Государственная экономическая поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственная экономическая поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Российской Федерации"

На правах рукописи

Ефремов Сергей Владиславович

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДДЕРЖКА СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами -

сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 3 ОКТ 2014

Москва-2014

ОО У -

005553594

Работа выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Научный руководитель

Официальные оппоненты:

Якобсон Лев Ильич,

доктор экономических наук, профессор

Аузан Александр Александрович, доктор экономических наук, профессор, декан экономического факультета Московского государственного

университета им. М.В. Ломоносова

Ведущая организация:

Скляр Татьяна Моисеевна,

кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и

муниципального управления Высшей школы менеджмента Санкт-

Петербургского государственного

университета

Федеральное государственное

бюджетное учреждение науки «Институт экономики Российской академии наук»

Защита состоится 9 декабря 2014 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д.212.048.05 в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20, в ауд. 309.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте http://wwvv.hse.ru/sci/diss/132822125 Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Автореферат разослан «'V» октября 2014 г.

Ученый секретарь /р. Вишневская Нина Тимофеевна

диссертационного совета, к.э.н. О

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Важное место среди негосударственных некоммерческих организаций (НКО) занимают организации, оказывающие услуги в социальной сфере: в области образования, здравоохранения, культуры, спорта, поддержки пожилых, инвалидов, сирот, многодетных семей и других уязвимых слоев населения. Всё большая доля сферы услуг приходится на деятельность НКО.

В 2010 году в российском законодательстве появилось понятие социально ориентированной некоммерческой организации (СОНКО). СОНКО обозначает те НКО, которые занимаются решением социальных задач и развитием институтов гражданского общества, но не ведут политическую деятельность. В связи с развитием сектора СОНКО проблемы его функционирования занимают все более заметное место в проблематике совершенствования социальной сферы. Государство начало оказывать таким организациям различные виды поддержки, включая финансовую. Финансовая поддержка предоставляется СОНКО непосредственно, а также через межбюджетный трансферт. С 2011 года размер финансовой поддержки СОНКО ежегодно рос.

В этой связи возникает ряд практических вопросов. Необходимо ли государству и далее наращивать поддержку СОНКО? Каковы экономические причины поддержки именно СОНКО? Какие инструменты господдержки наиболее адекватны? Какова должна быть роль федеральной и региональной власти в поддержке? Готовы ли региональные органы власти поддерживать СОНКО? Какие факторы определяют различия в поддержке СОНКО в регионах? Как господдержка влияет на способность СОНКО получать средства из других источников? Как господдержка влияет на деятельность СОНКО и её результат?

Экономическая наука за последние десятилетия предложила обоснованные ответы на подобные вопросы применительно к реалиям зарубежных стран. В этой области сложились конкурирующие теории, проведено немало эмпирических

исследований, однако по большей части они относятся к странам, экономическая, социальная и политическая среда которых существенно отличается от российской.

На российском материале теории поддержки НКО пока не тестировались. Соответственно, потенциал этих теорий не использовался для выбора рациональных вариантов господдержки СОНКО. В этих целях также недостаточно анализировался зарубежный опыт. Более того, до сих пор фактически не проводился систематический анализ данных об отечественных программах государственной поддержи СОНКО, что, впрочем, объяснимо с учетом новизны этих программ.

Все это обуславливает актуальность темы настоящего исследования.

Степень научной проработанности проблемы

В научной литературе, преимущественно зарубежной, широко представлены результаты исследований по темам, в различных аспектах относящихся к тому, как социальные услуги оказываются не только в публичном (государственном и муниципальном) и в коммерческом секторах, но и в негосударственном некоммерческом секторе.

Наиболее известные работы о роли и месте НКО в экономике написаны - Ф. Боргонови, Е. Борис, Д. Броуди, Б. Вайсбродом, Д. Ван Слайком, Н. и Б. Гилбертами, Р. Крамером, С. Острандер, Л. Саламоном, С. Смитом, Е. Штейерле и др. Наибольшее внимание взаимодействию государства и НКО в предоставлении услуг уделено в работах К. Грёнберг, Э. Джеймс, Л. Саламона, С. Смита. Такие ученые, как М. Джей Мун, К. Джунг, И. Дзин, В. Зайбель, М. Консидайн, Р. Крамер, Б. Левинсон, С. Лиу, X. Лоренцен, Д. Льюис, В. Мелиф, С. Паскинелли, Л. Саламон, В. Соколовски, А. Хардинг и др. - исследовали национальную специфику взаимодействия государства и НКО в предоставлении социальных услуг.

Рациональное построение государственной поддержки сектора НКО, предоставляющих социальные услуги, требует разработки адекватных подходов к оценке влияния различных факторов на результативность господдержки. Ключевые работы по этой теме выполнены: Г. Анхайером, Д. Брадни, Д. Ван Слайком, Е. Вайтсман, С. Воганом, С. Смитом, Д. Суарезом, С. Топлером, С. Фернандесом, Р. Штейнбергом и др.

Подходы к оценке факторов результативности господдержки НКО в отдельных секторах представлены в работах Т. Моу, Д. Чабба (образование), Ф. Крамер (здравоохранение), Д. Монтиаса, Д. Нетцера, Б. Фрея, М. Шустера (культура и искусство) и других.

В России сектор НКО и роль государства в его развитии в разных аспектах исследовали Е. Абросимова, А. Автономов, А. Аузан, В. Беневоленский, Е. Борисова, В. Гордин, И. Дискин, Е. Егоров, И. Задорин, А. Либман, И. Мерсиянова, Д. Милославская, Л. Овчарова, Ю. Павленко, А. Пересецкий, Л. Полищук, А. Рубинштейн, Б. Рудник, С. Шишкин, В. Якимец, Л. Якобсон и др. Вместе с тем, практически отсутствуют работы, специально посвященные систематическому анализу проблематики государственной поддержи СОНКО. Данная диссертация - попытка внести вклад в это исследовательское направление.

