Финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений в регионе"

На правах рукописи

Козлова Марина Николаевна

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РЕГИОНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск 2010

- 4 ФЕЗ 2010

Диссертация выполнена на кафедре финансов Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент

Ляпунова Галина Викентьевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Веретенникова Ольга Борисовна

кандидат экономических наук, доцент

Самаруха Алексей Викторович

Ведущая организация:

Восточно-Сибирский государственный технологический университет

Защита состоится 19 февраля 2010 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.070.03 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, корпус 2, ауд. 101.

Объявление о защите и автореферат диссертации размещены 18 января 2010 г. на официальном сайте университета: www.isea.ru

Отзывы на автореферат направлять по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, БГУЭП, ученому секретарю диссертационного совета Д 212.070.03.

Автореферат разослан « января 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В любом государстве расходы на социальную сферу, в том числе на образование, финансируются через перераспределение ВВП.

По данным Министерства финансов Российской Федерации наблюдается неустойчивая динамика удельного веса расходов на образование в ВВП. Максимальный уровень этого показателя отмечается в 1997 году (4,8%). В период 1997-2000 годы его величина демонстрировала снижение, а последующий двухлетний рост опять сменился спадом, и к 2004 году удельный вес государственных расходов на образование в ВВП составил всего 3,5%. В период 20052008 годы величина данного показателя стремится к незначительному росту и в 2008 году она составила 4,1%

Нет особых оснований полагать, что в ближайшей перспективе государство сможет увеличить долю ВВП в сторону увеличения расходов на социальную сферу, в том числе на образование.

В этих условиях остаются актуальными вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и отработка механизмов финансирования социальных отраслей, в том числе образования, обеспечивающих качество человеческого капитала и уровень престижности труда в этих сферах деятельности.

При разграничении расходных полномочий между уровнями власти на субъекты Российской Федерации возложена обязанность финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. На местные бюджеты возложено финансирование расходов по содержанию зданий и оплате коммунальных услуг.

В связи с вышеизложенным исследование проблем финансового обеспечения общего образования, особенно на региональном уровне, является научно и практически востребованным.

Многообразие возникающих проблем финансирования образования в России, неоднозначность их практического решения, дискуссионность теоретических вопросов, необходимость обобщения зарубежного и отечественного опыта требуют более глубокого изучения, а также выработки практических рекомендаций, что делает актуальной тему данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам обеспечения финансирования общего образования, общеобразовательных учреждений посвящено большое количество работ. В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы организации бюджетного финансирования.

Проблемам финансового обеспечения бюджетных учреждений посвящены труды Аюшиева A.A., Бабича А.Н., Врублевской О.В., Дробозиной JI.A., Ковалевой Т.М, Ляпуновой Г.В., Маркиной Е.В., Поляка Г.В., Родионовой В.М., Романовского М.В., Самарухи В.И., Сорокиной Т.В., Файберг Т.В., Яшиной Н.И. и других.

В процессе исследования вопросов бюджетного финансирования были изучены труды зарубежных экономистов, в том числе Кокса Д., Платца Т., Фитча Т. и других.

В современной научной литературе вопросы, касающиеся рассмотрения совершенствования финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, определение направлений воздействия на расходы бюджета, остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности бюджетных расходов на образование, финансируемых посредством этих механизмов, практически отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является исследование содержания финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, а также выработка практических рекомендаций по совершенствованию их финансового обеспечения.

Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в новых социально-экономических условиях;

- выполнить анализ практики финансового обеспечения общеобразовательных учреждений (по оперативно-сетевым показателям) в регионе;

- провести анализ источников финансирования общеобразовательных учреждений в субъекте Российской Федерации (на примере Иркутской области), определить направления эффективного их использования;

- обобщить опыт нормативно-подушевого финансирования общеобразовательных учреждений;

- исследовать возможности повышения эффективности финансового обеспечения посредством реструктуризации региональной бюджетной сети.

Объект исследования — экономические отношения по поводу формирования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений.

Предмет исследования - процесс обеспечения учреждений образования соответствующими источниками финансирования.

Наиболее существенные результаты, полученные автором. В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:

- дана характеристика методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в регионе на основе сметного постатейного и нормативного бюджетного планирования, показавшая их преимущества и недостатки в условиях реформирования бюджетного процесса;

- выявлены причины изменения оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, обусловленные изменением количества учреждений, классов, учащихся и численности персонала;

- на основе углубленного анализа финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений выявлена тенденция их структурирования. По результатам исследования оперативно-сетевых показателей и источников финансовых ре-

сурсов предложены направления эффективного использования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений: закрытие и объединение учреждений (например, учреждений для детей-сирот, расположенных в северных районах); осуществление концентрации земельных участков, закрепленных за областными государственными учреждениями с целью сокращения расходов по обслуживанию и уплате земельного налога; закрепление за государственными учреждениями недвижимого имущества с целью сокращения расходов по арендной плате; осуществление увязки количества административно-управленческого и хозяйственного персонала с количеством обслуживаемого контингента, и/или объемом предоставляемых услуг с учетом специфики учреждений; проведение энергосберегающих мероприятий в учреждениях, а также реорганизации путем слияния областных учреждений, предоставляющих одноименные услуги;

- обоснована целесообразность перехода существующих общеобразовательных учреждений в автономные, предложена схема изменения типа учреждения;

- определены показатели результативности деятельности общеобразовательных учреждений, функционирующих в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, к ним относят: показатели обучаемости; удовлетворенности населения качеством образовательных услуг; количества школьников, успешно сдавших единый государственный экзамен; количества абитуриентов, поступивших в высшие учебные заведения; количества студентов, успешно сдавших экзамены и получивших повышенную стипендию и др.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных экономистов, посвященные проблемам финансирования общеобразовательных учреждений в Российской Федерации, а также обширная информационная база, включающая законодательные и подзаконные акты Российской Федерации. Информационно-статистическую базу исследования составили данные специализированных и периодических изданий, справочников и статистических сборников, данные Министерства финансов Российской Федерации, министерства финансов Иркутской области, Комитета по экономике и финансам администрации города Иркутска, а также данные органов управления образованием (министерство образования Иркутской области, департамент образования города Иркутска).

В рамках исследования использованы методы наблюдения, сравнения, обобщения и группировок.

Элементы научной новизны диссертационного исследования заключаются в следующем:

- несмотря на кажущуюся простоту понятия «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений», отсутствует законодательно утвержденное понятие, а существование близкого по смыслу понятия — «финансирование», на наш взгляд, требует уточнения понятия - «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений» (процесс предоставления средств дополнен процес-

5

сом их планирования). Финансирование представляет собой предоставление бюджетных средств на безвозвратной и возвратной основе всем бюджетополучателям в соответствии с установленным законодательством для полного или частичного покрытия их расходов на проведение мероприятий, предусмотренных в утвержденном бюджете. Процесс определения объема потребностей в финансовых ресурсах для реализации намеченных образовательных программ, а также возможных поступлений этих ресурсов, дальнейшего предоставления и использования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования в своей (образовательной) деятельности составляет финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений.

