Государственное регулирование естественных монополий в переходной экономике России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование естественных монополий в переходной экономике России"

На правах рукописи

РГБ ОД

Никуйко Ирина Борисовна

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ

08.00.01 - политическая экономия

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Волгоград - 2000

И

Работа выполнена на кафедре истории и теории экономических систем Волгоградского государственного университета.

Научный руководитель - доктор экономических наук,

Ведущая организация - Саратовский государственный университет.

Защита диссертации состоится 3 ноября 2000 года в 13.00 час. на заседании диссертационного совета Д 064.59.01 по экономическим наукам при Волгоградском государственном университете по адресу: 400062, г.Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30, ВолГУ, ауд. 2-01 «А».

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Волгоградского государственного университета.

Автореферат разослан 3 октября 2000 года.

Отзывы на автореферат просим направлять по адресу: 400062, г.Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30, ВолГУ, диссертационный совет, ауд.4-04«В».

Ученый секретарь диссертационного совета,

профессор В.М.Белоусов.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор А.Ф.Московцев; кандидат физико-математических наук, доцент Л.Ю.Богачкова.

кандидат экономических наук, доцент

Е.А.Степочкина

Актуальность темы исследования. Экономические реформы в России начались с внедрения либеральной модели рынка, когда госрегулирование сведено к минимуму, а формы и методы государственного регулирования экономики во многом еще не сложились. Последнее время все больше экономистов приходит к выводу о необходимости проведения активной государственной политики, особенно в переходных экономиках. В то же время, в период трансформационных изменений государство оказалось не в состоянии выполнять свои «классические» функции. Поэтому выход заключается в том, чтобы государство сосредоточило свои усилия на выполнении основополагающих, функций среди которых - регулирование естественных монополий (ЕМ).

Это едва ли не единственная область государственного регулирования цен, необходимость которой признается современной западной экономической теорией. Проблема заключается не в выяснении, необходимо ли проводить данную политику, а в том, как оптимально выстроить механизм государственного регулирования естественных монополий (ГР ЕМ), какие при этом использовать средствам методы.

По мнению ряда российских экономистов, отсутствие системной концепции государственной политики в отношении «технологических» ЕМ, увязанной с другими блоками экономической политики государства (приватизация, бюджетная политика и др.), отсутствие должного регулирования ЕМ явилось хотя и не единственной, но весьма важной причиной роста тарифов на их услуги, раскручивания инфляции издержек, появления кризиса неплатежей, роста трансакционных издержек, разбалансированности единого народно-хозяйственного комплекса России, локализации товарных рынков, углубления структурных диспропорций, в конечном итоге - деградации как отраслей, для которых характерно состояние ЕМ, так и экономики страны в целом.

Проводимая экономическая политика не в полной мере восприняла результаты исследований экономической теории, невостребованными остались выводы о необходимости обеспечения независимого статуса регулирующих органов, создания четкой непротиворечивой системы правового обеспечения регулирования.

Нормативно-правовое, организационно-управленческое обеспечение регулятивной функции государства в отношении ЕМ характеризуется противоречивостью, неустойчивостью, подверженностью воздействия закулисных политических игр.

Таким образом, проблема выработки направлений государственной политики в сфере ЕМ, выбора оптимальных средств и методов данного регулирования с учетом специфики переходной экономики России приобретает не только актуальное научное, но и практическое значение, так как в настоящее время в России система ГР ЕМ только проходит стадию становления.

Степень разработанности проблемы. Методологические основы исследования природы, поведения монополий, способов их регулирования исследовались многими отечественными и зарубежными учеными. Теоретической базой работы являются труды как зарубежных - А.Курно, А.Маршалла, Дж.С.Милля, Э.Чемберлина, Дж.Робинсон, Р.Коуза, Ф. фон Хайека, В.Ойкена, Дж.Стиглера, М.Фридмана, У.Баумоля, Р.Шмалензи и др., так и отечественных экономистов -Л.Абалкина, М.Делягина, В.Моргунова, К.Козловой, И.Рудаковой, Н.Цукановой, Р.Энтова и др. Поскольку право занимает важное место в реализации положений экономической теории, в работе использованы также труды ученых-правоведов; Э.Гелхорна, В.Ковачича, Н.Клейн, Г.Авилова, О.Павловой, К.Тотьева и др.

С середины девяностых годов в научной литературе нарастает интерес I проблемам регулирования и реформирования ЕМ в России. Отдельные актуальньк аспекты становления и развития института государственного ценового регулировани: ГР ЕМ в России исследованы в работах А.Никифорова, М.Степановой, В.Студенцова Е.И.Котелкиной, В.Цапелика, С.Чащихиной, чьи разработки также использовались ' настоящем исследовании. Проблемы реформирования российских ЕД рассматривались в работах К.Янковского, В.Кузницына, А.Городецкого, Ю.Павленк и др.

Однако, комплексные исследования монографического характер; посвященные проблемам ГР ЕМ в условиях рыночной трансформации Россш

отсутствуют. Следует признать, что в отдельных работах допускались, на наш взгляд, неточности и непоследовательность в определении сущности ЕМ. Кроме того, до настоящего времени в экономической науке России не проводилось комплексного сравнения систем российской и зарубежных систем регулирования ЕМ. Все это указывает на недостаточную степень разработанности вопроса ГР ЕМ в переходной экономике России.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования -обосновать принципы и направления совершенствования системы ГР ЕМ в переходной экономике России.

Цель исследования определяет постановку основных задач исследования:

- уточнить сущность ЕМ, дать анализ их роли в условиях переходной экономики России и выявить типы ЕМ, присущие современной экономике России;

- обобщить теоретические основы исследования объективной необходимости ГР ЕМ;

- дать анализ опыта применения в странах с развитой рыночной экономикой организационных методов и средств ГР ЕМ, а также российского опыта госрегулирования ЕМ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и выявить на этой основе специфические черты и проблемы российской системы ГР ЕМ;

- обосновать направления совершенствования ГР ЕМ в России.

Объект исследования - ЕМ как элемент экономической системы и ее взаимодействие с другими хозяйственными субъектами и государством.

Предмет исследования - экономические отношения, складывающиеся в процессе выполнения государством своей регулятивной функции по отношению к ЕМ.

Теоретической и методологической основами послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых. При разработке теоретических положений диссертационной работы в рамках системного подхода к изучению теории и практики

регулирования естественных монополий применялись методы историко-логического, структурно-функционального, компаративного, количественного анализа, научного абстрагирования, графического моделирования.

Нормативно-правовую основу диссертационной работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулирующие правоотношения в сфере естественных монополий.

Эмпирической базой исследования, обеспечения доказательности положений, выносимых на защиту, достоверности выводов и рекомендаций являются статистические и аналитические данные Госкомстата РФ, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ (МАП РФ), Всемирного банка, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, документы первичной бухгалтерской и статистической отчетности отдельных предприятий - субъектов естественной монополии, расположенных на территории Волгоградской области, экспертные оценки практических работников территориальных управлений МАП РФ по Волгоградской области и Республике Калмыкия, по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области, работников субъектов естественных монополий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Естественная монополия представляет собой рыночную структуру, при которой одно предприятие благодаря высокой технической экономии на масштабе производства удовлетворяет весь рыночный спрос с меньшими долгосрочными средними издержками, чем при наличии нескольких предприятий и основополагающим образом влияет на цену товара.

2. Государственное регулирование естественных монополий требует их классификации по различным критериям: пространственности (федеральные, региональные, муниципальные ЕМ); отраслевой принадлежности (ЕМ в топливно-энергетическом комплексе, связи, коммунальном хозяйстве, на транспорте); временной закрепл&щсстк (закрепленные, незакрепленные): присутствию у субъекта

ЕМ признаков других типов монополии (чистые, смешанные, лжеестественные); регулируемости (регулируемые, нерегулируемые); форме собственности субъекта ЕМ (государственные, муниципальные, частные, смешанные).

3. Факторами, обусловливающими необходимость госрегулирования рынков ЕМ, являются: общественные убытки в случае рыночного равновесия; постоянно присутствующая нестабильность равновесия; необходимость решения финансовых, социальных, стратегических задач макроэкономической полигики.

4. Основными средствами ГР ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой являются: специальные полномочные органы регулирования; отношения государственной (муниципальной) собственности; конкурсы за доступ на рынок ЕМ (регулирование через договорные отношения). При этом используются три основных метода ценового регулирования: регулирование на основе «нормы прибыли»; регулирование на основе тарифных формул «предельных цен»; ограничение тарифов совместно с ограничением нормы прибыли. Каждое из приведенных средств и методов имеет свои преимущества и недостатки, но все они могут быть в модифицированном виде использованы в российской экономике.