Объектом исследования являются некоммерческие организации в современной российской экономике.

Предметом исследования является государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, гранты как способ поддержки и их результативность.

Целью настоящего диссертационного исследования является развитие теоретико-методологических подходов к оценке факторов результативности государственной поддержки НКО, разработка методов и получение таких оценок на примере социально ориентированных НКО.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

1) оценить целесообразность господдержки НКО в условиях современной России с позиций теорий, определяющих место и роль НКО в экономике;

2) оценить сравнительные преимущества и недостатки различных инструментов господдержки НКО;

3) определить и типологизировать факторы, влияющие на результативность грантовой господдержки НКО в России;

4)провести эмпирические оценки факторов, влияющих на результативность господдержки СОНКО, осуществляемой на уровне субъектов РФ;

5) определить, как государственное финансирование СОНКО связано с частным финансированием и результативностью деятельности СОНКО;

6) сформулировать выводы и разработать практические рекомендации по совершенствованию программ государственной поддержки СОНКО.

Методологическая база исследования включает в себя следующие методы: обобщения и сравнения результатов — для выявления наиболее существенных достоинств и недостатков теоретических моделей, разработанных зарубежными исследователями;

дедукции - для определения факторов господдержки, подлежащих включению в анализ на российском эмпирическом материале;

статистического анализа (корреляционный, регрессионный анализ, включающий множественные линейные регрессии, порядковые пробит-регрессии)

- для исследования факторов государственной поддержки НКО;

индукции - для формирования на основе результатов анализа эмпирических данных практических знаний, объясняющих специфику влияния факторов господдержки на результативность господдержки;

- сопоставления для оценки возможных результатов регулирующего воздействия.

Информационная база исследования включает данные: - опроса заместителей губернаторов и руководителей отраслевых органов (министров) субъектов Российской Федерации, проведенного в 2012 г. АНО

«Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» по анкете, подготовленной Фондом «Институт экономики города» (64 респондента из 44 субъектов РФ);

- отчетных форм о результатах предоставления субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) в 2011 и 2012 гг. (83 организации, 202 отчетные формы);

- Мониторинга реализации мероприятий по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в субъектах Российской Федерации, выполненного ООО «Центр экономических проектов» по заказу Минэкономразвития России в 2013 г. (1344 респондента, 66 субъектов РФ);

- Мониторинга состояния гражданского общества, проводимого Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ (далее - Мониторинг НИУ ВШЭ), в частности, проведенного в 2012 году опроса (1005 НКО, 33 субъекта РФ);

- Росстата о состоянии российского некоммерческого сектора.

Научная новизна исследования:

1. Проведен анализ преимуществ и недостатков различных инструментов поддержки СОНКО применительно к России. Выявлены сравнительные преимущества гранта как инструмента поддержки СОНКО в России. Эти преимущества включают наличие наиболее полной нормативной и методической базы предоставления грантовой поддержки на федеральном и на региональном уровне, востребованность грантовой поддержки сектором СОНКО, предоставление наибольшей гибкости СОНКО в распоряжении полученными средствами, идентификация наиболее активных СОНКО и общественных потребностей.

2. Выявлены и типологизированы факторы, влияющие на результативность грантовой господдержки НКО, оказываемой напрямую НКО и посредством

межбюджетных трансфертов. К числу этих факторов для прямых грантов относятся направленность изменений (увеличение, уменьшение или отсутствие изменений) в поступлениях средств из негосударственных источников финансирования при получении государственного финансирования, количество источников финансирования НКО-получателя поддержки, результативность НКО, получившей господдержку. К факторам для грантов через межбюджетный трансферт относятся субъективная готовность региональной власти поддерживать НКО, объективная готовность региональной власти поддерживать НКО, определяемая особенностями экономического, политического, пространственного развития региона.

3. Установлены различия в уровне готовности региональных органов власти РФ привлекать независимых поставщиков социальных услуг за счет бюджетных средств. Готовность работать с такими поставщиками ниже в тех случаях, когда регион не имел подобного опыта работы ранее.

4. Предложен индикатор «предложения господдержки НКО» (далее -«предложения»), пригодный для оценки активности региональных органов власти по оказанию государственной поддержки организациям третьего сектора. Разработан и апробирован подход к построению данного индикатора. Оценка показателя «предложения» производится через сопоставление экспертных оценок представителей СОНКО и власти с объективными сведениями о наличии законодательной возможности предоставлять поддержку СОНКО в данном субъекте РФ.

5. С помощью регрессионного анализа показано, что в современной России чем выше уровень экономического развития региона, тем ниже уровень «предложения господдержки СОНКО», осуществляемой через систему межбюджетного трансферта.

6. Установлено, что в современной России господдержка СОНКО не вытесняет финансирование, получаемое СОНКО от негосударственных доноров.

7. Выявлена положительная связь между размером финансирования от российских НКО и коммерческих организаций, российских граждан, иностранных и международных организаций и показателями результативности типа «план-факт» (процентные) и типа «выпуск» (в абсолютном выражении) для СОНКО, получивших прямой грант.

Практическая значимость работы заключается в том, что:

предложены научно-практические основы учета факторов, влияющих на

результативность господдержки НКО;

- оценена готовность региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации привлекать независимых поставщиков социальных услуг за счет бюджетных средств;

- разработаны рекомендации по повышению результативности господдержки СОНКО в России.

