Государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий"

На правах рукописи

□03057421

ЛИПСКИ Станислав Анджеевич

Государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий (теория, методология, практика)

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (землеустройство)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2007

003057421

Диссертация выполнена в Государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве РАСХН

Научный консультант: Леппке Олег Борисович, доктор

экономических наук

Официальные оппоненты: Хлыстун Виктор Николаевич,

доктор экономических наук, профессор, академик РАСХН

Косинский Владимир Васильевич, доктор экономических наук, профессор

Панкова Клара Ивановна,

доктор экономических наук, профессор

Ведущая организация: Государственное научное учреждение «Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А.Никонова»

Защита состоится « 16 » мая 2007 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 006.032.01 в Государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве по адресу: 111621, г. Москва, ул. Оренбургская, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве.

Автореферат разослан « 12 » апреля 2007 г.

Ученый секретарь ^^ #

диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент О.И. Бундина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рыночный оборот сельскохозяйственных угодий, как неотъемлемая составная часть аграрной рыночной экономики, обеспечивает их более эффективное перераспределение между сельхозтоваропроизводителями. Регулируя этот рынок, государство должно позволить в полной мере реализовать потенциал рыночного саморегулирования и другие достоинства земельного рынка. Оно же призвано смягчить издержки рыночного оборота, которые неизбежны на стадии становления рынка, да и в дальнейшем, по мере его развития, также достаточно вероятны.

При этом, с одной стороны, частный собственник земли, также как собственник других средств производства и другого имущества, должен обладать свободой выбора, иметь возможность действовать на свой риск и получить при этом всю потенциальную выгоду. С другой стороны, сельскохозяйственные угодья - это ресурс особый. Ошибочные решения в этом вопросе имеют пролонгированные негативные последствия для общества и развития национальной экономики. Поэтому общемировой тенденцией стало ограничение абсолютной власти собственника по отношению к его земле и усиление степени регулирующего воздействия со стороны государства.

Действующие в настоящее время механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий были заложены Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон). Но при его принятии в 2002 году эти механизмы в значительной мере были определены волевым путем. Как результат - неоднократные изменения указанных механизмов в 2003-2005 годах.

Кроме того, к настоящему времени особую остроту приобрел вопрос о сбалансированности между возросшей самостоятельностью сельскохозяйственных землепользователей и ролью государства на земельном рынке, а также о том, насколько специфично регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий в сравнении с землями, используемыми в иных сферах деятельности.

Состояние изученности проблемы. Накануне земельной реформы 90-х годов и в ходе ее осуществления в трудах В.Р.Беленького, А.А.Варламова, С.Н.Волкова, А.М.Емельянова,

В.В.Жабина, Н.В.Комова, Н.Г.Конокотина, В.В.Косинского, Э.Н.Крылатых, О.Б.Леппке, П.Ф.Лойко, В. В. Милосерд ова, А.С.Миндрина, Р.Т.Нагаева, К.И.Панковой, А.В.Петрикова, Б.М.Рабиновича, А.Э.Сагайдака, С.И.Сая, Е.В.Серовой, И.Ф.Суслова, В.Я.Узуна, В.Н.Хлыстуна, А.С.Чешева и других ученых исследованы различные аспекты становления земельного рынка. При этом применительно к условиям рыночной экономики ими критически проанализирован ряд теоретических положений и ранее обоснованных методических решений по регулированию рыночного оборота земель. Вместе с тем, в большей части указанных работ особенности государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий либо не были подвергнуты комплексному изучению, либо решения, предложенные и обоснованные в начальный период земельной реформы, оказались не вполне применимыми для ее нынешнего этапа.

Цель исследования - разработка теоретических и методологических положений, раскрывающих специфичность государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий применительно к условиям современной России, а также выработка методических решений по совершенствованию основных механизмов государственного регулирования в аграрной сфере. Для достижения названной цели в ходе исследования решены следующие задачи:

- развиты и сформулированы теоретические и методологические положения о государственном регулировании рыночного оборота земель в условиях перехода к рыночным отношениям;

- углублены научные подходы, раскрывающие сущность земельного рынка, как социально-экономического явления, исследованы особенности его формирования в современной России;

- проанализированы основные предпосылки вовлечения сельскохозяйственных угодий в рыночный оборот и на этой основе обоснована актуальность его регулирования государством;

