ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ"

Л- -з еш

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На правах рукописи

Симагина Ольга Владимировна

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством:

макроэкономика

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2007

Работа выполнена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный консультант — заслуженный экономист России, доктор экономических наук, профессор Кушлнн Валерий Иванович

Официальные оппоненты:

- доктор экономических наук, профессор Сидорович Александр Владимирович

• доктор экономических наук, профессор Злобин Борис Константинович

- доктор экономических наук, профессор Кучуков Рамазан Абсалович

Ведущая организация - Российский университет дружбы народов

Защита диссертации состоится 27 марта 2007 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д-502.006Л8 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу; 117606, г, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС (1-й учебный корпус к. 2212)

3304,

Автореферат разослан 27 февраля 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета д.э.н., профессор

В.С. Буланов

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется необходимостью обеспечения нового качества развития экономики России. Те параметры экономической динамики, которые сформировались к настоящему моменту, не могут считаться удовлетворительными. Несмотря на восемь лет непрерывного экономического роста в стране, до сих пор не достигнут предкризисный уровень по многим показателям, усугубились имевшиеся ранее диспропорции и появились новые противоречия. Преодолеть неудовлетворительные тенденции возможно путем лучшей организации рыночных и иных движущих сил развития и усиления воздействия государства на экономическую динамику, обеспечив новое инновационное и социальное качество развития экономики.

Изучение экономической литературы показывает, что несмотря на несколько возросший за последнее время интерес к качественным факторам в экономике, крайне мало до сих пор изучены нарастающие социальные и экологические препятствия обеспечению устойчивого экономического роста. Ныне, как и во времена Римского клуба, остро стоит вопрос об учете такого рода ограничителей развития. Если ранее ограничения экономического роста в основном связывались с факторами численности населения и капитальными ресурсами, то теперь все больше на первый план выходят требования экологии. Всевозрастающие требования к качеству развития усугубляются крайне неравномерным распределением потребления ресурсов на цели развития между развитыми, переходными и развивающимися странами, особенно с учетом того, что глубина проблем, связанных с качеством развития, в странах с низкими и средними доходами намного больше, чем в высокоразвитых странах.

В этой связи разработка концептуальных подходов к регулированию качества экономического развития, обеспечивающих учет национальных особенностей и приоритетов, а также необходимость соблюдения более сложных экологических и социальных ограничений развития, является весьма актуальной как в научном, так и в практическом отношении.

Степень разработанности проблемы. Вопросам исследования процессов экономического роста и развития посвящено большое количество отечественных и зарубежных исследований. Так, вопросы измерения экономического роста и макроэкономической динамики получили освещение в трудах А. И. Анчишкина, К. К. Вальтуха, С. Кузнеца, К. И. Микульского, В. С. Немчинова, А. В. Сидоровича, Р. Солоу, М. Тодаро, В. К. Фальцмана,

Н.Ф.Шатилова и др. Проблемы челове|геиШ1и"ки^г^^.дак^кдючевого

имени К.А. Тимирязева

ЦНБ имени Н-И. Жииэнова Фонд научньш^ите^ат}

фактора экономического роста исследовались в трудах таких ученых, как Г. Беккер, Р. Лукас, Г, Мюрдаль, П. Ромер, П. Самуэльсон, Т. Щульц. НТП как основной двигатель экономического развития исследуется в работах С. Ю. Глазьева, Э. Денисона, В. Г. Лебедева, Дж. Робинсон, Л. Н. Фоломь-ева и др. Роль институтов в обеспечении экономического роста была исследована в работах Б. К. Злобина, Г. Б. Клейнера, Р.Р.Нельсона, Д. Норта, В. М. Полтеровича, Э. де Сото, С. Дж. Уинтера и др. Исследование развития как процесса структурных преобразований отражается в работах Е. Домара, Я. А. Кронрода. X. Лейбенстайни, У. А. Льюиса, А. И. Ноткина, Р. Нурксе, Г. Раниса, П. Розенштейн-Родана, Г. А. Фельдмана, Дж. Фея, Р. Ф. Харрода, А. Хиршмана, Ю, В. Яременко и др. Циклический характер процессов развития был исследован в работах Н.Д.Кондратьева, К.Маркса, У. Ростоу, П.Сорокина, М. И. 'Гугаи-Ьарановскою, Й. Шумпетера, Ф. Энгельса, Ю. В. Яковца н др. Развитие в условиях открытости экономики изучается в работах С. Амина, М, Бруно, Ш. А. Мишале, Б. Олина, Р. Пребиша, А. Стаута, С. Фуртадо, Э. Хекшера, X. Ченери, П. Экстейна, А. Эммануэля и др. Вопросы выработки стратегии развития экономики России исследуются в работах А. Р. Белоусова, С. С. Губанова, А. Г. Гранберга, В. В. Ивантера, В. И. Кушлнна, Д. С. Львова, В. К. Сенчзгова, С. Н. Сильвестрова.

Вместе с тем еще не достаточно в научно-теоретическом плане разработаны вопросы регулирования качества экономического развития в рамках национальных хозяйственных систем и с учетом влияния глобали-зационных процессов. Не проработаны вопросы воздействия всевозрастающих социальных н экологических ограничений на экономический рост при формировании концепций развития национальных экономик. Актуализируется необходимость принципиального изменения подходов к содержанию и регулированию развития мировой и национальных экономик.

Цель диссертационного чередования состоит в формировании методологической базы государственного регулирования качества экономического развития России, отвечающего национальным потребностям и интересам, с учетом внутренних и внешних социальных и экологических ограничений. В соответствии с данной целью в диссертации решались следующие задачи:

- Исследовать изменения в категориальном аппарате анализа экономического развития и его качества;

• Оценить меняющиеся условия воспроизводства для национальных хозяйственных систем различного типа с учетом новых явлений в мировой экономике;

- Проанализировать основные факторы динамики общественного воспроизводства в России;

- Определить содержание и формы эффективного государственного регулирования экономического развития национальной хозяйственной системы России в современных условиях;

- Обосновать возможности н формы усиления стратегического управления развитием российской экономики, повышения его качества.

Ооьектам исследования является национальная экономика России, находящаяся в процессе трансформации своей структуры и институтов.

Предмет исследования - система экономических н управленческих отношений по поводу государственного регулирования качества развития экономики России с учетом национальных приоритетов, интересов и ограничений развития, а также тенденций развития мировой экономики.

Теоретинескую и методологическую основу диссертационной работы составляют материалы научных исследований отечественных и зарубежных авторов в области теории и практики экономического развития в рамках национальных хозяйств и мировой экономики, а также в области стратегического управления макрохозяйственными системами. В ходе исследования применялись методы системного и структурно-функционального анализа, экономического моделирования, экспертных оценок, программно-целевого управления, межстрановых сопоставлений, экстраполяции и др.

В качестве источников для исследования использованы разнообразные статистические материалы, данные министерств и ведомств, материалы научных конференций, периодических изданий, а также специальная научная литература по раскрываемой теме.

Научная новизна исследования заключается в разработке методологических основ и научной концепции государственного регулирования качества экономического развития, позволяющей полнее реализовыватъ национальные интересы России, а также учесть приоритеты и ограничения в воспроизводстве применительно к новым внутренним и международным условиям.

Более конкретно новые научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:

]. Дано комплексное раскрытие категории качества экономического развития применительно к современным условиям функционирования рос-

си некой и мировой экономики. Ключевыми характеристиками при этом являются соблюдение социальных и эколотческих ограничений развития, обусловливающих устойчивость экономического развития, а также привязка содержания экономического роста и его регулирования к особенностям и потребностям конкретной национальной хозяйственной системы. В предложенной трактовке качества экономического развития особое внимание обращается на совместное рассмотрение экономических, социальных и институциональных параметров развития, на совершенствование пропорций экономики, сохранение и воспроизводство природно-ресурсного, экологического, человеческого, инновационного н др. потенциалов системы.

2. Обоснована необходимость а возможность стратегического подхода к разработке и реализации новой концепции экономического развития России путем выделения двух горизонтов проектируемого развития. Это позволит одновременно решать задачи преодоления отставания страны в конкретной экономической и управленческой практике от ведущих стран мира и недопущения заимствования морально устаревших научно-методологических схем и институциональных форм, приводящих к подчинению траекторий развития России ложным ориентирам и внешним интересам. Практическую реализацию этого стратегического подхода предложено строить в рамках согласования двух групп критериев эффективности: 1) критериев частной (конкретной) экономической эффективности и 2) критериев долговременной социальио-эколотческой эффективности, которым должны удовлетворять управленческие и экономические решения н действия.

3. Дана конкретизация совокупности новых условий развития мировой экономики, сложившихся на рубеже XX-XXI вв. Показано возрастание роли социально-экологических ограничений традиционного развития и формирование тенденций сглаживания циклов развития мировой экономики. Усиление неравенства населения по доходам во всем мире соседствует с тенденциями изменения соотношений качественных и количественных характеристик факторов экономического роста, смещением полюсов роста мировой экономики в сторону динамично развивающихся стран и меньшими стимулами к интенсификации развития в странах с высокими доходами по сравнению с остальным миром. Налицо совокупность признаков о нарастании серьезных препятствий в реализации неоклассической модели развития и о существенной трансформации роли государства в регулировании экономического роста.

4, Обосновано положение о том, что продвижение в преодолении существующих проблем, связанных с качеством основных факторов экономического развития России, может Сыть обеспечено путем повышения эффективности государственного регулирования и создания институциональных условий, способствующих динамичному повышению качества экономического развития. Предложен подход к формированию механизма взаимодействия государства, общества и бизнеса в процессе осуществления общественных функций государства. Выделены основные дисбалансы в осуществлении функций российского государства и в структуре государственных расходов, которые выступают главными причинами, не позволяющими обеспечить эффективность процесса взаимодействия государства, населения и бизнеса и надлежащее качество государственного управления социально-экономическим развитием России.

5, Исследована статистическая взаимосвязь между показателями, характеризующими различные аспекты качества государственного управления и показателями качества социально-экономического развития. В результате проведенного статистического анализа выделены конкретные аспекты государственного управления {отражаемые индексами «качества регулирования» и «эффективности правительства» по методологии С(*1С5), в рамках которых предпринятые усилия могут обеспечить наибольшее улучшение ряда социально-экономических результатов развития. Предложены и проанализированы критерии эффективности государственного управления в соответствующих областях.

6. Разработана и апробирована методика совершенствования организационной структуры региональных органов исполнительной власти, адаптированная к специфике нынешних условий. Методика основана на обратном воздействии качества экономического развития на эффективность государственного и муниципального управления и выражается в выделении и упорядочении неотъемлемых государственных функций су б национального уровня и передаче реализации части государственных функций, не имеющих стратегического характера и относительно легко поддающихся оценке, в часгныг! сектор и институтам гражданского общества.