5. Специфика российской системы ГР ЕМ в отличие от зарубежной состоит в том, что:

- ГР ЕМ специальными полномочными органами регулирования применяется в отношении как частных, так и государственных предприятий;

- система ГР ЕМ строится сверху с уровня Федерации;

- методы регулирования ЕМ специальными регулирующими органами [Министерство по антимонопольной политике (МАП РФ), Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК РФ), региональные энергетические комиссии (РЭКи)] в основном ограничиваются ценовыми методами регулирования, и в этой сфере остается значительное влияние отраслевых министерств;

- зачастую не соблюдается базовый принцип работы регулирующего органа - его независимость (РЭКи);

- система регулирования естественных монополий специальными органами начала

формироваться позднее, чем антимонопольное законодательство и практика его применения.

6. Основными новыми направлениями совершенствования системы ГР ЕМ в России следует считать:

- постепенное создание комплексной полномасштабной системы ГР ЕМ во всех сферах ЕМ путем наделения специальных органов регулирования функциями технического контроля, лицензирования деятельности субъектов естественных монополий, определения правил обслуживания, участия в составлении типовых договоров субъектов естественных монополий;

- по мере наделения органов ГР ЕМ полномочиями в сфере неценового регулирования следует провести их организационное отделение от антимонопольного органа России (МАП РФ);

- в перспективе, в соответствии с принципами федерализма, целесообразно создание многоуровневой (федеральный, региональный, местный уровни) системы ГР ЕМ специальными регулирующими органами.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- уточнено содержание ЕМ путем исключения из определения вторичных признаков: отсутствия товаров-заменителей и возможности импорта, поскольку они определяются первичными признаками; а также ненеобходимого признака ЕМ -низкой ценовой эластичности спроса;

- предложена классификация ЕМ по критериям: временной закрепленности, наличия у субъекта ЕМ признаков других типов монополии, применения прямого государственного регулирования;

- модельно описан механизм ГР ЕМ экономически развитых стран, элементами которого являются субъект и объект регулирования, цели регулирования, способы достижения целей, средства, формы использования средств;

- на основе компаративного анализа выявлены различия российских и западных систем регулирования ЕМ, состоящие в организационных аспектах их становления и функционирования, а также выборе методов регулирования;

- предложены направления совершенствования системы ГР ЕМ в России: расширение сферы применяемых методов, консолидация всех функций регулирования у специальных полномочных регулирующих органов, структурное отделение органа регулирования ЕМ на транспорте и в области связи от антимонопольного органа.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их применения в процессе совершенствования системы ГР ЕМ в России, формирования законодательной и нормативной базы регулирования, оптимизации работы государственных органов, регулирующих деятельность ЕМ. Настоящее исследование служит дальнейшему развитию теории ЕМ, его основные выводы могут быть использованы при преподавании курса экономической теории и одноименного спецкурса в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в практической работе автора в Территори&чьном управлении МАП РФ по Волгоградской области и Республике Калмыкия, являющемся одним из органов регулирования федеральных ЕМ. В том числе, были подготовлены и направлены в МАП РФ предложения по содержанию официальных комментариев к Федеральному Закону «О естественных монополиях», об изменении в законодательных и нормативных актах по вопросам регулирования ЕМ на транспорте и в области связи, предложения о включении хозяйствующих субъектов в Реестр ЕМ в области связи. Результаты исследования были использованы при проведении комплексной проверки ОАО «Международный аэропорт Волгоград» как субъекта ЕМ.

Публикации. По теме диссертации опубликовано четыре работы общим объемом 1 печатный лист.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются цель и задачи работы, выделяются основные положения и научная новизна.

В первой главе «Теоретические аспекты функционирования естественных монополий» обозначены основные историко-гносеологические и теоретико-методологические подходы к изучению явлений монополии и ЕМ в экономической науке, уточняется категориальная сущность понятия «естественной монополии», выясняется их роль в экономической системе, проводится классификация «технологических» ЕМ, присущих российской экономике.

Компаративный анализ экономико-теоретических работ, посвященных вопросам монополий, позволил диссертанту выделить несколько трактовок термина «естественная монополия». 1) Как монополия, существующая безотносительно к усилиям государства. Понятие введено Дж. Ст. Миллем в противопоставление искусственной (разрешенной) монополии. 2) В значении «природная монополия», то есть монополия на уникальный природный ресурс. В данном случае, имеет место скорее некорректный перевод (немецкого "natürlich" и английского "natural" на русский - "естественный" вместо "природный"), чем отдельная трактовка категории "естественная монополия". 3) Определение ЕМ дается через высокий эффект масштаба при производстве конкретного товара. Эта трактовка является традиционной для экономической теории. Теория ЕМ в этом смысле слова начала развиваться, начиная примерно с 30-х годов нашего столетия. Однако, опыт регулирования ЕМ в странах с рыночной экономикой накапливался с середины XIX века. 4) Новое определение ЕМ шире, оно охватывает как однопродуктовую, так v многопродуктовую ЕМ. В основе его лежит понятие субаддитивности затрат означающее, что производство различных продуктов вместе дешевле их производств: порознь.

Для целей исследования автором выбрана традиционная трактовка понята: ЕМ. Автор ставит цель уточнить определение ЕМ, освободив его от несущественных

необязательных признаков. Проводится критический анализ приводимых различными авторами определений ЕМ, в результате которого из определения исключаются такие признаки, как низкая эластичность спроса, отсутствие товаров-заменителей, технологических нововведений, возможности импорта. Естественная монополия определяется как монополия, которая существует благодаря высокой технической экономии на масштабе производства, позволяющей одному предприятию удовлетворить весь рыночный спрос с меньшими долгосрочными средними издержками, чем при наличии нескольких предприятий.

Источником монопольной власти ЕМ является экономия на масштабе производства. Применяемое в работе понятие экономии на масштабе не подразумевает сохранение пропорций используемых факторов производства при изменении масштабов производства. Учитывая справедливую критику Э.Чемберлина в отношении выдвижения в качестве фактора экономии на масштабе - неделимости ресурсов, в работе выделяются два фактора экономичности на масштабе: специализация производственных ресурсов и «техническая экономия» (или снижение удельной стоимости машин и оборудования по мере увеличения их мощности). Именно фактор технической экономии обуславливает огромную экономию на масштабе в случае естественной монополии.

Принятый в экономической теории инструментарий для определения наличия естественной монополии (кривые долгосрочных средних затрат) имеет определенные сложности в практическом применении, порождая юридическую казуистику. Поэтому инженерный подход, основанный на экспертных оценках технологов, является основным при определении наличия у определенного рынка признаков ЕМ.

В работе выделяются следующие вторичные, специфические черты ЕМ: наличие больших невозвратных начальных вложений в производство; высокая доля постоянных затрат и относительно низкий уровень предельных затрат в краткосрочном периоде; высокая капиталоемкость производства; длительный срок окупаемости капвложений; четкая территориальная определенность рынка; как правило, низкая эластичность спроса на услуги ЕМ; потенциальная эффективность

субъектов ЕМ, сочетающаяся со склонностью к раздуванию затрат; способность в отсутствие механизмов, стимулирующих снижение издержек, нанести ущерб

экономической системе в целом. Перечисленные характеристики ЕМ, соединяясь сс

\

спецификой переходной экономики России, имеют следующие последствия: высокая

доля транспортной составляющей в цене российских товаров; большая степеш

износа основных фондов ЕМ; отсутствие бюджетного субсидирования ЕМ

стремительный рост тарифов в условиях экономического спада.

Субъекты ЕМ образуют производственную инфраструктуру экономическо£

системы. Они являются одновременно элементами экономической системы \

«носителями» материальных (вещественных и энергетических) и даже, в некогоро/

степени, информационных потоков (предприятия электрической и почтовой связи

между всеми элементами экономической системы. Тем самым, они во многое

способствуют формированию функций и структуры экономической системы.

В условиях переходной экономики России роль ЕМ в экономической систем!

сводится к выполнению следующих основных функций: производство жизнешк

важной для общества продукции; системообразующая и интегративная функция

стабилизирующая (дестабилизирующая) функция.

В работе предложена классификация естественных монополий, учитывающа. специфику российской экономики.

Таблица1

Классификация естественных монополий.

Критерии классификации Виды естественных монополий

Пространственость ■ Федеральные,

(географические границы ■ региональные;

рынка) ■ муниципальные.

Отраслевая Естественные монополии в:

принадлежность 1. Топливно-энергетическом комплексе: ■ передача электрической энергии, ■ транспортировка нефти, нефтепродуктов нефтепроводами; ■ транспортировка газа газопроводами.

2. Связи: ■ проводная телефонная связь; » общедоступная почтовая связь. 3. На транспорте: ■ услуги аэропортов; * услуги железнодорожного транспорта; ■ услуги транспортных терминалов; ■ услуги портов (морских, речных). 4. Коммунальном хозяйстве: ■ централизованное водоснабжение; ■ канализация; ■ централизованное теплоснабжение.