- исследованы особенности формирования и современный экономико-правовой статус земельных долей, обоснованы пути по их трансформации в перспективе;

- обобщены рыночные тенденции в различных секторах современного сельскохозяйственного землепользования и на этой основе сформулированы основные задачи регулирования земельного рынка;

- исследованы действующие и потенциальные механизмы регулирования рыночных сделок с сельскохозяйственными угодьями и на этой основе разработаны методические решения по их совершенствованию;

- предложены меры регулирования негосударственного сектора инфраструктуры земельного рынка;

- исследовано развитие государственных структур, систем, обеспечивающих информацией функционирование земельного рынка и потребности его государственного регулирования, в том числе целесообразность использования рыночных цен на землю при проведении ее кадастровой оценки;

- разработаны предложения по совершенствованию функций и структуры государственных органов, ответственных за регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий.

Объект исследования - система земельных отношений, как разновидность производственных отношений, складывающихся по поводу сельскохозяйственных угодий.

Предмет исследования - отношения между органами государственной власти и лицами, обладающими правами на сельскохозяйственные угодья, а также между физическими и юридическими лицами при совершении ими сделок с указанными землями.

Исходными данными для исследования стали документы статистической отчетности о наличии земель и совершении с ними рыночных сделок, а также сведения о развитии земельных преобразований в различных регионах (Северо-Запад России, Московская область), собираемые и анализируемые автором на всем протяжении земельной реформы.

Методология и методы исследования. В качестве основного методологического подхода к исследованию принят системный, предусматривающий максимально возможный учет всех аспектов проблемы в их взаимосвязи и целостности. Системность исследования предполагает и органичное сочетание с научными разработками, выполненными его автором ранее. Это позволило подойти к подготовке диссертации с определенной изначальной концепцией, задающей ее общую направленность и преемственность. Такая концепция дала основание выдвинуть в качестве рабочей гипотезы следующее. Механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий, сформировавшиеся к настоящему времени, базируются на мировом опыте регулирования земельного

рынка. Вместе с тем, сложившаяся в результате реформ 90-х годов ситуация в современном сельскохозяйственном землепользовании во многом уникальна (в частности, растянувшаяся более, чем на десятилетие «проблема земельных долей»). В этой связи на современном этапе регулирующие механизмы должны еще и способствовать устранению перекосов, проявившихся в период земельного реформирования, а также смягчать кризисные проявления, свойственные современному АПК.

В ходе исследования применены следующие методы: абстрактно-логический, позволяющий отвлечься от несущественных сторон, выделить сущность исследуемых явлений и процессов, причинно-следственные связи; исторический, позволяющий ретроспективно исследовать современные проблемы; графический, позволяющий наглядно и без громоздких расчетов отслеживать динамику исследуемых процессов, и экономико-статистический, позволяющий на основании разрозненных частных фактов делать общие выводы (индукция), которые, в свою очередь, дают возможность использовать выявленные общие тенденции для обоснования частных выводов (дедукция).

В качестве технических средств использованы программные продукты Microsoft: Excel - при корреляционном и регрессионном анализе и иных расчетах, связанных с большими массивами данных, и Graph - при графическом анализе.

По ряду позиций более глубокий анализ проведен по областям Северо-Западного региона, выбор которого определен тем, что входящие в него три области (Ленинградская, Новгородская и Псковская) значительно отличаются друг от друга как из-за различия природно-климатических факторов (например, снижающаяся с юго-запада на северо-восток пашнеобеспеченность), так и связанными с общим ходом экономических реформ социально-экономическими факторами.

Научная новизна и основные результаты исследования заключаются в том, что в нем развит и систематизирован ряд теоретических и методологических положений о специфике государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий в условиях перехода к рыночным отношениям. При этом:

- выявлены сущностные особенности системы государственного управления землепользованием в условиях рынка, исходя из современных экономико-правовых условий уточнены приоритеты

государственного регулирования земельного рынка;

- аргументирована необходимость государственного регулирования земельного рынка, основанная на выявлении специфических особенностей сформировавшегося в современной Российской Федерации земельного рынка, сопряженного с рядом отрицательных социально-экономических последствий, которые должны быть компенсированы через механизмы его регулирования государством, а также основных экономических функций рынка сельскохозяйственных угодий, в силу которых он является необходимым условием развития современного аграрного производства;

