Государственное регулирование отраслей социальной сферы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование отраслей социальной сферы"

На правах рукописи

НЕФЁДОВ ВАДИМ ОЛЕГОВИЧ

Государственное регулирование отраслей социальной сферы

Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория (Общая экономическая теория)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2010

004606418

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Мысляева И.Н.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Урумова Ф.М.

кандидат экономических наук Романова Н.В.

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Российский университет туризма и сервиса»

Защита состоится «'СО» ШЛЙ/аР 2010 г. в часов на

заседании диссертационного совета Д 224.003.01 при Научно-исследовательском институте труда и социального страхования по адресу: 105064 Москва, Земляной Вал, 34, к. 311.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Научно-исследовательского института труда и социального страхования по адресу: 105064 Москва, Земляной Вал, 34, к. 311.

Автореферат разослан « сМС<л0 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Р.А. Яковлев

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Продолжение масштабных экономических реформ в Российской Федерации, осуществляемых на протяжении значительного периода времени, связано с использованием новых подходов к управлению социально-экономическим развитием. Это обусловлено общемировыми тенденциями развития, ростом глобализации, усилением международной конкуренции, повышением значимости человеческих ресурсов в новой экономике, а также демографической ситуацией, которая представляет собой сдерживающий фактор для экономического роста экономики России.

Трансформация отношений собственности, осуществленная на начальном этапе реформ, а также последующие действия правительства обусловили существенное снижение присутствия государства в российской экономике в целом. При этом также произошло фактическое сокращение доли общественного сектора в производстве социальных услуг и участия государства в социально-экономическом развитии российского общества. Последовательный рост реальных доходов населения, отмечаемый на протяжении последних восьми лет, привел к увеличению спроса населения на социальные блага и услуги, что, соответственно, вызвало рост сектора платных услуг, в том числе платного здравоохранения и образования. Однако это не решило всех проблем развития отраслей социальной сферы. В настоящее время по-прежнему ощущается острый дефицит качественных социальных услуг, предоставляемых населению.

Решить данную проблему не представляется возможным без активного вмешательства государства, без разработки новых подходов к государственному регулированию отраслей социальной сферы, что и предопределило выбор данной темы.

Степень разработанности темы. Концепция развития человеческого потенциала, социальная функция государства, основы социальной политики, формы и методы государственного регулирования отраслей социальной сферы, программно-целевой метод управления социальным развитием, теоретико-методологические основы социальной стандартизации в социальной сфере и бюджетном процессе, бюджетный федерализм, индикативное планирование, политика доходов рассмотрены в трудах таких отечественных и зарубежных ученых и специалистов как Г.А. Ахинов, Н.Б. Баркалов, Ю.В. Вертакова, E.H. Жильцов, С.Ф. Иванов, C.B. Калашников, Э.Н. Кузьбожеков, Ю.П. Кокин, В.П. Колесов, В.В. Куликов, Т.Г. Морозова, И.Н. Мысляева, H.H. Потрубач, Т.Г. Пыльнева, А. Разумов, Р.У. Рефьюз, И.А. Рождественская, Роик Е.В., Самофалова, А.Д. Урсул, Т.В. Шутова, Л.И. Якобсон и др.

Однако до сих пор не в полной мере раскрыты формы и методы государственного регулирования отраслей социальной сферы, что

сдерживает их реформирование и развитие в качестве основы формирования социального государства в России.

Цель и основные задачи исследования. Целью работы является определение направлений совершенствования форм и методов государственного регулирования отраслей социальной сферы, способных составить основу формирования в России социального государства.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих

задач:

- рассмотреть особенности государственного регулирования отраслей социальной сферы;

- проанализировать основные механизмы регулирования отраслей социальной сферы в России и выявить факторы, сдерживающие возможности государственного регулирования в отраслях социальной сферы;

- исследовать специфику развития отраслей социальной сферы, и обосновать необходимость формирования механизма многоканального финансирования, который предоставляет дополнительные возможности для государственного регулирования отраслей социальной сферы;

- оценить перспективы социального партнерства в России и выявить основной фактор, обеспечивающий возможность повышения эффективности механизма социального партнерства, который наряду с системой социальных стандартов позволит повысить эффективность всей системы государственного регулирования отраслей социальной сферы.

Объект исследования представлен отраслями социальной сферы, обеспечивающими непосредственную реализацию социальной функции государства.

Предметом исследования являются основные механизмы государственного регулирования отраслей социальной сферы.

Теоретико-методологической базой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам социальной политики государства, человеческого капитала, управления социальной сферой, бюджетного федерализма и бюджетно-налоговой политики.

При подготовке работы автором были рассмотрены законодательные и нормативные документы, определяющие основные параметры бюджетно-налоговой системы РФ, институциональные основы социальных гарантий и социальной политики государства. Также автором были проанализированы статистические материалы Федеральной службы статистики и некоторых субъектов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании применялись методы экономического и статистического анализа, количественного и качественного изучения, а также принципы системности и развития.

Научная новизна. Научная новизна работы состоит в разработке эффективных подходов к государственному регулированию отраслей социальной сферы, способствующих формированию в России социального государства.

Основные научные результаты, выносимые на защиту, сводятся к следующему:

1. Обоснованы направления государственного регулирования отраслей социальной сферы. Доказано, что системный подход к государственному регулированию отраслей социальной сферы должен включать: актуализацию целей социально-экономического развития, в котором кроме государства должны участвовать представители бизнес-сообщества и негосударственных некоммерческих организаций; согласование региональных предпочтений по вопросам социального развития с общенациональным деревом целей; выработку альтернативных способов и инструментов при осуществлении процесса государственного регулирования; организацию процесса государственного регулирования; требуемый объем ресурсов и механизмы их использования.

2. Выявлены факторы, сдерживающие возможности государственного регулирования в отраслях социальной сферы, главными из которых являются: отсутствие системности государственного стратегического планирования; отсутствие взаимосвязи приоритетных национальных проектов с системой государственных стратегических планов; отсутствие полноценной системы социальных стандартов, представляющих натуральные и стоимостные нормативы на социально значимые услуги.

3. Сформулированы основы механизма многоканального финансирования социальной сферы, цель которого состоит в том, что государство, должно создать условия для формирования и развития механизма многоканального финансирования социальной сферы, а также для обеспечения экономических основ для ее эффективного функционирования, что позволит управлять ситуацией в случае сокращения денежных потоков в рамках того или иного канала финансирования, либо в рамках всей системы многоканального финансирования отраслей социальной сферы.

4. Определены объективные основы повышения значимости частного финансирования социальной сферы в современных условиях: увеличение спроса на новые социальные услуги, которые не являются социально значимыми и которые позволяют удовлетворять предпочтения более высокого уровня по сравнению с социальными потребностями в рамках социальных гарантий государства; индивидуализация услуг вообще и социальных услуг, в частности.

5. Раскрыта роль государственных социальных стандартов в реализации социальной политики государства. Выявлено, что с помощью социальных стандартов: формируется единое социальное пространство за счет введения нормативов бюджетных расходов; создаются критерии оценки их эффективности; обеспечивается оптимизация распределения ресурсов государства между функциями непосредственного администрирования и стратегическими функциями.

6. Обоснована необходимость привлечения для реализации социальных функций государства бизнес-структур и некоммерческих организаций, которые должны играть связующую роль между бизнесом, государством и

населением, как главной целевой группой. Для бизнес-структур такое звено позволит согласовать их коллективные предпочтения по отношению к задаваемым государством направлениям социального развития.

Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования, проведенного в данной работе, состоит в том, что его результаты могут быть использованы как методологические основы для повышения качества государственного регулирования социальной сферы в РФ. Это обеспечивается за счет применения механизмов многоканального финансирования отраслей социальной сферы, социальной стандартизации и расширения использования инструментов программно-целевого метода.

Отдельные результаты диссертационной работы могут быть положены в основу практической деятельности органов государственной власти РФ на федеральном и региональном уровнях, обеспечивающих реализацию социальной политики и управление социальной сферой, а также органов местного самоуправления.

Результаты диссертационного исследования в качестве учебных материалов могут быть использованы при чтении курса лекций «Экономическая тория», «Экономика общественного сектора» и «Экономика социальной сферы»,

Апробация работы. Теоретические и практические вопросы диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на 2-ой международной конференции молодых ученных «Социально-, экономические приоритеты развития России» (Москва, Московский экономико-финансовый институт (МЭФИ) июнь 2008 года), конференции «Общественный сектор в экономике России: теории и практика реформ» на экономическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова, (ноябрь 2008 года), международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, 2008,2009 гг.)