7. Обоснована необходимость внедрения и раскрыты принципы и этапы Армирования усовершенствованного механизма стратегического управления социально-экономическим развитием России. Предложенный механизм предусматривает сочетание стратегического прогнозирования, индикативного планирования, программ но-проектного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат. Разработанный подход поз во-

ляет полнее увязать цели и приоритеты развития с конкретными результатами деятельности государственных органов и бюджетным процессом, а также сформировать систему те кушей и итоговом оценки результативности деятельности конкретных органов власти.

8. Предложен подход к формированию методики комплексной оценки эффективности государственных целевых программ. Методика разработана на базе методологии оценкн эффективности проектов и программ для некоммерческого сектора и адаптирована к особенностям государственного управления и регулирования в России. Предложено формировать технологию оценки конкретной программы на базе определения вида опенки (потребностей, целей и задач, процесса реализации, результативности, эффективности, продуктивности и влияния) в зависимости от целей и условий ее осуществления.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные результаты и методические положения могут быть использованы при разработке стратегии государственного регулирования качества социально-экономического развития РФ и формировании механизмов ее реализации. Предложенная методология содержит корректный аппарат формирования комплексной концепции развития с учетом национальных интересов, приоритетов и ограничений развития России н новых условий развития мировой экономики. Выдвинутые принципы и методы государственного управления экономическим развитием и совершенствования деятельности государства и его органов могут быть использованы для повышения эффективности деятельности органов власти па национальном, региональном и местном уровнях.

Апробация работы. Выводы, предложения и методические рекомендации, содержащиеся в диссертации, отражены в опубликованных научных работах, в том числе монографии «Государственное управление экономической динамикой». Они прошли апробацию на ряде межрегиональных, всероссийских и международных конференций.

Положения и результаты диссертационного исследования использовались в аналитической работе, в том числе при выполнении НИР «К ра!-работке основных направлений федеральной программы «Развитие системы управления государственной службой РФ (2007-2012)», РАГС при Президенте РФ, 2005 г., НИР «Государственный механизм выравнивания социально-экономического развития регионов в условиях укрепления «вертикали власти», РАГС при Президенте РФ, 2005 г., НИР «Оигнмн ¡ацня структуры, численности и бюджетных расходов органов государственной

и муниципальной власти республики Алтай», СибЛГС, по заказу Правительства Республики Алтай, 2004 г., на основании которого была принята новая структура органов исполнительной власти Республики, утвержденная Указом Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 24 июня 2004 г. № 84-у «О системе и перечне исполнительных органов государственной власти Республики Алтай», для осуществления опенки эффективности ряда региональных и муниципальных целевых программ, проведенной в рамках реализации проекта «Создание Центра оценки эффективности государственных и муниципальных программ на базе Сибирской академии государственной службы». Авторские разработки также получили реализацию в ходе учебного процесса по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления», «Анализ и оценка эффективности управления в организации» и «Оценка эффективности проектов и программ» на кафедре государственного и муниципального управления СпбАГС.

Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух разделов - каждый из трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Более конкретно структуру диссертации характеризует приводимый ниже перечень названий ее блоков:

|*азлсл 1. Концептуальные перемены в оценках и регулировании экономического развития

Глава 1, Изменения в категориальном аппарате амалша экономического рамития (1.1. Сопоставление научно-теоретических школ анализа экономической динамики; 1.2, Современная трактовка качества экономического развития; 1.3. Оценка экономической динамики в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. и обоснование новой концепции экономического роста).

Глава 2. Изменение условий воспроизводства в национальных хозяйственных системах под влиянием новых явлений в мировой экономике (2.1. Анализ новых тенденций в развитии мировой экономики; 2.2. Экологические и социальные компоненты качества экономического роста: 2-3. Мировые прогнозы экономического роста и особенности оценки эффективности развития национальных экономик).

Глава 3. Основные факторы динамики общественного воспроизводства в России (3.1, Инновационная ориентация инвестиционных процессов; 3.2, Человеческий капитал как фактор расширенного воспроизводства; 3.3. Институциональное обеспечение эффективного социально-

1(1

экономического развития; 3.4. Природно-ресурспые факторы экономического развития).

Раздел 2. Повышение эффективности макроэкономического регулирования экономического развития

Глава 4. Содержание и формы макроэкономического регулирования развития национальных хозяйственных систем в современных условиях (4.1, Анализ мировой практики государственного регулирования роста национальных экономик; 4.2. Роль государственных ипстигугок, общества и бизнеса в обеспечении экономического роста; 4.3. Общие принципы И механизмы стратегического управления экономической динамикой).

Глава 5. Повышение эффективности деятельности госу дарства и ел! л/1л»1ки и« регулированию социитлклип%>нческого развития (5.1, Трансформация роли государства в экономике; 5,2. Формирование критериев и показателей эффективнести государственного управления; 5.3. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти).

Глава 6. Возлгомсности и формы усиления стратегического управления развитием национальной экономики (6.1. Формирование системы стратегического прогнозирования и и иди кати в н ото управления; 6.2. Совершенствование процессов разработки и реализации целевых программ; 6.3. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат).

П. Основное содержание работы

Лтшч тмепепий в категории.!ьно.н аппарате экономического развития. Проведенный в работе анализ существующих подходов к содержанию процессов экономического развития позволил выделить шесть к7х>ч<-'вых направлении исследований: изменения в человеческом капитале; влияние научно-технического прогресса; институты и экономический рост; развитие как процесс структурных преобразований; циклический характер процессов развития; влияние открытости экономики на характер развития.

Выделенные подходы посвящены анализу отдельных характеристик п факторов развития. При этом обычно не удается обеспечить комплексность изучения факторов н условий экономического развития, не учитываются те ограничения и последствия, с которыми сейчас сталкиваются в процессе регулирования экономической динамики многие страны. Эти ограничения в первую очередь связаны с необходимостью обеспечения устойчивости общественного воспроизводства в долгосрочной перспективе. Для этот нужно приумножить или хотя бы сохранить имеющийся природный и человеческий потенциал развития и избежать глобальных, а по возможности и локальных социальных и экологических катастроф.

Способствовать научно-обоснованному и рациональному решению данных проблем может более глубокий анализ содержания «качества экономического развития». Авторская трактовка категории качества экономического развития опирается на системный анализ влияющих на это качество факторов. Исследуются во взаимосвязи на материалах различных стран следующие процессы: обеспечение расширенного воспроизводства национальных хо!яйственных систем в долгосрочном периоде; возможности инновационных траекторий в экономике (для развитых стран - перехода на инновационный тип развития); подходы к решению основных социальных проблем (для развитых стран это - безработица и проблемы мигрантов, для всего остального мира - бедность и социальное неравенство); изменение качества человеческого потенциала в рамках разных хозяйственных систем; сокращение эксплуатации природного потенциала и решение основных экологических проблем; учет условий и ограничении развития мировой экономики.

Основными характеристиками качества экономического развития являются степень и целевые ориентиры преобразования социально-экономической системы, совершенствование пропорций экономики, со-

хранение и воспроизводство природно-ресурсного, экологического, человеческого, инновационного и др. потенциалов системы,

Для России вопросы повышения качества экономического развития особенно актуальны, так как существующие темпы и качество преобразования системы факторов экономического роста находятся ниже уровня, необходимого для преодоления экономического отставания России от ведущих стран мира и решения обострившихся социальных, политических, экологических и структурных проблем.

Если по темпам роста ВВП Россия на данном этапе опережает большинство развитых стран, то но качеству роста она очень сильно отстает не только от них, но и от восточноевропейских стран. По «индексу качества роста экономики» (отношение разницы индекса роста ВВП и индекса дефлятора ВВП к модулю темпов роста ВВП) Россия так и не смогла приблизиться к положительным значениям. Хотя в 2003 г. данный индекс впервые достиг-0,88, в последующий период он снова снизился: до - 1,62 в 2004 г. и -2,08 в 2005 г. То есть в 2004-2005 гг., благоприятных как с точки зрения внешней конъюнктуры, ключевые индексы качества роста экономики снова вернулись на уровень 2001-2002 гг. (табл. 1). И) этого следует, что те конкурентные преимущества, которые страна получила в результате роста цен на энергоносители и некоторые виды сырья, не были использованы для улучшения структуры экономики и создания новых источников ее роста, способствующих повышению качества экономического развития в России.

По другому используемому международными организациями обобщающему показателю развития — «индексу развития человеческого потенциала» (который исчисляется как среднее арифметическое индекса долголетня, индекса образованности и индекса материального благосостояния (подушевого ВВП с учетом ППС» до сих пор не достигнут уровень 1490 г. (0,817). В 2004 г. его значение составляло лишь 0,797. Если индекс материального благосостояния с 2001 г. начал устойчиво расти (но недостаточно высокими темпами), то индекс долголетия с 2003 г, постепенно снижается (рис. 1), что свидетельствует о низкой результативности российских реформ в области улучшения условий и качества жизни населения.

Табл.}.

Показатели роста экономики России 1996-2005 гг.

ШШ is текущих ценах, млрд. pyö,* Индекс роста В1Я1, в рыночных ценах, в % к преды лу тем у году И нде кс -дефлятор ВВП. в% к предыдущему году Индекс качества роста экономики

1996 200X 46.4 145,S -13,69

1447 2343 101,4 115,1 -9.79

1 У'ЛЧ 2630 44,7 118,6 >4,51

1999 4K23 106,4 172,5 -10,33

2000 73(16 1 Ю.О 137,6 -2,76

2(11)1 ХЧ44 105.1 116,5 -2,24

2002 ИШ1 104.7 115,5 -2,3»

2003 13243 107,3 113,7

UKW 16752 1117.1 ца,б -1,62

2005 21665 106,4 119,7 •2т

* - ДО ИМЯ I, lp.lt!. руб.

11ро6лема преобразования качества развития, являющаяся одним из самых актуальных вопросов современной российской экономической политики, многогранна. С одной стороны, потребность в улучшении качества экономического развития России обусловлена изменением условий развития, которое произошло в мировой экономике на рубеже ХХ-ХХ1 вв., а с другой стороны - устойчивым несовершенством структуры отечественной экономики н усут > блей нем ряда негативных тенденций в социальной сфере.

1,000 ч

0,900

0,700

о.боо

— — Индекс образованности

— • — Индекс долголетии

- Индекс материального благосостояния

- М - -Индекс развития

человеческого потенциала

Рис.1, Динамика индексов развития человеческого потенциала в России, 1979-2004 гг.

и

По настоящему «современная» рыночная экономика в России до сих пор не сформировалась, а ее сырьевой характер только усилился н результате втягивания природных богатств России в механизм мирового потребления. Показатели чистого экспорта товаров и услуг (по их доле в ВВП) существенно превышают уровень развитых стран и постоянно растут - с 3,4% в 1945 г. до 12,7 в 2004 г. По некоторым оценкам, конъюнктурный фактор, связанный с особенностями иен на энергию и сырье, определил рост ВВ11 России в 2005 г, более чем на 75 %. За снег внутренних факторов из 6,4 % роста ВВП 2005 г. обеспечено всего лишь 0,5 %.