- уточнена база для проведения анализа финансового состояния общеобразовательных учреждений по показателям применительно к бюджетным учреждениям в условиях реформирования бюджетного процесса;

- усовершенствована методика оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений в условиях бюджетирования, ориентированного на результат. Несмотря на достаточно высокое обоснование бюджетирования, ориентированного на результат, практика использования данного метода показывает определенные недоработки, которые в результате нашего исследования уточнены в части введения корректирующих коэффициентов и применения их к оценке результативности расходов, что позволяет учесть отраслевые особенности бюджетных учреждений (территориальное расположение, типы учреждений).

Теоретическая и практическая значимость работы. Значение полученных результатов для теории состоит в уточнении понятия финансового обеспечения общеобразовательных учреждений и усовершенствовании методики оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в работе региональных органов управления образованием при организации финансирования общеобразовательных учреждений.

Апробация и публикация результатов исследования. Теоретические положения и практические материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре «Финансы» Байкальского государственного университета экономики и права (БГУЭП) на лекционных и практических занятиях по курсам: «Финансы», «Исполнение бюджета», «Бюджетная система Российской Федерации». Рекомендации, разработанные на основе полученных результатов исследования, относящиеся к повышению эффективности использования финансовых ресурсов, одобрены и приняты к практическому использованию органами управления образованием Иркутской области. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на конференции («Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе», Барнаул, 2003 г.; на ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава (Байкальский государственный университет экономики и права, Иркутск, 2003-2008 гг.).

Отдельные результаты были предложены и апробированы автором в процессе выполнения научно-исследовательских тем: «Проблемы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований», «Управление финансами в целях реализации приоритетного национального проекта по образованию в регионе».

Публикации. Результаты исследования изложены в 15 печатных работах общим объемом 9,0 печатных листа (в том числе, 8,6 п.л. авторских), из них одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии».

Структура п содержание работы. Структура диссертационной работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач, и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 163 страницах, содержит 25 таблиц, 17 рисунков, 10 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы.

В первой главе «Теоретические основы исследования финансового обеспечения общеобразовательных учреждений» нашли отражение теоретические основы законодательного регулирования финансового обеспечения бюджетных учреждений и источников их финансирования. Во второй части этой главы дано представление об общеобразовательных учреждениях, их типах, особенностях источников финансирования, а также об организации порядка и элементов финансового обеспечения.

Во второй главе «Исследование финансового обеспечения общеобразовательных учреждениях в регионе» осуществлен, анализ оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, а также анализ их смет, анализ источников финансирования и анализ финансового состояния этих учреждений. На основе результатов анализа обоснована необходимость совершенствования всей системы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений путем внедрения единой методики оценки результативности расходов.

В третьей главе «Совершенствование методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений» дана оценка результативности нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, исследована возможность повышения эффективности финансового обеспечения посредством реструктуризации региональной бюджетной сети, уточнена методика по оценке результативности их деятельности в части применения показателей результативности бюджетных расходов.

В заключении представлены основные результаты и положения научной новизны диссертационного исследования. В приложениях приведены статистические материалы, использованные в диссертационном исследовании, и некоторые методики и результаты исследования, дополнительно подтверждающие выводы, сделанные автором.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Несмотря на кажущуюся простоту понятия «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений», отсутствует законодательно утвержденное понятие, а существование близкого по смыслу понятия - «финансирование», на наш взгляд, требует уточнения понятия - «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений» (процесс предоставления средств дополнен процессом их планирования).

Финансирование представляет собой предоставление бюджетных средств на безвозвратной и возвратной основе всем бюджетополучателям в соответствии с установленным законодательством для полного или частичного покрытия их расходов на проведение мероприятий, предусмотренных в утвержденном бюджете.

В работе предлагается рассмотрение понятия «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений» как процесса определения объема потребностей в финансовых ресурсах для реализации намеченных образовательных программ, а также возможных поступлений этих ресурсов, дальнейшего предоставления и использования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования в своей (образовательной) деятельности.

Значение финансового обеспечения в системе управления общеобразовательными учреждениями в целом, велико. Финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений включает следующие основные элементы: определение объема потребностей в финансовых ресурсах, определение возможных поступлений (планирование) финансовых ресурсов, распределение (перераспределение) и использование финансовых ресурсов, предусмотренных на реализацию намеченных образовательных программ (рис. 1).

Рис. 1. Элементы финансового обеспечения общеобразовательных учреждений

8

Сравнительная характеристика методов финансового обеспечения исходя из сметного постатейного и нормативного позволяет выделить особенности каждого из методов бюджетного планирования с позиции отдельных показателей (табл. 1).

Таблица 1

Сравнительная характеристика методов финансового обеспечения

общеобразовательных учреждений по отдельным показателям __бюджетного планирования_

№ п/п Наименование показателя Методы финансового обеспечения общеобразовательных учреждений

На основе сметного постатейного планирования На основе нормативного планирования

1. Бюджетное обязательство Финансирование из федерального (регионального) бюджетов Оплата из федерального (регионального) бюджетов образовательных услуг

2. Контингент Установление главным распорядителем бюджетных средств контрольных цифр приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг в сфере образования

3. Бюджетные ассигнования Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности преподавательского состава, размера занимаемых площадей Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества учеников, обучающихся в соответствии с государственным заданием на значение подушевого финансирования. Расчет объема прочих расходов на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений и бюджетных инвестиций в основные средства проводится исходя из бюджетных заявок образовательных учреждений

4. Финансирование Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно на основе государственного (муниципального) задания

Источник: составлено автором самостоятельно на основе материалов Солянниковой С.П. Особенности планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе НПФ // Финансы и кредит. 2008. № 7. С. 27.

Необходимость совершенствования финансового обеспечения ставит новые задачи перед всеми отраслями социальной сферы, в частности, перед сферой образования, требует их развития и совершенствования.

2. Выявлены причины изменения оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, обусловленные изменением количества учреждений, классов, учащихся и численности персонала.

В целях повышения эффективности финансового обеспечения необходим анализ оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений (табл. 2).

Сеть учреждений, ее предполагаемое развитие в планируемом году и показатели по контингентам являются базой для формирования соответствующего проекта бюджета. При определении объема ассигнований для конкретного типа и вида общеобразовательного учреждения используются как основные сетевые показатели, так и дополнительные. К основным показателям относятся: для школы - количество классов и учащихся в них; для школы-интерната - число воспитанников и т.п.

