Законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ внесены изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании», касающиеся компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Компетенция органов местного самоуправления в области образования также нашла отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 01.01.2006 года. Однако компетенция одних и тех же субъектов в различных законодательных актах определена нередко по-разному и с использованием различных формулировок, что затрудняет единообразное толкование норм. Неясен критерий разграничения полномочий в области образования между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Представляется сложным определить, какие образовательные учреждения могут находиться в ведении каждого из вышеперечисленных субъектов. Несогласованность различных правовых актов между собой, неясность в вопросах разграничения полномочий и ответственности между различными иерархическими уровнями управления позволяют органам местного самоуправления выходить за рамки своих полномочий по организации образования.

6. Противоречивость отдельных положений законодательства разрывает управленческую вертикаль в образовании. Действующее законодательство не предусматривает четких механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования, механизмов согласования действий между уровнями управления и политики в области образования, осуществляемой органами управления различного уровня, что зачастую приводит к рассогласованию усилий регионального и муниципальных органов управления образованием.

3. В качестве концептуальных оснований управления развитием образовательной сети, и, в том числе, процессом реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в регионе и муниципальных образованиях автор рассматривает стратегические ориентиры управленческой деятельности в зависимости от различных моделей реструктуризации, которые существуют в силу различий в устройстве, расселении и специфики территории того или иного муниципального образования. В работе произведена определенная типологизация моделей реструктуризации в зависимости от социально-экономических особенностей муниципальных образований. Автором выделяются 4 типа моделей:

• Сельская распределенная модель реструктуризации - сеть представлена общеобразовательными учреждениями, находящимися в одном муниципальном образовании, образовательными округами, сформированными вокруг базовых школ, расположенных в сельской местности;

• Сельская концентрическая - сеть представлена общеобразовательными учреждениями, находящимися в одном муниципальном образовании, образовательными округами, концентрически сформированными вокруг базовых школ, расположенных городской местности - центре муниципального образования.

• Межмуниципальная концентрическая - сеть представлена общеобразовательными учреждениями, расположенными в сельской местности одного муниципального образования и базовыми школами в городе (другое муниципальное образование).

• Городская - сеть представлена независимо функционирующим (территориально и/или юридически) образовательными учреждениями, реализующими программы начального, основного и среднего (полного) образования расположенными в городах.

В диссертации обосновано, что для обеспечения реального прогресса в процессе модернизации системы образования в регионе необходима реализация системного комплекса мер по превращению системы образования в ресурс социально-экономического развития региона. При этом отношение к системе образования как к ресурсу региональной экономики локализует ее на уровне потребителя через удовлетворение индивидуальных потребностей гражданина, обеспечивающих успешную реализацию его жизненной стратегии. Отмечается, что практика реализации мероприятий, направленных на воплощение данной идеи, анализ результатов как российских, так и международных исследований (PISA, PIRLS и т.д.), показывают, что для решения проблем общего образования на уровне региона необходимо обратить внимание на следующие условия успешной реализации образовательной политики:

• высокий уровень результатов обеспечен преимущественно однородными системами образования (Финляндия, Корея, Гонконг), не имеющими существенных различий в качестве образовательных услуг, предоставляемых различными ОУ;

• образовательные учреждения (и/или организации) системы общего образования не имеют существенных различий в требованиях к уровню подготовки их абитуриентов, фактически в них отсутствуют прецеденты селекции учащихся;

• организации, предоставляющие услуги в рамках программ общего среднего образования, обладают существенно большей самостоятельностью как в распоряжении финансовыми ресурсами, так и в выборе адекватных мер по обеспечению выполнения единых образовательных стандартов.

Сравнение системы образования Тверской области с образовательными системами регионов Центрального федерального округа, а также регионов, сходных по уровню социально-экономического развития (Смоленская, Рязанская, Тульская, Новгородская, Костромская, Владимирская, Калужская и другие области), позволило автору сделать следующие предварительные выводы:

• система образования Тверской области по ряду параметров имеет преимущество по сравнению с аналогичными регионами, в частности, по уровню оплаты труда учителей, обеспеченности компьютерами системы общего образования, квалификации кадров в начальном профессиональном образовании, доступности среднего профессионального образования;

• по большинству характеристик система образования Тверской области уступает образовательным системам перечисленных регионов.