По теме диссертации опубликовано 5 работ, объемом 2,4 п.л., в том числе 1 статья в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура работы. Диссертация общим объёмом страниц состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

II. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность работы, определены цель, объект и предмет исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Основы государственного регулирования социальной сферы» отмечается, что в современной смешанной экономике государственное регулирование представляет собой достаточно сложный процесс. Так, достижение цели социального развития и реализация социальной функции государства требуют формирования и

функционирования такой системы отношений, в которой определенный уровень социальной справедливости должен быть обеспечен экономической эффективностью, но при этом должны также сохраняться стимулы для дальнейшего развития экономики. Поэтому, в настоящее время государство не может бьггь единственным субъектом регулирования. Оно должно для обеспечения конкурентоспособности объектов социальной сферы передавать часть функций по регулированию их деятельности другим агентам. Это могут быть как частные компании (в пределах социальной ответственности бизнеса), так и негосударственные некоммерческие организации.

Более высокая эффективность государственного регулирования обеспечивается, в первую очередь, за счет стратегии социального развития, в которой должны быть учтены наиболее значимые характеристики и особенности экономики, использование которых во время процесса государственного регулирования позволит повысить его эффективность.

Системный подход к государственному регулированию экономики позволяет выделить три основных направления государственного регулирования:

• Функция актуализации целей социально-экономического развития.

• Непосредственно регулирующая функция.

• Стимулирующая функция.

Функция актуализации целей социально-экономического развития формирует прогностические перспективы и про1раммно-целевые механизмы государственного регулирования экономики. За счет этой функции государство получает возможность оценить пути трансформации существующих институтов развития. Именно с помощью данной функции обеспечиваются предпосылки для разработки стратегии социального развития государства, а анализ текущей ситуации в сфере социального развития закладывает фундамент также и для формирования социальной политики, являющейся одним из важнейших составных элементов системы государственного регулирования экономики. В современной рыночной экономике актуализация целей социально-экономического развития представляет собой управляемый процесс, в который кроме государства вовлекаются также представители бизнес-сообщества и негосударственные некоммерческие организации. То есть частный сектор, и общество напрямую участвуют в выработке основ социальной политики на ближайшую и среднесрочную перспективу.

Кроме того, актуализация целей позволяет задать направления социального развития, а это является, компетенцией государственных институтов, в то время как частный сектор и негосударственные некоммерческие организации характеризуются заведомо меньшими возможностями в отношении этого аспекта государственного регулирования. В то же время функция актуализации целей социально-экономического развития способствует учету ожиданий этих субъектов государственного регулирования, поскольку при актуализации целей происходит вовлечение

частного сектора и негосударственных некоммерческих организаций в этот процесс.

В настоящее время основной акцент государственного регулирования смещается в сторону организации коллективных действий, а государство все больше усилий прикладывает для наиболее точного и оптимального определения приоритетных направлений социального развития. В этих условиях при разработке стратегии социального развития увеличивается необходимость осуществлять более качественное стратегическое планирование процесса государственного регулирования, который должен объединять в себе следующее основные элементы: сформулированные и актуализированные цели, способы достижения этих целей, альтернативные способы и инструменты при осуществлении процесса государственного регулирования, организацию процесса государственного регулирования, требуемый объем ресурсов и механизмы их использования.

В современной смешанной экономике социальная сфера представляет собой важнейший объект государственного регулирования с точки зрения социальной функции. Категория «социальная сфера» определяется как совокупность отраслей, предприятий, организаций, формирующих образ и уровень жизни людей. В более широком смысле под социальной сферой понимают систему экономических отношений, которые складываются в сфере образования, культуры и искусства, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и в других отраслях социальной сферы.

В современной смешанной экономике специфика развития социальной сферы в значительной мере обусловлена многообразием форм собственности, от чего зависят также и возможности государства по регулированию отраслей социальной сферы.

Следует принять во внимание, что зависимость функционирования социальной сферы от существующих в государстве отношений собственности особенно ярким образом проявляется при переходе от одного типа экономической системы к другому, а также во время проведения экономических реформ. Прежде всего, это связано с тем, что переход от одной системы экономического развития к другой, как правило, обусловлен, либо включает в себя трансформацию отношений собственности. При этом всегда возникают определенные социальные эффекты из-за той роли, которую социальная сфера играет в современном обществе. Во время перехода к другому типу экономического развития за счет трансформации, например, государственной собственности в частную или общественную собственность, зачастую возникает ситуация, когда проведение экономических реформ в социальной сфере сдерживается по отношению к реформам в экономике в целом.

С другой стороны, специфика развития социальной сферы в современной смешанной экономике зависит от того, что государство берет на себя определенные социальные гарантии, связанные с социальным развитием общества. Эти социальные гарантии конкретизируются в нормативно-

правовой базе, например, в Конституции. При этом некоторые социальные услуги, такие как услуги здравоохранения и образования, производство которых может осуществляться частным сектором, поскольку они обладают свойствам частных благ и фактически не являются общественными, представляют собой социально значимые блага, что означает, что их потребление вызывает положительный общественный эффект. Поэтому ответственность за производство таких благ берет на себя общественный сектор, так как государство заинтересовано не только в получении прибыли от экономической деятельности, но и в социальном развитии.

Одним из существенных аспектов развития социальной сферы в современной смешанной экономике является порядок финансирования отраслей социальной сферы и производства социально значимых услуг. Отношения собственности, а также концепция социально значимых благ являются одними из важнейших факторов, в соответствии с которыми формируется порядок финансирования социальной сферы. Необходимо отметить, что финансирование социальной сферы зависит также от системы бюджетного федерализма, выбранных приоритетов развития, от историко-культурных традиций и др. Однако на концептуальном уровне решающее значение для финансирования социальной сферы имеют отношения собственности в том или ином государстве и концепция социально значимых благ.

Таким образом, существуют объективные причины для того, чтобы социальная сфера в современной смешанной экономике функционировала на основе механизма многоканального финансирования. С одной стороны, государство может задавать направления развития и брать на себя определенную социальную ответственность за социальное развитие общества. Это достигается с использованием канала бюджетного финансирования, когда общество с помощью государственных институтов выражает свои социальные предпочтения, а государство за счет государственного принуждения устанавливает своего рода аналог цены. Только в данном случае цена в виде налогов характеризует предпочтения в самом общем виде в отличие от метода нормативно-подушевого финансирования. Бюджетное финансирование позволяет государству выполнить взятые на себя социальные гарантии, однако, производство социальных услуг на основе бюджетного финансирования представляет собой в достаточной степени опосредованный механизм трансформации социальных предпочтений общества в социальные услуги.

Существующие тенденции таковы, что среди каналов финансирования социальной сферы повышается значимость частного финансирования. Во-первых, по мере социального развития возникает спрос на новые социальные услуги, которые не являются социально значимыми и которые позволяют удовлетворить предпочтения более высокого уровня по сравнению с социальными потребностями в рамках социальных гарантий государства. Во-вторых, существует тенденция роста спроса на услуги высокотехнологичной медицинской помощи и более качественного образования, включающего в

себя не только производство образовательных услуг, но и социально-воспитательные аспекты, связанные с формированием личности, а также не просто с набором знаний, а с набором компетенций. Соответственно, это требует, как минимум, многоканального финансирования для производства соответствующих услуг образования и здравоохранения. В-третьих, в настоящее время происходит процесс индивидуализации услуг вообще и социальных услуг в частности, что увеличивает цену на оказываемые услуги.

В любом случае, современные тенденции таковы, что бизнес постепенно, но последовательно становится еще одним важным каналом финансирования социальной сферы. Это связано с тем, что большая часть населения, будучи наемными работниками, осуществляют свою трудовую деятельность в частном секторе, который по мере перехода к инновационному развитию становится все больше заинтересованным в более качественных человеческих ресурсах. Повышение качества человеческого капитала во многом зависит от обеспеченности большей части трудовых ресурсов социальными услугами. Поэтому бизнес-структуры заинтересованы, как минимум, в локальном финансировании соответствующих отраслей социальной сферы, которые обеспечивают социальными услугами занятых в этих бизнес-структурах граждан. При этом следует отметить, что такой канал финансирования представляет собой наиболее оптимальный вариант по сравнению с бюджетным финансированием, так как точнее оцениваются потребности в социальных услугах и потребности в финансовых ресурсах.