Временная закрепленность ■ Закрепленные, ■ незакрепленные.

Сочетание у субъекта ЕМ признаков других типов монополии или других источников монопольной власти кроме крайне высокой экономии на масштабе (чистота ЕМ) ■ Чистый субъект ЕМ (например, «Трансгаз», водопроводно-канализационные предприятия); ■ Смешанный субъект ЕМ [естественно-организационная (МПС, «Газпром»), естественно-субаддитивный (региональные Управления федеральной почтовой связи)]; ■ Лжеестественный (квазиестественный) субъект ЕМ (НТП, изменения спроса привели к возможности развития конкуренции, государственное регулирование (в т.ч. лицензирование) мешает развиваться конкурентному механизму). Пример -дальняя телефонная связь в России.

Наличие прямого государственного регулирования • Регулируемая, " нерегулируемая.

Форма собственности субъекта естественной монополии ■ Государственная (федеральная, субъекта Федерации) ■ муниципальная, ■ частная, ■ смешанная.

Делается вывод о том, что специфика конкретного вида естественной монополии должна учитываться в процессе осуществления мер государственного регулирования данной ЕМ, а также при выборе методов, средств, форм ГР ЕМ.

Во второй главе диссертации "Теория и зарубежный опыт регулирования естественных монополий» обобщены теоретические основы исследования объективной необходимости и механизмов ГР ЕМ, а также опыт стран с развитой рыночной экономикой в сфере ГР ЕМ.

Ценовое регулирование естественных монополий представляет собой поиск компромиссной цены, в чем наглядно можно убедиться, анализируя графическую модель излишков продавца и покупателя в условиях естественной монополии.

В работе выделяются три основных фактора, обусловливающих необходимость регулирования рынков, для которых характерно состояние естественной монополии: 1) «провал» рынка (рыночное равновесие приводит к общественным убыткам) проявляется в ущемлении интересов контрагентов и негативном влиянии на конкуренцию на смежных рынках; 2) нестабильность равновесия (рынок естественной монополии, выведенный из состояния равновесия, неспособен вновь возвратиться к равновесию под влиянием исключительно рыночных механизмов); 3) необходимость решения макроэкономических задач (борьба с инфляцией издержек, неплатежами, совмещение принципов экономической эффективности и социальной справедливости, стимулирование роста промышленного производства, инвестиционных процессов и др.), данный фактор приобретает особое значение в условиях переходной экономики России.

Под регулированием естественных монополий в работе понимается воздействие государства на деятельность субъектов естественных монополий с целью нивелирования отрицательных последствий монопольной власти естественных монополий (общественных убытков, нестабильности равновесия на рынке, макроэкономической нестабильности) на основе принципа балансирования интересов потребителей, субъектов ЕМ, государства. Полномасштабное регулирование ЕМ помимо ценового включает в себя регулирование следующих параметров деятельности субъектов ЕМ: качество, количество оказываемых услуг, условия обслуживания, наличие товара (услуги) субъекта ЕМ (его доступность, стабильност! наличия).

Функционирование механизма ГР ЕМ происходит следующим образом: субъект регулирования (государство) оценив специфику ЕМ, их роль в национальной экономической системе определяет цели регулирования, выбирает способы, средства достижения цели, формы использования этих средств, применение которых приводит к определенному результату воздействия на объект регулирования (субъект естественной монополии), после чего контролируется и оценивается полученное состояние объекта регулирования. В зависимости от результатов оценки, адекватности изменений объекта поставленным целям регулирования субъект регулирования корректирует способы и формы воздействия. Объективно всегда существует обратное влияние объекта регулирования на субъект регулирования, опыт показывает, что зачастую реальное воздействие субъекта ЕМ (объекта регулирования) на орган регулирования ЕМ (субъект регулирования) оказывается более значимым, чем прямое регулирующее воздействие органа регулирования. Причем, чем большей экономической и политической властью обладает объект регулирования (субъект ЕМ), тем сильнее обратное воздействие объекта регулирования на субъект регулирования (государство).

В работе выявляются элементы механизма ГРЕМ, применяемые в странах с развитой рыночной экономикой. Основными способами (методами) регулирования ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой являются ценовые и неценовые методы прямого государственного регулирования. Основными средствами ГР ЕМ на Западе являются:

1) создание специальных полномочных органов регулирования;

2) непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства (муниципалитета) как собственника;

3) организация конкурсного доступа на рынок (регулирование через договорные отношения).

Наибольший опыт в использовании регулирования ЕМ через специальные полномочные органы ГР ЕМ накоплен в США, где оно применяется только в

отношении частных компаний - субъектов ЕМ. Последние два десятилетия другие страны (например, Великобритания, Новая Зеландия, Мексика, Аргентина, Япония) стали прибегать к данному средству регулирования после приватизации некоторых субъектов ЕМ. При этом создание системы ГР ЕМ через специальные полномочные органы являлось необходимым шагом перед тем, как государственная ЕМ перейдет в частные руки. Частные инвесторы, приобретающие права собственности, заранее извещаются о формах и процедурах государственного регулирования на рынке.

Основными недостатками данного средства регулирования являются: 1) высокие издержки содержания специальных профессиональных регулирующих органов; 2) тенденция постепенной потери независимости; 3) вероятность того, что слишком активное вмешательство со стороны регулирующих органов может оказать подавляющее воздействие на администрацию фирмы субъекта ЕМ; 4) невозможность опираясь на полномочия органов, регулирующих деятельность частных ЕМ, осуществлять структурную перестройку отрасли и разделять вертикально интегрированные компании, только часть деятельности которых относится к сфере ЕМ; 5) опасность того, что регулирующие органы могут препятствовать развитию конкуренции в отраслях, которые утрачивают черты ЕМ.

Второе названное средство регулирования ЕМ (регулирование через отношения собственности) наиболее характерно для стран Западной Европы и Азии. К основным недостаткам регулирования через отношения собственности можно отнести: 1) опасность дилетантизма со стороны органов власти; 2) смешение экономических и патетических целей регулирования.

Третье средство ГР ЕМ - организация конкурсного доступа на рынок, применяется в 37 странах мира и позволяет периодически пересматривать привилегии монополий, проводя публичные аукционы на право обслуживания. С фирмой победителем заключается контракт на определенный срок. Опыт показывает, что система контрактации действует наиболее успешно в тех случаях, когда: условия и объемы предоставления услуг могут быть четко сформулированы; как минимум несколько фирм имеют желание к возможности для выполнения контракта; для

выполнения контракта нет необходимости в больших новых капвложениях; контракт может регулярно возобновляться или перезаключаться. Если эти условия отсутствуют, то субъект естественной монополии при применении данного способа регулирования может выйти из-под государственного контроля, а также затруднить вступление на рынок новых фирм к моменту истечения срока контракта.

На рис Л. представлена авторская схема применяемых в экономически развитых странах методов, средств и форм использования средств ГР ЕМ.

ГР ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой не ограничивается только методами ценового регулирования. Полномасштабное ГР ЕМ предполагает осуществление контроля и регулирование следующих параметров деятельности субъектов ЕМ; уровень и структура цен; объем производства; уровень дохода; вход на рынок и выход с него; слияния; качество производимых товаров и услуг; соблюдение требований безопасности; стандартов качества; финансы и структура собственности субъектов ЕМ; применяемые методы бухгалтерского учета и выполнение других требований по раскрытию коммерческой информации; стратегии развития предприятия-субъекта ЕМ, техническое лицензирование и др.

Степень конкурентности регулируемых рынков в странах с развитой рыночной экономикой находится под контролем антимонопольных органов.

В виду особой значимости отраслей ЕМ для обеспечения эффективности и динамичности общественного производства в странах с развитой рыночной экономикой государственная политика в области регулирования ЕМ дополняется мерами экономической поддержки (частичное бюджетное финансирование), а также другими косвенными методами государственного регулирования экономики.

В странах с развитой рыночной экономикой применяются три основных метода регулирования цен (тарифов) субъектов ЕМ: регулирование на основе «нормы прибыли»; регулирование на основе тарифных формул «предельных цен»; ограничение тарифов совместно с ограничением нормы прибыли. В основу перечисленных методов положен затратный подход к ценообразованию.

Рис.). Характеристика отдельных элементов механизма ГР ЕМ, применяемых в странах с рыночной экономикой (методы, средства и формы использования средств ГР ЕМ).

По мере стабилизации инфляции в России более эффективным, на взгляд автора, представляется внедрение третьего комбинированного метода ценового регулирования, так как он требует меньших затрат, связанных с регулированием, более ориентирован на учет потребностей потребителей, стимулирование эффективности деятельности субъектов ЕМ, Возможно, на наш взгляд, также применение различных видов ценообразования в зависимости от вида ЕМ. Так к незакрепленным ЕМ более целесообразно применять второй метод регулирования («предельных цен»). Разумеется, не приходиться ожидать немедленных результатов от смены ценовых методов регулирования.