Полученные результаты могут быть использованы органами государственной власти, реализующими государственную грантовую поддержку СОНКО, а также федеральными органами исполнительной власти, организующими координацию и оценку результативности программ государственной поддержки СОНКО. В частности, результаты используются Минэкономразвития России при оценке результативности федеральных субсидий на поддержку СОНКО.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 1.6 и пункту 1.6.128. «Государственная поддержка некоммерческих организаций сферы услуг» Паспорта научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг).

Апробация и внедрение результатов. Результаты диссертационного исследования были использованы:

1. Минэкономразвития России - в докладе Правительству Российской Федерации о состоянии и развитии сектора социально ориентированных некоммерческих организаций в 2013 г.; при разработке единой информационной системы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в 2013 и 2014 гг.; при подготовке отчета о реализации подпрограммы «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» государственной программы «Социальная поддержка граждан» - в части анализа факторов, повлиявших на ход реализации мероприятия, анализа фактических и вероятных последствий влияния указанных факторов на основные параметры Госпрограммы, а также подготовки предложений Минэкономразвития России о мерах государственного регулирования, подлежащих реализации в 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годов, и предложений по дальнейшей реализации Госпрограммы; при подготовке Доклада «О результатах и основных направлениях деятельности Минэкономразвития России на 2014 - 2016 годы»; при разработке проекта приказа Минэкономразвития России «Об утверждении методики мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот»; при проведении мониторингов результатов предоставления субсидий субъектам РФ на поддержку СОНКО и предоставления субсидий СОНКО;

2. НИУ ВШЭ - в главе «Оценка эффективности программ, реализуемых социально ориентированными некоммерческими организациями за счет средств федерального бюджета: на примере субсидий Минэкономразвития России 20112012 гг.» и в главе «Реализация мер поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в субъектах Российской Федерации» в рамках НИР ПФИ НИУ ВШЭ «Меры государственной поддержки СОНКО как инструмента

регулирования социальной активности в третьем секторе» (номер государственной регистрации: 01201362611, Москва, 2013 г.);

3. Аналитическим центром «Форум», направление «Открытое правительство» - при подготовке доклада к заседанию Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства 28 марта 2013 г.

Результаты диссертационного исследования были представлены: на научно-практических конференциях: Европейской ассоциации управления (г. Роттердам, Голландия, 2012), Втором Российском экономическом конгрессе (2 доклада, г. Суздаль, 2013), XIV Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества (НИУ ВШЭ, г. Москва, 2013); Международной конференции Ассоциации анализа публичной политики и управления (Университет Фудана, г. Шанхай, Китай, 2013 и г. Вашингтон, США, 2013);

в рамках повышения квалификации в Международном исследовательском центре Вудро Вильсона (г. Вашингтон, США, 2012);

на рабочих совещаниях в AHO «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» в рамках инициативы «Снятие барьеров для социально ориентированных НКО» (г. Москва, 2012), а также в рамках рабочей группы по преобразующему инвестированию (г. Москва, 2014); в Департаменте инновационного развития Минэкономразвития России, в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации, в Комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты Российской Федерации.

Основные теоретические и практические результаты и содержание диссертационного исследования отражены в 10 публикациях общим объемом 9,51 авторских листа (лично автором - 7,88 а.л.), из них 3 публикации - в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России.

Логика и структура диссертационной работы определяются поставленной целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 236 источников, и приложений. Общий объем работы составляет 182 страницы, из которых 141 страницу занимает основная часть работы.

II. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

В первом параграфе первой главы рассмотрены причины, обуславливающие необходимость государственной поддержки российских НКО. Среди них причины общего характера и те, которые относятся к специфике современного этапа развития сектора отечественных НКО.

Общей чертой НКО, отличающей их от других форм организации, является требование о нераспределении прибыли (non-distribution constraint - сокр. NDC), т.е. запрет учредителям, членам, руководству организации присваивать остаточный доход. Как показано в многочисленных работах зарубежных исследователей, ввиду отсутствия мотивации к максимизации прибыли многие НКО подвержены финансовому риску и риску невыполнения решаемых ими социальных задач. Однако эта особенность НКО может компенсироваться за счет того, что NDC обусловливает доверие к их приверженности уставным целям, в связи с чем они привлекают спрос и поддержку субъектов, разделяющих эти цели.

Согласно теории «трех провалов» Р. Штейнберга НКО создаются преимущественно в зонах провалов государства, рынка и контракта и ориентированы на удовлетворение нужд немедианного избирателя. Часто НКО работают с наименее защищенными слоями населения, оказывая социальные услуги и решая социальные задачи, находящиеся в зоне ответственности государства (обеспечение качественной социальной помощью, уход за больными, социальная адаптация инвалидов и др.). Однако согласно Л. Саламону некоммерческому сектору также свойственны свои «провалы» (провалы

некоммерческого сектора): «филантропический голод» (неспособность собрать достаточный объем ресурсов), «партикуляризм» (стремление помогать очень узкому кругу лиц, «по списку», и игнорировать остальных нуждающихся), «патернализм» (самостоятельное принятие решений, не взирая на мнение тех, кто нуждается в услугах), «дилетантизм» (недостаток профессиональных компетенций у сотрудников НКО, работающих во многом на энтузиазме).

Господдержка НКО необходима и целесообразна тогда, когда решаемые НКО задачи, прежде всего оказание услуг социального характера, лежат в сфере государственной ответственности.

В России для целей господдержки НКО, решающих социальных задачи, в 2010 г. введено понятие социально ориентированной НКО (СОНКО). СОНКО прежде всего ориентированы на незащищенного потребителя и решение сложных узкопрофильных задач. Социально ориентированными себя считает 69% НКО. По данным Росстата в 2011 г. в России имелось около 100 тыс. СОНКО.