В отличие от объектов социальной сферы, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, объекты социальной сферы в частной собственности, как правило, имеют целевую функцию, связанную с получением прибыли. Соответственно объекты данного типа характеризуются более широкими возможностями по обновлению активных основных фондов, которые в социальной сфере и в сфере услуг в широком смысле имеют определяющее значение по сравнению с пассивными основными фондами. Объекты социальной сферы в частной собственности, при прочих равных обладают также более широкими возможностями в использовании механизмов многоканального финансирования. В рамках целевых программ, реализуемых федеральным центром и региональными администрациями, а также органами местного самоуправления на объекты социальной сферы этого типа могут быть возложено некоторые социальные обязательства при условии бюджетного финансирования. Объекты социальной сферы, находящиеся в частной собственности могут также заниматься производством социальных услуг в рамках частного страхования.

Еще одним основным каналом финансирования социальной сферы являются муниципальные бюджеты. Этот канал может рассматриваться в рамках бюджетного финансирования, однако мы считаем, что следует отдельно исследовать государственное бюджетное финансирование и муниципальное бюджетное финансирование, так как местное

самоуправление не входит в систему государственного управления. В случае, если муниципалитеты в основном обеспечены собственными доходами, то также появляются преимущества по сравнению с государственным бюджетным финансированием, потому что именно на местном уровне общество получает большую часть социальных услуг. Подобно финансированию в рамках социальной ответственности бизнеса на уровне муниципалитетов гораздо оптимальней выразить конкретные предпочтения местного сообщества относительно производства конкретных социальных услуг.

Еще одним существенным аспектом развития социальной сферы в современной рыночной экономике является повышение степени взаимосвязанности отраслей социальной сферы с социальными процессами, протекающими в современном обществе. Примером такой взаимосвязи являются социально-демографические процессы, связанные с функционированием режима суженного воспроизводства населения и процессами старения общества в развитых государствах. При этом существует также и обратная взаимосвязь - более развитая социальная сфера позволяет с большей эффективностью управлять демографическими процессами, поскольку в этом случае у общества появляется больше возможностей контролировать продолжительность ожидаемой при рождении жизни.

Непосредственное регулирование отраслей социальной сферы в современной смешанной экономике осуществляется с помощью определенных механизмов и методов. Механизмы регулирования отраслей социальной сферы представляют собой систему институтов, наиболее последовательно обеспечивающих реализацию целей государственного регулирования социальной сферы. Формирование механизмов регулирования социальной сферы зависит от выбранных приоритетов социального развития.

Одно из ключевых направлений действия механизмов регулирования в отраслях социальной сферы связано с программно-целевым методом. При этом программно-целевой метод представляет собой методологическую основу для реализации непосредственно программ развития социальной сферы.

Вторым, достаточно широко применяемым механизмом регулирования отраслей социальной сферы в современной смешанной экономике, является механизм индикативного планирования. Индикативное планирование как инструмент регулирования социальной сферы выступает в качестве совокупности процедур согласования (координации) следующих процессов:

• Макропланирования, представленного в стратегии развития социальной сферы, а также в разделах бюджета, связанных с социальными расходами государства.

• Мезопланирования, представленного в прогнозах развития отраслей социальной сферы на региональном уровне государственного управления, а также на уровне местного самоуправления.

• Микропланирования, реализуемого в рамках отдельного объекта социальной сферы.

Позитивная роль индикативного планирования в системе государственного регулирования социальной сферы с учетом существующих в рыночной экономике отношений собственности связана с тем, что индикативное планирование представляет собой не просто инструмент государственного регулирования, где объектом выступают органы государственного управления и местного самоуправления, но и также является саморегулирующимся механизмом. Это связано с тем, что индикативное планирование задает направления, но не создает жесткой привязки действий экономических субъектов, в том числе и в социальной сфере к установленным нормам и запланированным показателям. Здесь речь идет скорее о соответствии действий экономических субъектов в социальной сфере выбранным направлениям в рамках стратегии социального развития.

Одним из перспективных механизмов регулирования социальной сферы является институт социальных стандартов. Использование механизма социальных стандартов в практике государственного регулирования социальной сферы позволяет решить две основные задачи: подготовить методологическую базу для эффективного определения социальных расходов и обеспечить экономические основы для формирования единого социального пространства. Социальные стандарты являются практическим воплощением государственных социальных гарантий, которые создают каркас для социальной функции государства. При этом процесс реализации государственной социальной функции в рамках единого социального пространства становится более упорядоченным и более равномерно распределенным по всей территории государства.

Необходимо отметить, что социальные стандарты как механизм регулирования социальной сферы создают реальные условия для оценки качественных параметров социального развития. В первую очередь, это касается оценки бюджетных расходов, за счет которых обеспечивается производство социальных услуг. При этом оценка бюджетных расходов и обеспечение социальных стандартов сопряжены с существенными организационно-управленческими аспектами, которые возникают в связи с достаточно высокой институциональной сложностью социальных стандартов. Такая сложность вызвана тем, что социальные стандарты требуют наличия очень качественной нормативно-правовой базы, регулирующей не только непосредственно сами социальные стандарты, но и бюджетно-налоговые отношения, а также отраслевую специфику в социальной сфере. Еще одной достаточно серьезной и существенной проблемой является организационное обеспечение функционирования механизма социальных стандартов в системе бюджетного федерализма. Здесь подразумевается ответственность каждого уровня бюджетной системы за те или иные социальные стандарты, когда, например, как в формирующейся российской модели социальной стандартизации, федеральный уровень задает

рамочные основы для социальных стандартов, а регионы непосредственно отвечают за выполнение принятых ими социальных стандартов.

Во второй главе «Анализ механизмов регулирования отраслей социальной сферы в России» рассматривается эффективность используемых российским государством механизмов финансирования социальной сферы, а также действующих социальных стандартов.

В диссертации отмечается, что социальная сфера является элементом системы экономических отношений, соответствующих действующим в обществе отношениям собственности, и развитие социальной сферы как элемента системы не должно противоречить развитию всей системы. В этой связи одним из существенных аспектов развития социальной сферы в современной смешанной экономике является порядок финансирования отраслей социальной сферы и производства социально значимых услуг. Отношения собственности, а также концепция социально значимых благ являются одними из важнейших факторов, в соответствии с которыми формируется порядок финансирования социальной сферы. Необходимо отметить, что финансирование социальной сферы зависит также от системы бюджетного федерализма, выбранных приоритетов развития, от историко-культурных традиций и др. Так, в государствах, где частная собственность составляет наибольшую долю в экономике страны, финансирование социальной сферы осуществляется, в том числе и с помощью общественного сектора. При этом существенную роль играет бюджетно-налоговый механизм, который обеспечивает перераспределение ресурсов от частного сектора в пользу общественного. В данном случае такой порядок финансирования составляет предмет общественного договора, выполнение которого обеспечивается с помощью государственного принуждения. Проблема заключается в том, что финансирование социальной сферы за счет бюджетно-налогового механизма требует наличия аналога цены на производимые социальные услуги. В противном случае происходит распыление ресурсов из-за того, что нет возможности сравнить качество предоставляемых отраслями социальной сферы услуг с их ценой.

В диссертации отмечается, что решение данной проблемы заключается в применении метода нормативно-подушевого финансирования, когда бюджетные расходы для производства социальных услуг формируются на основе некоторого нормативно установленного уровня. Это позволяет разработать критерии эффективности бюджетных расходов, которые необходимы для повышения качества социальных услуг, а также качества работы отраслей социальной сферы. Такой порядок формирования бюджетных расходов также позволяет отойти от сметного принципа формирования бюджетных расходов в социальной сфере, который значительным образом сдерживает развитие отраслей социальной сферы.