Отсутствие серьезных положительных сдвигов н улучшении качества экономического развития в России свидетельствует о несостоятельности избранного пути преобразований и о необходимости создания новой модели развития.

Разработка новой модели экономического развития России должна происходить с учетом двух основных позиций: 1) необходимости коренной структурной перестройки экономики и существенного улучшения качества экономического развития в России; 2) важности учета уже произошедших, но еще не осознанных в достаточной степени качественных изменений в природно-экономических взаимодействиях в мире. Использование природного потенциала как ресурсной базы, к которой прикладываются «усилия» капитала, труда, КП П и др. (концепция «природоемкой» экономики) уже достигло своего предела на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Весьма насущной стала необходимость изменения методологической базы экономического регулирования и формирования принципиально нового типа развития мировой и национальных экономик,

В работе предложено выделять два горизонта стратегического подхода к освоению новой модели экономического развития, чго позволит решить кажущуюся сейчас неразрешимой проблему российских преобразований, которая заключается в необходимости одновременно:

1) быстро преодолеть отставание страны в конкретной жономиче-ской и управленческой практике от ведущих стран мира. И тюм асиекю политика развития должна обеспечивать возможности использования всех факторов и источников развития, не противоречащих российским национальным интересам, которые наработаны в мировой практике, п юм числе и в странах Запада;

2) не допустить заимствования морально устаревших (устаревающих) концептуальных подходов и институциональных форм (в часгносш.

сгладить влияние методологии западного эгоизма) и избежать подчинения российской модели развития ложным ориентирам и внешним интересам.

В диссертации показано, что реализация этого стратегического подхода в конкретной практике государственного регулирования заключается в том, что управленческие и экономические решения и действия должны удовлетворять двум группам критериев: 1) критериям частной (конкретной) экономической эффективности и 2) критериям социально-экологической эффективности в широком смысле слова.

Согласование требований этих двух типов критериев эффективности национальной модели развития может быть достигнуто посредством системного анализа следующих групп показателей:

1) параметры, отражающие масштабы и динамику валовых макроэкономических показателей, таких как объемы национального богатства, темпы прироста ВНП и ВВП;

2) показатели, характеризующие продуктивность экономики в расчете на одного жителя (работника). Ключевую роль здесь играют показатели уровня производительности труда по экономике в целом и ее отраслям и комплексам, соотносимые с мировыми аналогами, показатели производства ВВП на душу населения с учетом паритета покупательной способности и др.;

3) показатели, которые отражают экономичность использования национальной экономикой основного капитала и материальных ресурсов. Особенно важно отслеживать динамику энерго-, материале- и фондоемкости отраслей и сфер экономики;

4) показатели, отражающие место страны в системе рейтинговых оценок но ряду ключевых индексов, принятых для межстрановых сопоставлений качества, уровня и отдельных свойств развития, например, изменение индекса качества развития человеческого потенциала, индекса технологическою развития, индексов национальной конкурентоспособности и др.;

5) качественные показатели, характеризующие степень достижения целей социально-экономического развития, установленных в посланиях Президента РФ и других официальных документах, а также степень выполнения планов и программ деятельности органов исполнительной власти по регулированию социально-экономического развития в пределах их компетенции;

6) показатели, характеризующие уровень научно-технического потенциала страны в целом и в региональном разрезе. Здесь важно обращать

внимание на такие параметры, как изменение доли высокотехнологичных отраслей в структуре экономики страны, уровень расходов на НИОКР относительно ВВП и объемов продаж в корпорациях и отраслях, доля высокотехнологичного экспорта в общем товарном экспорте И др.

В работе показано, что ключевая проблема переходя к новой модели экономического развития состоит в обеспечении реального согласования двух выделенных групп критериев эффективности при формировании ориентиров государственной политики на краткосрочную и более долговременную перспективу. При этом на ближайших этапах предпочтение в согласовании целесообразно отдавать критериям частной экономической эффективности, чтобы как можно быстрее преодолеть экономическую отсталость. Но в ходе реализации новой модели будет постепенно увеличиваться значимость социально-экологических критериев. В долгосрочной перспективе (к 2025-2030 гг.) они будут доминирующими при принятии управленческих решений в сфере бизнеса и государственной власти.

Сделанное в диссертации предположение о том, что именно 20252030 гг. станут тем периодом времени, когда изменятся базовые принципы и критерии развития, основывается на ряде аргументов: 1) к 2025-2030 гг. по прогнозам Goldman Sachs, PricewaterhouseCoopcrs, Национального разведывательного совета США и другим сценарным разработкам, некоторые из динамично развивающихся стран превзойдут по масштабам своей экономики большинство высокоразвитых стран; 2) целый ряд крупномасштабных прорывных научно-технических и инфраструктурных программ и проектов ЕС, США и Японии должны, видимо, дать результаты именно к 2030 г,; 3) в это же время ожидается наступление энергетического кризиса и выход водного кризиса на глобальный уровень.

В диссертации подчеркнута необходимость принципиальною изменения подходов к содержанию процессов экономического развития, так как традиционный путь развития все более демонстрирует свою неэффективность и тупиковость. 11реобладающая сейчас методология выбора моделей развития не вполне учитывает всевозрастающие социальные и >ко-логические ограничения экономическому росту в традиционной его трактовке.

Анализ особых условий развития национальных лчгтйствениых систем, сложившихся поЛ влиянием новых явлений в мировой жономи-ке. В диссертации обоснован и раскрыт тезис о том, что в конце XX - па-чале XXI вв. произошло существенное изменение содержания процессов

экономического развития. Выявлены и раскрыты следующие тенденции, имеющие долговременное значение:

1. Сглаживание циклов развития мировой экономики (рис. 2), Сглаживание циклов развития обусловлено множеством причин, однако наибольшее влияние оказало возрастание роли инновационных факторов в обеспечении экономического развития и высокие темпы роста экономики группы развивающихся стран.

Рис. 2. Темпы роста мирового ВВП в 1973-2007 гг., %

Ik-mo4iini.li: li ortJ Economic Outlook, A ¡nil, 2 (ЮЗ. Washington. IMF; Prospects for Global Economy; S'tivember 16. 2005 // *ww.wt>rldbimk.or}!

2, Изменение соотношения количественных и качественных характеристик (¡»акторов экономического роста. Капитал уже важен не сам по себе, определяющее значение имеют направления его потоков и объемы инвестиций. Общий объем прямых иностранных инвестиций к концу XX в, достиг 2/3 мировой торговли, портфельные инвестиции превышают ее на 60%, а краткосрочные инвестиции более чем вдвое. Усиливается тенденция концентрации производства с высвобождением традиционных рабочих мест в развитых странах, НТП становится все более важным фактором, способствующим экономическому росту в странах и регионах мира. На долю науки и технологии, по оценкам ООН, с 1929 г. до начала 1980-х годов в США приходилось более трети всего роста ВВП, в 1960-1995 гг. в отдельных странах ОЭСР - 16-47 % роста ВВП

3. Формирование тенденции К смещению полюсов роста мировой экономики. По валовым показателям полюса роста теперь формируются в ряде динамично развивающихся стран, таких как Китай, Индия, Бразилия, Россия, Индонезия, Мексика, Турция. Так, по прогнозу Goldman Sachs, к 2025 г. совокупный объем экономик Бразилии, России. Индии и Китая может составить более половины от объема экономик стран «большой шестерки», а к 2050 г. лишь США и Япония сохранят свои позиции в шестерке крупнейших экономических держав мира.

Однако, по подушевым показателям, по-прежнему, страны с высокими доходами имеют большое преимущество. Эта ситуация, по-видимому, сохранится и в перспективе. Если в 2005 г. ВНП на душу населения по ГТПС в США превышал показатели Китая в 5,8 раза и России в 4 раза, то к 2050 г., по данным прогноза Pri ce wat erhouse Coopers, хоть разница и существенно сократится (примерно в 2 раза), но США все еще будут иметь существенно более высокие в этой части показатели относительно России в 2 раза и Китая в 2,5 раза.

Формирование новых полюсов роста в мировой экономике на стыке XX и XXI вв. привело к возникновению принципиально новой ситуации. Развитые страны, которые раньше неограниченно изымали ресурсы из экономик других стран, и всю свою политику направляли на поддержание этой тенденции (США придерживается этой стратегии до сих пор), впервые столкнулись с серьезными экологическими и ресурсными ограничениями в реализации неоклассической модели развития.

4. Создание меньших стимулов к интенсификации развития в странах с высокими доходами по сравнению со странами со средними и низкими доходами. Во многом это связано с большим благополучием населения высокоразвитых стран. Но основное влияние на относительно низкую интенсивность роста в развитых странах оказывают диспропорции мирового обмена и ориентиры развития ТНК. За счет того, что конечные этапы производства продукции и услуг сосредотачиваются именно в развитых странах, там создается большая добавленная стоимость по сравнению с неиндустриальными странами. Такая политика ТНК позволяет поддерживать в развитых странах объективно более высокий уровень доходов населения и объема произведенной стоимости,

5. Формирование условий, приводящих к возникновению экологических и ресурсных кризисов в различных регионах мира, включая развитые страны. При сохранении существующих технологий и отношения к окру-

жаюшей среде возникновение экологических катастроф практически неизбежно.

По данным ООН, за последние 50 лет во всем мире резко ухудшилось качество большинства природных ресурсов. Объемы вылова рыбы и использования пресных вод уже в настоящее время значительно превышают уровень, при котором еще возможно возобновление их запасов. В Living Planet Report, составленном WWF (Всемирный фонд дикой природы) совместно с Лондонским зоологическим обществом и исследовательским центром США Global Footprint Network, утверждается, что в 2050 г. может произойти крушение экосистемы Земли, так как тот образ жизни, который распространяется «цивилизованным миром», затягивает страны «...в процесс сверхпотребления, хотя мы должны ориентировать наше и будущие поколения в направлении экосов мести мой реальности». По прогнозам экологов к 2030-2050 гг. ожидается наступление глобального водного и энергетического и др. кризисов.

6. Усиление неравенства населения по доходам во всем мире. Ряд последних исследований указывает на то, что растет абсолютное неравен-ciuo, причем как внутри отдельных стран, так и межстрановое, и глобальное. Возрастание дифференциации населения по доходам в полкой мере коснулось и развитых стран. Так, коэффициент Джини в Италии в 1991 г. составлял 31,2, а в 2000 г. - уже 36,0, в Великобритании в 1986 г.— 32,6, а в 1999 г.-36,0, в США за период с 1994 по 2000 гг. он вырос с 40,1 до 40,8.