В процессе финансового планирования учитываются показатели не только на начало и конец финансового года, но и среднегодовые, которые зависят по общеобразовательным учреждениям от сроков комплектования (приема) и выпуска в процессе обучения.

Таблица 2

Выполнение показателей по штатам и контингентам

по общеобразовательным учреждениям Иркутской области за 2005-2008 годы

Показатели 2005 год (ед.) 2006 год (ед.) 2007 год (ед.) 2008 год (ед.) Темп роста 2006г к уров ню 2005г % Темп роста 2007г к уров ню 2005г % Темп роста 2008г к уров ню 2005г %

Учреждения 1415 1387 1387 1600 98,0 98,0 113,1

Классы 15937 15185 14807 15686 95,3 92,9 98,4

Учащиеся 310396 293424 264586 276741 94,5 85,2 89,2

Наполняемость классов (чел.) 20 19 18 18 95,0 90,0 90,0

Штатные единицы 81820 81402 82332 88351 99,5 100,6 108,0

Источник: составлено автором на основе годовых отчетов министерства финансов Иркутской области о выполнении плана по сети, штатам и контингентам получателей бюджетных средств, состоящих на бюджете субъекта Российской Федерации и бюджетах муниципальных образований за 2005-2008 годы.

Данные таблицы 2 свидетельствуют о том, что в целом значения оперативно-сетевых показателей колеблются. Сетевые показатели к 2008 году выросли по отношению к уровню 2005 года. Данный темп роста объясняется тем, что была проведена передача на областной уровень всех учреждений в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации (объединение Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом).

В 2006 году наблюдается снижение оперативно-сетевых показателей по общеобразовательным учреждениям Иркутской области по отношению к уровню 2005 года. Снижение показателя «количество учреждений» связано с проведением работы по оптимизации сети. Снижение показателя «количество учащихся» объясняется уменьшением численности детей данного возраста, следствием чего явилось снижение наполняемости в 2006 году к уровню 2005 года на 1 единицу.

Несмотря на колебания по оперативно-сетевым показателям (сеть, контингент) в сторону снижения или увеличения, показатель «штатные единицы» в 2007-2008 годах имеет тенденцию к росту. В 2007 году при сохранении количества учреждений, наблюдается рост штатной численности.

В качестве результата исследования следует признать тот факт, что проведенные за последние годы преобразования в сфере общего образования привели не только к сокращению учреждений, но одновременно и к росту численности их работников и увеличению расходов на их содержание из бюджетов городов и районов.

Проведенный анализ по общеобразовательным учреждениям Иркутской области позволил сформулировать следующие причины изменения оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений:

- расширение сети учреждений или реорганизация нескольких учреждений в одно сопровождается, как правило, увеличением показателей по штатам при этом в целом увеличения штатной численности может не произойти;

- снижение (сокращение) сети учреждений, сопровождающееся увеличением показателей по штатам, ведет к необоснованному их расширению;

- увеличение показателей по количеству групп (классов) в учреждениях сопровождается увеличением показателей по контингенту, а также снижением наполняемости детей (учащихся) в группах (классах);

- увеличение показателя наполняемости детей (учащихся) в группах (классах) происходит на фоне роста количества детей (учащихся) в группах (классах) и снижения количества групп (классов);

- увеличение показателя наполняемости детей (учащихся) в группах (классах), а также общего количества детей (учащихся) в группах (классах) при снижении показателя количества групп (классов) ведет к снижению качественных показателей (обучаемости детей, учащихся), и напротив, снижение показателя наполняемости детей (учащихся) в группах (классах) при увеличении показателя количества групп (классов) ведет к росту качественных показателей (обучаемости детей, учащихся), а это влечет повышение эффективности показателей качества оказываемых услуг (удовлетворенность родителей качеством ока-

11

зания услуг в части поддержания, сохранения здоровья детей, обеспечение снижения заболеваемости детей, количество детей, успешно посещающих группу без пропущенных дней, и т.д.). Это ведет к повышению конкурентной способности общеобразовательных учреждений и, как следствие, к повышению их финансовой обеспеченности.

Финансовая обеспеченность общеобразовательных учреждений во многом предопределяет их финансово-хозяйственную деятельность, а это, в свою очередь, связано с источниками финансирования из бюджета и иными возможными поступлениями.

3. На основе углубленного анализа финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений выявлена тенденция их структурирования. По результатам исследования оперативно-сетевых показателей и источников финансовых ресурсов предложены направления эффективного использования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений.

Механизм оценки результативности и эффективности расходов в образовании базируется на определении качественных и количественных показателей, достигнутых в результате использования денежных средств, выделяемых из бюджета, либо других источников (на содержание образовательных учреждений, на покрытие текущих расходов, для финансирования целевых программ и другие цели).

Для оценки результативности деятельности общеобразовательных учреждений выполнен анализ источников их финансирования в регионе.

Он показал, что значительная часть расходов субъекта Российской Федерации на образование финансируется из бюджета, о чем свидетельствуют данные нижеприведенной таблицы 3.

Таблица 3

Динамика состава и структуры источников финансирования учреждений

образования Иркутской области за 2005-2009 годы, тыс. рублей

Годы Всего расходов Бюджетные средства Средства от приносящей доход деятельности

План % План % План %

2005 2 854 207 100 2 624 316 91,95 229 891 8,05

2006 3 825 515 100 3 594 566 93,96 230 949 6,04

2007 4 782 385 100 4 566 758 95,49 215 627 4,51

2008 5 691 832 100 5 431 956 95,43 259 876 4,57

2009 4 534 989 100 4 266 483 94,08 268 506 5,92

Источник: составлено автором на основе отчетов бюджета Иркутской области, департамента образования Иркутской области за 2005-2009 годы.

В расходах на образование большая часть расходов приходится на общеобразовательные учреждения. Данные по общему образованию представлены на рисунке 2.

В Бюджетные средства

■ Средства от приносящей доход

деятельности

3000000 2500000 2000000 Тыс. рублей 1500000 1000000 500000 0

549734

17991

2005 2006 2007 2008 2009 Годы

Рис. 2. Плановые расходы областного бюджета на общее образование в 2005-2009 годах, тыс. рублей

Данные таблицы 3 и рисунка 2 подтверждают вывод о том, что у общеобразовательных учреждений основным источником доходов являются бюджетные ассигнования. Наряду с этим поступления от других источников финансирования увеличиваются, хотя и незначительно.

В числе дополнительных источников следует отметить средства от приносящей доход деятельности, средства от арендной платы. Кроме бюджетных источников существуют и иные источники доходов: целевые, спонсорские или благотворительные взносы, поступившие от других организаций или граждан, гранты, получаемые от иностранных благотворительных организаций для осуществления целевых программ, относящихся к их основной деятельности, а также поступления от приносящей доход деятельности, внереализационные доходы и иные незапрещенные законодательством источники финансирования.