• имеет место разбалансированность и неэффективность сети учреждений общего образования: недостаточен средний размер школ, наполняемость классов ниже нормативной, недостаточная доступность дополнительного образования и программ повышенного уровня, низкий уровень финансирования, причем большая часть расходов направляется на заработную плату за счет сокращения расходов на приобретение учебных материалов и оборудования. Перечисленные недостатки привели к снижению качества общего среднего образования в Тверской области - по результатам Единого государственного экзамена показан самый низкий средний балл по группе аналогичных регионов.

• наблюдается несоответствие системы профессионального образования (начального и среднего) потребностям рынка труда по масштабам и структуре подготовки - при относительно более высоких выпусках и охватах по этим программам показатели безработицы выпускников также существенно выше средних по сопоставимым регионам.

В этой связи, по мнению автора, общая цель модернизации системы образования Тверской области состоит в превращении системы образования в ресурс развития региона и благополучия граждан и включает:

• построение адаптивной системы образования;

• создание условий для успешной социализации молодых людей;

• оснащение кадрами экономики региона и производство регионально значимого интеллектуального продукта.

В диссертации автором сформулированы возможные варианты задания целей реструктуризации сети общеобразовательных учреждений и ожидаемых результатов, при этом некоторые ожидаемые результаты могут свидетельствовать о достижении нескольких целей.

В диссертации выявлены и сгруппированы наиболее характерные ошибки процесса формирования концептуального проекта реструктуризации сети и даны рекомендации устранения.

Автор отмечает, что реализация последовательной региональной политики в сфере образования региона, в настоящее время требует от региональных органов власти реализации ряда приоритетных мероприятий:

1. Изменения системы финансирования образовательных учреждений для обеспечения эффективного использования ресурсов системы образования в условиях демографического спада, включая совершенствование структуры норматива бюджетного финансирования в регионе; обеспечение условий для доведения финансовых средств, рассчитанных на основе норматива, непосредственно до образовательных учреждений области; создание в каждом ОУ самостоятельной бухгалтерии; обеспечение возможности максимально гибкого использования выделяемых бюджетных средств с учетом требований казначейской системы исполнения бюджета.

2. Создание инфраструктурных условий для роста качества образовательных услуг, предоставляемых учреждениями (и/или организациями), реализующими программу общего среднего образования, путем их объединения (базовая школа и школы - филиалы) в рамках единого юридического лица, с обеспечением подвоза учащихся; специализации ресурсного обеспечения отдельных ступеней обучения в рамках единого ОУ; размещения в них государственного заказа на услуги в рамках программ дополнительного образования, культуры и спорта; создания предпосылок к переводу их в статус автономного учреждения.

3. Реорганизация системы управления образованием на территориях посредством создания дополнительного (к определенным законом уровням управления образованием) субрегионального уровня управления (образовательные округа), что позволяет укрупнить единицы управления, повысить эффективность управленческих воздействий.

4. Результаты проведенного анализа показали, что необходимость перехода на НПФ во всех субъектах РФ, в том числе и в Тверской области, была продиктована необходимостью реализации принципа справедливого и прозрачного распределения ограниченных финансовых ресурсов между учреждениями образования в регионе. Ситуация в финансировании отдельных муниципальных образований и общеобразовательных учреждений, сложившаяся к 2005 году характеризовалась крайней неравномерностью объемов предоставляемых субвенций в расчете на одного обучающегося. Так, соотношение максимального и минимального уровня финансирования в рублях на одного учащегося между муниципалитетами составляло более чем 2 раза, а между отдельными образовательными учреждениями - более 20 раз. Данная ситуация, на фоне демографического спада, имела тенденцию к усилению уровня дифференциации.

Наибольшие подушевые затраты наблюдаются в малокомплектных сельских школах, где, как правило, предоставляются менее качественные образовательные услуги, но эти учреждения имеют особую социальную значимость для территории и требуют внимательного подхода при определении методических подходов к их финансированию.