При этом 57% организаций испытывает недостаток средств в ущерб деятельности и миссии и, как следствие, организационные проблемы: 36% СОНКО не имеют наемных сотрудников, лишь 5% СОНКО имеют 31 и более сотрудников, 28% организаций в принципе не привлекают труд добровольцев, 30% организаций не имеют помещений. Как следствие, 55% НКО ждут поддержки от местной власти, 35% - от региональной власти. Де-факто государство - один из основных доноров СОНКО, доля государственного финансирования в доходах СОНКО - 39% (по группе 38 развитых и развивающихся стран - 36%). Несмотря на сопоставимость долей финансирования, в абсолютном выражении объемы господдержки существенно различаются. Основная масса СОНКО работает в культуре и рекреации, жилищной сфере, оказывает социальные услуги, услуги по правозащитной деятельности, услуги в области образования, занимается решением задач в области государственной ответственности и общественной

важности. В связи с сочетанием этих предпосылок государственная поддержка СОНКО в России является целесообразной.

Во втором параграфе первой главы проанализированы преимущества и недостатки наиболее распространенных инструментов господдержки НКО. Среди них - налоговая поддержка, контрактация (госзакупки), гранты, предоставление займов и займовых гарантий, ваучеры, кредиты, возмещение затрат. В зарубежной литературе гранты и госзакупки выделяются как наиболее эффективные инструменты прямой поддержки.

Грант предоставляет НКО одну из наибольших степеней гибкости в направлениях расходования средств и способах решения задач. Одновременно грант позволяет государству делать поддержку адресной (в отличие от налоговых льгот), контролировать постановку задач, но не «душить» излишним контролем (в отличие от контрактов). Грант эффективен в устранении провала контракта, т.е. ситуации, где обязательства НКО трудно формализовать. При госзакупках государство сильнее влияет на НКО, поэтому возможны искажение миссии, бюрократизация, потеря гибкости, изменение структуры управления НКО.

В России гранты - наиболее востребованный инструмент поддержки. В 2011 году по данным Мониторинга состояния гражданского общества НИУ ВШЭ 46% СОНКО ожидали грантовую поддержку от муниципальной власти, 55% - от региональной власти, 51% - от федеральной власти. Гораздо менее востребована поддержка в виде государственного и муниципального заказа (в среднем - 20%), имущественная поддержка (24%), налоговые льготы НКО (23%), налоговые льготы для организаций, поддерживающих деятельность НКО (22%), информационная поддержка (17%), методическая поддержка (13%), реализация образовательных программ для НКО (10%), и ещё меньше - остальные виды поддержки. Гранты СОНКО предоставляют Минтруд России, Минэкономразвития России, Минкультуры России, Минздрав России и другие.

С учетом российских реалий автором разработана таблица преимуществ и недостатков различных инструментов поддержки СОНКО (Табл. 1).

Таблица 1

Преимущества и недостатки различных инструментов поддержки СОНКО

Наиболее сугцественные преимущества Наиболее существенные недостатки

Инструменты поддержки

Госконтракт наличие жесткого ТЗ, наличие конкурса, преференции СОНКО при размещении заказа «провал контракта», зависимость от государства, бюрократизация, снижение политической активности, изменения в структуре управления, недостаточный опыт использования инструмента в России

Ваучер возможность выбора поставщика, конкуренция зачастую отсутствие реальной конкуренции; искажающее влияние ошибочных представлений и доверия населения различным поставщикам

Налоговые вычеты универсальный инструмент не позволяет помочь адресно, со временем возможно появление класса скрытых коммерческих «НКО»

Возмещение затрат вводит экономическую мотивацию в некоммерческую деятельность («облигации социального эффекта») отсутствие правового механизма в России, сложность оценки вклада бизнеса и НКО, требуется высокая правовая культура, период рентабельности не менее 3-5 лет

Гранты сочетание регулирования и гибкости для СОНКО; поддержка идей «снизу», а не «насаживание ТЗ сверху»; относительная гибкость в способах использования средств; возможная адресность; наличие конкурса (зависит от программы поддержки); увеличение финансовой устойчивости наиболее слабых СОНКО, наличие широкой практики применения инструмента в России, востребованность сектором СОНКО возможно вытеснение частных средств финансирования СОНКО государственным финансированием

В третьем параграфе первой главы проанализированы факторы,

влияющие на результативность грантовой господдержки НКО (далее кратко обозначим - ФГП). Поскольку грантовая поддержка может оказываться двумя способами: напрямую НКО и через межбюджетный трансферт (т.е. через предоставление гранта региону для распределения среди НКО) - то и ФГП разделены на две группы. В Бюджетном кодексе РФ гранты обоих изучаемых нами типов именуются субсидиями, поэтому в данном анализе понятия «гранта» и «субсидии» взаимозаменяемы. В зарубежной литературе субсидии НКО через межбюджетные трансферты именуются «сквозными грантами» (от англ. pass-through grant), субсидии НКО непосредственно - «прямыми грантами» (от англ.

direct grant). Практика сквозных грантов НКО особо распространена в странах с большой территорией (США, Китай, Россия). На основе анализа зарубежной литературы в диссертации предложены и типологизированы ФГП для прямых и сквозных грантов (Табл. 2).