По результатам исследования оперативно-сетевых показателей и источников финансовых ресурсов предложены направления эффективного использования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений:

- закрытие и объединение учреждений (например, учреждений для детей-сирот, расположенных в северных районах);

- концентрация земельных участков, закрепленных за областными государственными учреждениями с целью сокращения расходов по обслуживанию и уплате земельного налога;

- закрепление за государственными учреждениями недвижимого имущества, с целью сокращения расходов по арендной плате;

- увязка количества административно-управленческого и хозяйственного персонала с количеством обслуживаемого контингента, и/или объемом предоставляемых услуг с учетом специфики учреждений;

- проведение энергосберегающих мероприятий в учреждениях;

- реорганизация путем слияния областных учреждений, предоставляющих одноименные услуги.

4. Обоснована целесообразность перехода существующих общеобразовательных учреждений в автономные, предложена схема изменения типа учреждения.

Одним из направлений повышения эффективности использования бюджетных средств является изменение типа существующих бюджетных учреждений. Законодательной базой для этого являются Гражданский кодекс Российской Федерации и федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Несмотря на наличие законодательства, опыт перевода или создания автономных учреждений в Российской Федерации небольшой, а в Иркутской области, например, еще не отработан механизм перевода в автономные учреждения.

Анализ существующей практики показал, что, прежде всего, необходимо определить критерии для отбора учреждений, переводимых на новую форму. Ими могут быть, например, такие как: доля средств от приносящей доход деятельности, наличие предложений об оказании социальных услуг (по видам) услуг, уровень востребованности социальных услуг, возможные нежелательные последствия.

Согласно Федеральному закону «Об автономных учреждениях» важнейшим документом, определяющим условие финансового обеспечения является методика расчета размера субвенций и субсидий, предоставляемых из соответствующего бюджета автономным учреждениям для обеспечения выполнения бюджетных услуг (выполнения работ, оказания услуг).

На основе этой методики определяется объем финансового обеспечения выполнения задания, которое устанавливает учредитель учреждаемого образования и не зависит от типа учреждения. Объем субвенций и субсидий определяется, во-первых, заданием по предоставлению бюджетных услуг, которое определяет главный распорядитель бюджетных средств, ответственный за предоставление соответствующих услуг, и, во-вторых, нормативами затрат на оказание бюджетных услуг, включая расходы на содержание недвижимого имущества, уплату на-

логов. Следовательно, и задания, и нормативы затрат должны утверждаться законом субъекта Российской Федерации (Решением муниципальных органов).

Порядок перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения представлен на рисунке 4.

Рис. 4. Порядок перевода бюджетных учреждений в сфере общего образования в автономные учреждения

Перевод бюджетных учреждений в автономную форму - довольно длительный процесс, требующий четко прописанной процедуры, и в условиях финансового кризиса вызывает особую актуальность, поскольку их финансовое обеспечение зависит от социальной и экономической ситуации в регионе.

С одной стороны, если необходимую финансовую базу создать не удастся, опасность перехода к автономным учреждениям (неготовность учреждений, связанная, в частности, со слабым финансированием) многократно возрастает.

С другой стороны, перевод бюджетных учреждений в автономные значительно повысит эффективность управления своими средствами и расширит их финансовые возможности.

Несмотря на более широкое предоставление прав автономному учреждению по сравнению с бюджетным, вопрос перевода бюджетного в автономное учреждение особенно в условиях финансового кризиса, с нашей точки зрения, следует приостановить, поскольку при полном финансовом обеспечении из бюджета функционирование учреждений, как показывает практика, не вызывает столь значительных трудностей. Учитывая наличие обозначенных рисков и наличие неурегулированных вопросов правового статуса, автономное учреждение, как идея, уже получившая законодательное закрепление, безусловно перспективна.

5. Уточнена методика оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений в условиях бюджетирования, ориентированного на результат. Несмотря на достаточно высокое обоснование бюджетирования, ориентированного на результат, практика использования данного метода показывает определенные недоработки, которые в результате нашего исследования уточнены в части введения корректирующих коэффициентов и применения их к оценке результативности расходов, что позволяет учесть отраслевые особенности бюджетных учреждений (территориальное расположение, типы учреждений).

Изучение зарубежного опыта и опыта других регионов позволило разработать показатели оценки результативности расходов для общеобразовательных учреждений.

Оценка результативности их осуществлена путем комплексного анализа их деятельности по следующим основным направлениям: оценка социальной и экономической составляющих результативности, а также финансовый анализ в рамках определения промежуточной результативности; оценка конечной результативности.

Каждое направление оценки предполагает комплекс показателей, включающий универсальные (например, количество обоснованных жалоб на учреждение) и отражающие отраслевые особенности (например, успеваемость учащихся, количество школьников-победителей олимпиад).

Полученные результаты предлагается строить балльным методом, когда каждый показатель должен иметь либо нормативное значение, либо однозначно трактуемую тенденцию. По результатам расчета, в зависимости от полученного значения и его сравнения с нормативным или значением в предыдущем периоде, каждому показателю должен присваиваться балл «0,5», «0,75», «1». Кроме того, каждому показателю присвоен коэффициент весомости (значимости), а

для обеспечения сопоставимости результатов оценки учреждений различных отраслей каждому направлению присваивается одинаковая весомость.

Таким образом, результативность бюджетного учреждения может быть определена абсолютным показателем, находящимся в диапазоне от 50 до 100, отражающим, по сути, итоговый балл учреждения.

Предложенный алгоритм оценки результативности деятельности бюджетных учреждений был реализован применительно к деятельности МОУ «Лицей № 1 г. Иркутска» (табл. 4).

Таблица 4

Оценка результативности деятельности МОУ «Лицей № 1 г. Иркутска»

№ п/п Показатели К-т весомости Баллы с учетом к-та весомости

1. Анализ оборачиваемости ресурсов: 23 19,00

1.1 Кадровыми ресурсами 17 14,25

1.2 Материально-трудовыми ресурсами 4 3,0

1.3 Финансовыми ресурсами 2 1,75

2. Анализ предоставленных услуг: 32 25,00

2.1 Анализ количества предоставленных услуг 3 2,25

2.2 Анализ качества предоставленных услуг 29 22,75

3. Финансовый анализ показателей 30 20,00

4. Показатели общественной активности 15 15,00

Итого результативность: 100 79

Источник: составлено автором.

В дополнение к методике оценки результативности расходов для учета специфики деятельности бюджетного учреждения при определении итоговой оценки показателей вводится корректирующий коэффициент (табл. 5).