Таким образом, в работе делается вывод, что существуют объективные причины для того, чтобы социальная сфера в современной смешанной экономике функционировала на основе механизма многоканального финансирования. Государство может задавать направления развития и брать

на себя определенную социальную ответственность за социальное развитие общества. Это достигается с использованием канала бюджетного финансирования, когда общество с помощью государственных институтов выражает свои социальные предпочтения, а государство за счет государственного принуждения устанавливает своего рода аналог цены. Бюджетное финансирование позволяет государству выполнить взятые на себя социальные гарантии, однако, производство социальных услуг на основе бюджетного финансирования представляет собой в достаточной степени опосредованный механизм трансформации социальных предпочтений общества в социальные услуги.

Существующие тенденции таковы, что среди каналов финансирования социальной сферы повышается значимость частного финансирования. Во-первых, по мере социального развития возникает спрос на новые социальные услуги, которые не являются социально значимыми и которые позволяют удовлетворить предпочтения более высокого уровня по сравнению с социальными потребностями в рамках социальных гарантий государства. Во-вторых, в настоящее время происходит процесс индивидуализации услуг вообще и особенно социальных услуг.

Таким образом, по мере повышения уровня социального развития доля частного финансирования производства социальных услуг будет увеличиваться. При этом надо отметить, что такая тенденция в социальной сфере экономически более обоснована, поскольку в большей степени соответствует отношениям собственности, чем развитие социальной сферы за счет механизмов бюджетного финансирования. При этом в работе подчёркивается, что развитие отраслей социальной сферы преимущественно с помощью частного финансирования предполагает, что подавляющая часть населения обеспечена необходимым уровнем дохода.

В связи с этим можно рассмотреть еще один канал финансирования отраслей социальной сферы, который функционирует в рамках социальной ответственности бизнеса. Кроме идеи социальной ответственности бизнеса существует также концепция социального партнерства. В рамках которой, предполагается конструктивное взаимовыгодное сотрудничество между тремя секторами общества: государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями. В диссертации автор отмечает, что в настоящее время под социальным партнерством понимают систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования общих интересов.

В любом случае, современные тенденции таковы, что бизнес постепенно, но последовательно становится еще одним важным каналом финансирования социальной сферы. Это связано с тем, что большая часть населения, будучи наемными работниками, осуществляют свою трудовую деятельность в частном секторе, который по мере перехода к инновационному развитию становится все больше заинтересованным в более

качественных человеческих ресурсах. Повышение качества человеческого капитала во многом зависит от обеспеченности большей части трудовых ресурсов социальными услугами. Поэтому бизнес-структуры заинтересованы, как минимум, в локальном финансировании соответствующих отраслей социальной сферы, которые обеспечивают социальными услугами занятых в этих бизнес-структурах граждан. При этом следует отметить, что такой канал финансирования представляет собой наиболее оптимальный вариант по сравнению с бюджетным финансированием, так как точнее оцениваются потребности в социальных услугах и потребности в финансовых ресурсах.

Еще одним основным каналом финансирования социальной сферы являются муниципальные бюджеты. Этот канал может рассматриваться в рамках бюджетного финансирования, однако мы считаем, что следует отдельно исследовать государственное бюджетное финансирование и муниципальное бюджетное финансирование, так как местное самоуправление не входит в систему государственного управления. В случае, если муниципалитеты в основном обеспечены собственными доходами, то также появляются преимущества по сравнению с государственным бюджетным финансированием, потому что именно на местном уровне общество получает большую часть социальных услуг. Подобно финансированию в рамках социальной ответственности бизнеса на уровне муниципалитетов намного проще отразить конкретные предпочтения местного сообщества относительно производства конкретных социальных услуг.

В диссертации обосновывается вывод, что государственное регулирование многоканального финансирования социальной сферы должно осуществляться в соответствии с основными выделенными каналами, к числу которых можно отнести следующие:

• Государственное бюджетное финансирование.

• Частное финансирование.

• Финансирование в рамках социальной ответственности бизнеса.

• Муниципальное финансирование.

В работе отмечается, что регулирование механизма многоканального финансирования социальной сферы отличается от регулирования социальной сферы вообще, поскольку в этом случае происходит формирование нового объекта регулирования. В данном случае цель состоит в том, что государство с помощью системы экономических методов должно создать условия для формирования и развития механизма многоканального финансирования социальной сферы с целью обеспечения экономических основ для ее эффективного функционирования. Кроме того, непосредственное оперативное регулирование механизма многоканального финансирования социальной сферы позволит управлять ситуацией, когда по каким-либо причинам может возникнуть ситуация сокращения денежных потоков в рамках того или иного канала финансирования либо в рамках всей системы многоканального финансирования отраслей социальной сферы.

В работе раскрывается роль социальных стандартов для регулирования развития отраслей социальной сферы. С точки зрения государственного регулирования, социальные стандарты предоставляют две возможности для повышения качества социальной политики. Во-первых, социальные стандарты являются эффективным механизмом регулирования, поскольку с их помощью социальное пространство получает размерность, обеспечиваемую нормативно-подушевым методом финансирования бюджетных расходов, что позволяет задать относительно единое социальное пространство за счет введения нормативов бюджетных расходов. Такой порядок также улучшает экономические основы бюджетного федерализма в России, поскольку субфедеральные бюджеты, на которых в настоящее время возложены основные социальные обязательства, на данный момент на национальном уровне не имеют методологического обоснования для получения межбюджетных трансфертов в соответствии с их потребностями.

Во-вторых, социальные стандарты позволяют использовать их в качестве критериев оценки эффективности бюджетных расходов, поскольку финансовые нормы и нормативы, составляющие обязательный элемент социальных стандартов, рассчитываются на основе социальных норм и нормативов, определяемых с помощью различных научно-прикладных методах. То есть в социальные стандарты изначально заложены определенные расчеты, связанные с системным подходом к управлению и государственному регулированию отраслей социальной сферы.

Вместе с тем, на федеральном уровне бюджетной системы России в настоящее время категория социальных стандартов отсутствует в правовом поле. Однако процессы социальной стандартизации с разной степенью интенсивности продолжаются на уровне субъектов Российской Федерации. Но сформированная к настоящему в субъектах РФ институциональная база в области социальной стандартизации пока не позволяет повысить эффективность государственного регулирования социальной сферы. В первую очередь это обусловлено тем, что федеральный уровень государственного управления практически не осуществлял целенаправленных действий по последовательному формированию института социальных стандартов в России в соответствии со стратегией социального развития, за исключением последней новации, выразившейся в пилотном проекте одноканального финансирования.

Проблема осложняется тем, что, как уже было отмечено выше, в регионах отсутствуют стратегические проекты социального развития, из-за чего формирование социальных стандартов на региональном уровне характеризуются бессистемностью при их разработке и реализации на практике. Таким образом, существует дополнительный фактор, сдерживающий социальное развитие.

В третьей главе «Направления совершенствования механизмов государственного регулирования отраслей социальной сферы России» рассматриваются факторы, сдерживающие возможности государственного

регулирования отраслей социальной сферы и на этой основе формулируются меры по их совершенствованию в будущем.

Проведённый в диссертационной работе анализ и оценка эффективности механизмов государственного регулирования отраслей социальной сферы, в частности, анализ порядка реализации национальных проектов, а также механизмов бюджетного финансирования социальной сферы как с использованием сметного финансирования, так и с помощью программно-целевого метода выявил ряд факторов, которые оказывают сдерживающее воздействие на возможности государственного регулирования отраслей социальной сферы. Так, например, как отмечается в работе, национальные проекты «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» встроены в систему федеральных целевых программ, которая помимо обеспечения социальной сферы финансовыми ресурсами задает механизм управления социальной сферой. При этом в работе особо подчеркивается, что использование программно-целевого подхода в сочетании с индикативным планированием развития отраслей социальной сферы создает предпосылки для постепенного перехода от сметного финансирования бюджетных учреждений в соответствии с административной классификацией к целевому финансированию в рамках конкретных целевых программ. Однако порядок реализации приоритетных национальных проектах не предусматривает такие механизмы оценки эффективности, которые позволяют оценить также и эффективность бюджетных расходов.

К настоящему времени в практике управления государственными финансами России существует несколько общих способов, в соответствии с которыми можно оценивать эффективность бюджетных расходов. Например, это возможно осуществить при помощи соотнесения социальных бюджетных расходов с валовым внутренним продуктом. Однако в этом случае необходимо иметь определенный норматив, сравнение с которым обеспечит возможность оценить бюджетные расходы с точки зрения их эффективности. Одним из лучших вариантов, подходящих для такой оценки, является институт социальных стандартов, который в России в настоящее время развивается на региональном уровне. При этом отметим, что институт социальных стандартов помимо того, что может выполнять функцию аналога цены на социально значимые услуги, должен обеспечивать основу для разработки критериев эффективности бюджетных расходов как в рамках программно-целевого метода, так и в процессе бюджетного финансирования в целом.