Межстрановое неравенство в распределении результатов роста мировой экономики значительно увеличилось. По данным Всемирного банка, доля ВВП стран с высокими доходами в мировом ВВП в период с 1980 по 2003 г. возросла с 71 до 80 %, тогда как доля стран с низкими доходами снизилась с 7 до 3 %.

7. Существенная транс формат! я роли государства в регулировании экономического развития. Согласно получающим все большее распространение концепциям государство рассматривается как институт предоставления специфических услуг обществу. И население как основной потребитель и заказчик этих услуг получает возможность предъявлять требования к качеству государственного управления и экономического развития. Все более стала признаваться необходимость ответственности государства за выработку и реализацию эффективной стратегии развития и решение основных социальных и экологических проблем.

В условиях, когда глобализация несет мировому сообществу не только развитие глобальных коммуникаций и возможности для свободного

2tl

перетекания капитала, ito и возникновение сложных глобальных проблем, таких как международный терроризм, в основу новой модели экономического развития России должны закладываться не только факторы роста, но и ограничения развитию, а также дополнительные требования к его результатам, выражающие качественную сторону процесса развития.

Анализ основных фактора« экономического развития России. Для России, как и для других переходных стран, обеспечение качества экономического роста является ключевым вопросом развития, В этом аспекте особенно важно преодоление чрезмерной социальной дифференциации п обществе, решение проблем бедности и низкой ожидаемой продолжительности жизни людей, ограничение чрезмерной эксплуатации природного и человеческого потенциалов страны, обеспечение расширенного воспроизводства физического капитала и перехода в конечном итоге на инновационный путь развития.

Анализ современного состояния и качества производственного капитала и инвестиций как факторов экономического роста в России показал, что по объемам высокотехнологичного производства, показателям развития сферы пауки, объему инвестирования (т.е. по инновационным, наиболее востребованным сейчас характеристикам экономики) российская экономика еще сильно отстает от показателей 1990 г. Преодоление неразвитости сферы услуг в экономике России произошло лишь по формальным критериям (ее удельный вес в ВВП вырос с 33 % в 1990 г. ло 60 % в первом полугодии 2006 г.). Однако при этом доля услуг, обеспечивающих развитие инфраструктуры (транспорт и связь), сократилась с 12,1 % в 1995 г, до 8,6 % в 2004 г. (см. табл. 2). В основном рост услуг в России генерируется раздуванием финансового сектора при том, что качество услуг этого сектора не сопоставимо с международными стандартами. Деформированной остается и структура производственного сектора экономики России—сокращается доля строительства (с 9,1 % в 1995 г. до 5,0% в 2004 г.) и сельского хозяйства (с 7,1 % в 1995 г. до 3,4% в 2004 г.) в производстве ВВП, хотя в некоторые периоды намечалась робкая тенденция к увеличению доли сельского хозяйства (1996-1999 гг.) и строительства <20002003 гг., 2006 г.) в ВВП страны (см. табл. 2).

В диссертации показано, что структура инвеоицин в основной капитал цока не обеспечивает преобразования качества российской экономики. Так, при сохранении размера доли отраслей промышленности в оГннсм объеме инвестиций в основной капитал (35,9 % в 1990 г. и 34.8 % в 2004 г.), внутренняя структура инвестиций изменилась в пользу добываю-

тих (доля инвестиций в топливную промышленность выросла с 11,6% в 1990 г. до 13,7 % в 2004 г., в газовую соответственно - с 2,9 до 4,4 %) и энергоемких (доля инвестиций в цветную металлургию увеличилась с 1,5 % в 1990 г, до 2,3 % в 2004 г.) отраслей. Доля же инвестиций в машиностроение и металлообработку за этот период сократилась почти в 3 раза и н сельское хозяйство в 4 раза. Таким образом, структура инвестирования в России не способствует улучшению качества экономического развития, инвестиции в основном направляются не в высокотехнологичные сектора, а в производства устаревших технологических укладов.

Тавл 2.

Структура производства ВВП по отдельным отраслям экономики

в 1995-2004 гг.

1495 1996 1997 1998 1W9 2000 2001 2002 20(13 2004

производство то на ров 44,7 43,2 43,0 41,9 44,9 45,9 43,0 40,6 40,2 41,0

и t ник: |1!Х>МЫ!||,КЧ|-II ОСИ. 27,« 27,9 28,2 28,3 30,8 31,7 28,2 27,0 26,7 28,0

CI |Н>111С.НАМНИ 9,1 7,0 7,1 6,0 6,1 7,2 7,4 7,0 7,2 5,0

CC. NiCk'Oi.' ХО- íaiierwt 7.1 7.8 7,2 7,2 7,4 6,4 6,6 5,7 5,0 3.4

UpOllilSO/lCí-JCjlYF 55.3 56,8 57,(1 58,1 55,1 54,1 57,0 59,4 59,8 59,0

рьм ючнис услуги 44.3 45,2 45,8 46,1 46,1 45,5 47,7 48,4 48,8 48,6

и i них: vранепорч 12,1 12,0 11,6 И,8 7,9 7,5 7,4 7,4 7,0 6,6

СВЯЗЬ 1,7 1,5 1,6 1,8 1Л> 2,0

TOpiOHJl* 21,2 22,2 23,0 22,6 23,2 23,5 22,3 22,3 22,1 22,(1

нерыночные услуги Ш) 11,6 11,2 12,0 9,0 8,6 V.3 11,0 11,0 10,4

После колоссального спада в 1991-1998 гг. инвестиции в последующий период возрастали средними темпами 10% в год, но этого явно недостаточно для полноценного воспроизводства физического капитала. Есть основания утверждать, что инвестиции в отечественную экономику должны прирастать темпами не менее 25 % в год, чтобы обеспечить возможность ее структурной перестройки.

При этом остается нерешенной одна из основных проблем российской экономики, препятствующая эффективному использованию производственного капитала, - высокая ресурсо- и энергоемкость, Рссурсоем-кость продукции и технологий в основных отраслях промышленности России в среднем в 3-7 раз выше, чем в высокоразвитых странах, а энергоемкость - почти в 3 раза выше, чем в среднем в мире, И тенденшш к преодолению этого отставания пока не сформировалось. По имеющимся прогнозам, к 2020 г. Россия по прежнему будет превышать по показателям энергоемкости экономики уровень развитых стран в 3 раза,

В этих условиях принципиальное значение приобретает интенсификация технического перевооружения производства. Основным фактором обеспечения научно-технического прогресса, наряду с увеличением и изменением структуры инвестиций, выступает качество пело не чес ко го (трудового) потенциала. В России все еще сохранились значительные квоты ученых и инженерно-технического персонала в сфере ПИОКР но отношению к общей численност и населения (3319 сотрудников на 1 млн. чел. по сравнению с 3558 в развитых странах в 2004 г.). Однако численность научно-технического персона. 13 в России все-таки меньше, чем в странах - лидерах мирового научно-технического развития, поэтому нет оснований прислушиваться к советам об ее сокращении. В первую очередь нужно повышать эффективность научно-исследовательской деятельности, повышая качество подготовки научно-исследовательского персонала, обеспечивая органическое взаимодействие сфер образования, науки и бизнеса в област и технического перевооружения производства, поддерживая прорывные направления исследований и развивая венчурное финансирование.

Несмотря на фиксируемое официальной статистикой улучшение ряда социальных показателей (уровень доходов населения, как ожидается, вернется к уровню 1990 г. в 2007 г., в 2004-2005 гг. начат и незначительно повышаться рождаемость и снижаться смертность), многие социальные индикаторы развития вызывают большую тревогу. В 2004 г. по отношению к уровню 1990 г. численность населения составила 97,6 %, ожидаемая продолжительность жизни - 44,4%, рождаемость сократилась еше сильнее -77,6%, смертность увеличилась и составила 142,9% от уровня 1990г.. снизилась лишь младенческая смертность - 66,7 % от уровня 1990 г. Усилилась дифференциация населения по денежным доходам, которая, но мнению многих экономистов, является наиболее значимым социальным критерием качества развития. Так, в 2003-2004 гг. индикаторы доходного неравенства приблизились к уровням неблагополучных 1997-199Ц гг.. ко-

гда они достигали максимального значения: индекс Джини в 2004 г. соста-еил 0,407 (в 1999 г. он был 0,400).

Наблюдающиеся тенденции утраты качества человеческого потенциала в значительной мере определяются результатами функционирования трех основных социальных отраслей - здравоохранения, образования и науки. Данные табл. 3 показывают, что пока Россия тратит неоправданно мало по сравнению с другими странами на образование, здравоохранение и науку. В работе сделан вывод, что для улучшения качества человеческого потенциала необходимо в срочном порядке увеличить инвестирование средств в его развитие не менее, чем в 2-2,5 раза. Однако по существующему прогнозу развития российской экономики имеется в виду довести расходы на образование до 4-4,5 % ВВП и расходы на здравоохранение до 3,5-4 % только к 2015 г.

Табл. 3

Государственные расходы на образование, здравоохранение и ШЮКР,

в % от ВВП

Расходы на здравоохранение, 2003 г. Расходы на образование, 2002/2003 г. Расходы и я МИОКР, 1996-2003*

МНР 5,4 4,4 2,3ft

Рачвнтые страны 6,7 5,5 2,54

Раскипающиеся страны 2.8 4,0 0,85

Россия 3,3 3,1 1,28

* - данные га последний доступный год

Источники: World Development Indicators 2006 И HMW.norlJbunkorf и IVorld Development Indicators. 2005. - Н'.ь/шщгол DC. I Vorld Bank, 2005. - P. 80-82.

В настоящий момент на практике основные цели реформирования социальной сферы устанавливаются ситуативно в соответствии с рыночной и политической конъюнктурой и не имеют четкой взаимосвязи со стратегическими целями повышения уровня и качества жизни населения. Выбор решений не подкрепляется системой оценки эффективности этих преобразований. Преодоление этих недостатков требует существенного пересмотра базовых положений социально-экономической политики, что упирается в качество институциональной среды.

В работе показано, что переход на качественно более высокие уровни регулирования экономического и социального развития в России на со-

временном этапе в большой степени зависит от повышения качества государственного управления в стране,

В настоящий момент одной из основных характеристик институциональной среды России, препятствующих повышению качества экономического развития, считается относительно высокий уровень регулятивного бремени. Этот уровень принято оценивать по двум основным критериям: 1) количество процедур и, 2) время, требуемое для открытия (закрытия) предприятий, ведения бизнеса и регистрации собственности. По показателям количества процедур Россия в целом соответствует уровню развитых стран. Исключением являются лицензирование (в 20О6г. в России - 22 процедуры, в странах ОЭСР - 14) и процессы с участием судебных органов (в 2006 г. количество процедур по приведению контрактов в исполнение в России составляло 31 по сравнению с 22,2 в среднем по ОЭСР) (см. табл. 4). Но по затрачиваемому времени в России существенно (в среднем в 2 раза) превышаются показатели развитых стран. Причем эти данные являются относительными, т.к. не учитывают уровень коррупции и связанных с этим потерь, а также наличие высоких административных барьеров при открытии и ведении бизнеса в России.