Таблица 2

Факторы господдержки для прямых и сквозных грантов

ФГП Мера результативности

для сквозных грантов 1. субъективная готовность региональной власти поддерживать НКО; 2. объективная готовность региональной власти поддерживать НКО (уровень экономического, политического, пространственного развития региона). «Предложение господдержки» НКО

для прямых грантов 1. характер изменений, которые происходят в поступлениях средств из негосударственных источников финансирования при получении государственного финансирования; 2. количество источников финансирования НКО-получателя поддержки; 3. результативность НКО, получившей господдержку. Продукт (выпуск НКО)

В диссертации проведен анализ того, как каждый из ФГП, представленных

в Табл. 2, влияет на результативность прямых либо сквозных грантов.

Результативность сквозных грантов НКО зависит от двух ФГП: (1) субъективной и (2) объективной готовности региональной власти поддерживать НКО.

Под объективной готовностью региональной власти поддерживать НКО подразумевается наличие экономических, политических и иных предпосылок для осуществления поддержки. Как показывают исследования на материале зарубежных развитых и развивающихся стран (Мацунага, Певчина, Приора, Саламона, Джеймс и др.), на результативность «сквозных грантов» положительно влияют уровень экономического развития, уровень демократичности институтов. В то же время отрицательно влияют размер государственного аппарата и относительный масштаб госрасходов на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Разнонаправленное воздействие оказывают уровень урбанизации и плотность населения.

Субъективная готовность поддерживать НКО подразумевает, что отношение региональной власти к федеральной политике должно быть положительным. Согласно исследованиям Греко, Махоне, Спиллейна и др., если цели и задачи федеральной политики не поддерживаются на региональном уровне, то представители (особенно, руководство) региональной власти могут вести себя оппортунистически вплоть до обогащения за счет сквозного гранта или прямого саботажа.

Результативность прямых грантов НКО (см. Табл. 2) зависит от трех ФГП: (1) влияния госфинансирования на получение НКО средств из негосударственных источников; (2) разнообразия источников поддержки НКО-бенефициара; (3) результативности НКО-бенефициара.

В диссертации рассмотрены представленные в зарубежной литературе конкурирующие теории «вытеснения» частного финансирования государственным (crowding-out) и «стимулирования-сочетания» частного финансирования с государственным (crow ding-in). Теория «вытеснения» базируется на том, что НКО требуется определенная, фиксированная сумма средств для реализации своих задач. Получив финансирование из одного источника (от государства), НКО перестает привлекать средства других доноров. Согласно теории «стимулирования-сочетания», если НКО результативна и занимается востребованной обществом задачей, то она получает финансирование сразу из множества источников, что ведет к дальнейшему увеличению масштабов и результата ее деятельности. Преобладание эффекта стимулирования над эффектом вытеснения позволяет судить о результативности господдержки.

Благодаря NDC НКО имеет возможность привлекать средства различных доноров. Второй ФГП для прямых грантов означает, что чем больше доноров у НКО, тем она результативнее. Согласно О'Рейган, доноры (особенно, другие НКО и граждане) предъявляют требования к подотчетности НКО и не дают средства неэффективным организациям. Если НКО не привлекает средства из

разнообразных источников - это может означать, что она нерезультативна, мало известна (её деятельность не имеет значительного эффекта), ей не доверяют, она не испытывает финансовых затруднений. Разнообразие источников свидетельствует о результативности НКО, а значит и господдержки.

Третий ФГП для прямых грантов является наиболее очевидным: результативность господдержки зависит от результативности НКО-получателя. Результативность НКО-получателя может быть измерена по показателям, предложенным Эпстейном-МакФарланом, которые включают такие количественно измеряемые характеристики как количество привлеченных добровольцев, количество проведенных мероприятий, количество НКО-партнеров, количество бенефициаров поддержки, процент достижения плановых показателей («план-факт»), количество обучающих программ и методических материалов, подготовленных НКО, и другие. Результативность НКО может использоваться как мера результативности господдержки.

Во второй главе исследован фактор субъективной готовности представителей региональной власти привлекать независимых поставщиков социальных услуг за счет бюджетных средств. Существенное ограничение базы данных состоит в том, что невозможно уточнить, о каких поставщиках идет речь: коммерческих или некоммерческих. Поскольку респондентами являлись заместители губернаторов и министры региональных ведомств, то их ответы можно считать выражением мнения региональной власти, в том числе, и по вопросу поддержки СОНКО. Фактор субъективной готовности анализируется на основании данных опроса, проведенного AHO «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» в 2012 г.

Увеличение роли негосударственных (немуниципальных) поставщиков в оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в своем регионе целесообразным считает 78% опрошенных, в России в целом - 75%. Однако лишь 56% опрошенных осведомлены о планах центральной власти по

увеличению роли негосударственных организации в оказании услуг в социальной сфере.

На Рис. 1 приведены ответы респондентов, имеющих опыт работы с независимыми поставщиками социальных услуг, о положительных последствиях разгосударствления. Представлены сектора, где разгосударствление является наиболее востребованным.

Рисунок 1

Восприятие положительных последствий разгосударствления, визуализация данных о востребованности разгосударствления по секторам социальной сферы

Оценка

последствий

разгосударствления

Положительные последствия разгосударствления

■ положительная 66.(6)% - отрицательная 33.(3)%

1 - 32% Услуги лучшего качества

2-34% Расширение выбора услуг

3-13% Расширение географии услуг

Востребованность разгосударствления 34%

19%

23%

13%

16%

17%

1- Социальное обслуживание

2- Дошкольное образование

3- Высшее образование

4- Послевузовское проф. образование

5- Стационарная медицинская помощь

6- Амбулаторная помощь

7- Мед. помощь в дневных стационарах всех типов

8- Скорая медицинская помощь

Однако отмечены препятствия разгосударствлению: 14% респондентов боятся потерять возможность регулирования сектора, 8% считают, что они не смогут проконтролировать эффективность частного поставщика, 12% считают, что для разгосударствления необходимо больше бюджетных ресурсов.