В третьей главе диссертации «Особенности становления государственного регулирования естественных монополий в России» рассматривается история становления системы ГР ЕМ в России, определяются различия системы ГР ЕМ в переходной экономике России и зарубежных систем регулирования, а также направления совершенствования регулирования ЕМ в России.

В процессах зарождения и развития системы ГР ЕМ в России прослеживается единство исторического и логического. История развития рыночного хозяйства в России кардинально' отличается от таковой в странах Запада. Соответственно оказалась «перевернутой» и логика становления системы ГР ЕМ в России. В России, вопреки урокам истории, либерализация экономики в 1992г. была проведена повсеместно, затронув, в том числе и естественные монополии (энергетика, связь, порты, аэропорты). Несмотря на экономический кризис, естественным монополиям была предоставлена гораздо большая свобода, нежели это принято в странах с развитой рыночной экономикой. В 1992-1993гг. в России была предпринята попытка ценового регулирования всех предприятий-монополистов, включенных в Реестр монополистов. Данное регулирование было крайне формальным, основанным на ограничении нормы рентабельности и необходимости декларировать цены (тарифы) всеми предприятиями-производителями продукции, являющимися монополистами, но это не предотвратило стремительного роста цен на их продукцию и услуги, в том числе, реализуемую через посредников.

Антимонопольное законодательство и практика антимонопольного регулирования сформировались в нашей стране раньше, чем система ГР ЕМ. Федеральный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был принят в 1992г., еще до его принятия был сформирован антимонопольный орган - Государственный комитет по антимонопольной политике [позднее Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ)]. К 1995г., когда был принят Закон «О естественных монополиях», была создана только система регулирующих органов ЕМ в топливно-энергетическом комплексе, действовавшая вне рамок отраслевых министерств (ФЭК, РЭКи), органы регулирования ЕМ в области транспорта и связи были сформированы только в 1997г. В силу этого антимонопольные органы России, в отличие от других стран, были вынуждены большую часть своей работы посвящать естественным монополиям. В 1998г. заявления в антимонопольные органы по поводу злоупотребления доминирующим положением на рынках электро-, теплоэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов, услуг железнодорожного транспорта и аэропортов, связи составили 56,4 % от общего количества заявлений, в 1999г. - 59,83%. В конце 1998г. было осуществлено организационное слияние специализированных органов по регулированию ЕМ на транспорте и в области связи с антимонопольным органом в рамках МАП РФ.

Система ГР ЕМ создавалась сверху с уровня Федерации, создание федеральных органов регулирования ЕМ предшествовало созданию специализированных региональных органов ГР ЕМ, которые к настоящему моменту еще не сформированы (помимо сферы энергетики).

Регулирование федеральных ЕМ через специальные полномочные органы регулирования применяется в России как в отношении частных предприятий, так и в отношении субъектов ЕМ, находящихся в государственной собственности (железнодорожный транспорт, почтовая связь).

Ценовое регулирование ЕМ и взаимосвязанные с ним вопросы в России не консолидированы. На сегодняшний день отсутствует отработанная система

взаимодействия всех причастных к регулированию ЕМ федеральных и региональных органов управления. Регулирование ЕМ органами ГР ЕМ (МАП, ФЭК, РЭКи) в России сводится практически исключительно к утверждению регулирующими органами цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов ЕМ. И в этой сфере остается значительное влияние отраслевых министерств и ведомств.

В процессе работы автора в системе антимонопольного органа России неоднократно приходилось анализировать рынки локальных естественных монополий, в том числе тарифную политику предприятий. Автор пришел к выводу, что в тех случаях, когда регулирование естественных монополий находится под контролем избираемых лиц (глав муниципальных образований и губернаторов), происходит нарушение основополагающего принципа ГР ЕМ - баланса интересов.

В современной России практически не используется бюджетное финансирование и кредитование субъектов ЕМ, получившее большое распространение на Западе, субъекты ЕМ, напротив, зачастую выполняют функцию дотирования других отраслей и сфер хозяйства.

Рассмотрение отдельных аспектов функционирования ЕМ в различных отраслях экономики позволило автору сделать вывод о наличии существенных различий в условиях функционирования и в наиболее актуальной проблематике, требующей учета в процессе госрегулирования ЕМ.

На основе изучения природы естественных монополий, специфики их функционирования и регулирования в условиях переходной экономики России автором предложены направления корректировки российской системы ГР ЕМ. Прежде всего, необходима четкая постановка государством долгосрочных и краткосрочных целей и задач ГР ЕМ применительно к каждой отрасли. Целесообразно создание комплексной полномасштабной системы ГР ЕМ во всех сферах ЕМ путем наделения органов регулирования ЕМ функциями технического контроля, лицензирования деятельности субъектов ЕМ, определения правил обслуживания, участия в составлении типовых договоров субъектов ЕМ. Система государственного лицензирования в отношении ЕМ должна сопрягаться с

требованиями государственного регулирования и в ряде случаев допускать введение ограничений на развитие конкуренции, если она носит разрушительный характер (к примеру, в сфере, местной проводной элеетросвязи).

Система регулирования ЕМ нуждается в контроле, в частности, со стороны антимонопольных органов с тем, чтобы она не стала тормозом на пути развития экономики, роста благосостояния общества. Организационное единство антимонопольного и регулирующего ЕМ органов, по мнению автора, будет мешать антимонопольному органу отслеживать развитие конкуренции на рынках незакрепленных ЕМ, непредвзято оценивать целесообразность дальнейшего регулирования на данных рынках. Поэтому автор считает необходимым организационное разделение органов регулирования ЕМ на транспорте и в сфере связи от антимонопольного органа (МАП РФ).

Направлением совершенствования системы регулирующих органов должно стать, на наш взгляд, создание на всех уровнях регулирования (в том числе местном) независимых профессиональных регулирующих органов. В перспективе, в соответствии с принципами федерализма, целесообразно создание многоуровневой (трехуровневой) системы ГР ЕМ через профессиональные специальные регулирующие органы. Необходимо законодательно закрепить положения о статусе и порядке работы членов регулирующих органов, нацеленные на обеспечение независимого статуса регулирующего органа. Принципы и методы регулирования ЕМ в России в том числе локальных, следует законодательно закрепить на федеральном уровне. Отраслевую специфику необходимо учитывать, в то же время общие принципы государственного регулирования ЕМ должны быть едиными.

Предстоит разработать и утвердить в каждой сфере ЕМ четкую и прозрачную: методологию учета и тарифообразования. Четкая методология формирование тарифов едва ли не более важна, чем их уровень. Предлагается законодатель« расширить возможности регулирующих органов при выборе методик! ценообразования, включив в число применяемых методов регулирование нормь прибыли и возможность одновременного использования метода регулированш

нормы прибыли и установления предельных цен. Следует установить четкий порядок аккумулирования амортизационных отчислений субъектов ЕМ на специальных счетах, в инвестиционных банках с последующим контролем целевого использования данных средств регулирующими органами.

Государственную политику в области регулирования ЕМ в России, по мнению автора, целесообразно дополнить мерами, экономической поддержки (частичное бюджетное финансирование и кредитование), применением стратегического индикативного планирования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Проблемы государственного регулирования естественных монополий// Сборник трудов молодых ученых и- студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1995-0,1 п.л.;

2. Некоторые аспекты теории естественной монополии// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1996-0,1 п. л.;

3. Анализ мирового опыта государственного регулирования естественных монополий// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1998-0,1 пл.;

4. Существенные признаки естественной монополии в экономической теории// Вестник Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ - 2000, №4-0,7 п.л..

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Никуйко, Ирина Борисовна

Введение

СОДЕРЖАНИЕ

Глава I. Теоретические аспекты функционирования естественных ^ монополий

I. I. Сущность естественной монополии ^ ^

1.2. Место и роль естественных монополий в экономической системе ^

1.3. Классификация естественных монополий

Глава 2. Теория и зарубежный опыт регулирования естественных монополий

2.1. Теоретические аспекты исследования объективной необходимости и механизмов государственного регулирования ЕМ

2.2. Модели государственного регулирования естественных монополий в странах с развитой рыночной экономикой

2.3. Методические аспекты определения регулируемых цен естественных монополий

Глава 3. Особенности становления государственного регулирования естественных монополий в России

3.1. История создания системы государственного регулирования естественных монополий в постсоциалистический период

3.2. Отраслевая специфика функционирования и регулирования естественных монополий

3.3. Рекомендации по корректировке механизмов государственного регулирования естественных монополий

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование естественных монополий в переходной экономике России"

Актуальность темы исследования. Экономические реформы в России начались с внедрения либеральной модели рынка, когда госрегулирование сведено к минимуму, а формы и методы государственного регулирования экономики во многом еще не сложились. Последнее время все больше экономистов приходит к выводу о необходимости проведения активной государственной политики, особенно в переходных экономиках (Я.Корнаи [76], Стиглиц [138], Л.Абалкин [29], доклад Всемирного банка «Государство в меняющемся мире. 1997» [49]). В то же время, в период трансформационных изменений государство оказалось не в состоянии выполнять свои «классические» функции. Поэтому выход заключается в том, чтобы государство сосредоточило свои усилия на выполнении основополагающих, функций среди которых - регулирование естественных монополий (ЕМ).

