Государственное планирование развития социальной сферы крупного города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное планирование развития социальной сферы крупного города"

На правах рукописи

БЛАНК ВЛАДИМИР ВИКТОРОВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ КРУПНОГО ГОРОДА

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по специализации: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор Петров Александр Николаевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Шопенко Дмитрий Васильевич,

доктор экономических наук, профессор Иванов Николай Николаевич

Ведущая организация: Институт проблем региональной

экономики РАН

Защита состоится « » декабря 2005 года в _ на

заседании диссертационного совета Д 212.237.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СПбГУЭФ.

Автореферат разослан"_" ноября 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Сигов В.И.

- V 30039

2264334

I. Общая характеристика работы.

Актуальность исследования. На современном этапе экономического развития России проблемы эффективного управления социальной сферы приобретают особую значимость. Нынешний период существования российского государства характеризуется масштабными социальными процессами, объем и направление которых можно считать беспрецедентными в современной истории. Происходит резкая дифференциация населения по уровню доходов, быстрое старение населения страны, сказывается избыточная иждивенческая нагрузка. Потенциал социальной устойчивости малообеспеченных и социально незащищенных граждан страны в современных условиях по-прежнему низок, что предъявляет еще более высокие требования к системе государственной социальной поддержки. До настоящего времени не преодолен остаточный принцип финансирования социальной сферы. Раздражение огромной части населения страны вызвал неумелый со стороны федеральных властей переход на «монетизацию» льгот.

В условиях тенденции перераспределения полномочий между регионом и федеральными властями, центр тяжести в реализации социальной политики государства перемещается на региональный уровень, что повышает роль и ответственность региональных и муниципальных органов управления. Однако в теории и практике управления социальными процессами на уровне региона до сегодняшнего дня существует немало проблем как общетеоретического, так и практического плана. Особенно это касается такой функции управления как планирование. Внимание ученых и практиков сконцентрировалось только на стратегическом планировании развития регионов, городов и муниципальных образований. При этом социальная составляющая стратегического плана оказывается только заявленной в процессе целепологания и дискриптивно исследованной в процессе стратегического анализа. Отсутствие теоретических и практических разработок в области комплексного государственного планирования на уровне субъекта Российской Федерации, увязывающих долгосрочное, среднесрочное и текущее планирование, стратегически^ создаваемые социальные

и бюджетный планы делает

лишь

С.Петец •Э

«политическими агитками», которые не реализуются на практике и ведут к росту социальной напряженности в обществе.

Именно поэтому тема диссертации, связанная с исследованиями методологических основ и методических принципов формирования государственного планирования одной из важнейших частей системы управления - развития социальной сферы крупного города, является актуальной.

Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование организационных и экономических методов реформирования системы государственного планирования развития социальной сферы крупного города-субъекта РФ.

В соответствии с основной целью в диссертации были сформулированы и обоснованны следующие задачи:

уточнить сущность понятия планирования в условиях рыночной экономики;

исследовать формы индикативного планирования социально-экономического развития;

разработать принципиальную схему государственного планирования социально-экономического развития крупного города;

выявить особенности методических подходов к организации стратегического планирования социально-экономического развития города;

разработать процедуру формирования государственной политики развития социальной сферы города в рамках формирования стратегического плана развития города;

доказать, что нормативный метод является основой государственного планирования развития социальной сферы крупного города;

предложить подходы к формированию социальных стандартов и нормативов для системы государственного планирования развития социальной сферы крупного города.

Предметом диссертационного исследования являются методологические и методические проблемы организации государственного планирования как элемента системы управления развитием социальной сферы крупною города.

Объектом исследования выступает социальная сфера крупного города-субъекта Российской Федерации.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области планирования и управления социальной сферой и городским хозяйством, законодательные и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Изучены материалы периодических изданий и научных конференций.

В диссертации использованы такие общенаучные методы познания как системный подход, логическое моделирование, метод экспертных оценок и экономико-статистических анализ. Эмпирическую базу исследований составили данные статистических сборников, материалы исследований, полученные отечественными специалистами, а также данные, полученные автором непосредственно на объекте исследования.

Структура и объем диссертации.

Цели и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы и приложений.