5%

ш.

Установлена положительная корреляция количества привлечений поставщиков с количеством положительных оценок последствий разгосударствления, и отрицательная - с количеством отрицательных оценок последствий разгосударствления (Табл. 3).

Таблица 3

Корреляции Пирсона с двухсторонней проверкой значимости между количеством привлечений независимых поставщиков и суммой

положительных и отрицательных оценок последствий разгосударствления

Сумма оценок последствий разгосударствления: Положительных Отрицательных

Сумма привлечений в секторе:

Образования 0,201 -0,330

Культуры 0,295 ■0,012

Здравоох ран ен ия 0,503 -0,118

Социальной политики 0,529** -0,190**

Спорта 0,194 -0,335

** Корреляция значима на уровне 0.01 (2-сторон.).

Иными словами, возможно сделать предположение, что чем успешнее опыт власти по разгосударствлению, тем большее количество независимых поставщиков она будет привлекать к оказанию социальных услуг, и наоборот. Однако простая корреляция не позволяет оценивать каузальность, а значит делать столь строгий вывод. Для более точных расчетов необходимы панельные данные.

Для оценки субъективной готовности важна оценка руководителями региональных органов власти препятствий к привлечению негосударственных поставщиков. Ниже представлена таблица препятствий для респондентов, имеющих опыт работы с независимыми поставщиками социальных услуг («опытных») и не имеющих такого опыта работы («неопытных») (Табл. 4).

Таблица 4

Правовые Экономические Культура, опыт Нежелание независимых поставщиков

Опыт есть 42 27 27 15

Опыта нет 42 45 24 26

Правовые препятствия, отсутствие культуры и недостаточный опыт работы с независимыми поставщиками одинаково существенны для обеих групп. Вместе с тем, остальные виды препятствий оцениваются как менее существенные

респондентами, которые уже работали с независимыми поставщиками. Из этого следует, что оценка препятствий завышена среди «неопытных» респондентов, то есть, в действительности, экономические препятствия не столь существенны, а представления о нежелании независимых поставщиков работать с органами региональной власти являются преувеличенными среди респондентов, которые ни разу с такими поставщиками не работали.

Об улучшении представлений руководителей региональных органов власти о независимых поставщиках социальных услуг по мере накопления опыта сотрудничества с такими поставщиками также говорят данные руководителями оценки готовности работающих сегодня негосударственных (немуниципальных) организаций оказывать государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере за счет бюджетных средств (Табл. 5-6).

Таблица 5

Распределение ответов на вопрос «Готовы ли работающие сегодня негосударственные (немуниципальные) организации оказывать государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере за счет бюджетных средств (достаточно ли они профессиональны)?» («опытных»

Готовы Не готовы Затрудняюсь ответить/ нет ответа

В городах с населением свыше 100 тыс. человек 74 13 13

В городах с населением менее 100 тыс. человек 39 27 34

В сельской местности 21 47 32

Таблица 6

Распределение ответов на вопрос «Готовы ли работающие сегодня негосударственные (немуниципальные) организации оказывать государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере за счет бюджетных средств (достаточно лн они профессиональны)?» («неопытных»

Готовы Не готовы Затрудняюсь ответить/ нет ответа

В городах с населением свыше 100 тыс. человек 23 15 62

В городах с населением менее 100 тыс. человек 15 23 62

В сельской местности 3 35 62

Таким образом, готовность привлекать независимых поставщиков к оказанию социальных услуг выше среди регионов, которые уже работали с такими поставщиками, поэтому федеральная власть может стимулировать поддержку СОНКО, в частности, через сквозной грант тем регионам, которые мало работают с СОНКО. Сквозной грант должен действовать по принципу «деньги и методическая поддержка в обмен на реформы». То есть федеральная власть способна стимулировать вовлечение всё большего числа регионов в участие в процессе привлечения независимых поставщиков к оказанию социальных услуг. Предоставление сквозных грантов может осуществляться через федеральную государственную программу поддержки СОНКО как поставщиков социальных услуг. Подобные принципы поддержки СОНКО используются Минэкономразвития России.

В первом параграфе третьей главы на примере данных Минэкономразвития России о предоставлении субсидий субъектам федерации исследована объективная готовность региональной власти работать с НКО. Был предложен и апробирован подход к оценке «предложения господдержки» НКО как меры результативности сквозных грантов.

Под «предложением господдержки» подразумеваются возможности, создаваемые органами региональной власти для СОНКО, по получению государственной поддержки. Т.е. «предложение» - это оценка вероятности, что поддержка действительно оказывается. Подход к оценке «предложения» основан на анализе сочетаний трех наборов данных: (1) наличие в регионе законодательства, упоминающего тот или иной вид поддержки СОНКО; утверждения представителей (2) региональных органов исполнительной власти (РОИВ) и представителей (3) СОНКО о наличии или отсутствии практики применения данного вида поддержки. Иными словами, оценивается мера фактической реализации тех возможностей поддержки СОНКО, которые предусмотрены законодательством соответствующего региона. На основании

различных сочетаний этих трех компонент выводится зависимая переменная, которая характеризует вероятность того, что поддержка СОНКО действительно оказывается. Используется следующий алгоритм:

все исходы, где возможность поддержки СОНКО закреплена законодательно, получают более высокий ранг, чем исходы, где в законодательстве возможность поддержки СОНКО не закреплена;

все исходы, где либо РОИВ либо СОНКО утверждают, что поддержка оказывается, получают более высокий ранг, чем те, где и РОИВ и СОНКО наличие поддержки отрицают;

для всех исходов, где утверждения СОНКО и РОИВ о том, оказывается поддержка СОНКО или нет, расходятся - ответ СОНКО считается более точной характеристикой реальной ситуации.