Это едва ли не единственная область государственного регулирования цен, необходимость которой признается современной западной экономической теорией. Проблема заключается не в выяснении, необходимо ли проводить данную политику, а в том, как оптимально выстроить механизм государственного регулирования естественных монополий (ГР ЕМ), какие при этом использовать средства и методы.

По мнению ряда российских экономистов [51; 63; 70; 113; 132; 140], отсутствие системной концепции государственной политики в отношении «технологических» ЕМ, увязанной с другими блоками экономической политики государства (приватизация, бюджетная политика и др.), отсутствие должного регулирования ЕМ явилось хотя и не единственной, но весьма важной причиной роста тарифов на их услуги, раскручивания инфляции издержек, появления кризиса неплатежей, роста трансакцион-ных издержек, разбалансированности единого народно-хозяйственного комплекса России, локализации товарных рынков, углубления структурных диспропорций, в конечном итоге - деградации как отраслей, для которых характерно состояние ЕМ, так и экономики страны в целом.

Проводимая экономическая политика не в полной мере восприняла результаты исследований экономической теории, невостребованными остались выводы о необходимости обеспечения независимого статуса регулирующих органов, создания четкой непротиворечивой системы правового обеспечения регулирования.

Нормативно-правовое, организационно-управленческое обеспечение регулятивной функции государства в отношении ЕМ характеризуется противоречивостью, неустойчивостью, подверженностью воздействия закулисных политических игр.

Таким образом, проблема выработки направлений государственной политики в сфере ЕМ, выбора оптимальных средств и методов данного регулирования с учетом специфики переходной экономики России приобретает не только актуальное научное, но и практическое значение, так как в настоящее время в России система ГР ЕМ только проходит стадию становления.

Степень разработанности проблемы. Методологические основы исследования природы, поведения монополий, способов их регулирования исследовались многими отечественными и зарубежными учеными. Теоретической базой работы являются труды как зарубежных - А.Курно, А.Маршалла, Дж.С.Милля, Э.Чемберлина, Дж.Робинсон, Р.Коуза, Ф. фон Хайека, В.Ойкена, Дж.Стиглера, М.Фридмана, У.Баумоля, Р.Шмалензи и др., так и отечественных экономистов - Л.Абалкина, М.Делягина, В.Моргунова, К.Козловой, И.Рудаковой, Н.Цукановой, Р.Энтова и др. Поскольку право занимает важное место в реализации положений экономической теории, в работе использованы также труды ученых-правоведов: Э.Гелхорна, В.Ковачича, Н.Клейн, Г.Авилова, О.Павловой, К.Тотьева и др.

С середины девяностых годов в научной литературе нарастает интерес к проблемам регулирования и реформирования ЕМ в России. Отдельные актуальные аспекты становления и развития института государственного ценового регулирования ГР ЕМ в России исследованы в работах А.Никифорова, М.Степановой, В.Студенцова, Е.И.Котелкиной, В.Цапелика, С.Чащихиной, чьи разработки также использовались в настоящем исследовании. Проблемы реформирования российских ЕМ рассматривались в работах К.Янковского, В.Кузницына, А.Городецкого, Ю.Павленко и др.

Однако, комплексные исследования монографического характера, посвященные проблемам ГР ЕМ в условиях рыночной трансформации России, отсутствуют. Следует признать, что в отдельных работах допускались, на наш взгляд, неточности и непоследовательность в определении сущности ЕМ. Кроме того, до настоящего времени в экономической науке России не проводилось комплексного сравнения систем российской и зарубежных систем регулирования ЕМ. Все это указывает на недостаточную степень разработанности вопроса ГР ЕМ в переходной экономике России.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования - обосновать принципы и направления совершенствования системы ГР ЕМ в переходной экономике России.

Цель исследования определяет постановку основных задач исследования:

- уточнить сущность ЕМ, дать анализ их роли в условиях переходной экономики России и выявить типы ЕМ, присущие современной экономике России;

- обобщить теоретические основы исследования объективной необходимости ГР ЕМ;

- дать анализ опыта применения в странах с развитой рыночной экономикой организационных методов и средств ГР ЕМ, а также российского опыта госрегулирования ЕМ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и выявить на этой основе специфические черты и проблемы российской системы ГР ЕМ;

- обосновать направления совершенствования ГР ЕМ в России.

Объект исследования - ЕМ как элемент экономической системы и ее взаимодействие с другими хозяйственными субъектами и государством.

Предмет исследования - экономические отношения, складывающиеся в процессе выполнения государством своей регулятивной функции по отношению к ЕМ.

Теоретической и методологической основами послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых. При разработке теоретических положений диссертационной работы в рамках системного подхода к изучению теории и практики регулирования естественных монополий применялись методы историко-логического, структурно-функционального, компаративного, количественного анализа, методы научного абстрагирования, графического моделирования.

Нормативно-правовую основу диссертационной работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулирующие правоотношения в сфере естественных монополий.

Эмпирической базой исследования, обеспечения доказательности положений, выносимых на защиту, достоверности выводов и рекомендаций являются статистические и аналитические данные Госкомстата РФ, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ (МАП РФ), Всемирного банка, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, документы первичной бухгалтерской и статистической отчетности отдельных предприятий -субъектов естественной монополии, расположенных на территории Волгоградской области, экспертные оценки практических работников территориальных управлений МАП РФ по Волгоградской области и Республике Калмыкия, по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области, работников субъектов естественных монополий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Естественная монополия представляет собой рыночную структуру, при которой одно предприятие благодаря высокой технической экономии на масштабе производства удовлетворяет весь рыночный спрос с меньшими долгосрочными средними издержками, чем при наличии нескольких предприятий и основополагающим образом влияет на цену товара.

2. ГР ЕМ требует их классификации по различным критериям: пространственное™ (федеральные, региональные, муниципальные ЕМ); отраслевой принадлежности (ЕМ в топливно-энергетическом комплексе, связи, коммунальном хозяйстве, на транспорте); временной закрепленности (закрепленные, незакрепленные); присутствию у субъекта ЕМ признаков других типов монополии (чистые, смешанные, лжеестественные); регулируемости (регулируемые, нерегулируемые); форме собственности субъекта ЕМ (государственные, муниципальные, частные, смешанные).

3. Факторами, обусловливающими необходимость госрегулирования рынков ЕМ, являются: общественные убытки в случае рыночного равновесия; постоянно присутствующая нестабильность равновесия; необходимость решения финансовых, социальных, стратегических задач макроэкономической политики.

4. Основными средствами ГР ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой являются: специальные полномочные органы регулирования; отношения государственной (муниципальной) собственности; конкурсы за доступ на рынок ЕМ (регулирование через договорные отношения). При этом используются три основных метода ценового регулирования: регулирование на основе «нормы прибыли»; регулирование на основе тарифных формул «предельных цен»; ограничение тарифов совместно с ограничением нормы прибыли. Каждое из приведенных средств и методов имеет свои преимущества и недостатки, но все они могут быть в модифицированном виде использованы в российской экономике.

5. Специфика российской системы ГР ЕМ в отличие от зарубежной состоит в том, что:

- ГР ЕМ специальными полномочными органами регулирования применяется в отношении как частных, так и государственных предприятий;

- система ГР ЕМ строится сверху с уровня Федерации;

- методы регулирования ЕМ специальными регулирующими органами [Министерство по антимонопольной политике (МАП РФ), Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК РФ), региональные энергетические комиссии (РЭКи)] в основном ограничиваются ценовыми методами регулирования, и в этой сфере остается значительное влияние отраслевых министерств;

- зачастую не соблюдается базовый принцип работы регулирующего органа -его независимость (РЭКи);

- система регулирования естественных монополий специальными органами начала формироваться позднее, чем антимонопольное законодательство и практика его-применения.