- вскрыты принципиальные особенности формирования и современного экономико-правового статуса земельных долей, в том числе отличие безусловно невостребованных долей от условно невостребованных;

- на основании исследования организационно-правовых предпосылок становления рыночного оборота земель в современной России и ретроспективного анализа его фактического развития выделены три этапа процесса формирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и четыре основных типа современного сельскохозяйственного землепользования;

- выявлены факторы, наиболее влияющие на степень вовлечения в рыночный оборот земель, используемых в нетоварном секторе сельскохозяйственного производства, а также на уровень цен на указанные земли;

- на основании анализа зарубежного опыта и региональной практики развития современного отечественного федерального законодательства обоснованы предложения по совершенствованию государственного регулирования рыночных земельных сделок, в т.ч. по проблеме невостребованных земельных долей и приоритетов в сделках их купли-продажи;

- вскрыто сущностное отличие современных информационно-регистрационных систем о земле (вещная земельная регистрация -кадастр и личная земельная регистрация - регистрация прав) и информационно-аналитической (мониторинг земель), предложены методические решения по их развитию.

Практическая ценность исследования в том, что научно обоснованное государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий позволит организовать более рациональное использование и надежную охрану этих земель, а так-

же защитить права землепользователей и других участников рынка. В свою очередь, это должно создать условия устойчивости землепользования, финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей, сохранения и повышения уровня почвенного плодородия.

Изложенные в диссертации научные результаты могут быть применены:

- при разработке нормативных правовых актов федерального и регионального уровней по вопросам регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, кадастра, мониторинга, оценки земель и регистрации прав на землю. В частности, результаты исследования использованы при подготовке федеральных законов «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» и ряда других нормативных правовых актов;

- при совершенствовании форм и методов регулирования рыночных сделок с землей, земельных платежей, оценки земель, земельного кадастра. В частности, результаты исследования использованы Институтом земельных отношений и землепользования по теме «Разработка концептуально-методических основ и нормативов арендной платы за земельные участки на территории Московской области», а также Государственным университетом по землеустройству в научных отчетах «Разработать методические основы управления земельными ресурсами на региональном уровне» и «Разработать методические рекомендации по созданию земельно-информационной системы в административно-территориальном образовании», выполненных по заданию Госкомзема России и Росземкадастра;

- в учебном процессе. В частности, на материалах данного исследования базируются курс лекций «Государственное регулирование земельных отношений», который в 1999-2004 годах был прочитан автором в Государственном университете по землеустройству, учебное пособие «Особенности регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики», а также монография «Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX - начала XXI века)», которая включена в состав основной литературы Про-граммы-минимум кандидатского экзамена по специальности

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство), утвержденной в 2004 году Минобразованием России.

Апробация результатов исследования. О результатах, полученных в ходе исследования, сделаны сообщения на научных конференциях и семинарах международного и всероссийского уровня, а также проведенных различными ВУЗами МИИЗ (1991), ГУЗ (1997, 1998, 2001), ВИАПИ («Никоновские чтения» 1999-2003), Пермский (2000) и Новгородский (2000) университеты, Пензенская ГСХА (2000), Институт степи Уральского отделения РАН (2000), Северо-Западный научный центр РАСХН (2000), МИИГАиК (2001).

Диссертация выполнена в соответствии с планом научных исследований ГНУ ВНИЭТУСХ и является составной частью задания РАСХН по проблеме «Разработать научно-методические основы регулирования земельных отношений» (№П> 01.200.117.754).

Публикации по теме исследования. Основные научные результаты многолетнего исследования опубликованы в 99 научных трудах общим объемом 211,95 пл. Из них 11 монографий (в т.ч. «Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России», «Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века)») и 30 статей в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК России для публикации научных работ, отражающих основное научное содержание докторской диссертации.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, выводов и предложений, списка использованных источников и литературы, а также четырех приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цель и задачи, научная новизна и практическая значимость, а также приведены сведения о степени апробации его результатов.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты государственного регулирования оборота земель сельского хозяйства в условиях рыночной экономики» раскрыты роль государства при

становлении и укреплении рыночных отношений в АПК, а также особенности и сущность сформировавшегося в современной России земельного оборота. На этой основе сформулированы и обоснованы основные положения о регулировании рыночного оборота земель и его месте в системе управления землепользованием.