Тай т. 4

Изменение институциональных условий ведения бизнеса в России

на 1 января 2(К)3 г. на 1 января 200J г. на 1 января 2Ш5 г. на 1 ян-паря 2tM!(i 1.

Открытие компании Количество процедур 12 8 7

Время, дни 29 36 33 28

Закрытие компании Иремя, лет 1,5 1,5 3.8 3,8

Лицензирование Количество процедур н/д н/л 22 22

Время, лии н/л н/д 528 531

Приведение контрактов в исполнение Количество процедур 1Л 29 29 31

Иремя, дни 1«1 330 ЗЗН 17«

Регистрация собственности Количество процедур н/л 6 (> Ь

Крем я. лии н'л 37 52 52

Источник: лштсршиы проекта [¡семи/того t'кшко ttDoing ilustmw»

По обобщенным оценкам ОЭСР, уровень административных барьеров в России примерно в 1,75 раза выше, чем в развитых странах. По индексам, характеризующим уровень коррупции, Россия имеет олни из худших показателей в мире. Так, например, индекс контроля коррупции в Рос-

сип (составляющая 0(*1С5 - интегрального (общемирового) показателя государственного управления, рассчитываемого Всемирным банком) почти в 4,5 раза ниже (хуже), чем в среднем по ОЭСР.

Проведенный в работе анализ динамики ОШСБ показал, что по некоторым индексам СШСЭ в России в последние годы происходит ухудшение показателей (по индексу права голоса и подотчетности с 41,1 в 1998 г. до 25,6 в 2005 г., по индексу политической стабильности и отсутствия насилия с 26,4 в 2002 г. до 18,9 в 2005 г.). По индексам эффективности правительства, верховенства закона и качества регулирования сохраняется уровень, достигнутый в 2002 г., но их значения меньше, чем в среднем по ОЭСР примерно в 2 раза. Лишь по индексу контроля коррупции Россия, после провала 2000 г. (12,7 из 100 возможных), к 2005 г. улучшила свой показатель до 28,1, приведя его к уровню, сопоставимому с оценкой ситуации в 1996-1998 гг.

Относительно низкая эффективность системы государственного управления в России не способствует решению задачи повышения качества экономического развития. Для преодоления этой ситуации в работе предложено адаптировать к российским особенностям передовой зарубежный опыт макроэкономического регулирования н реформирования государственного управления.

Содержание и формы макроэкономического регулирования развития национальных дозяйстеениых систем « современных условиях. Подходы к определению методов и инструментов государственного регулирования экономического развития в последние десятилетия существенно обогатились. Общая тенденция связана с усложнением и усилением роли государства в регулировании социально-экономического развития. Во многом это определяется изменением условий развития мировой экономики и отступлением большинства развитых стран от прямого следования либеральным концепциям регулирования развития, а также выходом в лидеры мирового развития таких динамично развивающихся стран, активно реализующих концепции государственного дирижизма, как Индия и Китай.

Качество экономического развития, несомненно, оказывает определенное влияние на качество государственного управления, так как высокоразвитые страны изначально обладают большими возможностями и ресурсами для повышения качества макроэкономического регулирования. Выбор методов, принципов и форм макроэкономического регулирования в России должен предусматривать усиление на деле роли государства в

управлении социально-экономическим развитием и преобразовании его качества.

Однако проводимая в России административная реформа отличается ее недостаточной проработанностью в области решения вопроса о роли и функциях современного российского государства. Тактика реформ копирует «западные образцы», где изначально институциональные условия несколько иные.

В литературе по проблемам государственного регулирования экономики можно выделить четыре основных современных концепции государства: государство благосостояния, малозатратное государство, государство - партнер по переговорам и сервисное (активизирующее) государство. В диссертации показано, что практика реализации административной реформы в России демонстрирует приверженность российских властей концепции малозатратного государства, что не идентично понятию эффективного государства. Усилия концентрируются не на обеспечении большей гибкости, прозрачности и надлежащего качества 1-осуслуг в связи с запросами граждан, а на самом реформировании структуры органов исполнительной власти и сокращении числа функций государства,

В реальности полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, в сфере обеспечения правопорядка и верховенства закона). В связи с этим более целесообразным является использование концепции сервисного государства. Она наиболее адекватна современным условиям развития экономики и общества и охватывает значительно более широкий перечень общественных функций государства по сравнению с другими концепциями (рис, 3).

В результате имеющегося стремления к заужению функционального содержания деятельности государства, в России обострился целый ряд проблем в области организации эффективного взаимодействия государства, бизнеса и населения. В ходе анализа практики государственного управления в России в диссертации сделан вывод о том, что на современном этапе необходимо существенно повысить эффективность деятельности государства в разрезе всех его классических общественных функций. Этого предлагается достичь путем реализации на практике концепции сервисною государства И повышения качества обратной связи в работе российских государственных к общественных институтов.

благосостояния

Маш к* трал нх? тоеуларстио

- партнер по пере)опора«

Лвтиви »¡руюмге (серюк: ное) гос> дарстно

зи)Ночи*1Сска« в м

Т1рд*оо* ра нл 1 ельна* У Т

лантиеска* 1> «

социальная н н

жологмческа* и 1»

оОиронмая в

я иеш нем ии гн ческа* «

внешне жоном ичес ка я и

кул ЬТ)рт>- и

н цформапно м на* с

глЫюлмюго

сотру дтнестм

Рис. 3. Соотношение комцсшшН государства н его общественных функций

Практика государственного управления экономикой пока в основном сосредоточена на создании условий для развития предпринимательской деятельности в стране. Гораздо меньше внимания уделяется остальным внутренним общественным функциям, которые формируют требования к качеству экономической динамики, обеспечивают безопасность жизнедеятельности и выстраивают систему поиска компромисса между интересами различных регионов, групп населения и бизнес-структур (рис. 4). К числу механизмов, формирующих надлежащее качество регулирования развития, можно, прежде всего, отнести обеспечение обратной связи и общественного контроля со стороны представителей населения и институтов гражданского общества.

Если население как основной заказчик и потребитель результатов экой ом и чес кош развития формирует систему требований к качеству этого процесса (при участии государственных представительных органов и общественных организаций как выразителей общественных интересов), то бизнес-структуры как субъекты, производящие товары и услуги, собственно обеспечивают (при поддержке тс>,чарства) материальную базу экономического развития и преобразуют его качество, воздействуя на структуру и облик основных факторов роста.

Рис. -I. Взаимодействие государства, бизнеса и населения в процессе реализации общественных функций государства

В России при формировании системы государственных расходов отдастся преимущество реализации традиционных, а не современных функций государства, что негативно влияет на качество экономического развития. На осуществление традиционных функций в последние годы затрачивается порядка 40 % федерального бюджета, а па реализацию современных - около 20 %. Это существенно отличается от среднемировых показателей (в динамичных странах только 20% государственного бюджета тратится на реализацию традиционных функций и почти 60 % - на современные).

Именно с тенденцией увеличения доли современных функций государства, направленных на улучшение качества человеческого капитала, продвинутые исследователи связывают увеличение доли государственного бюджета в ВВП в последней трети XX в. Если доля государственных расходов ВВП в развитых странах в первой половине XX в. составляла около 10-15 %, го к концу XX в. она увеличилась до 40 % ВВП, Это произошло в основном на фоне существенного роста социальных расходов - в странах ОЭСР доля социальных расходов составляет в последние два десятилетня порядка 20-25 % ВВП.

В России выйти па новый уровень развития можно только при изменении сложившегося в настоящее время неэффективного и неадекватного современным условиям характера и структуры государственных расходов. Именно преодоление выявленных дисбалансов в понимании и осуществлении функции российского государства можется стать ключевым моментом в преобразовании качества государственного управления социально-экономическим развитием.

Эффективность деятельности государства и его органов по управлению соципльпо-экопо.мическнч развитием. В работе показано, что эта проблема является одной из самых трудных в реформаиионной практике большинства стран.

Вопрос о взаимосвязях между государственным управлением и развитием рассматривался в работах Мауро (1995) - о влиянии коррупции на экономический рост и инвестиции, Лдеса и Ди Тэллы (1996) - о случаях и последствиях коррупции, Кнэка и Кифера (1997) - о важности для экономического роста институтов, Танцн и Да пул и (1997) - о роли институтов для успешного развития Восточной Азии, Джонсона, Кауфманна и Зондо-Лобатона (1998) - о связи коррупции и теневой экономики, Кауфманна, Краая н Зойдо-Лобатона(1999)-освязи подушевого ВВП, уровня детской смертности и распространения грамотности с качеством государственного управления, Холла и Джоунса (1999) - о связи между уровнем среднего дохода надушу населения и показателями «социальной инфраструктуры», Чонга и Кальдерона (1999) - о причинно-следственных связях между экономическим ростом и институциональным развитием.

Однако в целом проблема взаимосвязи между различными аспектами качества государственного управления н качества социально-экономического развития остается камнем ирсткноиения в методологии макроэкономического регулирования. Особого внимания на современном пане заслуживает выявление вкшмоа язей между показателями (индекса-

ми), характеризующими конкретные аспекты качества государственного управления и индексами, отражающими качество социально-экономического развития.

Там. 5

Взаимосвязь индексов GRICS и Индекса развития чело веч се кого потенциала н его компонентов

Индексы R- (ко')фф-т детерминации) b (ко-эфф-т регрессии) Стандартное отклонение Р- уровень F- статистика

Зависимой переменной пклмки Индекс ратвнтня человеческом» потен» ни л а

Право голоса и подотчетность 0,374 0.0038 0,141 0,0000 1(13,4

1 [олнтическал стабильность и отсутствие насилия 0,337 0,0037 0,146 0,0000 88,4

'Эффективность правительства 0,576 0,0048 0.116 0,0000 236

Качество регулирования 0.553 11.0047 0,119 ОД* К К) 215,4

Верховенство закона 0,533 0,0046 0,122 0,0000 148,2

Контроль коррупции 0,500 0,0044 0,126 0,<НН)1) 174.7

Зависимой неременной является Индекс материальною благосостояния

Право голоса и подотчетность 0,402 0,0042 0,149 0,00011 116,9

Политическая стабильность и отсутствие насилия 0,4)8 0,0045 0,147 0,0000 125,1

Эффективность правительства 0,686 0.0056 0.108 0,0000 3S0.7

Качество регулирования 0,650 0.0054 0,114 0.0000 314

Верховенство чакона 0.627 0,0(164 0.117 (МИНН) 292,2

Контроль коррупции 0.618 0,0052 0,1 IV 0.0000 281,3

Ьвпспчой переменной является Индекс л п.ц «жительства

Право голоса и подотчетность 0.277 0,0037 0,177 0.0000 64,3

Политическая стабильность и отсутствие насилия 0,203 0,0033 0,185 0.0000 44,5

Эффективность правительства 0,428 0.004» 0,156 0.1 и и к» 130,4

Качество регулирования 0.41)0 0,0046 0,161 0,0000 113,7

Верховенство закона 0.420 0,0047 0,157 0,0000 126,4

Контроль коррупции (1,395 0,0045 0,161 0,0000 113

В работе оценивались регрессии, в которых зависимыми переменными выступали показатели, характеризующие качество социально-экономического развития — индекс развития человеческого потенциала (ИРЧ) и составляющие его индексы материального благосостоянии н долгожительства (как ключевые проблемы качества экономического развития в 1'оссии). Значение индекса развития человеческого потенциала (индекса

долгожительства, индекса материального благосостояния)^ является линейной функцией от индекса интегрированного показателя государственного управления (GRICS), характеризующего один из тести аспектов качества шс> дарствен но го управления лу. плюс случайная величина а, которая отражает как погрешности измерения ИРЧ, так и все остальные определяющие факторы разницы в параметрах качества социально-экономического развития между странам», которые не учитывались в дайной эмпирической спецификации.