В первой главе рассмотрены теоретические аспекты организации системы планирования социально-экономического развития крупного города. На основе глубокого анализа современных отечественных и зарубежных исследователей уточняется понятие планирования в условиях рынка, анализируется опыт применения индикативного планирования в промышленно развитых странах. Предложена принципиальная схема системы государственного планирования социально-экономического развития крупного города.

Во второй главе, посвященной методическим вопросам стратегического планирования развития социальной сферы крупного города, особое внимание уделяется стратегическому анализу социальной сферы крупного города и процессу формирования государственной политики развития социальной сферы крупного города в рамках стратегического плана развития города.

В третьей главе диссертации рассматриваются методические

вопросы нормативного обеспечения государственного планирования развития социальной сферы крупного города. Показано, что нормативный метод является наиболее эффективным инструментарием государственного планирования развития социальной сферы, исследованы проблемы формирования социальных стандартов и нормативов в рамках Программы социально-экономического развития г. Санкт-Петербурга на период 2004-2007 годов.

II. Основные идеи и выводы диссертации.

1. Исходя из проведенного анализа различных точек зрения отечественных и зарубежных специалистов в области планирования в диссертационном исследовании дано расширенное определение планирования деятельности социально-экономических систем, под которым понимается заблаговременное наложение системы ограничений на деятельность структурных подразделений в процессе принятия интегрированных решений, когда предполагается, что благоприятное событие вряд ли наступит, если не принять специальных мер.

В силу того, что национальная экономика (регион) как система не может быть поделена на управляемую и управляющую в классическом понимании, традиционное представление о планировании деятельности становится неработоспособным для макросистем (мезосистем) в условиях рынка. Однако уточненное представление о сущности данного понятия позволяет предложить новые подходы к планированию при помощи косвенных (рекомендательных) методов против директив. Это делает возможным в определенной степени совместить интересы отдельных предпринимателей и государственного руководства.

2. Наиболее эффективно в условиях рынка на макро (мезо) уровне зарекомендовало индикативное планирование. На основе анализа применения индикативного планирования в различных промышленно развитых странах проведена классификация форм индикативного планирования:

- коньюктурная (улучшение экономической коньюктуры путем комплексного использования бюджетно-финансовых, денежно-кредитных и прочих макрорегуляторов);

- структурная (обеспечение реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем тщательного согласования действий и интересов предприятий, с одной стороны и государства - с другой);

- стратегическая (определение основных приоритетов развития национальной экономики и закрепление их в форме целевых государственных программ, обеспеченных финансовыми преференциями и пользующихся всесторонней поддержкой местных властей).

Очевидно, что более высокая форма индикативного планирования поглощает в себя методы менее совершенной формы. В диссертации каждая из представленных форм индикативного планирования проиллюстрирована на примере различных промышленно развитых стран. 3. Автором разработана и обоснованна принципиальная схема государственного планирования социально-экономического развития крупного города. Система государственного планирования представляет собой единство комплекса правовых актов, принятых органами государственной власти и направленных на эффективное управление социально-экономического развития данной социально-экономической системы и собственно процедуры разработки необходимых правовых актов.

Система государственного планирования социально-экономического развития крупного города включает в себя разработку следующих документов (см. рис.1):

Рис. 1.

Система государственного планирования Санкт-Петербурга

Нормативы стандартов проживания

Целевые программы, АПКВ, ФРИ.

Государственные политики стандарты проживания, ресурсное обеспечение; Реестр государственных функций;

Генеральный план развития Санкт-Петербурга:

План доходов и расходов

Цели и задачи Правительства СПб

Корректировка Программы СЭР и Стратегического плана Приоритеты, структура бюджета

Лимиты целевых программ, АПКВ, ФРИ и пр.

Предполагаемая структура бюджета

Политика доходов и расходов

Бюджет Санкт-Петербурга

Ежегодное послание Губернатора

Перспективный финансовый план

Программа социально-экономического развития

Стратегический план развития Санкт-Петербурга

Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга

Стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики Санкт-Петербурга

Основное содержание 10 20 лет

3 5

а) долгосрочный период

- концепция социально-экономического развития;

- стратегический план развития;

- основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти;

- реестр государственных функции;

- генеральный план;

б) среднесрочный период

- программа социально-экономического развития;

- перспективный финансовый план;

в) краткосрочный период

- ежегодное послание губернатора;

- бюджет города.