Кроме того, в диссертации подчёркивается то обстоятельство, что государственное регулирование отраслей социальной сферы, осуществляемое с помощью программно-целевого метода и действующие в рамках этого метода механизмы финансирования в настоящее время не связаны с государственным стратегическим планированием, что так же является фактором, сдерживающим возможности для повышения эффективности государственного регулирования отраслей социальной

сферы. Несмотря на то, что в настоящее время происходит формирование отдельных стратегических планов, в целом отсутствует системность государственного стратегического планирования, а также отсутствует взаимосвязь приоритетных национальных проектов с системой государственных стратегических планов. Так, федеральные целевые программы, соотносимые с приоритетными национальными проектами, большей частью разработаны до 2010 года, что исключает понятие стратегических планов. Таким образом, приоритетные национальные проекты реализуются как инструмент государственного регулирования социальной сферы без концептуальной основы в виде стратегического планирования.

Еще одним фактором, который ограничивает возможности по повышению эффективности государственного регулирования отраслей социальной сферы является то, что приоритетные целевые программы, равно как и федеральные целевые программы, пока в целом, составляют предмет государственного регулирования на федеральном уровне российской бюджетной системы. На региональном уровне в данный момент отмечается отсутствие стратегических планов развития субъектов Российской Федерации, поэтому существующие почти во всех регионах РФ стратегии развития и целевые программы не соответствуют долгосрочному периоду с точки зрения целеполагания. На основании всего вышеизложенного диссертант приходит к выводу, что управление социальным развитием с помощью социальных стандартов и методов нормативно-подушевого финансирования на региональном уровне не может быть встроено в существующие региональные целевые программы. Поскольку в регионах отсутствуют стратегические планы их развития, то отдельные региональные целевые программы также как и федеральные целевые программы характеризуются отсутствием системного подхода в соотношении со стратегическими целями развития.

В работе отмечается, что негосударственные некоммерческие организации представляют собой один из субъектов социальной функции общества. Другим значимым субъектом этой функции можно назвать бизнес-структуры, которые берут на себя социальную ответственность. Как правило, под концепцией социального партнерства понимается система отношений в рамках триады работодателей, наемных работников с одновременным применением регулирующих методов со стороны органов государственной власти либо муниципальных администраций для повышения эффективности социально-трудовых отношений.

В то же время в работе обосновывается, что социальным партнерством является также модель взаимодействия между тремя секторами экономики, а именно общественным, частным и негосударственными некоммерческими организациями, составляющими третий сектор, для решения проблем в сфере социального развития на муниципальном, региональном или национальном уровнях управления. При этом государство как один из элементов этой системы будет иметь соответствующие инструменты ее регулирования.

Использование системного подхода предполагает, что формирование системы социального партнерства в России должно строиться как совокупность следующих элементов.

Во-первых, первым элементом, имеющим концептуальное значение для системы социального партнерства, является стратегия социального развития. Здесь следует принять во внимание, что реальные отношения социального партнерства в России в настоящее время складываются на региональном уровне бюджетной системы, в то время как на национальном уровне такие отношения представляют собой не ближайшую перспективу. Проводимый нами анализ выявил, что на уровне субъектов РФ на данный момент практически отсутствуют стратегические планы регионального социально-экономического развития. Соответственно, перед органами государственного регулирования на федеральном уровне возникает три задачи: разработка целевой программы по созданию субъектами РФ соответствующих стратегических планов и разработка системы регулирования на национальном уровне совокупности региональных моделей социального партнерства, а также включение в стратегию социального развития такого института как социальное партнерство.

Следует принять во внимание, что встраивание в стратегию социального развития должно осуществляться на основе индикативного планирования социально-экономической ситуации из-за конъюнктурных колебаний в экономике. В данном случае речь идет о том, что главной целевой функцией бизнеса является получение прибыли, поэтому в целом в стратегии социального развития роль бизнеса не должна сводиться к эгалитарной трактовке распределения общественного благосостояния

Во-вторых, методы государственного регулирования национальной системы социального партнерства должны соответствовать сложившимся в экономике отношениям собственности. На наш взгляд, наиболее эффективным механизмом государственного регулирования социального партнерства является разработка ряда законодательных актов, стимулирующих затрата бизнеса на социальную инфраструктуру и формирование человеческого капитала, в первую очередь, с помощью бюджетно-налоговых льгот. Обязательным условием, при котором данная рекомендация будет выполнена, является наличие стратегии развития экономики, в которой определены целевые приоритета, позволяющие получить информацию о планируемой в дальнейшем налоговой нагрузке на бизнес. Еще одним существенным фактором повышения эффективной системы социального партнерства является активное участие в отношениях социального партнерства не только бизнес-структур, но и государства вместе с негосударственными некоммерческими организациями, которые должны играть роль связующего звена между бизнесом, государством и населением как главной целевой группе отношений социального партнерства.

В-третьих, в настоящее время и в ближайшей перспективе государство будет являться основным актором, задающим социальное пространство, ввиду своей сущности как объекта общественного договора. Соответственно,

развитие региональных систем социального партнерства в России, которые впоследствии должны будут составить национальную систему социального партнерства, станет осуществляться, исходя из прогностических возможностей государственных органов, формирующих основные направления социальной стратегии. По сути, институт государственной власти представляет собой фундаментальные основы для социального партнерства из-за его возможностей обеспечивать экономическое и внеэкономическое принуждение во многом с помощью институционально-нормативной базы. Наряду с этим государство в силу своей природы обладает также компетенцией регулятора действий бизнеса и третьего сектора.

Бизнес в системе социального партнерства также может и должен ставить цели развития, но в отличие от государства он не обладает правом принуждения. При этом цели социального развития, которые может ставить перед собой бизнес-сообщество, практически всегда будут характеризоваться большей локальностью по сравнению с целями, поставленными государством, даже в том случае если конкретная компания действует на национальном или глобальном уровне. В то же время, ННО должны являться основным связующим звеном между государством и бизнесом. Для бизнес-структур такое звено позволит согласовывать их «коллективные предпочтения» по отношению к задаваемым государством направлениям социального развития. Поскольку услуги такого рода как раз и относятся к числу основных видов деятельности ННО, эффективность взаимодействия бизнеса и государства в системе социального партнерства, при прочих равных, должна быть выше, чем в случае прямых методов взаимодействия между этими субъектами.

В диссертационной работе отмечается, что развитие отношений социального партнерства в России в ближайшей перспективе должно осуществляться в основном на региональном уровне, что отмечено выше. Поэтому в отношения социального партнерства должен быть введен еще один субъект - муниципальные образования. Такой подход, с одной стороны, позволит привлечь местные сообщества к управлению своим социальным развитием, с другой - предоставит возможность провести дополнительную оптимизацию административных функций государства (на региональном уровне).

Общая идея состоит в следующем. Определенная бизнес-структура составляет проект социального заказа, адресуемый той или администрации муниципального образования или субъекта РФ относительно своих предпочтений в формировании человеческих ресурсов, необходимых для повышения эффективности в рамках основного бизнеса, а также создании условий для воспроизводства этих человеческих ресурсов. При этом бизнес-структура рассчитывает необходимые затраты и берет на себя определенные организационные и социальные обязательства в соответствии с планом программных мероприятий. Проект социального заказа должен также содержать в себе общие параметры, связанные с объектами социальной

инфраструктуры, которые станут соответствующими провайдерами социальных услуг.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения, направленные на совершенствование системы государственного регулирования отраслей социальной сферы.

Ш. Работы, опубликованные по теме диссертации:

1. Нефёдов В.О. Механизмы регулирования отраслей социальной сферы в России в журнале Сегодня и завтра Российской экономики 2008 № 24 - 0,5 п.л. (журнал ВАК).

2. Нефёдов В.О. Аракелова М.П. Особенности государственного регулирования в отраслях социальной сферы в сборнике Социальная функция государства в условиях иновацинного развития экономики России /Под ред. Г.А. Ахинова, И.Н. Мысляевой. - М.: МАКС Пресс, 2008. 0,5 п.л.