Во второй главе «Становление и развитие рынка сельскохозяйственных угодий» исследованы объективные предпосылки вовлечения указанных земель в рыночный оборот, проанализирован процесс формирования земельных долей, их современное состояние и на этой основе выдвинуты предложения по их дальнейшей трансформации. Также обобщены основные тенденции формирования рыночного земельного оборота в различных секторах сельскохозяйственного землепользования.

В третьей главе «Механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий» в рамках формирования концептуальных подходов к государственному регулированию рынка сельскохозяйственных угодий сформулированы цель такого регулирования и задачи, которые предстоит решить применительно к четырем основным секторам современного сельскохозяйственного землепользования, а также критерии достижения поставленной цели. Исследованы зарубежный и отечественный (региональный) опыт регулирования, проанализированы имеющиеся проблемы с применением регулирующих механизмов. На этой основе разработаны предложения по их совершенствованию.

В четвертой главе «Информационное обеспечение регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий» исследовано развитие земельно-информационных систем на современном этапе земельной реформы. При этом особое внимание уделено возможности расширительного подхода к объекту земельного кадастра (земля + иная недвижимость), а также обоснованности использования рыночных цен на землю при проведении ее кадастровой оценки. Также разработаны предложения по совершенствованию функций и структуры органов, осуществляющих регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий.

В выводах и предложениях сформулированы основные результаты проведенного исследования.

В приложениях изложены методика и результаты проведенного в процессе исследования корреляционного и регрессионного

анализа факторов, влияющих на развитие рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и уровень рыночных цен на землю, а также систематизированы региональные законодательные акты, конкретизирующие нормы федерального законодательства в части оборота земель сельскохозяйственного назначения.

ОБОСНОВАНИЕ ЗАЩИЩАЕМЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

1. Специфичность системы государственного управления землепользованием в условиях рынка

Более 15 лет в нашей стране развиваются рыночные отношения и связанные с ними институты. Но, как показывает мировой опыт, рыночному обороту, основанному на свободной конкуренции предпринимателей, свойственен ряд недостатков (рыночные регуляторы не обеспечивают требуемую стабильность землепользования и основанного на них производства, защиту прав участников рынка, охрану окружающей среды и природных ресурсов и т.д.). Решение вопросов, где рыночного саморегулирования недостаточно, берет на себя государство, используя такие формы воздействия на рынок как: 1) не персонифицированное (нормативное) регулирование; 2) избирательное (командное) регулирование; 3) опосредованное воздействие на соотношение спроса и предложения путем государственного предпринимательства; 4) регулирование развития и деятельности инфраструктуры рынка.

Степень приоритетности той либо другой из названных выше форм воздействия зависит от устоявшихся традиций, состояния экономики и социально-политической обстановки, а также от уровня «проблемности» того или иного рынка. То есть, мера жесткости регулирующего участия государства на рынке отдельных товаров (например, на земельном рынке, на рынке сельскохозяйственной продукции) может несколько отличаться от других рынков, да и от ситуации в экономике в целом.

За период реформ уровень «проблемности» в товарном секторе отечественного АПК значительно возрос. В диссертации исследованы кризисные проявления производственного, финансового и социального характера (табл. 1). Поэтому на современном этапе развития рыночных отношений в АПК меры государственного регулирования должны соответствовать скорее модели смешанной экономики, т.е. предусматривать сочетание предпринимательских инициатив с активной ролью государства в рыночных процессах.

Еще более очевиден этот вывод в отношении земли, являющейся главным средством сельскохозяйственного производства. Ведь, изменения в системе землепользования (в том числе в результате целенаправленного регулирующего воздействия государства) позволяют влиять на всю совокупность производственных и социальных отношений на селе.

В этой связи регулирование земельных отношений в АПК, в том числе регулирование рыночных земельных сделок, в диссертации рассмотрено не как сугубо независимое явление, а как одна из составляющих системы государственного регулирования сельскохозяйственного производства. При этом регулирование рыночного оборота земель в АПК, во-первых, к тому же должно соответствовать модели смешанной экономики (и предусматривать более жесткие меры регулирования в сравнении с рынком других земель), во-вторых, - создавать условия для преодоления сложившихся в аграрном секторе негативных тенденций.