Главной задачей государственного планирования крупного города автор считает реализацию поставленных целей на основе осуществления сбалансированного распределения всех имеющихся в распоряжении стратегических ресурсов.

При этом под стратегическими ресурсами понимается территория, энергетические ресурсы, резервы техногенной нагрузки на окружающую среду, население и финансы. В диссертационном исследовании особо подчеркивается, что для крупного города значимость указанных ресурсов для реализации поставленных целей выравнивается, поэтому одного бюджета становиться недостаточно. Бюджет города должен быть подкреплен соответствующими балансами. 4. В диссертационной работе проанализированы наиболее известные подходы к организации процедуры стратегического планирования развития крупных городов в нашей стране и зарубежом. При этом исследование проводилось в соответствии с общепринятым разделением процедуры стратегического планирования на три этапа: стратегический анализ, целеполагание и стратегический выбор. Автором подробно характеризуется Стратегический план развития г. Санкт-Петербурга, принятый в 1997 году и анализируется ход его реализации по основным целям и программам. Сделан вывод, что в целом реализацию Стратегического плана крупного города-субьекта РФ можно охарактеризовать как удовлетворительную.

5. Особое внимание в диссертационном исследовании уделено этапу стратегического анализа, позволяющего выявить наиболее важные факторы, влияющие на формирование стратегии социального развития крупного города. Для этого использовался 8\ЛЮТ-анализ, в рамках которого рассмотрены благоприятные возможности и потенциальные угрозы, содержащиеся во внешней среде, а также сильные и слабые стороны внутренней среды Санкт-Петербурга. Это позволило выявить основные социальные проблемы, оказывающие негативное влияние на развитие данного мегаполиса и определяющие основные направления стратегического развития города. К ним прежде всего относятся:

- сложная демографическая ситуация, не обеспечивающая простое воспроизводство населения;

- крайне низкий уровень жизни большей части населения города;

- неблагоприятная экологическая ситуация в некоторых районах города;

слабый уровень развития инженерно-транспортной инфраструктуры;

- значительный износ производственных фондов, элементов инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, наличие большого числа ветхого и аварийного жилищного фонда;

- крайне неэффективная система управления ЖКХ.

6. В данном диссертационном исследовании, исходя из предложенной концепции государственного планирования социально-экономического развития, уточнено понятие социальной сферы города как совокупности отраслей городского хозяйства, которые непосредственно создают набор услуг, обеспечивающих определенное качество жизни населения. Такое определение социальной сферы позволяет:

- сделать процесс формирования государственного плана конструктивным, поскольку план должен соотноситься со структурой городского хозяйства, что позволяет эффективно его реализовать;

через определение набора услуг социальной сферы наполнить конкретным содержанием государственные политики стратегического плана и взаимоувязать цели и конкретные мероприятия по их реализации;

выделение набора услуг как базовых элементов политик стратегического плана дает возможность определения конкретных стандартов и нормативов, что, в свою очередь, создает предпосылки для использования нормативного метода в государственном планировании [ развития социальной сферы.

7. Исходя из предложенного определения социальной сферы автор выделяет государственные политики, которые напрямую связаны с развитием социальной сферы (демографическая, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, физкультуры и спорта) и оказывающие услуги населению, напрямую влияющие на эффективность роста качества жизни населения (транспорт, информации, связи и телекоммуникации, потребительского рынка, туризма, обеспечения личной и общественной безопасности, инженерного обеспечения). Определена структура государственной политики как документа, состоящая из шести разделов:

- текущее состояние отрасли;

- главная цель политики;

- временные стандарты проживания и нормативы стандартов:

- задачи достижения временных нормативов стандартов проживания;

- взаимосвязь между политиками и отраслями;

- мероприятия по достижению временных нормативов стандартов и их исполнители.

Конкретное наполнение каждого из выше перечисленных разделов государственной политики проиллюстрировано на примере формирования политики социальной защиты населения.