Таблица 5

Корректирующие коэффициенты оценки показателей результативности

Основания применения Корректирующий коэффициент

Коррекционное обучение 2,15

Сельская малокомплектная школа 1,35

Общеобразовательная школа при исправительно-трудовом учреждении 1,35

Углубленное изучение предметов, гимназия, лицей 1,15

Общеобразовательная школа 0,35

Источник: составлено автором.

Итоговая оценка показателей результативности расходов учреждения определяется путем применения корректирующего коэффициента к оценке показателей результативности расходов учреждения, полученной на основе отчетных данных, а также в ходе устного опроса.

Предложенные рекомендации должны способствовать повышению результативности бюджетных средств как основного источника финансирования общеобразовательных учреждений.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях перечня Высшей аттестационной комиссии России:

1. Козлова М.Н. Методика оценки результативности и эффективности расходов на образование / Козлова М.Н. // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2007. № 5 (47). — С 85-86. - 0,3 пл.

Статьи в иных изданиях:

2. Сорокина Т.В, Козлова М.Н. Критерии оценки финансовой устойчивости бюджетных учреждений / Сорокина Т.В, Козлова М.Н. // Материалы 62-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 24-29 марта 2003 года: ч.1. — Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. - С. 229-233. - 0,5 п.л. (авторских - 0,4 пл.).

3. Козлова М.Н. Особенности казначейских технологий в исполнении смет учреждений образования / Козлова М.Н. // Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе: сб. науч. трудов. - Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2003. - С. 103-108.-0,6 п.л.

4. Козлова М.Н. Оптимизация системы управления финансами учреждений образования / Козлова М.Н. // Проблемы финансово-кредитного механизма в регионе: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. - С. 146-152. - 0,7 п.л.

5. Козлова М.Н. Организация взаимодействия между финансовыми органами по осуществлению контрольной функции / Козлова М.Н. // Материалы 63-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 22-28 марта 2004 года: ч.2. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. - С. 103-106. - 0,4 п.л.

6. Козлова М.Н. К вопросу о нецелевом использовании средств областного бюджета / Козлова М.Н. // Финансово-кредитный механизм и его влияние на экономический рост в регионе: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. -С. 180-186.-0,7 п.л.

7. Козлова М.Н. Реструктуризация бюджетных учреждений как основа повышения эффективности управления государственными финансами / Козлова М.Н. // Материалы 64-й ежегодной научной конференции профессорско-преподавательского состава и докторантов, 16-й научной конференции аспирантов и 66-й научной конференции студентов и магистрантов, посвященных 60-летию Победы в Великой Отечественной войне и 75-летию образования университета: ч. 1. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. - С. 129-137. - 0,9 п.л.

8. Ляпунова Г.В., Козлова М.Н. Финансовый анализ деятельности бюджетных организаций / Ляпунова Г.В., Козлова М.Н. // Финансово-кредитные отношения в регионе: проблемы и перспективы реформирования: сб.науч.тр. -Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. - С. 235-244. - 1,0 п.л. (авторских - 1,0 п.л.).

9. Козлова М.Н. Роль информационного обеспечения при оценке показателей результативности в сфере образования / Козлова М.Н. // Материалы 65-й ежегодной научной конференции профессорско-преподавательского состава и докторантов, 17-й научной конференции аспирантов и 67-й научной конференции студентов и магистрантов: ч. 2. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2006. - С. 87-92. - 0,6 п.л.

10. Козлова М.Н. Об оценке показателей результативности в отраслях социальной сферы / Козлова М.Н. // Развитие финансово-кредитной системы в регионе: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2006. - С. 132-136. - 0,5 пл.

11. Козлова М.Н. Оценка эффективности и результативности расходов в сфере образования / Козлова М.Н. // Материалы 66-й ежегодной научной конференции профессорско-преподавательского состава и докторантов, 18-й научной конференции аспирантов и 68-й научной конференции студентов и магистрантов: ч. 2. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. - С. 81-86. - 0,6 п.л.

12. Козлова М.Н. К вопросу о сравнительной характеристике методик оценки эффективности расходов бюджетных учреждений / Козлова М.Н. // Финансово-инвестиционный потенциал в регионе: современное состояние и перспективы развития: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008. - С. 123-128. -0,6 п.л.

13. Козлова М.Н. О некоторых вопросах реорганизации бюджетного сектора. Создание автономных учреждений // Материалы 67-й ежегодной научной конференции профессорско-преподавательского состава и докторантов, 19-й научной конференции аспирантов и 69-й научной конференции студентов и магистрантов: Ч. 2. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008. - С. 107-115. - 0,7 п.л.

14. Козлова М.Н. Создание автономных учреждений как одна из форм совершенствования деятельности организаций // «Финансовые аспекты структурных преобразований экономики»: Сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во ИРГУПС, 2008.-С. 61-67.-0,6 пл.

15. Козлова М.Н. К вопросу об оценке социально-экономической результативности деятельности бюджетных организаций // «Финансовые аспекты структурных преобразований экономики»: Сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во ИРГУПС, 2009. - С. 37-41. - 0,3 п.л.

Козлова Марина Николаевна

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РЕГИОНЕ

АВТОРЕФЕРАТ

Подписано в печать 11 января 2010 г. Формат 60x90 1/16. Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,5. Заказ № 5109. Тираж 100 экз.

Отпечатано в ИПО БГУЭП

Байкальский государственный университет экономики и права 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Козлова, Марина Николаевна

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.

1.1 Теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений.

1.2 Порядок организации финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в России.

2. ИССЛЕДОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РЕГИОНЕ.

2.1 Анализ оперативно-сетевых показателей, динамики и тенденций структурирования источников финансирования общеобразовательных учреждений в регионе

2.2 Оценка финансового состояния как условие финансового обеспечения общеобразовательных учреждений.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.

3.1 Результативность нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в России.

3.2Реструктуризация региональной бюджетной сети как способ повышения эффективности финансового обеспечения общеобразовательных учреждений

3.3 Оценка эффективности и мониторинг результативности финансового обеспечения общеобразовательных учреждений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений в регионе"

Проблема повышения эффективности расходов в условиях ограниченности бюджетных средств является наиболее актуальной и определяет важнейшие направления деятельности всех субъектов сферы образования, включая создание качественно новых организационных и экономических механизмов мобилизации и рационального использования имеющихся финансовых и материальных ресурсов, а также создание новой системы распределения полномочий по распоряжению этими ресурсами.

В условиях изменения бюджетного законодательства, когда на субъекты Российской Федерации возложена обязанность по финансированию расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, на местные бюджеты возложены расходы по содержанию зданий и коммунальные услуги, вопросы финансового обеспечения образования приобретают наибольшую актуальность.

В связи с вышеизложенным исследование проблем финансового обеспечения сферы образования, особенно на региональном уровне, является научно и практически востребованным.