Таблица 1

Факторы, повышающие (+) / снижающие (-) актуальность мер

государственного воздействия на рынке земли

Тенден Формы регулирования**

Факторы ции* АПК в целом Аграрное землепользование

М р Н К п и Н К п и

Сложившаяся мера «гос. регулируемости» + - + + + + + +

Наличие рыночного саморегулирования ' V + + + + + + + +

Мера достаточности рыночного саморегули- 4 + + + + + + + +

рования для устойчивого развития отрасли

Стабильность законодательства*** "■V,1 4- + + + + + + + +

Мера самостоятельности хоз. субъектов + - - - + - - -

Устойчивость производства или кризис г - + + - - + + -

Наличие ресурсов в гос. собственности - + + + - + + +

Степень развития рыночных отношений ж + - - + + + - +

Наличие конкуренции шш м + - - + + - - +

Наличие инфраструктуры рынка т + - - + + - - +

*М - общемировые, Р - специфика современной России (Т - возрастание, 4- - убывание), интенсивность процесса (мера развития) выражена затемнением;

**Н — нормативное; К - командное, П — государственно-предпринимательское, И - инфраструктурное;

***только формируется (в с/х землепользовании - сравнительно урегулировано с 2003г.)-

Цель государственного регулирования рыночного оборота земель в диссертации определена как обеспечение экономически эффективного перераспределения земель (между отраслями, раз-

личными социальными группами и отдельными лицами) и защита правомерных интересов участников земельного рынка. Эта цель раскрыта через такие задачи как обеспечение стабильности землепользования (а, соответственно, и производства) и земельного рынка, создание условий для аккумулирования земель у более эффективных пользователей, защита экономических и иных интересов различных групп населения, обеспечение доступности (в том числе - ценовой) услуг, обеспечивающих рыночный оборот земель.

Поскольку государственное регулирование земельного рынка мы рассматриваем как составную часть государственной системы управления землепользованием, то в диссертации проанализированы два основных научных подхода к такому управлению. Первый подход означает воздействие непосредственно на земельные ресурсы (организация севооборотов и т.п.). При этом упор делается на технические аспекты. Эта позиция проводится в работах Т.И.Бакиновой, С.Н.Волкова, А.А.Варламова, И.В.Дегтярева, С.В.Коростелева, Н.Е.Петрова, В.Х.Улюкаева и других ученых. Данный подход во многом обусловлен преемственностью взглядов, сложившихся в период монополии государственной собственности на землю. Тогда любое, сколь-либо существенное решение по поводу земли было в исключительной компетенции государственных органов. Соответственно, фактически, не было имущественной свободы и саморегулирования в земельных отношениях, а при управлении в данной сфере преобладали технические аспекты.

Второй подход предусматривает воздействие на лиц, использующих землю или реализующих иные права по поводу нее. При этом акцент делается на социально-экономические аспекты. Такой подход разделяют С.А.Ткачук, Г.А.Аксененок, И.А.Иконицкая, Н.И.Краснов, П.Ф.Лойко и другие ученые.

Применительно же к современному состоянию земельных отношений в сельском хозяйстве необходимо сочетать социально-экономический и технический аспекты управления. Отразить такую двойственность позволяет понятие «управление сельскохозяйственным землепользованием». Причем, в условиях рыночных отношений его следует понимать в широком смысле - как управление всей совокупностью действий по владению, пользованию и

распоряжению землями, используемыми в сельскохозяйственных целях.

Рыночные реформы в той или иной мере затронули все составляющие системы управления землепользованием. Кроме того, за последние 15-20 лет произошли качественные сдвиги в области передачи, модификации и хранения информации (компьютеризация, спутниковая и иные виды оперативной связи), а, соответственно, и в применении информационных технологий в управлении. Но наибольшие изменения, связанные с расширением экономической свободы землепользователей, затронули вопросы регулирования земельного оборота. Причем, если в условиях плановой экономики государственное регулирование охватывало лишь действия по использованию земли (т.е. растянутые по времени), то в условиях рынка необходимо регулировать и сделки с землей (единовременные действия, направленные на изменение прав и обязанностей).

2. Сущностные особенности сформировавшегося в Российской Федерации земельного оборота и рынка земли

Анализ сформировавшихся к настоящему времени экономико-правовых реалий в различных секторах отечественного землепользования позволяет считать закономерным, что в системе земельных отношений современной России развиваются сделки, формирующие оборот участков сельскохозяйственных угодий, число которых с годами увеличивается, видовой состав расширяется (рис. 1, без аренды земель, ввиду ее значительного преобладания над другими видами сделок).