8. В диссертационном исследовании дано четкое разграничение понятий социальный стандарт, норма и

^ норматив социального стандарта, а также и норматив

минимальной обеспеченности. Проведен глубокий анализ региональных подходов к государственному планированию социальной сферы на основе стандартов, норм и нормативов в практике социального планирования Свердловской, Пермской, Ленинградской областей, а также республики Татарстан. Показано, что чаще всего государственное планирование на основе социальных стандартов подменяется

бюджетным планированием на основе нормативов бюджетной обеспеченности, что не всегда приводит к росту качества жизни населения в том или ином регионе. В результате исследования даны рекомендации по обобщению опыта социального планирования в отдельных регионах Российской Федерации в условиях совершенствования нормативно-правовой базы в данном вопросе на федеральном и региональных уровнях и разработки единых методических руководящих документов по использованию социальных стандартов и нормативов в различных отраслях социальной сферы, с учетом самостоятельности субъектов федерации в принятии тех или иных решений. 9. В сфере услуг в основном применяют оценки и проверки, а не испытания и измерения. Это обусловлено трудностью, а порой и невозможностью инструментальной проверки испытаний или измерений результатов услуги техническими средствами. Услугу, прежде всего, оценивает потребитель, а его оценки субъективны. Поэтому для определения, результативности услуги необходимо применение экспертных оценок и социологических методов.

Правительством Санкт-Петербурга под непосредственным руководством автора были разработаны социальные стандарты и временные нормативы стандартов на все государственные политики развития социальной сферы города. В диссертационном исследовании это продемонстрировано на примере разработки стандартов и временных нормативов стандартов для государственной политики в области социальной зашиты населения. Разработка осуществлялась по трем основным направлениям:

- стандарт общественной эффективности отрасли -обеспечение эффективности социальных услуг, предоставляемых населению, пребывающему на территории Санкт-Петербурга, в соответствии со стандартами проживания;

- инфраструктурный стандарт - обеспечение для населения, пребывающего на территории Санкт-Петербурга доступности социальных услуг в соответствии с действующим законодательством и стандартами проживания;

- стандарт качества - обеспечение качества социальных услуг социальной поддержки населения, предоставляемых

населению, пребывающему на территории Санкт-Петербурга, в соответствии с действующим законодательством и стандартами проживания.

III. Вклад автора в проведенное исследование.

Личное участие автора состоит в определении цели и задач диссертационного исследования, поисков источников информации, выбора объекта и предмета исследования. Теоретические и методические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом самостоятельного исследования автора.

Конкретное участие автора в получении результатов, изложенных в диссертации, и личный вклад автора в исследовании проблемы состоит в следующем:

- дана расширительная трактовка понятия планирования в условиях рынка, позволяющая теоретически и методически разрабатывать проблемы создания систем планирования на макро- и мезоуровнях национальной экономики;

- глубоко проанализированы различные формы системы индикативного планирования в промышленно развитых странах как наиболее эффективного инструментария планирования в условиях рынка на макроуровне;

предложена принципиальная схема системы государственного планирования социально-экономического развития крупного города-субъекта РФ, позволяющая сбалансировать деятельность городского хозяйства по всем видам стратегических ресурсов;

- на основании уточнения понятия социальной сферы города показано, что выделение набора социальных услуг в качестве базового элемента данного понятия позволяет взаимоувязать цели социального развития и конкретные мероприятия по реализации этих целей;

- доказано, что нормативный метод является наиболее эффективным инструментарием планирования развития социальной сферы;

исследованы проблемы формирования социальных стандартов и нормативов, включающих оценку эффективности и качества предоставляемых услуг, а также инфраструктурного обеспечения процесса предоставления социальных услуг.

IV. Степень научной новизны и практическая значимость результатов исследования.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней обоснованы и предложены конкретные методические подходы к формированию системы государственного планирования развития социальной сферы крупного города-субъекта Российской Федерации.