6. Основными новыми направлениями совершенствования системы ГР ЕМ в России следует считать:

- постепенное создание комплексной полномасштабной системы ГР ЕМ во всех сферах ЕМ путем наделения специальных органов регулирования функциями технического контроля, лицензирования деятельности субъектов естественных монополий, определения правил обслуживания, участия в составлении типовых договоров субъектов естественных монополий;

- по мере наделения органов ГР ЕМ полномочиями в сфере неценового регулирования следует провести их организационное отделение от антимонопольного органа России (МАП РФ);

- в перспективе, в соответствии с принципами федерализма, целесообразно создание многоуровневой (федеральный, региональный, местный уровни) системы ГР ЕМ специальными регулирующими органами.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- уточнено содержание категории ЕМ путем исключения из определения вторичных признаков: отсутствия товаров-заменителей и возможности импорта, поскольку они определяются первичными признаками; а также ненеобходимого признака ЕМ -низкой ценовой эластичности спроса.

- предложена классификация ЕМ по критериям: временной закрепленности, наличия у субъекта ЕМ признаков других типов монополии, применения прямого государственного регулирования;

- модельно описан механизм ГР ЕМ экономически развитых стран, элементами которого являются субъект и объект регулирования, цели регулирования, способы достижения целей, средства, формы использования средств;

- на основе компаративного анализа выявлены различия российских и западных систем регулирования ЕМ, состоящие в организационных аспектах их становления и функционирования, а также выборе методов регулирования;

- предложены направления совершенствования системы ГР ЕМ в России: расширение сферы применяемых методов, консолидация всех функций регулирования у специальных полномочных регулирующих органов, структурное отделение органа регулирования ЕМ на транспорте и в области связи от антимонопольного органа.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их применения в процессе совершенствования системы ГР ЕМ в России, формирования законодательной и нормативной базы регулирования, оптимизации работы государственных органов, регулирующих деятельность ЕМ. Настоящее исследование служит дальнейшему развитию теории ЕМ, его основные выводы могут быть использованы при преподавании курса экономической теории и одноименного спецкурса в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в практической работе автора в Территориальном управлении МАП РФ по Волгоградской области и Республике Калмыкия, являющемся одним из органов регулирования федеральных ЕМ. В том числе, были подготовлены и направлены в МАП РФ предложения по содержанию официальных комментариев к Федеральному Закону «О естественных монополиях», об изменении в законодательных и нормативных актах по вопросам регулирования ЕМ на транспорте и в области связи, предложения о включении хозяйствующих субъектов в Реестр ЕМ в области связи. Результаты исследования были использованы при проведении комплексной проверки ОАО «Международный аэропорт Волгоград» как субъекта ЕМ.

Основные положения работы докладывались и обсуждались на научных конференциях студентов, научных работников и аспирантов Волгоградского государственного университета. По теме диссертации автором опубликовано четыре работы:

- Проблемы государственного регулирования естественных монополий// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета -Волгоград, 1995 -0,1 п.л.;

- Некоторые аспекты теории естественной монополии// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1996 - 0,1 п.л.;

- Анализ мирового опыта государственного регулирования естественных монополий// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1998 - 0,1 п.л.;

- Существенные признаки естественной монополии в экономической теории// Вестник Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ - 2000, №4 - 0,6 п.л.

Структура работы обусловлена целью, задачами, логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Никуйко, Ирина Борисовна

ВЫВОДЫ параграфа 3.2.

Рассмотрение отдельных аспектов функционирования ЕМ в различных отраслях экономики позволяет сделать вывод о наличии существенных различий в условиях функционирования и в наиболее актуальной проблематике, требующей учета в процессе государственного регулирования ЕМ.

Так, в сфере ЕМ в области связи, по мнению автора, наиболее актуальными вопросами на сегодняшний день являются: упорядочение регулирования мелких операторов местной телефонной связи; бюджетное кредитование на возвратной основе развития сети электросвязи в России; разработка методик раздельного учета затрат по видам оказываемых услуг в сфере электросвязи; планомерная ликвидация всех видов перекрестного субсидирования; ликвидация административно закрепленной монополии дальней связи с последующим дерегулированием данной сферы, а также наделение органов регулирования ЕМ функциями контроля за условиями доступа к сетям электросвязи. В железнодорожном транспорте - укрепление системы государственного регулирования действительно естественно-монопольного сектора в сфере железных дорог, выделение внутри общей системы МПС подразделений, непосредственно являющихся субъектами ЕМ (владельцы сетей) и дальнейшее налаживание прозрачной системы учета и отчетности железных дорог. В сфере аэропортов в России на сегодняшний день наиболее актуальными вопросами, на взгляд автора, являются государственная поддержка отрасли, сопровождаемая налаживанием действенной системы контроля за использованием госсобственности, разработка и индивидуальный просчет планов реструктуризации авиационных предприятий. В сфере транспортных терминалов - составление Реестра, формирование методической и нормативной базы регулирования терминалов. В сфере ЕМ в ЖКХ - создание независимых профессио

52 Для выбора действенных механизмов обеспечения независимости регулирующих органов представляется полезным изучение опыта работы Public Service Commission в США. нальных регулирующих органов, выработка единого методологического подхода к формированию тарифов на ЖКУ во всех регионах России.

3.3. Рекомендации по корректировке механизмов государственного регулирования естественных монополий.

Проведенный анализ природы естественных монополий, специфики их функционирования и регулирования в переходной экономике России позволяет сформулировать некоторые направления корректировки и совершенствования системы ГР ЕМ в России.

Государство должно максимально четко поставить цели, задачи регулирования ЕМ, в том числе стратегические. Отсутствие четкой системы целей развития субъектов ЕМ может привести к тому, что тарифы, устанавливаемые органами регулирования, могут быть недостаточными для обеспечения необходимого уровня развития ЕМ, либо, наоборот, быть избыточными, т.е. приведут к общественному ущербу. Должно быть обоюдное доверие между государством и объектом регулирования. Для этого государство должно в первую очередь само выполнять свои обязательства (в том числе по бюджетному финансированию тарифных льгот для населения, перекрестному субсидированию, соблюдению периодов регулирования).

В перспективе целесообразна консолидация всех функций ГР ЕМ (в том числе не только ценовых) в ведении органов регулирования ЕМ, наделение органов регулирования ЕМ функциями технического контроля, лицензирования деятельности субъектов ЕМ, определения правил обслуживания, участия в составлении типовых договоров субъектов ЕМ. Это должно сопровождаться значительным увеличением численности органов регулирования (частично за счет сокращения занятых в отраслевых министерствах), обучением сотрудников, так как в настоящее время в России наблюдается дефицит квалифицированных кадров в сфере ценообразования. По существу политика доступа к сети (в энергетике, водопроводно-канализационном хозяйстве, телефонной связи) определяется при установлении тарифов, и потому контроль за условиями доступа (договора о доступе) должен осуществлять орган, регулирующий тарифы (во взаимодействии с органами технического надзора). Система государственного лицензирования в отношении ЕМ должна сопрягаться с требованиями государственного регулирования и в ряде случаев допускать введение ограничений на развитие конкуренции, если конкуренция носит разрушительный характер (к примеру, в сфере местной проводной электросвязи).

По мере наделения органов регулирования ЕМ функциями, позволяющими контролировать все основные условия договоров субъектов ЕМ с потребителями целесообразно отделить органы регулирования ЕМ от антимонопольных органов. Задачи и функции антимонопольного регулирования и регулирования ЕМ принципиально отличаются5^, хотя в самом общем виде их цели формулируются одинаково (обеспечение экономических условий для роста благосостояния общества в целом, а не отдельных монополистов). Основными задачами антимонопольного органа являются содействие созданию конкурентной среды и пресечение монополистических действий на потенциально конкурентных рынках, а основной задачей органов регулирования ЕМ в России является в настоящее время ценовое регулирование, направленное на достижение баланса интересов субъектов ЕМ и их потребителей.

В данной работе отмечалось, что система регулирования ЕМ нуждается в контроле, в частности, со стороны антимонопольных органов с тем, чтобы она не стала тормозом на пути развития экономики, роста благосостояния общества. Это положение учитывается в государственной политике экономически развитых стран, где органы регулирования ЕМ и антимонопольные органы существуют отдельно. На наш взгляд, положительный эффект наделения антимонопольного органа функциями регулирования ЕМ носит краткосрочный характер и преследует скорее тактические цели (экономии бюджетных средств). Долгосрочный эффект от данного действия может оказаться отрицательным. Существует еще один негативный аспект в ситуации наде

53 Некоторые авторы приравнивают задачи антимонопольного регулирования и регулирования ЕМ. Так С.Г.Чащихина [176, С.7-8] отмечает: «Государственное регулирование выполняет фактически те же функции, что i контроль за монополистической деятельностью со стороны органов по соблюдению антимонопольного законода тельства, а именно; обеспечение равного доступа к услугам ЕМ каждого потребителя в необходимом объеме и пс разумным ценам; предотвращение чрезмерно завышенной прибыли и несправедливой ценовой дискриминации гарантия безопасности услуг (разработка правил, стандартов, технических и экологических норм); гарантия доходо! ления антимонопольного органа функциями органа регулирования ЕМ на транспорте и в области связи. Он заключается в том, что, так как задачи данных органов исполнительной власти по определению противоречат друг другу, то, следовательно, антимонопольный орган должен выполнять функции исключительно антимонопольного регулирования, тем более, что по ФЗ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" [3] антимонопольный орган отслеживает монополистические действия не только хозяйствующих субъектов, но и органов исполнительной власти. Таким образом, деятельность органа регулирования ЕМ на транспорте и в области связи на данный момент по существу выпадает из под контроля антимонопольного органа. Антимонопольный орган призван по определению сыграть инициирующую роль при отказе от государственного регулирования в сферах незакрепленных естественных монополий, выходящих под действием тех или иных факторов (НТП, изменение спроса, др.) из состояния естественной монополии. Организационное единство антимонопольного и регулирующего ЕМ органа, по нашему мнению, может помешать антимонопольному органу отслеживать развитие конкуренции на рынках незакрепленных ЕМ, непредвзято оценивать целесообразность дальнейшего регулирования на них.