«Предложение поддержки» - порядковая переменная (от 1 до 8), где «8» -означает наивысшую (имеется законодательство, обе стороны подтверждают его применение), «1» - низшую вероятность применения данного вида поддержки (законодательство отсутствует, обе стороны отрицают наличие поддержки).

Предложен способ визуализации данных о «предложении» на карте России (пример - см. Карту 1). Для удобства восприятия на карте отражены лишь 5 из 8 возможных исходов, т.е. все исходы, где законодательство отсутствует выделены одинаковым маркером. Исследовалось «предложение» всех возможных на региональном уровне видов поддержки СОНКО.

Методом множественных линейных регрессий проверена «нулевая» гипотеза о том, что «предложение» поддержки СОНКО как мера результативности сквозного гранта Минэкономразвития России зависит от случайных факторов, то есть от особенностей каждого отдельного региона. Альтернативная гипотеза: результативность зависит от объективных факторов регионального развития, то есть от объективной готовности (выраженной в экономических, политических, социальных показателях).

«Предложение» поддержки муниципальных программ поддержки СОНКО

Карта 1

Калининградская область

1 Удмуртская I) В.тллимирскяя область 21 Карачаево-Черкесская Республика Республика 12 Рямиская область 22 Кабардино-Балкарская Республика

2 Республика Марий Эл 13 Тамбовская область 23 Республика Северная Осетия - Алания

3 Чувашская Республика 14 Новгородская область 24 Кемеровская область

6 Нижегородская область Калужская область 25 Республика Хакасии

7 Республика Мордовия 17 Орловская область

8 Пензенская область IК Тульская область

9 Ярославская область 19 Липецкая область 20 Ставропольский кран

Регрессионный анализ привел к контр-интуитивному и противоречащему результатам зарубежных исследований выводу, что результативность господдержки СОНКО через сквозной грант отрицательно зависит от уровня экономического развития субъекта, выраженного в ВРП на душу населения с поправкой на покупателыгую способность. Это может быть связано с тем, что в более экономически развитых субъектах у СОНКО относительно шире возможности получать средства из негосударственных источников, что в целом подтверждается во втором параграфе третьей главы. При проверке зависимости от других факторов регионального развития: долей секторов образования, здравоохранения и государственного управления в ВРП, уровня плотности населения, уровня демократии (измеренного по Индексу демократии) и урбанизации — установлено, что эти факторы не оказывают устойчивого значимого влияния на результативность. В этой связи полезность проведенного анализа заключается, прежде всего, в иллюстрации того, как на практике предложенный подход применяется для оценки результативности сквозных грантов (через «предложение»).

Во втором параграфе третьей главы исследованы ФГП для прямых грантов и их связь с результативностью господдержки на примере субсидий Минэкономразвития России для СОНКО.

На основе корреляционного анализа установлено, что эффект

«привлечения» частного финансирования государственным является

превалирующим над эффектом его «вытеснения». Государственное

финансирование СОНКО в целом положительно связано с внешним со-

финансированием (стимулирует его), в особенности от других НКО,

коммерческих организаций, других органов власти, российских и иностранных

граждан. Установлена положительная связь между размером финансирования от

российских НКО и коммерческих организаций, российских граждан, иностранных

и международных организаций и показателями результативности типа «план-

25

факт» (процентные) и типа «выпуск» (в абсолютном выражении). Господдержка организаций, получающих деньги из данных источников, с большей вероятностью будет результативной. Также установлено, что разнообразие источников финансирования с результатом деятельности СОНКО не связано.

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Эмпирический анализ на российском материале показал целесообразность господдержки СОНКО. Господдержка СОНКО необходима тогда, когда решаемые СОНКО задачи лежат в сфере государственной ответственности (например, социальные гарантии, прописанные в конституции, которые государство должно обеспечивать). При этом государство и/или рынок (коммерческий сектор) сами соответствующие услуги не предоставляют (или предоставляют в недостаточном объеме), СОНКО их предоставляет и может предоставлять лучше (высшего качества) или в большем объеме.

2. Составлена модифицированная с учетом российских реалий таблица преимуществ и недостатков различных инструментов поддержки НКО. Наиболее используемыми инструментами государственной экономической поддержки НКО являются гранты и государственные контракты, однако гранты обладают рядом преимуществ. Гранты предоставляют значительную гибкость в направлениях расходования средств, они предпочтительнее в условиях слабой формализуемости контрактов. В России грантовая поддержка обладает рядом специфических преимуществ. Поскольку российский некоммерческий сектор только укореняется, гранты позволяют гибко подходить к выбору тематик поддержки и избегать избыточного контроля со стороны государства. Гранты позволяют выявить потребности и возможности сектора и финансировать предложение услуг, идущее «снизу». При этом грантовая поддержка НКО может осуществляться напрямую (в виде субсидии, предоставляемой НКО) или через систему межбюджетного

трансферта. В диссертации эти механизмы именуются прямым и сквозным грантом, соответственно.

3. Целесообразно раздельно рассматривать факторы, влияющие на результативность господдержки НКО (ФГП), для случая прямых и сквозных грантов. К ФГП для прямых грантов относятся отсутствие вытеснения частного финансирования государственным, разнообразие источников финансирования, получаемого НКО, результативность НКО. К ФГП для сквозных грантов относятся объективная готовность региональных органов исполнительной власти поддерживать НКО (наличие экономических, политических и иных предпосылок регионального развития), субъективная готовность региональных органов исполнительной власти поддерживать НКО (личная позиция руководства региона по предлагаемой федеральной политике, согласие и положительное отношение к её целям и задачам).