Автором разработаны методические рекомендации по расчету нормативов подушевого бюджетного финансирования, которые обеспечивают возможность реализации объективного и прозрачного способа распределения финансовых ресурсов в образовательной сети региона. При формализованном способе (по формуле) распределения бюджетных средств, образовательные учреждения ставятся в равные условия, их финансовое благополучие зависит, прежде всего, от числа обучающихся. Основа методики соответствует принципам, заложенным в методических рекомендациях, разработанных Министерством образования и науки РФ. Для учета специфики предоставления общеобразовательных услуг в тех или иных условиях к региональному нормативу бюджетного финансирования применяются, разработанные автором удорожающие коэффициенты. При определении их абсолютных значений используются как нормы федерального и регионального законодательства, так и значения коэффициентов, полученных расчетным путем. При этом в коэффициентах учитываются следующие особенности:

• различия в месторасположении (городские и сельские районы, поселки городского типа);

• реализация специальных программ обучения;

• предоставление индивидуального обучения детям с ограниченными возможностями здоровья;

• проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

• предоставление услуг в образовательных учреждениях на изолированных территориях (ЗАТО «Солнечный» Тверской области).

Перечень региональных удорожающих коэффициентов ограниченный (не более 7-10) дает возможность формализовать те факторы, которые для данной территории (образовательного учреждения) являются существенными и объективно влияют на стоимость обучения.

Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее - субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней образования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррекционных классах (классах компенсирующего обучения). При расчете субвенций муниципальному образованию используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории муниципального образования по ступеням обучения.

Автором разработана и внедрена в практику управления образовательной системой Тверской области модель перехода на НПФ, реализуемая за счет применения адаптационных и поправочных коэффициентов на региональном и муниципальном уровнях соответственно. С одной стороны это вынужденная мера, вызванная необходимостью не допущения резкого снижения объемов финансирования в ряде муниципальных образовательных сетей и отдельных образовательных учреждениях (прежде всего малочисленных). С другой, законодательно оформленное право установление муниципалитетом поправочных коэффициентов ко всем образовательным учреждениям, инструмент превращения муниципальных органов управления образованием союзником в реализации программы реструктуризации образовательной сети региона.

Изменение коэффициента адаптации предсказуемо от года к году - ежегодное снижение не превышает 10%. Поправочные коэффициенты в соответствии с принятыми региональными нормативно правовыми актами также можно устанавливать только в заданном, ежегодно сужающемся диапазоне, что определяет вектор изменений в структуре образовательной сети региона.

Важным в установлении поправочных коэффициентов является не только значение и/или динамика значений, стремящаяся к норме распределения, но и способ его установления. Таблица поправочных коэффициентов ежегодно утверждается представительным органом законодательной власти каждого муниципалитета, что делает данный процесс публичным. 5. В диссертации мониторинг рассматривается как один из важнейших и относительно самостоятельных аспектов управления реализацией программы реструктуризации сети ОУ. Основное назначение мониторинга заключается в получении обратной связи о процессе реструктуризации, он напрямую связан с ее целями, которые и являются «исходной основой мониторинга».

В диссертации приведено описание системы индикаторов и порядка проведения мониторинга эффективности реализации региональной образовательной политики в части реструктуризации общеобразовательной сети и введения НПФ. Основным источником информации являются поправочные коэффициенты, применяемые муниципальными образованиями и численность учащихся в школах сети. Анализ графиков позволяет определить наличие школ-доноров и дотационных школ, а также степень отклонения финансирования отдельных МОУ от норматива. Наглядное изображение данных показателей, их сравнения с графиками других муниципальных образований, динамика данных показателей позволяет охарактеризовать не только сегодняшнее состояние сети, но и эффективность принимаемых решений (в процессе реструктуризации), наметить возможные перспективы.

Распределение средств региональной субвенции в рамках муниципалитетов в 2006 г. не соответствует принципам НБФ, а лишь фиксирует сложившуюся в предшествующий период практику распределения. Характерными ее чертами являются наличие школ-доноров (крупные городские или сельские СОШ) и дотационных школ (мелкие сельские ООШ и НОШ). Следует отметить, что не наблюдается жесткая корреляция коэффициента адаптации муниципалитета и средневзвешенного значения поправочных коэффициентов его МОУ. В большинстве районов при распределении средств региональной субвенции между отдельными сельскими ОУ одного и того же типа (ООШ, НОШ) наблюдается естественная зависимость коэффициента адаптации от контингента обучающихся в ОУ, близкая к обратно пропорциональной.

В ряде случаев однотипные школы с примерно равным контингентом обучающихся имеют разное финансирование из региональной субвенции. Например, ООШ Фировского района, СОШ Удомельского района, ООШ Сандовского района и другие. Таким образом, предложенные индикаторы позволяют провести мониторинг соответствия муниципальных образовательных бюджетов областной модели НБФ.