Направлением совершенствования системы регулирующих органов должно стать, на наш взгляд, создание на всех уровнях регулирования (в том числе местном) независимых профессиональных регулирующих органов. В перспективе, в соответствии с принципами федерализма, целесообразно создание многоуровневой (трехуровневой) системы ГР ЕМ через профессиональные специальные регулирующие органы.

Насущно необходимо создание независимых органов регулирования региональных и муниципальных ЕМ, которые бы сняли с губернаторов, глав органов местного самоуправления ответственность за ценовую политику в коммунальном хозяйстве. Необходимо законодательно закрепить положения о статусе и порядке работы членов регулирующих органов, нацеленные на обеспечение независимого статуса регулирующего органа. отраслям ЕМ для продолжения их развития в соответствии со спросом потребителей; планирование размещение указанных производств». Мы не можем согласиться с данной позицией.

Оптимально доверять регулирование именно независимому органу. Опыт показывает, что там, где регулирование осуществляют не независимые органы (органы местного самоуправления и в некоторой степени - РЭКи), наблюдается превалирование политических мотивов, нацеленность на решение тактических задач, принятие решений, основанных на преобладании интересов приближенных к власти групп, а не решений, балансирующих разнообразные интересы множества субъектов (населения, субъектов ЕМ, предприятий бизнеса, бюджетных предприятий, государства).

Для повышения эффективности государственного регулирования в ФЗ "О естественных монополиях" необходимо уточнить сферы естественных монополий и установить единые принципы и методы регулирования ЕМ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Отраслевая специфика должна учитываться, но общие принципы регулирования ЕМ должны быть едиными.

Предстоит разработать и утвердить в каждой сфере ЕМ четкую и прозрачную методику учета и тарифообразования. Четкая методика тарифообразования едва ли не более важна, чем уровень тарифов. Одним из условий обеспечения прозрачности деятельности субъектов ЕМ является разделение учета затрат и доходов по естественно-монопольным и потенциально конкурентным видам деятельности.

Необходимо законодательно расширить возможности регулирующих органов при выборе методики ценообразования, включив в применяемые методы - регулирование нормы прибыли и возможность одновременного использования метода регулирования нормы прибыли и установления предельных цен. По мере стабилизации инфляции более эффективным, на взгляд автора, представляется внедрение третьего комбинированного метода ценового регулирования (одновременное установление нормы прибыли и предельного уровня цен), так как он требует меньших затрат, связанных с регулированием, более ориентирован не учет потребностей потребителей, стимулирование эффективности деятельности субъектов ЕМ. Возможно, на наш взгляд, также применение различных видов ценообразования в зависимости от типа ЕМ. Так, к незакрепленным ЕМ более целесообразно применять второй метод регулирования (установление «предельных цен»).

Следует установить четкий порядок аккумулирования амортизационных отчислений субъектов ЕМ на специальных счетах, в инвестиционных банках. С последующим контролем регулирующих органов целевого использования данных средств.

Следует отказаться от практики включения в тарифы на услуги ЕМ значительной доли инвестиционной составляющей. В случае необходимости значительных капвложений в расширение производства необходимо привлекать средства инвесторов или использовать бюджетное кредитование и финансирование.

Существует объективная тенденция расширения государственного контроля в сферах, подвергаемых регулированию. Создание однозначной четкой, прозрачной системы отчетности субъектов ЕМ, фиксирование рамок контроля поможет, на наш взгляд, избежать данной опасности.

Стратегией развития ценообразования в сфере ЕМ должно стать создание системы тарифообразования, при которой корпоративные клиенты имеют более низкие и предсказуемые на перспективу тарифы, что будет способствовать оживлению экономики. В тоже время, необходима взаимная увязка этих действий с другими блоками экономической политики государства, в том числе направленных на рост доходов населения. Государство должно проводить политику, ориентированную на постепенный уход от всех видов ценовой дискриминации (в том числе перекрестного субсидирования) в процессе регулирования естественных монополий. Ценовая дискриминация, используемая естественными монополиями, приводит к искажению ценовых сигналов, дезориентации поведения экономических субъектов, появлению ненужной прослойки посредников. Тарифы на услуги ЕМ должны максимально отражать уровень фактических затрат на оказание услуг конкретному потребителю. Распространенная практика перекрестного субсидирования в пользу населения является кажущейся заботой о людях, поскольку при этом искусственно ограничивается производство, растут затраты промышленных предприятий, а, следовательно, ограничиваются и доходы населения. Адресная поддержка малообеспеченных слоев населения в отличие от перекрестного субсидирования является более результативным и безопасным с точки зрения последствий методом.

Даже должным образом налаженная система регулирования

ЕМ не способна решить всех проблем, связанных с функционированием субъектов ЕМ, особенно в условиях экономического трансформационного кризиса. В виду особой значимости отраслей ЕМ для обеспечения эффективности и динамичности общественного производства, конкурентоспособности отечественной продукции, сбалансированности социально-экономического развития регионов, развития производственно-кооперационных связей между предприятиями и привлекательности национальной экономики для иностранных инвесторов государственная политика в области регулирования ЕМ должна дополняться мерами экономической поддержки (частичное бюджетное финансирование и кредитование). В настоящее время отсутствие продуманной государственной стратегии не позволяет естественным монополиям играть роль "локомотива" национальной экономики, они лишь выполняют функцию дотирования других отраслей и сфер хозяйства. В то же время, как было отмечено, на Западе большая часть бюджетных ассигнований направляется на поддержание и развитие транспортной и коммуникационной инфраструктуры [165, С.30], от состояния которой зависит во многом эффективность и сбалансированность общественного производства.

Насущно необходимо внедрение системы стратегического индикативного планирования (в т.ч. отраслевого и регионального). Функционирование ЕМ должно стать приоритетным направлением координирующей промышленной политики Правительства России, которую надо строить на основе перспективных прогнозных оценок потребностей в услугах ЕМ на отечественном и мировом рынках.

Опираясь на проведенный анализ, очевидно, следует ожидать, что формирование российской системы ГР ЕМ потребует длительного времени, в течение которого прямые методы потребуется сочетать с косвенными методами регулирования ЕМ, а задачи предотвращения злоупотреблений монопольной властью, ликвидации «провала» рынка в случае ЕМ дополнять более общими задачами макроэкономической стабилизации в стране.

Заключение

Проведенное в рамках настоящей работы исследование позволило сформулировать следующие выводы.

1. В экономической теории существуют четыре трактовки категория «ЕМ»: 1) монополия, существующая безотносительно к усилиям государства (в отличие от искусственной); 2) монополия на ограниченный природный ресурс; 3) монополия, причина которой в высоком эффекте масштаба при производстве конкретного товара (это традиционная для современной экономической теории трактовка); 4) многопродуктовая монополия, имеющая субаддитивную функцию затрат. Третья трактовка остается актуальной для современной экономической системы России. Сущность ЕМ (в третьей трактовке этой категории) состоит в том, что она представляет собой монополию, которая существует благодаря высокой экономии на масштабе производства, позволяющей одному предприятию удовлетворить весь рыночный спрос с меньшими долгосрочными средними издержками, чем при наличии нескольких предприятий. Отсутствие товаров-заменителей и низкая эластичность спроса рассматриваются в работе как несущественные признаки ЕМ, это позволило в дальнейшем предложить новое определение ЕМ для Федерального Закона «О естественных монополиях». На практике отнесение рынков к ЕМ носит прецедентный характер, основывается не на замерах фактической величины долгосрочных средних издержек, а на экспертной технологической оценке.

2. Субъекты ЕМ образуют производственную инфраструктуру экономической системы. Они являются одновременно элементами экономической системы «носителями» материальных (вещественных и энергетических) и даже, в некоторой степени, информационных потоков (предприятия электрической и почтовой связи) между всеми элементами экономической системы. Тем самым они во многом способствуют формированию функций и структуры экономической системы.