Проведенный в работе эмпирический анализ данных по 176 странам, но которым имелись данные за 200-1 г., подтверждает тот факт, что между улучшением качества управления и улучшением показателен развития существует заметная причинно-следственная связь. Строки табл. 5 содержат результаты оценивания ретрессин, ri которых независимой неременной выступал по очереди каждый из шести индексов GRICS. В первых трех колонках представлены коэффициент детерминации R; и коэффициенты Ь, полученные методом наименьших квадратов, а также стандартное отклонение для них. Полученные коэффициенты детерминации имеют довольно большую величину и свидетельствуют о наличии достаточно устойчивой связи между качеством социально-экономического развития л качеством государственного управления, В следующих двух колонках приводятся результаты двух основных тестов на спецификацию модели.

Наибольшие коэффициенты детерминации по всем трем индексам, характеризующим качество развития, показывают à«a итеричых аспекта государственного ущемления: эффективность правительства и качество регулирования (см. табл. 5). Повышение качества государственного управления именно в этих двух направлениях может дать наибольший эффект в росте качества экономического развития в долгосрочном периоде.

Оценка качества регулирования включает анализ показателей, характеризующих саму политику, проводимую в сфере экономики, в том числе избыточное регулирование бизнеса и др. В качестве показателей эффективности государственного управления в области обеспечения качества регулирования в реферируемом исследовании предлагается использовать:

I ) количество процедур, требуемое для открытия, закрытия предприятий, ведения бнзмееа и регистрации собственности;

2> время, требуемое для огчрышя, закрытия предприятий, ведения бизнеса и регистрации собственноегн;

3) долю органов исполнительной власти, имеющих общественные консультативные органы;

4) универсальность административных процедур, применяемых в различных органах власти;

5) простоту взаимодействия органов власти и общества (наличие интернет-порталов, в т.ч. организованных по принципу «одного окна», общественных приемных и т.д.);

6) частоту пересмотра режимов регулирования в различных областях общественной жизни.

Эффективность правительства отражает уровень государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др. Для конкретной оценки эффективности правительства в РФ в работе предложено использовать две группы показателей: показатели качества госуслуг и показатели эффективности деятельности системы органов власти.

В числе показателей качества для различных видов государственных услуг в работе предложено применять;

1. Показатели вводимых ресурсов для услуг, чья социальная ценность измеряется их стоимостью (критерии - соблюдение, т.е. следование бюджетным лимитам, и экономия);

2. Показатели объема производства для услуг, чья социальная ценность может быть приблизительно выражена рыночной стоимостью ближайших к ним эквивалентных услуг (критерий - эффективность как уменьшение общих вводимых ресурсов ira единицу объема производства);

3. Показатели результата для услуг, чья ценность обычно очевидна из реакции общественности (критерий - результативность, т.е. максимизация результатов относительно достигнутого объема производства);

4. Показатели процесса, характеризующие отдельные процессы осуществления услуг (например, прозрачность процедур госзакупок).

На основе анализа передового опыта совершенствования юсударст-венпого управления в работе выделено несколько групп показателей оценки эффективности деятельности государственных органов:

1. Показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития;

2. Опросы общественного мнения об эффективности деятельности органов власти;

3. Показатели эффективности управления политикой, отражающие нацеленность национального правительства на приоритеты, эффективность использования времени, предназначенного для принятия решений.

Предложенная в работе система показателей оценки эффективности государственных структур и качества регулирования, может быть доведенз до уровня контрольных показателей (индикаторов), что создает базу для текушей оценки эффективности деятельное!и конкретных органов власти и для контроля за осуществлением государственных проектов и программ, а также за результативностью действий политической элиты и органов исполнительной власти.

На Сазе анализа зарубежного опыта реформирования государственного управления автор показывает, что весьма эффективной и адекватной современной российской ситуации методикой совершенствования деятельности органов исполнительной власти является функциональная перестройка действующих органов (промежуточные функциональные обзоры). Особенно целесообразно применять данную методику на уровне региональных органов исполнительной власти, поскольку большая часть ответственности за предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как образование, здравоохранение и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях публичной власти.

Методика функциональных обзоров адаптирована автором к особенностям организации федерального и регионального уровня власти в России с учетом следующих положений; 1) сокращение с 12 до 6 количества этапов преобразований; 2) пересмотр положений о российских органах власти, поскольку многие функции сформулированы не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему содержанию; 3) принятие решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после переформулирования и определения вила функции (программная, регулирование и т.д.). Это существенно сокращает время на анализ.

В диссертации предложена следующая логическая схема совершенствования структуры региональных органон исполнительной власти:

1. Уточнение понятия и основных направлений деятельности рассматриваем ого органа;

2. Оценка особенностей деятельности и характера регулирования;

3. Выявление основных проблем;

4. Функциональный обзор;

5. Определение функций новых органов и подразделений:

6.1 (среходы сотрудников при изменении структуры.

'Хта скорректированная методика сопершенствочания организационной структуры органон власти была применена под руководством автора

диссертации для оптимизации структуры органов исполнительной власти Республики Алтай (РА), Для формирования новой структуры органов исполнительной власти Республики Алтай было предложено использовать следующие принципы:

1) ликвидация избыточных и дублирующихся функций органов исполнительной власти;

2) разделение нормотворческих и правоустанавливающих функций (они передаются министерствам), правоприменительных функций по контролю и надзору (они передаются службам) и функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительных функций, за исключением функций по контролю и надзору (они передаются агентствам);

3) сосредоточение вспомогательных функций, обеспечивающих выполнение основных функций органов исполнительной власти в едином аппарате главы РА, председателя правительства РА и правительства РА с целью сокращения затрат за счет эффекта масштаба и централизации обслуживания, а также повышения управляемости вспомогательным персоналом за счет централизации процессов принятия решений. При этом в подчинение единому аппарату переходит обслуживающий персонал;

4) разделение органов исполнительной власти на подотчетных главе РА, председателю правительства РА, подотчетных правительству РА И подотчетных (входящих в систему) отдельным министерствам;

5) централизация функции организации госзакупок и проведения конкурсов и тендеров путем формирования специального агентства по управлению госзакупками, подотчетного правительству РА;

6) передача финансово-бухгалтерских и контрольных операций по выполнению функций главного распорядителя бюджетных средств Службе финансово-бюджетного надзора и Бюджетной службе РА. Другие ведомства сохраняют полномочия главного распорядителя бюджетных средств, но лишь утверждают и корректируют при возникающих разногласиях документы, подготовленные этими службами (тем самым можно сократить до 3-6 единиц персонал в централ изо ванных бухгалтериях Минкультуры и кино, Минобразования и Минздрава);

7) централизация функции заказчика строительных работ, финансируемых за счет бюджетных средств, в Агентстве строительства и ЖКХ Республики Алтай. Отраслевые ведомства должны лишь определять потребность в строительстве и требования к объектам;

8) централизация функции гю созданию республиканских учреждений и предприятий и централизация правовых процедур сопровождения статуса собственника республиканских учреждений и предприятий. Учреждения могут создаваться только но решению правительства, принятого на основании мотвированного предложения органа исполнительной власти. Специальные функции по осущесгатению правовых процедур сопровождения статуса собственника (подготовка учредительных документов, наделение республиканским имуществом, участие в процедуре банкротства, ликвидация и т.п.) выполняются Агентством по управлению республиканским имуществом;

9) формирование новой структуры на основе четких нормативов численности:

— министерство (без деления на отделы) — минимум 8 человек;

— министерство (с делением па отделы, число отделов - в зависимости от количества направлений деятельности, численность персонала в отделе - не менее 5 человек);

— служба — численность в зависимости от объема полномочий (но не менее 5 человек);

— агентство (без деления на отделы) - от 5 до 10 человек;

— агентство(с делением на отделы)-от 11 до 15 человек;

10) выделение двух «основных» министерств, которые осуществляют нормативное регулирование в пределах установленных полномочий сфер общественной жизнедеятельности - экономической и социальной и в соответствии с этим делятся на отделы по направлениям деятельности, и трех «отраслевых» министерств в соответствии с приоритетами социально-экономического развития республики (Министерство сельского хозяйства и Министерство строительства и транспорта) и существенным различием финансовых и экономических функций (Министерство финансов);

11) поскольку министерства выполняют трудно формализуемые функции, численность их персонала определяется с «резервом», имея в виду, что они берут на себя все нестандартные, проблемные задачи и функции. возникающие в их сфере деятельности.

В результате проведенного исследования был предложен новый вариант структуры органов исполни Iельной власти республики (табл. б). Использованный подход предусматривал максимальное сохранение имеющегося персонала при условии перераспределения и сокращения числа и прекращения дублирования функции. выполняемых исполнительными органами Республики Алтай.

Tafít 6.

Рекомендуемы!) перечень органов исполнительной власти

Республики Алтай__

Система органов Человек

Глава РА, председатель правительства РА 1

Единый аппарат главы РЛ, председателя правительства РА и праиитсль-стпа РЛ 66

67

Правительств» l'A (заместитель председателя правительства РА) 1

Агентство но инвестициям, государственному долгу и закупкам i'A 13

Агентство - постоянное представительство РЛ в Москве 7

Л

Министерство «шнлльнон политики l'A 21

Ovaífiu по надзору и сфере социальной поли тики ¡'А К

Агентство но здравоохранению и социальному развиппо РА 8

Агенте i но по Фит и чес кон культуре и спорту РА 5

Areme! во по культуре, национальным отношениям н С M К РЛ X

Агентство по оОракопанню и делам молодежи РЛ 6

Архивное агентство РЛ 13

76

Министерство сельского кияйчва н п рн pojo иол ьзпва н и я l'A 10

Служба но контролю в сфере экологии, природопользования и растснне-водстна ГА 5

Служба но ветеринарномV и племенном« надзору РА К

Агентство но сельскому хозяйству РЛ X

31

Министерство ci роительсти» и транспорт Ра 9

Служба архитектурно-строительного и жилищного надзора РА 5

Агентство строительна и ж и л н i цио-ком м у н ал вного хозяйства l'A 1(1

24

Министерство финансов l'A 12

Служба финансово-0юджетно1 о иалзора РА 1(1

Ьюлжетная служба РА И

M

Мкянспрсп» -»коночической ноли m ни 1'Л 28

Служба по тарифам, лицензированию и потребительским услугам РА 5

Агентство но vu pu клен ню республиканским имуществом РА 11

Aichtctbo по туризму РА 9

il

iicr.ro" 312

Новый персонал +5

Старый персонал 307

•численность приведена без учета оослужнватшего персонала. передаваемою в подчинение единому аппарату.