4. Представители региональных органов исполнительной власти в России в целом положительно относятся к предложению активнее привлекать независимых поставщиков социальных услуг за счет бюджетных средств. Однако не существует четкого понимания той формы, в которой должны привлекаться независимые поставщики, и их будущей роли. Также существуют объективные правовые препятствия, как то: непроработанность правовых механизмов привлечения и поддержки независимых поставщиков социальных услуг. Готовность привлекать независимых поставщиков к оказанию социальных услуг выше среди регионов, которые уже работали с такими поставщиками. Из этого следует практический вывод, что органы федеральной власти должны вовлекать регионы в работу с СОНКО и стимулировать такую работу путем межбюджетного трансферта.

5. Впервые на российском эмпирическом материале исследовано влияние объективных факторов регионального развития на результативность сквозных грантов. Сделан вывод, что основное влияние на результативность оказывает

уровень ВРП на душу населения, скорректированный па покупательную способность. Влияние является отрицательным, что противоречит результатам большинства зарубежных исследований. Сделан вывод, что результативность сквозных фантов не зависит исключительно от случайных факторов.

6. В работе показано, что в современной России государственное финансирование СОНКО, как правило, не вытесняет частное финансирование и что размер поступлений от российских граждан, российских НКО и коммерческих организаций, иностранных и международных организаций положительно коррелирован с количественно измеряемыми результатами деятельности СОНКО. Господдержка СОНКО, получающих финансирование из перечисленных источников, скорее, будет результативной. Разнообразие источников финансовых поступлений СОНКО с результативностью не связано.

7. Анализ, проведенный на базе эмпирического материала, убеждает, что наиболее перспективными направлениями политики, нацеленной на повышение результативности государственной грантовой поддержки СОНКО, являются введение требования со-финансирования при отборе СОНКО, оценка влияния госфинансирования на иные источники поступлений СОНКО, контроль исполнения законодательства о поддержке СОНКО на региональном уровне, в особенности в наиболее экономически развитых субъектах федерации, стимулирование региональной поддержки СОНКО через межбюджетные трансферты, повышение квалификации региональных госслужащих, ответственных за поддержку СОНКО.

8. Показано, что уровень реализации различных мер поддержки СОНКО в субъектах федерации может быть оценен с помощью подхода, предложенного в данной работе, с учетом объективных сведений о наличии законодательства о поддержке СОНКО и экспертных мнений представителей региональных органов исполнительной власти и СОНКО об исполнении данного законодательства.

9. Предложен наглядный способ иллюстрации на карте России того, как различается уровень реализации различных мер поддержки СОНКО между субъектами РФ.

IV. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Работы, опубликованные автором в ведущга рецензируемых научных журналах и журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России

1. Ефремов C.B. Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в субъектах Российской Федерации Ч Вестник Российской академии естественных наук, 2014. - № 2. - С. 86-89 (0.37 а.л.)

2. Ефремов C.B. Объединение средств государства и частных доноров для поддержки некоммерческих организаций // Вопросы государственного и муниципального управления, 2014. - № 2 - С. 195-222 (1,85 а.л.).

3. Ефремов С. В. Оценка готовности региональных органов власти привлекать независимых поставщиков социальных услуг// Вопросы государственного и муниципального управления, 2013. - № 1 - С. 91-109 (1,15 а.л.).

Другие работы, опубликованные автором по теме кандидатской диссертации:

4. Efremov, S. (2014). «Le secteur social non marchand dans les régions», Regards de l'Observatoire franco-russe 2014, Éditions du Cherche-midi, Paris, pp. 303-313(0,57 а.л.)

5. Efremov, S. (2014). Socially oriented nongovernmental organizations: a look at the regions, Insights of the French-Russian Observatory Russia 2014, Paris, Le Cherche midi, pp. 286-296 (0,57 а.л.)

6. Efremov S. (2012). Challenges and new trends of non-profit accountability in Russia / Working papers by NRU Higher School of Economics. Series PA "Public

Administration". No. ОЗ., p. 1-22 (1,4 а.л.) (в соавторстве с Л.И. Якобсоном и И.В. Мерсияновой, личный вклад автора - 0,5 а.л.)

7. Ефремов C.B. Социально ориентированные некоммерческие организации: взгляд на регионы // Ежегодный доклад Франко-российского аналитического центра Обсерво «Россия 2014». М.:, Новый Век Медиа, 2014. С. 319-330 (на французском, русском и английском языке) (0,57 а.л.).

8. Ефремов C.B. Некоммерческие организации в здравоохранении: американский опыт государственной поддержки и уроки для России// В кн.: XIV Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества: в 4-х книгах. Книга 3 / Отв. ред.: Е. Г. Ясин. М. : Издательский дом НИУ ВШЭ, 2014. - С. 673-683 (0,6 а.л.)

9. Ефремов C.B. Российский некоммерческий сектор: особый путь? //Вестник Института Кеннана в России. Выпуск 24. М.: 2013, с. 50-61 (0,95 а.л.)

Ю.Ефремов C.B. Результаты мониторинга эффективности предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций//Аналитические материалы Министерства экономического развития Российской Федерации. VI Всероссийская конференция «Межсекторное взаимодействие в социальной сфере» 9-10 декабря 2013 г. М.: 2013, С. 195-220 (1,48 а.л.) (в соавторстве с А.Е. Шадриным, Г.Ю. Ветровым, В.В. Ладыгиным, личный вклад автора -0,75 а.л.)

Лицензия ЛР № 020832 от «15» октября 1993 г. Подписано в печать «6» октября 2014 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,23. Тираж 100 экз. Заказ Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3.