В условиях переходной экономики России роль ЕМ в экономической системе сводится к выполнению следующих основных функций: производство жизненно важной для общества продукции; системообразующая и интегративная функция; стабилизирующая (дестабилизирующая) функция.

Уникальная роль ЕМ в экономической жизни современной

России необходимо должна иметь своим следствием гораздо более значительное место, отводимое проблемам ЕМ, их регулирования в теории переходной экономики, в отличие от традиционного, отводимого данной проблематике в Экономикс, где рассматриваются в основном стационарные рыночные экономики.

3. Классификация ЕМ позволяет выделить различные их виды: по пространственному критерию (федеральные, региональные, муниципальные естественные монополии); по отраслевой принадлежности (естественные монополии в топливно-энергетическом комплексе, связи, на транспорт, в коммунальном хозяйстве); по временной закрепленности состояния естественной монополии на рынке (закрепленные и незакрепленные); по критерию присутствия у субъекта естественной монополии признаков других типов монополии (чистые, смешанные (естественно-организационные и естественно-субаддитивные), лжеестественные); по критерию наличия прямого государственного регулирования (регулируемые и нерегулируемые); по форме собственности субъекта естественной монополии (государственные, муниципальные, частные, смешанные). Специфику конкретного вида естественной монополии необходимо учитывать в процессе осуществления мер государственного регулирования данной ЕМ, а также при выборе методов, средств, форм ГР ЕМ.

4. Существуют три основных фактора, обусловливающих необходимость государственного регулирования рынков естественной монополии: «провал» рынка (рыночное равновесие приводит к общественным убыткам); нестабильность равновесия (рынок естественной монополии, выведенный из состояния равновесия, неспособен вновь возвратиться к равновесию под влиянием исключительно рыночных механизмов); необходимость решения макроэкономических задач (борьба с инфляцией издержек, неплатежами, совмещение принципов экономической эффективности и социальной справедливости, стимулирование роста промышленного производства, инвестиционных процессов и др).

5. Регулирование ЕМ представляет собой воздействие государства на деятельность субъектов ЕМ с целью нивелирования отрицательных последствий монопольной власти естественных монополий (общественных убытков, нестабильности равновесия на рынке, макроэкономической нестабильности) на основе принципа балансирования интересов потребителей, субъектов ЕМ, государства. Установлено, что регулирование ЕМ представляет собой определенный механизм: субъект регулирования (государство) определяя цели регулирования, выбирает способы, средства достижения цели, формы использования этих средств, применение которых приводит к определенному результату воздействия на объект регулирования (субъект естественной монополии), после чего оценивается, контролируется полученное состояние объекта регулирования. Полномасштабное регулирование ЕМ помимо ценового включает в себя регулирование следующих параметров деятельности субъектов ЕМ: качество, количество оказываемых услуг, условия обслуживания, наличие товара (услуги) субъекта ЕМ (его доступность, стабильность наличия).

6. В странах с развитой рыночной экономикой основными способами (методами) регулирования ЕМ являются ценовые и неценовые методы прямого государственного регулирования. Основными средствами регулирования ЕМ, применяемыми в странах с развитой рыночной экономикой, являются: создание специальных полномочных органов регулирования, в компетенцию которых входит контроль за деятельностью фирм, в первую очередь, частных; непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства (муниципалитета) как собственника; конкурсный доступ (регулирование через договорные отношения). Каждое из перечисленных средств имеет свои преимущества и недостатки.

ГР ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой, как правило, предполагает осуществление контроля и регулирование следующих параметров деятельности субъектов ЕМ: уровень и структура цен; объем производства; уровень дохода; вход на рынок и выход с него; слияния; качество производимых товаров и услуг; соблюдение требований безопасности; стандартов качества; финансы и структура собственности субъектов ЕМ; применяемые методы бухгалтерского учета и выполнение других требований по раскрытию коммерческой информации; стратегии развития предприятия-субъекта ЕМ, техническое лицензирование и др.

В виду особой значимости отраслей ЕМ для обеспечения эффективности и динамичности общественного производства в странах с развитой рыночной экономикой государственная политика в области регулирования ЕМ дополняется мерами экономической поддержки (частичное бюджетное финансирование и бюджетное кредитование).

7. В странах с развитой рыночной экономикой применяются три основных метода регулирования цен (тарифов) субъектов ЕМ: регулирование на основе «нормы прибыли»; регулирование на основе тарифных формул «предельных цен»; ограничение тарифов совместно с ограничением нормы прибыли.

8. Система регулирования ЕМ в России находится в стадии становления, формы и методы регулирования ЕМ во многом еще не сложились, противоречива и несовершенна правовая база регулирования. Современную российскую систему ГР ЕМ отличает высокая степень подражательности, прежде всего американской системе регулирования ЕМ. Регулирование ЕМ чрезмерно политизировано, особенно на региональном и местном уровнях. Специфика российской системы ГР ЕМ в отличие от зарубежной состоит в следующем:

- антимонопольное законодательство и практика антимонопольного регулирования в России сложилась раньше, чем специальное регулирование ЕМ;

- система ГР ЕМ выстраивалась сверху с уровня Федерации;

- регулирование через специальные полномочные органы регулирования применя-1 ется как в отношении частных предприятий, так и в отношении субъектов ЕМ, находящихся в государственной собственности;

- специализированные регулирующие органы (МАП, ФЭК, РЭКи) имеют полномочия в основном ограничивающиеся ценовым регулированием (да и в этой сфере остается значительное влияние отраслевых министерств);

- зачастую не соблюдается базовый принцип работы регулирующего органа -его независимость (например, в случае РЭК).

В современной России практически не используется бюджетное финансирование и кредитование субъектов ЕМ.

9. Проводимые в России реструктуризации субъектов ЕМ (в сфере воздушного транспорта) имели отрицательные последствия.

10. Имеются существенные различия в условиях функционирования и в наиболее актуальной проблематике различных видов ЕМ в отраслевом разрезе. Это требует учета в процессе ГР ЕМ. Так, в сфере ЕМ в области связи наиболее актуальными вопросами на сегодняшний день являются: упорядочение регулирования мелких операторов местной телефонной связи; бюджетное кредитование на возвратной основе развития сети электросвязи в России; разработка методик раздельного учета затрат по видам оказываемых услуг в сфере электросвязи; планомерная ликвидация всех видов перекрестного субсидирования; ликвидация административно закрепленной монополии дальней связи с последующим дерегулированием данной сферы, а также наделение органов регулирования ЕМ функциями контроля за условиями доступа к сетям электросвязи. В железнодорожном транспорте - укрепление системы государственного регулирования действительно естественно-монопольного сектора в сфере железных дорог, выделение внутри общей системы МПС подразделений, непосредственно являющихся субъектами ЕМ (владельцы сетей) и дальнейшее налаживание прозрачной системы учета и отчетности железных дорог. В сфере аэропортов в России на сегодняшний день наиболее актуальными вопросами, на взгляд автора, являются государственная поддержка отрасли, сопровождаемая налаживанием действенной системы контроля за использованием госсобственности, разработка и индивидуальный просчет планов реструктуризации авиационных предприятий. В сфере транспортных терминалов - составление Реестра, формирование методической и нормативной базы регулирования терминалов. В сфере ЕМ в ЖКХ - создание независимых профессиональных регулирующих органов, выработка единого методологического подхода к формированию тарифов на ЖКУ во всех регионах России.

11. Основными направлениями совершенствования системы государственного регулирования в России являются:

- четкое определение государством долгосрочных и краткосрочных целей и задач государственного регулирования;

- постепенное создание комплексной полномасштабной системы ГР ЕМ во всех сферах ЕМ; целесообразно наделение органов регулирования ЕМ функциями технического контроля, лицензирования деятельности субъектов естественных монополий, определения правил обслуживания, участия в составлении типовых договоров субъектов естественных монополий;

- по мере наделения органов ГР ЕМ полномочиями в сфере технического контроля, лицензирования, участия в составлении типовых договоров субъектов естественных монополий целесообразно отделение органов регулирования ЕМ от антимонопольного органа (МАП РФ);

- разработка и утверждение во всех сферах естественных монополий четкой методологии тарифообразования, создание прозрачной системы учета;

- постепенный и планомерный уход от перекрестного субсидирования и всех видов ценовой дискриминации;

- в перспективе, в соответствии с принципами федерализма, целесообразно создание многоуровневой (федеральный, региональный, местный уровни) системы гос-регулирвоания естественных монополий через специальные регулирующие органы;

- государственную политику в области регулирования ЕМ целесообразно дополнять мерами экономической поддержки (частичное бюджетное финансирование и кредитование), системой стратегического индикативного планирования.