Предложенные принципы и структура были использованы при формировании новой структуры органов исполнительной власти республики, утвержденной Указом главы Республики Алтай, председателя правительства Республики Алтай от 24 июня 2004 г, № 84-у «О системе и перечне

исполнительных органов государственной власти Республики Алтай». Совершенствование структуры региональных органов исполнительной власти является существенным фактором повышения эффективности государственного управления социально-экономическим развитием. Способствовать достижению необходимых социальных, экономических и экологических результатов может также создание эффективного механизма реализации стратегии управления социально-экономическим развитием страны.

Возможности и формы усачспчя стратегического управления развитием национальной экономики. Процесс государственного регулирования качества экономического развития в новых экономических условиях должен строиться на основе наиболее действенных инструментов и методов регулирования. Авторское исследование подтверждает выводы ряда ученых и специалистов об остро назревшей необходимости быстрого воссоздания в стране на новом уровне механизмов долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования, индикативного управления, программ но- проект нот подхода, а также внедрения управления но результатам. Эти инструменты и механизмы в совокупности призваны сформировать целостную систему стратегического управления экономическим развитием.

При использовании предложенной в диссертации комбинации методов информационная база принятия решений на общегосударственном уровне, основывающаяся на результатах долго- и среднесрочного прогнозов, получает свое воплощение в показателях стратегических планов, построенных по индикативному принципу. В практике деятельности государственных органов это реализуется в системе управления н оценки ор< а-нов власти по результатам, формируемой в рамках предложенной схемы бюджетирования, ориентированпого на результат (БОР) (рис, 5).

В диссертации показано, что использование методологии управления по результатам в наибольшей степени соответствует решению вопросов повышения качества экономического развития в пашен стране. Это предполагает ч\юрч про панне на каждом этапе управленческого процесса системы контрольных показателен (результатов, целей) и обеспечивает возможность:

1) учета ограничении развщия в виде конкретных показателей деятельности;

2) контроля за »ффекч ившч-; мо проноднмой государственной нодн-1НКИ в различных ее сферах;

Рис, 5. Логическая схема усовершенствованного механизма стратегического управления экономическим развитием

Оймчны* шрифтом выши ны элгагитыясрпого пала виелрекия усовр«шенсгво-вздного ЧСЛ.П'ИНЮ Праге н-

ЧГСкОГО ) ПрЛЛ.1еЯИЧ. АТГ; |,.'<:,".'

3) контроля за эффективностью деятельности конкретных органов власти;

4) использования программ но-проектного подхода к финансированию и проведению государственных мероприятий;

5) повышения прозрачности мер государственного регулирования;

6) перехода от годичного к среднесрочному финансовому плакированию и реформированию системы бюджетирования.

В работе предложено разделить процесс внедрения усовершенствованною механизма стратегического управления экономическим развитием при переходе к новой модели экономического развития России на два эга-на. На первом этапе предлагается предпринять меры: I) по разработке и реализации новой модели и конкретной стратегии экономического развития России; 2) по совершенствованию системы прогнозирования в области разработки и принятия долгосрочных прогнозов экономического развития и внедрения системы отраслевых прогнозов как неотъемлемого элемента всей системы прогнозирования; 3) но внедрению расширенной концепции БОР; 4) по совершенствованию процессов разработки и реализации целевых программ в части улучшения методологии разработки программ и внедрения системы оценки их эффективности (включая программы и на уровне субъектов федерации и муниципалитетов); 5) по внедрению методик оценки результативности деятельности органов власти.

На втором этапе в работе предложено сосредоточить внимание на разработке отраслевых концепции развития и внедрении индикативного планирования и управления. Отнесение внедрения системы индикативного управления на второй этап обусловлено тем, что в рамках реализации новой модели экономического развития России сначала необходимо отдавать приоритет критериям конкретной экономической эффективности (т.е. в первую очередь еннжению затрат). В логике же системы индикативного планирования не предусмотрен модуль измерения эффективности достижения целей (с точки зрения затрат но достижению цели), оценивается лить степень достижения цели. Полому индикативное планирование целесообразно использовать на базе эффективно функционирующих БОР и программно-проектного подхода, ко.срые, благодаря интеграции с показателями затрат, позволяют неносрег!.-тт*енно определять кратко- н среднесрочную экономическую эффекпишо^гь (рис, 5).

Применение расширенной инцццции БОР позволяет связать критерии и показатели эффективности пилл-рсп ошгого регулирования в целом с критериями и показателями эффекпниюст.т деятельности органов власти,,.

их структурных подразделений и должностных лиц, В этом случае бюджетные назначения строго привязываются к достижению конкретных целей и задач государственного регулирования в системе управления но результатам. Таким образом, БОР выступает как эффективная методика реализации методологии стратегического прогнозирования и индикативного планирования, «вписывая» их в бюджетный процесс и обеспечивая возможность реального улучшения качества государственного управления и повышения эффективности деятельности конкретных органов власти на базе оценки их результативности,

В результате анализа процессов разработки и реализации целевых программ в России в работе сделан вывод о том, что основная причина неэффективности применения программно-целевого метода кроется в не целостности и незаконченности формирования системы целевого программирования в стране. До сих пор не выработано четких критериев, по которым разрабатываются программы, отсутствует научно-обоснованная методология их разработки, не сформирована система оценки результативности государственных проектов и программ.

Реализуемые Правительством РФ меры по совершенствованию и расширению области применения программ но-целевого метода (декларируется увеличение доли федерального бюджета, распределяемое по программному принципу, до 50 % в 2007-2008 гг.) в государственном управлении социально-экономическим развитием пока не дали значительного конечного результита. Сократилось число федеральных целевых программ (ФЦП) (2001 г. - 136, 2002 г. - 47, 2003 г - 52, 2004 г. - 53, 2005 г. - 53, 2006 г. - 53) и увеличились объемы финансирования как в целом (фактическое финансирование из средств федерального бюджета в 2005 г. составило 319,6 млрд. рублей по сравнению с 59,6 млрд. рублей и 2001 г.), так и на одну программу (200) г, - 0,46 млрд руб., 2002 г. -2,77 млрд руб., 2003 г-3,05 млрд руб., 2004 г. - 3,55,2005 г. - 5,8 млрд руб.). Несколько улучшилась структура ФЦП (постоянно сокращалась доля затрат по статье «Прочие расходы« с 67 % в 2002 г. до 32 % в 2005 г. и увеличивались затраты на капитальные вложения с 22 % в 2002 г. до 58 % в 2005 г. при сохранении доли затрат на ПИОКР на уровне !0-11 %). Однако при этом результативность программных мероприятии, объемы привлечения внебюджетных средств, уровень ответственности за тоги реализации ФЦП все еще оставляют желать лучшего.

После проведения Минэкономразвития РФ в 2004 г. экспертной оценки (по ней менее трети действовавших в 2003-2004 гг. ФЦП в какой-то

степени удовлетворяли требованиям, предъявляемым к целевым программам) и ужесточения норм подготовки н реализации ФЦП, внесенных в «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных нелевых нроррамм, в осуществлении которых участвует РФ» от 25 декабря 2004 г., ситуация слабо изменилась. В 2005 г. в 15 программ, но которым были получены указания Правительства РФ об обязательной корректировке, так и не были внесены изменения. Также в

2005 г. ни один госзаказчик не согласовал целевые индикаторы реализации ФЦП с поквартальной разбивкой. В 2006 г. на конец августа были согласованы индикаторы только по 41 программе из 53 (при контрольном сроке 1 апреля). Из 35 ФЦП. реализовавшихся в 2005 г. и продолжающихся в

2006 г., лишь по шести ФЦП независимыми экспертами дана была достаточно высокая оценка. Из 40 ФЦП, уже утвержденных правительством к финансированию из федерального бюджета в 2007 г., - 11 требуют корректировки. По новым ФЦП около трети концепций программ к сентябрю 2006 г. не было готово, причем 6 из них вообще не представлялись на рассмотрение в правительство.

Для тою, чтобы интенсифицировать решение имеющихся в России проблем в сфере разработки и реализации ФЦП в достаточно короткие сроки, в диссертации сформированы рекомендации по внедрению автоматизированной системы управления Ф1Ц1 и созданию комплексной системы оценки эффективности целевых программ на бате Минэкономразвития РФ,

Автоматизировать систему управления целевыми ирофаммами предложено на основе выделения следующих управленческих модулей; 1) осуществление мониторинга и анализа хода реализации целевых программ; 2) осуществление текущего управления; 3) осуществление экспертных проверок; 4) формирование отчетов; 5) финансово-инвсстицнонпос планирование и опенка результатов.

На настоящем этапе отсутствие адекватной отчетности и комплексной опенки но ФЦП не позволяет воплотить на практике ключевой принцип программно-целевого метода; обеспечение формирования перечня программ и объемов средств на их реализацию в зависимости от реально полученных результатов. Создание автоматизированной системы управления ФЦП позволит существенно понысигь эффективность управления, сократить время на осуществление операций по отдельным этапам, повыешь прозрачность этой системы.

П целях повышения результативности и эффективности целевых прнфамм в диссертации предложено сформировать в России систем} ком-

пяексиой оценки эффективности целевых проектов и программ. Изучение практики показывает, что при использовании действующей методики фо]>-мализованной оценки эффективности реализации программ в РФ основное внимание отводится процессуальным процедурам (65 % всех вопросов оценки, содержащихся в методике). Непосредственно оценке продуктивности и эффективности посвящено 11 % вопросов. Собственно оценка эффективности — 8 %, оценка потребностей - 5 %, опенка целей и задач -5 %, оценка влияния - 3 % и оценка результативности -3 %.

В результате анализа нормативной и инструктивной документации и отчетов о реализации ФЦП в России в диссертации сделан вывод о том, что реально в РФ реализуется именно экспертиза, а не оценка программ. Хотя только оценка, в отличие от мониторинга и экспертизы, позволяет составить действительно полное впечатление от программы и именно ее внедрение позволит значительно улучшить качество реализуемых в стране целевых программ.