Многообразие возникающих проблем финансирования образования в России, неоднозначность их практического решения, дискуссионность теоретических аспектов, необходимость обобщения постоянно обогащающегося зарубежного и отечественного опыта требуют более глубокого их изучения, а также выработки практических рекомендаций, что делает тему данного диссертационного исследования актуальной.

Проблемам развития образования в части обеспечения финансирования его деятельности посвящено достаточное количество работ. Имеется значительный круг отечественных финансистов и специалистов в области управления образованием, которыми рассматриваются вопросы его функционирования и развития, в том числе проблемы финансового обеспечения этой сферы. В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы организации бюджетного финансирования.

Проблемам финансового обеспечения бюджетных учреждений посвящены труды Аюшиева A.A., Бабича А.Н., Врублевской О.В., Дробозиной JI.A., Ковалевой Т.М, Ляпуновой Г:В., Маркиной Е.В., Поляка Г.В., Родионовой В.М., Романовского М.В., Самарухи В.И., Сорокиной Т.В., Файберг Т.В., Яшиной Н.И. и других.

В процессе исследования вопросов бюджетного финансирования были изучены труды зарубежных экономистов, в том числе Кокса Д., Платца Т., Фитча Т. и других.

Формирование и развитие концепции человеческого капитала, являющейся основой теории финансирования социальных инвестиций в образование, происходила в эпоху эволюции классической экономической мысли, представители которой обосновали необходимость и эффективность вложений в чело-, веческий капитал с точки зрения экономического роста.

В составе бюджетных учреждений, именно учреждения образования всех видов являются источником получения знаний, иными словами, именно образование является ведущей отраслью производства человеческого капитала.

В экономике, основанной на знаниях, происходит существенное повышение роли человека в создании общественного богатства. Эта роль стала значительно более высокой по сравнению с ролью других факторов производства. Человек становится не просто субъектом репродуктивного труда с элементами творчества, а преимущественно субъектом творческого труда, обладающим, не только высокоразвитыми способностями, высоким профессионализмом и интеллектом, но и широким кругом разнообразных потребностей.

Согласно проведенным расчетам ведущих научных сотрудников Российской* академии наук, половина богатства мира сосредоточена в странах «семерки» и Европейского союза. И это богатство, в основном, составляет человеческий капитал, что характеризует переход к качественно новому типу экономического развития стран, базирующемуся на создании и воспроизводстве человеческого капитала.

Активом человеческого капитала является образование. Сегодня данный актив становится решающим фактором рыночного успеха и научно-технического потенциала страны. Преимущества в конкуренции определяются уже не размерами страны, не богатыми природными ресурсами, не мощью финансового капитала, а уровнем образования и объемом накопленных обществом знаний.

Превращенная форма современного высококвалифицированного труда в виде совокупности накопленных человеком знаний, умений, навыков, получаемых в процессе образования и повышения квалификации, которые в процессе их реализации в трудовой деятельности могут приносить доход в виде повышенной заработной платы, процента или прибыли составляет человеческий капитал. Поэтому в структуре капитала человека, включающего в себя образование, здоровье, благосостояние, культуру, жизненный и профессиональный опыт, ведущую роль играет профессиональное образование работников.

Таким образом, логично утверждать, что образование является ведущей отраслью производства человеческого капитала, фундаментом будущего благополучия человека и всего общества.

Человечество вступило в новый этап своего развития - информационное сообщество, основу которого составляют процессы производства, распространения и использования информации, причем речь идет не об информации вообще, а, прежде всего, о знании, т.е. информации, воплощенной в сведениях о законах природы и общества, навыках и способностях людей и т.д. Еще в 70-е годы XX в. выдающийся американский социолог Д. Белл отмечал, если в доин-дустриальную эпоху главным производственным ресурсом была мускульная сила, в индустриальную - машинная техника, то на постиндустриальной стадии таким ресурсом становятся воплощенные в человеке знания, его интеллект. На смену индустриальной экономике, где преобладало массовое производство, пришла экономика знаний, главенствующее значение в которой приобрел творческий, интеллектуальный труд, а рабочая сила получила качества капитала -человеческого капитала.

Анализ научного материала по вопросам применения элементов (инструментов) финансового обеспечения учреждений образования, в наибольшей степени соответствующих современным требованиям, показал, что в большинстве случаев рассматриваются теоретические вопросы и опыт с акцентом на возможности их внедрения и применения. Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся рассмотрения совершенствования финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, определение направлений воздействия на расходы бюджета, остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности бюджетных расходов на образование, финансируемых посредством этих механизмов, практически отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является исследование содержания финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, а также выработка практических рекомендаций по совершенствованию их финансового обеспечения.

Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в новых социально-экономических условиях;

- выполнить анализ практики финансового обеспечения общеобразовательных учреждений (по оперативно-сетевым показателям) в регионе;

- провести анализ источников финансирования общеобразовательных учреждений в субъекте Российской Федерации (на примере Иркутской области), определить направления эффективного их использования;

- обобщить опыт нормативно-подушевого финансирования общеобразовательных учреждений;

- исследовать возможности повышения эффективности финансового обеспечения посредством реструктуризации региональной бюджетной сети.

Объект исследования - экономические отношения по поводу формирования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений.

Предмет исследования - процесс обеспечения учреждений образования соответствующими источниками финансирования.

В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:

- в условиях реформирования бюджетного процесса дана характеристика методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в регионе на основе сметного постатейного и нормативного бюджетного планирования путем их сравнения по отдельным показателям: бюджетные ассигнования; бюджетное обязательство; контингент; финансирование;

- выявлены причины изменения оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, обусловленные изменением количества учреждений, классов, учащихся и численности персонала;

- на основе углубленного анализа финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений выявлена тенденция их структурирования. По результатам исследования оперативно-сетевых показателей и источников финансовых ресурсов предложены направления эффективного использования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений: закрытие и объединение учреждений (например, учреждений для детей-сирот, расположенных в северных районах); осуществление концентрации земельных участков, закрепленных за областными государственными учреждениями с целью сокращения расходов по обслуживанию и уплате земельного налога; закрепление за государственными учреждениями недвижимого имущества с целью сокращения расходов по арендной плате; осуществление увязки количества административно-управленческого и хозяйственного персонала с количеством обслуживаемого контингента, и/или объемом предоставляемых услуг с учетом специфики учреждений; проведение энергосберегающих мероприятий в учреждениях, а также реорганизации путем слияния областных учреждений, предоставляющих одноименные услуги;

- в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обоснована целесообразность перехода существующих общеобразовательных учреждений в автономные, предложена схема изменения типа учреждения;

- определены показатели результативности деятельности общеобразовательных учреждений, функционирующих в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, к ним относят: показатели обучаемости; удовлетворенности населения качеством образовательных услуг; количества школьников, успешно сдавших единый государственный экзамен; количества абитуриентов, поступивших в высшие учебные заведения; количества студентов, успешно сдавших экзамены и получивших повышенную стипендию и др.

Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных экономистов, посвященные проблемам финансирования общеобразовательных учреждений в Российской Федерации, а также обширная информационная база, включающая законодательные и подзаконные акты Российской Федерации. Информационно-статистическую базу исследования составили данные специализированных и периодических изданий, справочников и статистических сборников, данные Министерства финансов Российской Федерации, министерства финансов Иркутской области, Комитета по экономике и финансам администрации города Иркутска, а также данные органов управления образованием (департамент образования города Иркутска, министерство образования Иркутской области).

В рамках исследования использованы методы наблюдения, сравнения, обобщения и группировок.

Элементы научной новизны диссертационной работы заключаются в следующем:

- уточнено понятие финансового обеспечения общеобразовательных учреждений (процесс предоставления средств дополнен процессом их планирования);

- уточнена база для проведения анализа финансового состояния общеобразовательных учреждений по показателям применительно к бюджетным учреждениям в условиях реформирования бюджетного процесса;

- усовершенствована методика оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений в условиях бюджетирования, ориентированного на результат. Несмотря на достаточно высокое обоснование бюджетирования, ориентированного на результат, практика использования данного метода показывает определенные недоработки, которые в результате нашего исследования уточнены в части введения корректирующих коэффициентов и применения их к оценке результативности расходов, что позволяет учесть отраслевые особенности бюджетных учреждений (территориальное расположение, типы учреждений).

Значение полученных результатов для теории состоит в уточнении понятия финансового обеспечения общеобразовательных учреждений и усовершенствовании методики оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в работе региональных органов управления образованием при организации финансирования общеобразовательных учреждений.

Теоретические положения и практические материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре «Финансы» Байкальского государственного университета экономики и права (БГУЭП) на лекционных и практических занятиях по курсам: «Финансы», «Исполнение бюджета», «Бюджетная система Российской Федерации». Рекомендации, разработанные на основе полученных результатов исследования, относящиеся к повышению эффективности использования финансовых ресурсов, одобрены и приняты к практическому использованию органами управления образованием Иркутской области. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на конференции («Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе», Барнаул, 2003 г.; на ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава (Байкальский государственный университет экономики и права, Иркутск, 2003-2008 гг.).

Отдельные результаты были предложены и апробированы автором в процессе выполнения научно-исследовательских тем: «Проблемы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований», «Управление финансами в целях реализации приоритетного национального проекта по образованию в регионе».

Результаты исследования изложены в 15 печатных работах общим объемом 9,0 печатных листа (в том числе, 8,6 п.л. авторских), из них одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии».

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы.

В первой главе «Теоретические основы исследования финансового обеспечения общеобразовательных учреждений» нашли отражение теоретические основы законодательного регулирования финансового обеспечения бюджетных учреждений и источников их финансирования. Во второй части этой главы дано представление об общеобразовательных учреждениях, их типах, особенностях источников финансирования, а также об организации порядка и элементов финансового обеспечения.

Во второй главе «Исследование финансового обеспечения общеобразовательных учреждениях в регионе» осуществлен, анализ оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, а также анализ их смет, анализ источников финансирования и анализ финансового состояния этих учреждений. На основе результатов анализа обоснована необходимость совершенствования всей системы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений путем внедрения единой методики оценки эффективности расходов.

В третьей главе «Совершенствование методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений» дана оценка результативности нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, исследована возможность повышения эффективности финансового обеспечения посредством реструктуризации региональной бюджетной сети, уточнена методика по оценке результативности их деятельности в части применения показателей результативности бюджетных расходов.

В заключении представлены основные результаты и положения научной новизны диссертационного исследования.

В приложениях приведены статистические материалы, использованные в диссертационном исследовании, и некоторые методики и результаты исследования, дополнительно подтверждающие выводы, сделанные автором.

Объем и структура диссертации. Структура диссертационной работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач, и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 163 страницах, содержит 25 таблиц, 17 рисунков, 10 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Козлова, Марина Николаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате исследования вопросов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в Российской Федерации и в субъектах получены следующие результаты и научная новизна.

1. Уточнено понятие «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений» (процесс предоставления средств дополнен процессом их планирования).

Законодательно утвержденное понятие «финансирование» представляет собой предоставление бюджетных средств на безвозвратной и возвратной основе всем бюджетополучателям в соответствии с установленным законодательством для полного или частичного покрытия их расходов на проведение мероприятий, предусмотренных в утвержденном бюджете.

Раскрывая сущность вышеуказанного понятия, в работе предлагается рассмотрение понятия «финансовое обеспечение общеобразовательных учреждений» как процесса определения объема потребностей в финансовых ресурсах для реализации намеченных образовательных программ, а также возможных источников поступления этих ресурсов, дальнейшего предоставления и использования финансовых ресурсов в своей образовательной, экономической, хозяйственной деятельности.

В данном понимании в качестве категории основания будут являться возможности учреждения, а категории надстройки — реальные ресурсы учреждения.

2. Дана характеристика методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в регионе на основе сметного постатейного и нормативного бюджетного планирования путем их сравнения по отдельным показателям: бюджетные ассигнования; бюджетное обязательство; контингент; фи} нансирование в условиях реформирования бюджетного процесса;

Следует отметить^, что нередко формирование расходов бюджета осуществляется при отсутствии критериев их результативности. Средства, выделяемые из бюджета Иркутской области главным распорядителям средств (министерство образования Иркутской области, министерство культуры и архивов Иркутской области, министерство здравоохранения Иркутской области, министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области и т.д.) для реализации различных мероприятий и программ не дают ощутимой отдачи.

Что касается механизма финансирования образования, складывается следующая ситуация: низкий уровень бюджетного финансирования без изменения существующих подходов к планированию бюджетных ассигнований не позволяет добиваться дальнейшего прогресса в системе образования.

На уровне образовательных учреждений имеет место недостаточная эффективность использования бюджетных ассигнований.