Конкретные новые научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:

- на основе анализа современных исследований отечественных и зарубежных ученых уточнено определение планирования в условиях рынка, под которым понимается заблаговременное наложение системы ограничений на деятельность структурных подразделений в процессе принятия интегрированных решений, когда предполагается, что благоприятное событие вряд ли произойдет, если не принять специальных мер;

- предложена и научно обоснована принципиальная схема системы государственного планирования социально-экономического развития крупного города, включающая в себя последовательную разработку следующих до кументов: концепцию социально-экономического развития, стратегический план, основные направления деятельности, реестр государственных функций, программу социально-экономического развития, перспективный финансовый план, ежегодное послание губернатора и бюджет города, которые соотнесены между собой во времени, по периоду обновления и ответственным исполнителям;

- уточнено определение социальной сферы крупного города под которой понимается совокупность отраслей городского хозяйства, которые непосредственно создает набор услуг, обеспечивающих определенное качество жизни населения, которое позволяет при помощи выявления определенного набора социальных услуг взаимоувязать цели плана и конкретные мероприятия по их реализации, а также перейти от остаточного принципа к нормативному методу планирования социальной сферы;

- разработаны методические положения по формированию совокупности государственных политик развития социальной сферы крупного города, которые в качестве

отдельных разделов включают в себя текущее состояние отрасли (в том числе структуру и перечень предоставленных услуг), главную цель развития, временные стандарты проживания и нормативы стандартов, задачи достижения значений временных нормативов и стандартов, взаимоувязать между политиками и отраслями, а также мероприятия по достижению временных нормативов и стандартов.

- на основе всестороннего анализа процесс формирования и использования социальных стандартов на федеральном и региональном уровнях сделан вывод, что социальный стандарт устанавливает правила, принцип и характеристики отдельной социальной услуги, а также включает в себя временные нормативы, характеризующие саму услугу, ее инфраструктурное обеспечение и уровень качества ее предоставления.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предложенные в ней выводы и рекомендации позволяют повысить эффективность управления социальной сферой крупного города и обеспечить рост уровня качества жизни проживающего в нем населения.

Предлагаемые в диссертации методические подходы и решения могут быть использованы другими субъектами РФ для формирования системы государственного планирования в рамках существующей федеральной нормативно-правовой базы.

Апробация и реализация результатов исследования. Часть научных результатов, полученных в диссертационной работе, были использованы при формировании системы государственного планирования социально-экономического развития г. Санкт-Петербурга. Основные направления диссертационной работы докладывались на Санкт-Петербургском экономическом форуме (2004, 2005 г.) научно-практической конференции «Программа социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2004-2007 годы» (2003г.) на научной сессии профессорского преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов, посвященных итогам научно исследовательской работы в Санкт-Петербургском Государственном университете экономики и финансов (2005г.) и III

«26030

межрегиональном семинаре «Стратегиче* 2006-4 развития национальной экономики» (сист orvrv'jQ моделирование) (2005г.). jUU^V

V. По теме диссертационного исследовали* ешюрим опубликованы следующие работы.

1. Бланк В.В., Петров А.Н. План и рынок: система определений и взаимосвязей // Периодический научный журнал "Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов" Вып. 3. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,8 п.л. (личный вклад - 0,4 п.л.).

2. Бланк В.В. Принципиальная схема систем государственного планирования социально-экономического развития крупного города // Стратегические приоритеты развития национальной экономики (системный анализ и моделирование). Сборник докладов 3-го межрегионального научно-практического семинара. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,4 п.л.

3. Бланк В.В. Стратегический анализ факторов развития крупного города как основа разработки стратегии развития социальной сферы II Научные записки кафедры Прогнозирования и планирования экономических и социальных систем. Вып. 6. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,5 п.л.

4. Бланк В.В. Нормативный метод как основа государственного планирования социальной сферы II Научные записки кафедры Прогнозирования и планирования экономических и социальных систем. Вып. 6. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005.-1,1 п.л.

5. Бланк В.В. Управление в государстве и бизнесе. Мы смотрим друг на друга или в одном направлении / TopManager, 05/2004. - 0,25 п.л.

БЛАНК ВЛАДИМИР ВИКТОРОВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР Nfi 020412 от 12 02.97

Подписано в печать 18.11.05 Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ л 1,0. Бум л 0,5. РТП изд-ва СПбГУЭФ Тираж 70 экз. Заказ 977.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.