Автором предложен вариант решения данной задачи путем адаптации и усовершенствования методологии оценки эффективности проектов и программ для некоммерческого сектора применительно к особенностям государственного управления и регулирования в России. Рекомендовано использовать процедуры оценки эффективности на всех этапах осушестп-ления ФЦП, т.е. осуществлять не только предварительную и промежуточную, но и обобщающую оценку. Предложено осуществлять конкретный вид оценки (потребностей, целей и задач, процесса реализации, результативности, эффективности, продуктивности и влияния) в зависимости от целей и условий ее осуществления.

Методика оценки эффективности программ, адаптированная к специфике деятельности органов власти и предложенная автором к использованию в России как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, предусматривает выделение в рамках выбранного типа оценки ключевых вопросов оценки (они во многом являются типовыми для каждого вида оценки), соответствующих параметров, индикаторов, критериев успеха (неуспеха), а также адекватных им методов сбора и анализа информации.

В работе рекомендовано формировать на этой основе методическую и нормативную базу для внедрения процедур комплексной текущей и итоговой оценки эффективности государственных проектов и программ для совершенствования процессов разработки и реализации целевых профамм

в России. Данная методика была апробирована автором диссертации для оценки эффективности ряда региональных и муниципальных программ.

Общие выводы. Внедрение в российскую практику предложенной концепции государственного регулирования и механизмов се реализации, по мнению автора, будет способствовать обеспечению необходимого преобразования качества экономического развития в нашей стране.

В основу данной концепции положено уточненное понимание категории качества экономического развития. Авторская трактовка этого понятия сформирована с учетом особенностей современных условий развития российской и мировой экономики и предусматривает соблюдение всевозрастающих социально-эшлогпческнх ограничений, а также соотнесение выбранной модели развития с конкретными потребностями дальнейшей трансформации экономической системы страны.

Предложенный методологический подход к формированию концепции экономического развития России предусматривает выделение двух горизонтов проектируемою развития и согласование соответствующих видов критериев эффективности, которым должны удовлетворять принимаемые экономические и управленческие решения. Данная концепция предусматривает принципиальное изменение методологической базы экономического регулирования в долгосрочной перспективе и приход на смену господству неоклассических подходов доктрин и моделей развития, базирующихся на более полном учете сопиально-экологическнх императивов.

Необходимость существенного обновления модели развития экономики России обусловлена особым сочетанием на нашем пространстве внутренних и внешних противоречий развития. Возрастание роли социальных и экологических ограничений традиционному пути развития в мире, нарастающее усиление социального неравенства н ожидаемое наступление в 2030-2050 гг. ряда глобальных ресурсных кризисов в условиях смешения полюсов роста мировой экономики в сторону динамично развивающихся стран существенно повышает требования к деятельности государственных структур России в области проектирования и реализации макроэкономической политики.

Прогресс в преобразовании качества экономического развития России может быть достигнут путем повышения эффективности государствен нот регулирования и создания совокупности институциональных условий, способствующих повышению качества развития. Анализ механизмов вшнмодействия государем«, общества н бизнеса применительно к процессу реализации социальных функции государства позволил выделить

ряд диспропорций, которые препятствуют повышению качества экономического развития в стране. Данные диспропорции связаны с нас бал а не и ро-ванностью осуществления функций государства, усугубляемой неудовлетворительной динамикой и структурой государственных расходов.

В связи с тем, что вопросы взаимосвязи между различными аспектами качества государственного управления и качества экономического развития пока не получили достаточного освещения в экономической литературе, в работе был проведен статистический анализ взаимосвязи индексов, входящих в Интегральный показатель государственного управления (вШСв), с индексом развития человеческого потенциала. На основе этого анализа было выделено два аспекта государственного управления, характеризующихся индексами качества регулирования и м/нректшносми щм-витеяьства> которые образуют самую тесную связь с показателями качества экономического развития, и предложены показатели эффективности государственного управления в этих областях.

В целях повышения качества и эффективности деятельности государства и его органов по регулированию социально-экономического развития разработана методика совершенствования структуры региональных органов исполнительной власти. Она основана на выделении и упорядочении неотъемлемых государственных функций регионального уровня и передаче реализации части функций, не имеющих стратегического характера и относительно легко поддающихся оценке, в частный сектор и институтам гражданского общества.

Для повышения эффективности государственного управления качеством экономического развития предложен усовершенствованный механизм стратегического управления социально-экономическим развитием России, который предусматривает сочетание стратегического прогнозирования, индикативного планирования, программно-проектного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат.

Предлагаемые в работе механизмы реализации концепции шсудар-ственного регулирования качества экономического развития образуют единую систему и связаны как с необходимостью совершенствования структуры и функций субъекта управления (государства и органон власти), так и с повышением эффективности управленческого воздействия и обратной связи в рамках взаимодействия государства, общества и бизнеса в сфере обеспечения качества экономического развития России,

III. Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах: Монографии

Государственное управление экономической динамикой: моногр. -Новосибирск: СибЛГС, 2006.-224 е. - 13,5 п.л.

Механизм выравнивания социально-эконом и чес ко го развития регионов (отечественная и мировая практика) / Под общ. ред. В.И. Кущлина. -М.: Изд-во РАГС, 2007. - 214 с. - 15 пл. (в соавторстве, авт. 1,2 п.л.)

Прогнозы роста и оценка эффективности развития в открытой экономике// Макромодели Василия Леонтьева и перспективы развития российской и мировой экономики / Под ред. В.И. Кущлина, Г.Ю. ИвлевоЙ, Ю.В. Яковца. - М.: Изд-во «Проспект», 2006, - С. 241-248.

Статьи п журналах, рекомендованных ВАК

Оценка эффективности государственного управления // Государственная служба. 2006, № 6. - С. 108-113. - 0,4 п.л.

Совершенствование организационной структуры исполнительной власти в регионе (на материалах Республики Алтай) // Государственная служба, 2005,№ 5.-С. 31-41 -0,7 п.л.

11ути трансформаций современной экономики // Экономические стратегии, 2005, № 2. (всоавт. с С. Пироговым, авт. 0,2 п.л,).

Прочие публикации

Вопросы качества экономического развития России в контексте общемировых тенденций // Экономист, 2007, Ж 2. - 0,8 п.л.

Административные методы повышения эффективности нормотвор-ческой деятельности органов исполнительной власти (анализ опыта США) // Научные записки Сибирской академии государственной службы, 2003, №6. Вопросы управления (Теория и практика управления). — Новосибирск: СибЛГС, 2003. - С. 80-87.

Анализ и оценка эффективности управления в организации. Учебно-методический комплекс для листании итого обучения, - Новосибирск: СибЛГС, 2004.- Я п,л.

Возможности использования процессов глобализации ПТГ1 для интенсификации экономическою разкишяЯ Интеллектуальные ресурсы: оценка и вонлечепне » хозяйственный <>Гч>рот: Материалы Все российской науч. копф. - Красноярск: 11Г111 KJ I У. 2006. - С. 43-44.

Выработка стратегии регионального развития // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Том 4 (юбилейный). - Новосибирск: СибЛГС, 2000. - С.382-387.

На пути к водородной энергетике / Под ред. Б.Н. Кушка, В,И. Куш-лина, Ю.В. Яковпа. - М.: Институт экономических стратегий, 2005. - 10 л.л. (в соавт. с Б.Н. Кузыком и др. — авт.— 0,5 пл.).

Необходимость системного подхода к анализу региональных социально-экономических процессов // Материалы XXXVII МНСК «Студент и научно-технический прогресс». Управление. - Новосибирск, 1999, - С.66-67.

Ограничения регионального развития // Материалы XXXV1I1 МНСК «Студент н научно-технический прогресс». Управление. - Новосибирск, 2000.-С. 125-129.

Определение наиболее перспективных параметров управления регионом // Материалы XXXVI МНСК «Студент и научно-технический прогресс». Управление. Государство и право. - Новосибирск, 1998, — С. 26-27.

Определение оптимального уровня построения эффективной модели регионального управления И Материалы ХХХШ МНСК «Студент и научно-технический прогресс»: Государство и право. Управление. - Новосибирск: Новосиб. ун-т, 1995.-С. 35-36.

Оптимизация внутренних параметров управления регионом // Материалы ХХХШ МНСК «Студент и научно-технический прогресс». Управление. Государство и прзво. - Новосибирск: Новосиб. ун-т, 1996. - С. 5-6.

Основные направления совершенствования системы государственного планирования и прогнозирования социально-экономического развития в Республике Бурятия // Научные записки Сибирской академии государственной службы. 2003, №1. Региональная экономика / Отв. ред. В.Н. Напело, - Новосибирск: СибАГС, 2003. - С. 106-109. (в соавт. с Помп головым Н.Ю. -авт.- 0,3 пл.)

Первая и вторая парадигмы мышления в управлении регионом И Материалы XXXV МНСК «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. Государство и право. - Новосибирск: Новосиб. ун-т, 1997. - С. 7-9.

Проблема экономического роста в новых координатах мирохозяйственных связей // Конкурентоспособность России в условиях глобализации / Под общ. ред. В.К. Егорова, C.B. Степашина. - М.: Изд-во РАГС, 2006. -С. 180-186.

Развитие системы оценки целевых программ в России// Технологии оценки эффективности целевых программ: Сб. материалов межрегион, на-

уч.-практ. конференции, Новосибирск, 24-25 июня 2004 г. - Новосибирск: СибЛГС, 2005. - С. Î 0-20.

Региональное управление: Учебное пособие. - Новосибирск: СибЛГС, 2000. - 5 пл.

Система государственного управления. Учеб но-методический комплекс. — Новосибирск: СибЛГС, 200!. - 10 пл. (в соавт. с C.B. Флахом. авт.- 5 п.л.).

Система государственного управления. Учебно-методический комплекс для дистанционного обучения. — Новосибирск: СибЛГС, 2003. — 9 пл.

Территориальные основы управления: Учебное пособие. В 2-х частях. (гриф УМО). - Новосибирск: СибЛГС-СГГА, 2004. - 47 п.л. - (в соавт. с Г.Г. Шалм иной и др., авт. — 4 пл.).

Эволюция теории организации: Учебное пособие. - Новосибирск: СибЛГС, 1999. — 8 п.л. (в соавт, с B.C. Соловьевым, авт. - 4 пл.).

Э коло го-эконом и чес кие параметры существования региона // Научные записки Сибирской академии государственной службы: В 3-х т, Т. 3. -Новосибирск: СибЛГС, 2000. - С. 49-62.

Всего по теме исследования опубликовано более 30 работ.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук

Симагнна Ольга Владимировна

Государственное регулирование качества экономического

развития

Научный консультант д.э.н., профессор Кушлин Валерий Иванович

Изготовление оригинал-макета Симагина Ольга Владимировна

Подписано в печать г">г Тираж 100 экз.

Усл. п.л. 2,3

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ¿ГУ 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84