3. С целью повышения эффективности финансового обеспечения общеобразовательных учреждений проведен анализ оперативно-сетевых показателей и выявлены причины их изменения, используемые для оптимизации расходов общеобразовательных учреждений, которые можно свести к следующим:

- расширение сети учреждений или реорганизация нескольких учреждений в одно сопровождается, как правило, увеличением показателей по штатам, при этом в целом увеличения штатной численности может не произойти;

- снижение (сокращение) сети учреждений, сопровождающееся увеличением показателей по штатам, ведет к необоснованному их расширению;

- увеличение показателей по количеству групп (классов) в учреждениях сопровождается увеличением показателей по контингенту, а также снижением наполняемости детей (учащихся) в группах (классах);

- увеличение показателя наполняемости детей (учащихся) в группах (классах) происходит на фоне роста количества детей (учащихся) в группах (классах) и снижения количества групп (классов);

- увеличение показателя наполняемости детей (учащихся) в группах (классах), а также количества детей (учащихся) в группах (классах) при снижении показателя количества групп (классов) ведет к снижению оздоровления обучаемости) детей (учащихся), и напротив, снижение показателя наполняемости детей (учащихся) в группах (классах) при увеличении показателя количества групп (классов) ведет к росту оздоровления детей (обучаемости учащихся). И, как следствие сказанного, к повышению эффективности показателей качества (удовлетворенность родителей качеством оказания услуг в части поддержания, сохранения здоровья детей, обеспечение снижения заболеваемости детей, количество детей, успешно посещающих группу без пропущенных дней, и т.д.).

4. На основе углубленного анализа финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений выявлена тенденция их структурирования. По результатам исследования оперативно-сетевых показателей и источников финансовых ресурсов предложены направления эффективного использования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений, включающие разработку предложений по оптимизации расходов на образование:

- закрытие учреждений, по результатам рассмотрения экономической и социальной целесообразности (например, учреждений для детей-сирот, расположенных в северных районах);

- осуществление концентрации земельных участков, закрепленных за областными государственными учреждениями с целью сокращения расходов по обслуживанию и уплате земельного налога;

- закрепление за государственными учреждениями недвижимого имущества, с целью сокращения расходов по арендной плате;

- осуществление увязки количества административно-управленческого и хозяйственного персонала с количеством обслуживаемого контингента, и/или объемом предоставляемых услуг с учетом специфики учреждений;

- проведение энергосберегающих мероприятий в учреждениях;

- реорганизация путем слияния- областных учреждений, предоставляющих одноименные услуги:

5. Уточнена база для проведения анализа финансового состояния общеобразовательных учреждений по показателям применительно к бюджетным учреждениям (характеризующими отраслевые особенности бюджетных учреждений, обусловленные законодательством о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, инструкцией по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете, другими нормативными документами по учету и отчетности в бюджетных организациях (особенности формирования финансовых результатов) в условиях реформирования бюджетного процесса;

6. В условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обоснована целесообразность перехода существующих общеобразовательных учреждений в автономные, предложена схема изменения типа учреждения.

Перевод бюджетных учреждений в автономную форму - довольно длительный процесс, требующий четко прописанной процедуры.

С одной стороны, если необходимую финансовую базу создать не удастся, опасность, перехода к автономным учреждениям (неготовность учреждений, связанная, в частности, со слабым финансированием) многократно возрастает.

С другой стороны, перевод бюджетных учреждений в автономные значительно повысит эффективность управления своими средствами и расширит их финансовые возможности.

Несмотря на более широкое предоставление прав автономному учреждению по сравнению с бюджетным, вопрос перевода бюджетного в автономное учреждение особенно в ¡условиях финансового кризиса, с нашей точки зрения, следует приостановить,5 поскольку при полном финансовом обеспечении из бюджета функционирование учреждений, как показывает практика, не вызывает столь значительных трудностей.

Учитывая наличие обозначенных рисков и наличие неурегулированных вопросов правового статуса, автономное учреждение, как идея, уже получившая законодательное закрепление, безусловно перспективна.

7. Изучение зарубежного опыта и опыта других регионов позволило определить показатели результативности деятельности общеобразовательных учреждений (обучаемости; удовлетворенности населения качеством образовательных услуг; количества школьников, успешно сдавших единый государственный экзамен; количества абитуриентов, поступивших в высшие учебные заведения; количества студентов, успешно сдавших экзамены и получивших повышенную стипендию и др.).

8. Усовершенствована методика оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений в части введения корректирующих коэффициентов, позволяющих в сложившихся условиях учесть особенности бюджетных учреждений (территориальное расположение, типы учреждений и т.д.).

Оценка результативности бюджетных учреждений осуществлена путем комплексного анализа его деятельности по следующим основным направлениям:

- оценка социальной и экономической составляющих результативности, а также анализ финансового состояния в рамках определения промежуточной результативности;

- оценка конечной результативности и анализ основных факторов, влияющих на результативность.

Каждое направление оценки, предполагает комплекс показателей, включающий универсальные! (например, количество обоснованных жалоб на учреждение) и отражающие отраслевые особенности (например, успеваемость учащихся, количество школьников-победителей олимпиад).

Проведенный анализ использования финансовых ресурсов системы образования Иркутской области показал существование проблем, без решения которых невозможно увеличение объема финансирования сферы образования. Однако решение всех проблем достаточно сложно в рамках данного диссертационного исследования- поэтому ряд проблем только обозначен автором, а по некоторым проблемам автор считает необходимым внести предложения, которые позволят устранить возможность нарушения действующего законодательства и существенно увеличить объем финансовых ресурсов в региональной системе образования. Эти рекомендации можно свести к следующему:

- приведение в соответствие требованиям законодательства структуры как органов управления образованием, так и учреждений образования с целью предотвращения случаев завышения штатной численности работников учреждений образования, необоснованных выплат надбавок, что, в свою очередь, приводит к нецелевому использованию средств на оплату труда и снижает объем средств, направляемых учреждениям образования;

- проведение инвентаризации объектов областной собственности, закрепленных за учреждениями образования на праве оперативного управления с целью исключения случаев сдачи в аренду областного государственного имущества без заключения договора с собственником, а также исключения случаев заключения договоров скрытой аренды;

- принятие соответствующих мер по сохранению объектов областной собственности и поддержанию их в удовлетворительном состоянии, и, прежде всего, объектов историко-культурного наследия народов Российской Федерации;

- разработку конкретных конечных и промежуточных показателей реализации программ с целью! объективной оценки степени эффективности и целесообразности финансового обеспечения по каждому мероприятию программ;

- в основу финансирования системы образования должен быть положен принцип «управление по результатам», необходимо, чтобы любая финансируемая за счет государственных средств программа развития образования содержала четкий перечень индикаторов результативности, применение которых позволит повысить эффективность расходования финансовых ресурсов.

Отметим в заключение, что анализ современной практики свидетельствует о возрастании интереса к проблемам финансового обеспечения реализации приоритетных задач развития образования. В связи с требованиями международной интеграции, в том числе в сфере образования, принципиальное значение приобретает поиск новых подходов и инструментов к повышению объемов финансирования и качества образования, в особенности с ориентацией на такую настройку финансового обеспечения этой отрасли, как результативный аспект. Неисчерпаемость проблем финансового обеспечения и качества образования предопределяет пёрспективность поисков их дальнейшего исследования.