Рис. I. Земельные сделки по Российской Федерации в целом

Сопоставимой по широте правомочий с частной земельной собственностью является аренда земель. Причем в современной

России весьма распространенна аренда государственных и муниципальных земель: в частной собственности - 124,4 млн.га, в аренде -70,2 млн.га. Вместе с тем, значительные колебания ежегодно арендуемых площадей в 1997-2004 годы (23,4 - 24,5 -72,0 -132,8 - 69,8 - 43,7 - 67,4 - 70,2 млн.га) свидетельствуют о том, что в отличие от стабильной частной земельной собственности, аренда является пока скорее краткосрочной формой землепользования.

Так как земельный рыночный оборот является для современной России сравнительно новым явлением, неравномерно складывающимся по регионам страны, категориям земель и видам сделок, то при его изучении важно выявить степень сохранения в составе земельных прав монопольного положения государства и становления частного землевладения. Соответственно, возрастает актуальность такого методологического приема как сегментирование рыночного оборота земли (как объекта исследования).

Исследование позволило выделить в составе сегментов земельного рынка как первичный земельный рынок, т.е. продажу частным лицам находящихся в государственной или муниципальной собственности земель и предоставление указанных земель на ином праве. На таком рынке государство (продавец земли) является в определенной мере монополистом. То есть, под первичным рынком предлагается понимать продажу площадей земли, которая впоследствии может быть вовлечена в рыночные земельные операции, совершаемые уже без участия государства. Такой рынок, где обе стороны равны в своих правах, предложено считать полноценным (конкурентным) земельным рынком.

Проведенная сегментация сформировавшегося земельного рыночного оборота и выявление степени «проблемное™» отдельных его сегментов и видов сделок позволили сделать вывод о том, что в настоящее время при его регулировании основное внимание следует сосредоточить на сделках по отчуждению земельных прав на конкурентом земельном рынке, где обе стороны сделок самостоятельны (на первичном рынке государство - монополист, обладающий значительным влиянием без применения дополнительных механизмов регулирования, и там «рыночные» проблемы не так остры).

Что касается непосредственно сельскохозяйственных угодий, то их рыночный оборот стал необходимым условием функциони-

рования аграрного сектора экономики в условиях рыночных отношений, обеспечивая: а) экономически обоснованное перераспределение земель (как долгосрочное, так и краткосрочное), осуществляемое посредством механизмов рыночного саморегулирования; б) содействие развитию предпринимательства и конкуренции в АПК; в) привлечение финансовых ресурсов - кредиты под залог земли, а также продажа прав собственности или аренды на часть земли в целях изыскания средств для более эффективного использования оставшегося участка.

Вместе с тем, рынок указанных земель сопряжен с большей, в сравнении с другими видами земельных угодий, вероятностью негативных последствий. К его основным издержкам в диссертации отнесены:

- опасность выбывания сельскохозяйственных угодий из аграрной сферы в иные отрасли, более прибыльные в краткосрочной перспективе. В нашей стране сокращение сельскохозяйственных угодий продолжается уже почти пол века (с 237,2 до 220,7 млн. га), рынок же, тем более неустоявшийся и недостаточно регулируемый, может существенно ускорить этот негативный процесс;

- нерациональное перераспределение сельскохозяйственных угодий, вызывающее разбалансированность между площадью земли и другими факторами производства, и как результат - ускоренное сокращение обрабатываемых площадей (за последние 10-15 лет площадь пашни сократилась более чем на 10 млн.га, при значительном с 10 % до 33 % росте доли незасеянных площадей);

- длительный период реализации при необходимости продать землю или сдать ее арендатору, обусловленный отсутствием спроса и предложения, а также неадекватность цены (т.е. недополучение продающей стороной средств, которые могут быть направлены в производство);

- монополизация производства при излишней концентрации земли у одного лица, в свою очередь, негативно влияющая и на социальную обстановку на селе;

- объективная неэффективность для арендатора краткосрочной аренды, не стимулирующей его заинтересованности в охране и повышении плодородия временно используемой им земли.