3. Нефёдов В.О. Камилов Д. А. Механизмы государственного регулирования в отраслях социальной сферы Общественный сектор в экономике России: теории и практика реформ: Конференция; М., МГУ им. М.В.Ломоносова, Экономический факультет; 26 ноября 2008г.- М.: МАКС Пресс, 2008. 0.5 пл.

4. Нефёдов В.О. Камилов Д.А. Специфика развития социальной сферы в современной рыночной экономики. - В кн.: Социально-экономические приоритеты развития России. Материалы Международной научно-практической конференции 2 июня 2008. -М.: МЭФИ, 2009. 0,4 пл.

5. Нефедов В.О. Взаимосвязь государства и бизнеса как инструмент социально-экономического развития. - В кн.: Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы конференции. - М.: МАКС Пресс, 2010, 0,5 п.п.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 23.04.2010 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печл. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 203. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Нефедов, Вадим Олегович

Введение.

Глава 1. Основы государственного регулирования социальной сферы

1.1. Особенности государственного регулирования рыночной экономики.

1.2. Специфика развития социальной сферы в современной смешанной экономике.

1.3. Механизмы регулирования отраслей социальной сферы.

Глава 2. Анализ механизмов регулирования отраслей социальной сферы в России

2.1. Оценка эффективности бюджетной политики и расходов в рамках программно-целевого метода в РФ.

2.2. Оценка эффективности действующих социальных стандартов.

Глава 3. Направления совершенствования механизмов государственного регулирования отраслей социальной сферы в России

3.1. Рекомендации по формированию эффективной системы государственного регулирования в РФ.

3.2. Основные направления формирования взаимосвязи государства, бизнеса и некоммерческого сектора.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование отраслей социальной сферы"

Актуальность темы исследования. Продолжение масштабных экономических реформ в Российской Федерации, осуществляемых на протяжении значительного периода времени, связано с использованием новых подходов к управлению социально-экономическим развитием. Это обусловлено общемировыми тенденциями развития, ростом глобализации, усилением международной конкуренции, повышением значимости человеческих ресурсов в новой экономике, а также демографической ситуацией, которая представляет собой сдерживающий фактор для экономического роста экономики России.

Трансформация отношений собственности, осуществленная на начальном этапе реформ, а также последующие действия правительства обусловили существенное снижение присутствия государства в российской экономике в целом. При этом также произошло фактическое сокращение доли общественного сектора в производстве социальных услуг и участия государства в социально-экономическом развитии российского общества. Последовательный рост реальных доходов населения, отмечаемый на протяжении последних восьми лет, привел к увеличению спроса населения на социальные блага и услуги, что, соответственно, вызвало рост сектора платных услуг, в том числе платного здравоохранения и образования. Однако это не решило всех проблем развития отраслей социальной сферы. В настоящее время по-прежнему ощущается острый дефицит качественных социальных услуг, предоставляемых населению.

Решить данную проблему не представляется возможным без активного вмешательства государства, без разработки новых подходов к государственному регулированию отраслей социальной сферы, что и предопределило выбор данной темы.

Степень разработанности темы. Концепция развития человеческого потенциала, социальная функция государства, основы социальной политики, формы и методы государственного регулирования отраслей социальной сферы, программно-целевой метод управления социальным развитием, теоретико-методологические основы социальной стандартизации в социальной сфере и бюджетном процессе, бюджетный федерализм, индикативное планирование, политика доходов рассмотрены в трудах таких отечественных и зарубежных ученых и специалистов как Г.А. Ахинов, Н.Б. Баркалов, Ю.В. Вертакова, E.H. Жильцов, С.Ф. Иванов, C.B. Калашников, Э.Н. Кузьбожеков, Ю.ГТ. Кокин, В.П. Колесов, В.В. Куликов, Т.Г. Морозова, И.Н. Мысляева, H.H. Потрубач, Т.Г. Пыльнева, А. Разумов, Р.У. Рефьюз, И.А. Рождественская, Роик Е.В., Самофа-лова, А.Д. Урсул, Т.В. Шутова, Л.И. Якобсон и др.

Однако до сих пор не в полной мере раскрыты формы и методы государственного регулирования отраслей социальной сферы, что сдерживает их реформирование и развитие в качестве основы формирования социального государства в России.

Цель и основные задачи исследования. Целью работы является определение направлений совершенствования форм и методов государственного регулирования отраслей социальной сферы, способных составить основу формирования в России социального государства.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- рассмотреть особенности государственного регулирования отраслей социальной сферы;

- проанализировать основные механизмы регулирования отраслей социальной сферы в России и выявить факторы, сдерживающие возможности государственного регулирования в отраслях социальной сферы;

- исследовать специфику развития отраслей социальной сферы, и обосновать необходимость формирования механизма многоканального финансирования, который предоставляет дополнительные возможности для государственного регулирования отраслей социальной сферы;

- оценить перспективы социального партнерства в России и выявить основной фактор, обеспечивающий возможность повышения эффективности механизма социального партнерства, который наряду с системой социальных стандартов позволит повысить эффективность всей системы государственного регулирования отраслей социальной сферы.

Объект исследования представлен отраслями социальной сферы, обеспечивающими непосредственную реализацию социальной функции государства.

Предметом исследования являются основные механизмы государственного регулирования отраслей социальной сферы.

Теоретико-методологической базой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам социальной политики государства, человеческого капитала, управления социальной сферой, бюджетного федерализма и бюджетно-налоговой политики.

При подготовке работы автором были рассмотрены законодательные и нормативные документы, определяющие основные параметры бюджетно-налоговой системы РФ, институциональные основы социальных гарантий и социальной политики государства. Также автором были проанализированы статистические материалы Федеральной службы статистики и некоторых субъектов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании применялись методы экономического и статистического анализа, количественного и качественного изучения, а также принципы системности и развития.

Научная новизна. Научная новизна работы состоит в разработке эффективных подходов к государственному регулированию отраслей социальной сферы, способствующих формированию в России социального государства.

Основные научные результаты, выносимые на защиту, сводятся к следующему:

1. Обоснованы направления государственного регулирования отраслей социальной сферы. Доказано, что системный подход к государственному регулированию отраслей социальной сферы должен включать: актуализацию целей социально-экономического развития, в котором кроме государства должны участвовать представители бизнес-сообщества и негосударственных некоммерческих организаций; согласование региональных предпочтений по вопросам социального развития с общенациональным деревом целей; выработку альтернативных способов и инструментов при осуществлении процесса государственного регулирования; организацию процесса государственного регулирования; требуемый объем ресурсов и механизмы их использования.

2. Выявлены факторы, сдерживающие возможности государственного регулирования в отраслях социальной сферы, главными из которых являются: отсутствие системности государственного стратегического планирования; отсутствие взаимосвязи приоритетных национальных проектов с системой государственных стратегических планов; отсутствие полноценной системы социальных стандартов, представляющих натуральные и стоимостные нормативы на социально значимые услуги.

3. Сформулированы основы механизма многоканального финансирования социальной сферы, цель которого состоит в том, что государство, должно создать условия для формирования и развития механизма многоканального финансирования социальной сферы, а также для обеспечения экономических основ для ее эффективного функционирования, что позволит управлять ситуацией в случае сокращения денежных потоков в рамках того или иного канала финансирования, либо в рамках всей системы многоканального финансирования отраслей социальной сферы.

4. Определены объективные основы повышения значимости частного финансирования социальной сферы в современных условиях: увеличение спроса на новые социальные услуги, которые не являются социально значимыми и которые позволяют удовлетворять предпочтения более высокого уровня по сравнению с социальными потребностями в рамках социальных гарантий государства; индивидуализация услуг вообще и социальных услуг, в частности.

5. Раскрыта роль государственных социальных стандартов в реализации социальной политики государства. Выявлено, что с помощью социальных стандартов: формируется единое социальное пространство за счет введения нормативов бюджетных расходов; создаются критерии оценки их эффективности; обеспечивается оптимизация распределения ресурсов государства между функциями непосредственного администрирования и стратегическими функциями.

6. Обоснована необходимость привлечения для реализации социальных функций государства бизнес-структур и некоммерческих организаций, которые должны играть связующую роль между бизнесом, государством и населением, как главной целевой группой. Для бизнес-структур такое звено позволит согласовать их коллективные предпочтения по отношению к задаваемым государством направлениям социального развития.

Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования, проведенного в данной работе, состоит в том, что его результаты могут быть использованы как методологические основы для повышения качества государственного регулирования социальной сферы в РФ. Это обеспечивается за счет применения механизмов многоканального финансирования отраслей социальной сферы, социальной стандартизации и расширения использования инструментов программно-целевого метода.

Отдельные результаты диссертационной работы могут быть положены в основу практической деятельности органов государственной власти РФ на федеральном и региональном уровнях, обеспечивающих реализацию социальной политики и управление социальной сферой, а также органов местного самоуправления.

Результаты диссертационного исследования в качестве учебных материалов могут быть использованы при чтении курса лекций «Экономическая тория», «Экономика общественного сектора» и «Экономика социальной сферы»,

Апробация работы. Теоретические и практические вопросы диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на 2-ой международной конференции молодых ученных «Социально-экономические приоритеты развития России» (Москва, Московский экономико-финансовый институт (МЭФИ) июнь 2008 года), конференции «Общественный сектор в экономике России: теории и практика реформ» на экономическом факультете МГУ имени

М.В. Ломоносова, (ноябрь 2008 года), международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, 2008, 2009 гг.)

По теме диссертации опубликовано 5 работ, объемом 2,4 п.л., в том числе 1 статья в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура работы. Диссертация общим объёмом страниц состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Нефедов, Вадим Олегович

Заключение

В рамках диссертационного исследования, автором обосновывается положение, что в современной смешанной экономике государство должно играть самую активную роль. Государственное регулирование рыночной экономики является главным инструментом, применяемым государством при реализации его социальной функции, обеспечивающей социальное развитие общества. На данном этапе развития достижение цели государственного регулирования требует передачи части функций государства в процессе регулирования частному сектору и негосударственным некоммерческим организациям.

Теоретико-методологическую основу государственного регулирования экономики составляет системный подход. В соответствие с этим подходом непосредственная реализация регулятивного процесса строится с учетом системного характера экономики и его взаимосвязи с социальным развитием общества. Субъекты и объекты государственного регулирования, а также проводимая экономическая политика являются взаимосвязанной и обеспечивающей возможность государственного регулирования системой отношений, институтов и экономических основ. В рамках, данной системы, ключевые характеристики составных элементов обуславливают опции для государственного регулирования экономики и, соответственно, социального развития.

В настоящее время среди функций государственного регулирования ключевое значение приобретает стимулирующая функция. Государство при этом задает направления развития и выступает в роли организатора коллективных действий. Вследствие этого повышается значимость стратегии социального развития. Достаточно действенным средством, направленным на более оптимальное государственное регулирование и позволяющим с большей эффективностью выполнить основные положения стратегии социального развития, является программно-целевой подход. С помощью которого методы государственного регулирования сводятся в единый комплекс программных мероприятий,, что повышает его системность, увеличивает достигаемый положительный эффект и обеспечивает возможности управлять социальным развитием из будущего.

При этом, как отмечается в диссертации, социальная сфера является одним из важнейших объектов государственного регулирования в современной смешенной экономике, что обусловлено социальной функцией, которую берет на себя государство. Специфика развития социальной сферы основополагающим образом связана с двумя составляющими: отношениями собственности и механизмом финансирования, который на данный момент является многоканальным. Что касается собственности, то производство социально значимых услуг зависит от степени участия государства в экономике в широком смысле. Как правило, в неолиберальной модели государство в наименьшей степени занимается производством социальных услуг, в то время как в наиболее эгалитарных экономических системах общественный сектор более активно участвует в этих процессах. В то же время надо отметить, что в любой модели социально-экономического развития государство с помощью механизма перераспределения, основанного на взимании налогов, обеспечивает необходимое финансирование для обеспечения населения определенным уровнем социальных услуг.

Механизм многоканального финансирования имеет очень большое значение для развития социальной сферы, что среди всего прочего означает, что государство может использовать еще одну дополнительную возможность регулирования, заключающуюся в проведении определенной политики по регулированию этого механизма. Более того, государство за счет своего положения может обеспечить встраивание процесса формирования механизма многоканального финансирования в процесс задания направлений развития — одной из наиболее актуальных компетенций государства в современной смешенной экономике. При этом государственное регулирование многоканального финансирования социальной сферы также должно осуществляться в соответствии с основными выделенными каналами: государственное бюджетное финансирование, частное финансирование, финансирование в рамках социальной ответственности бизнеса, муниципальное финансирование. Необходимо отметить, что соотношение каналов финансирования социальной сферы зависит от преобладания того или иного типа собственности в экономике. Кроме того, в работе подчёркивается, что еще одним существенным аспектом развития социальной сферы в современной рыночной экономике является повышение степени взаимосвязанности отраслей социальной сферы с социальными процессами, протекающими в современном обществе. Примером такой взаимосвязи являются социально-демографические процессы, связанные с функционированием режима суженного воспроизводства населения и процессами старения общества в развитых государствах. При этом существует также и обратная взаимосвязь - более развитая социальная сфера позволяет с большей эффективностью управлять демографическими процессами, поскольку в этом случае в обществе появляется больше возможностей контролировать продолжительность ожидаемой при рождении жизни.

В первой главе диссертационной работы рассмотрены три основных механизма регулирования отраслей социальной сферы: приоритетные целевые программы, индикативное планирование и социальные стандарты. На современном этапе социально-экономического развития система этих механизмов является наиболее востребованной в большинстве развитых государств. Это обусловлено целевым характером программного метода управления социальной сферы, который в рамках выбранных приоритетов развития позволяет сосредоточить ограниченные ресурсы на решении действительно приоритетных проблем, широкими перспективами по калибровке процесса социального развития с помощью индикативного планирования и возможностью оценить конкретное содержание социального развития с помощью системы социальных стандартов.

По мнению автора в современной смешанной экономике эффективность этих механизмов может быть повышена за счет использования комплексного подхода к месту и роли каждого из этих механизмов при регулировании отраслей социальной сферы. Индикативное планирование предоставляет возможности по выбору альтернативных приоритетных целевых программ с тем, что социальные стандарты обеспечивают эффективный инструмент для регулирования выбранной альтернативы. В то же время автором в работе обосновывается вывод, что социальные стандарты как механизм регулирования социальной сферы создают реальные условия для оценки качественных параметров социального развития. В первую очередь, это касается оценки бюджетных расходов, за счет которых обеспечивается производство социальных услуг. При этом оценка бюджетных расходов и обеспечение социальных стандартов сопряжены с существенными организационно-управленческими аспектами, которые возникают в связи с достаточно высокой институциональной сложностью социальных стандартов. Такая сложность вызвана тем, что социальные стандарты требуют наличия очень качественной нормативно-правовой базы, регулирующей не только непосредственно сами социальные стандарты, но и бюджетно-налоговые отношения, а также отраслевую специфику в социальной сфере. Еще одной достаточно серьезной и существенной проблемой является организационное обеспечение функционирования механизма социальных стандартов в системе бюджетного федерализма. Здесь подразумевается ответственность каждого уровня бюджетной системы за те или иные социальные стандарты, когда, например, как в формирующейся российской модели социальной стандартизации, федеральный уровень задает рамочные основы для социальных стандартов, а регионы непосредственно отвечают за выполнение принятых ими социальных стандартов.

В соответствие с представленными во второй главе диссертации аналитическими материалами автором обосновываются следующие выводы. Так, в настоящее время финансирование социальной сферы осуществляется в рамках двух основных направлений: сметное бюджетное финансирование и финансирование целевых программ, среди которых особенно выделяются четыре приоритетных национальных проекта: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса». Сравнение динамики расходов на социальную сферу в соотношении с валовым внутренним продуктом и динамики объектов социальной сферы в образовании и здравоохранении показывает, что при одновременном увеличении расходов происходит сокращение объектов социальной сферы в образовании и здравоохранении. При этом в настоящее время не существует критериев оценки эффективности бюджетных расходов в рамках бюджетного сметного финансирования.

В настоящее время в России наряду с другими целевыми программами происходит реализация четырех приоритетных национальных проектов, которые, в принципе, позволяют обеспечить многоканальное финансирование отраслей социальной сферы. Эти национальные проекты направлены на решение наиболее актуальных проблем социального развития России. В то же время также как и механизм сметного финансирования, механизм финансирования с помощью программно-целевого метода не имеет критериев оценки эффективности бюджетных расходов. Следует также отметить, что государственное регулирование развития отраслей социальной сферы в России через механизмы финансирования в настоящее время не имеет взаимосвязи со стратегическими планами развития на федеральном уровне из-за отсутствия системного подхода к социальному развитию и со стратегическими планами развития регионов ввиду их отсутствия. Таким образом, оценка эффективности социальных расходов, как в рамках бюджетного сметного финансирования, так и в рамках финансирования с помощью программно-целевого метода не имеет концептуальных основ, что осложняется отсутствием критериев оценки эффективности социальных расходов.

Кроме того, рассмотрение во второй главе вопросы оценки эффективности формирования в России системы социальных стандартов позволил обосновать вывод, что с точки зрения государственного регулирования, социальные стандарты предоставляют две возможности для повышения качества социальной политики. Во-первых, социальные стандарты являются эффективным механизмом регулирования, поскольку с их помощью социальное пространство получает размерность, обеспечиваемую нормативно-подушевым методом финансирования бюджетных расходов. Использование социальных стандартов, таким образом, позволяет задать относительно единое социальное пространство за счет введения нормативов бюджетных расходов. Такой порядок также улучшает экономические основы бюджетного федерализма в России, поскольку субфедеральные бюджеты, на которых в настоящее время возложены основные социальные обязательства, на данный момент на национальном уровне не имеют методологического обоснования для получения межбюджетных трансфертов в соответствии с их потребностями.

Во-вторых, социальные стандарты позволяют использовать их в качестве критериев оценки эффективности бюджетных расходов, поскольку финансовые нормы и нормативы, составляющие обязательный элемент социальных стандартов, рассчитываются на основе социальных норм и нормативов, определяемых с помощью различных научно-прикладных методах. То есть в социальные стандарты изначально заложены определенные расчеты, связанные с системным подходом к управлению и государственному регулированию отраслей социальной сферы.

В то же время, проведенный во второй главе анализ показывает, что модель социальной стандартизации, которая формируется в России на региональном уровне, в настоящее время практически не соответствует основной идее государственного регулирования отраслей социальной сферы с помощью института социальных стандартов. Которая, по мнению автора, должна состоять в установлении эквивалента цены на социальные услуги с помощью нормативов подушевого финансирования. В работе отмечаются отдельные примеры, которые характеризуют процесс движения к этой цели, в частности, тенденции социальной стандартизации в Республике Татарстан и пилотный проект по одно-канальному финансированию здравоохранения.

Вместе с тем, сформированная к настоящему моменту в субъектах РФ институциональная база в области социальной стандартизации пока не позволяет повысить эффективность государственного регулирования социальной сферы. В первую очередь это обусловлено тем, что федеральный уровень государственного управления практически не осуществлял целенаправленных действий по последовательному формированию института социальных стандартов в России в соответствии со стратегией социального развития, за исключением последней новации, выразившейся в пилотном проекте одноканального финансирования. Кроме того, в работе отмечается, что отдельные социальные стандарты и финансовые нормативы в ряде случаев применяются в бюджетном процессе отдельных регионов, в частности при формировании региональных трансфертов бюджетам муниципальных образований, находящихся на территории соответствующих регионов.

Проблема осложняется ещё и тем, что, в регионах отсутствуют стратегические проекты социального развития, из-за чего формирование социальных стандартов на региональном уровне характеризуются бессистемностью при их разработке и реализации на практике. Таким образом, существует дополнительный фактор, сдерживающий социальное развитие.

На основании выявленных факторов, которые сдерживают возможности государственного регулирования в отраслях социальной сферы, главными из которых, по мнению автора, является отсутствие системности государственного стратегического планирования, а также отсутствие взаимосвязи приоритетных национальных проектов с системой государственных стратегических планов в третьей главе диссертации делается вывод. На основание которого обосновывается положение, что формирование эффективной системы государственного регулирования должно начинаться со стратегии социального развития. Предлагаемый подход в связи с этим состоит в том, что государство должно снять с себя часть функций по непосредственному администрированию и управлению отраслями социальной сферы, что позволит сконцентрировать больше ресурсов на повышении эффективности стратегии социального развития. Оптимизация распределения ресурсов государства между функциями непосредственного администрирования процессов социального развития и стратегическими функциями может быть достигнута с помощью полноценной системы социальных стандартов, функционирующей на национальном уровне.

Поскольку в настоящее время социальные стандарты формируются только на уровне субъектов Российской Федерации, государство должно разработать методологию по управлению проходящими в настоящее время процессами социальной стандартизации, а также подготовить целевую программу по регулированию социальной сферы на основе системы социальных стандартов. Ключевой компетенцией федерального центра должно стать регулирование системы социальных стандартов в целом, конкретным субъектам следует сосредоточиться на регулировании социальных стандартов на местном уровне, а муниципальным образованиям, входящим в состав соответствующего субъекта, - заняться администрирование процессов управления объектами социальной сферы в муниципальной собственности с помощью социальных стандартов.

Кроме формирования полноценной системы социальных стандартов, второй значимой мерой является разработка более эффективного подхода к участию негосударственных некоммерческих организаций в социальном развитии общества в России. Для этого в рамках существующего относительно недавно института автономных учреждений для повышения эффективности их деятельности необходимо внедрить механизм социальных стандартов. Это предложение наряду с рекомендациями о совершенствовании стратегии автономных учреждений позволит сократить функции государственных органов по администрированию отраслей социальной сферы при применении смешанной стратегии государственного регулирования автономных учреждений, которая представляет собой разработку нескольких базовых сценариев развития социальной сферы, где главной целевой функцией является создание механизмов эффективного регулирования автономных учреждений.

Кроме того, в третьей главе диссертации обосновывается положение, что социальное партнерство как один из перспективных механизмов социального развития представляет собой модель взаимодействия между общественным и частным секторами экономики, а также и негосударственными некоммерческими организациями, которые являются третьим сектором. И это позволяет сделать вывод, что система общественных отношений в рамках механизма социального партнерства должна обеспечивать дополнительные возможности для решения проблем в сфере социального развития на муниципальном, региональном или национальном уровнях управления. В том числе, за счет более активной роли бизнеса как одного из социальных партнеров, что обусловлено его социальной ответственностью.

К основным принципам социального партнерства, по мнению автора, от*, носятся: системность и четкая последовательность действий, предпринимаемых бизнес-структурами;

- соответствие ресурсов бизнес-структур, принимающих на себя социальную ответственность планируемым расходам в долгосрочном периоде;

- соответствие методов государственного регулирования национальной системы социального партнерства месту общественного сектора в экономических отношениях собственности;

- активное участие в отношениях социального партнерства всех трех его субъектов, а именно, государства, негосударственных некоммерческих организаций и бизнес-структур.

Так как развитие отношений социального партнерства в России в ближайшей перспективе будет осуществляться в основном на региональном уровне, в систему социального партнерства должен быть введен еще один субъект — муниципальные образования. Такой подход, с одной стороны, позволит привлечь местные сообщества к управлению своим социальным развитием, с другой - предоставит возможность провести дополнительную оптимизацию адми-1 нистративных функций государства (на региональном уровне). При этом, как подчёркивается в работе, сложнее методологически оценить эффективность социального партнерства для государства. И здесь могут использоваться различные показатели социальной эффективности, которая связана с показателями человеческого развития: продолжительностью жизни, заболеваемостью, фертиль-ностью женщин и т.п., показателями образованности, начиная от уровня грамотности и до уровня высшего образования на 100 тысяч взрослого населения. Среди показателей социальной эффективности могут быть также использованы показатели, связанные с системой здравоохранения. ' Кроме того, оценка качества жизни населения должна проводиться общественными организациями, которые могут использовать при этой оценке тот инструментарий, который работает для оценки эффективности действий государственных органов в системе социального партнерства. В то же время пред ставляется актуальным решение задачи разработки негосударственными некоммерческими организациями дополнительных критериев эффективности социального партнерства, что может быть обеспечено с помощью соответствующих методов государственного стимулирования. Мы считаем, что в первую очередь стимулирование общественных организаций должно осуществляться на региональном уровне в связи с отмеченным ранее обстоятельством, заключающемся в формировании социальных стандартов на региональном уровне.