В этой связи в диссертации выстроена и обоснована иерархия

степени свободы частных собственников по отношению к их имуществу (рис. 2, изменение степени абсолютной власти частного собственника по отношению к своей земле, происходящее по мере развития человеческого общества, отражено посредством прерывистой стрелки). При этом во все времена наиболее жесткий режим (по степени регулируемости со стороны государства) был свойственен именно сельскохозяйственным угодьям, где затронуты первостепенные интересы общества, а для «исправления ошибок» требуется очень большой срок, либо это вообще становится невозможно,

3. Экономико-правовой статус земельных долей, их перспективы

К настоящему времени в товарном секторе ЛПК большая часть сельскохозяйственных угодий находится в частной собственности, главным образом, в виде земельных долей (изначально на них было поделено около 115 млн. га), значительная часть собственников которых (до 70%) уже не участвует в сельскохозяйственном производстве.

| С'

§, £

с г

а =

6 |

о "

3 :5

4 3

Рис. 2, Степень свободы частных собственников по распоряжению своим имуществом

Проведенное исследование особенностей формирования земельных долей (как социально-ориентированного варианта наделения землей), а также имевшихся в 90-е годы возможностей совершения с ними разного рода сделок позволили выделить следующие отличия земельных долей от долевой собственности, тра-

диционно свойственной гражданскому законодательству:

- бесплатность получения права собственности на сельскохозяйственные угодья при отсутствии конкретного круга лиц, становящихся собственниками, тогда как гражданское законодательство исходит из компенсированного возникновения права на имущество;

- отсутствие юридически оформленного объекта (земельного участка), передаваемого в долевую собственность, - на доли делился не весь земельный массив колхоза или совхоза, имевший установленные границы, а только его сельскохозяйственные угодья;

-широкий объем прав их владельцев (впрочем, с 2005 года ситуация изменилась на противоположную - объем прав собственников земельных долей был сокращен);

- продолжительность срока их институционального существования;

- длительное отсутствие федерального закона, регламентирующего оборот земельных долей (вплоть до 2002 года), и отсутствие законодательной стабильности в последующем.

В целях выявления возможных закономерностей складывающегося рынка земельных долей, которые позволили бы судить о степени развитости их рыночного оборота, проведены корреляционный и регрессионный анализы зависимостей между сложившимся к моменту принятия Закона правовым статусом земельных долей (переданы в аренду, внесены в уставный капитал, выделены в участок и т.п.) и факторами, отражающими качество земли, зем-ледефицитность, доходы населения и другие социально-экономические характеристики регионов. Как показал анализ, коэффициент корреляции весьма невысок: в большинстве случаев он находится в интервале от - 0,2 до + 0,2, и лишь для незначительного числа факторов этот интервал составляет от - 0,4 до + 0,4. Явная зависимость от названных факторов наблюдается только при использовании долей для создания крестьянских (фермерских) хозяйств (далее - К(Ф)Х). При этом выявленную зависимость удалось охарактеризовать следующим уравнением регрессии:

УК(ф)х = -1,07 + 0,39Х1 + 0,16Х2 + 0,62Х3 + 0,85X4 + 0,04Х5, где:

^К(ф)х - удельный вес долей, на основе которых созданы (расширены) К(Ф)Х, по региону;

X! - величина обратная плотности населения в регионе, га/человек;

Хг - доля прибыльных хозяйств в регионе;

Хз — средний по региону размер заработной платы в сельскохозяйственном производстве;

Х4 - отношение числа К(Ф)Х к численности сельского населения в регионе;

Х5 - доля приватизированных земель в общей площади К(Ф)Х в регионе.1

Полученный коэффициент множественной корреляции (К = 0,69) позволяет считать, что данное уравнение сравнительно полно учитывает влияние анализируемых факторов на использование земельных долей при создании (расширении) К(Ф)Х. В диссертации дано следующее объяснение выявленным закономерностям:

- чем ниже плотность населения (X,), тем чаще за счет долей создавались К(Ф)Х;

- чем рентабельнее ведение сельскохозяйственного производства (Х2) и выше доходы сельского населения (Х3), тем больший смысл создавать К(Ф)Х;

- чем больше К(Ф)Х в данной местности (Х4), особенно имеющих землю в частной собственности (Х5), т.е. использующих ее на более стабильном праве, тем сильнее это стимулирует потенциальных фермеров (это как бы «эффект присутствия»); другим объяснением этого может быть более лояльное отношение к К(Ф)Х местных властей.

Проведенный в диссертации анализ, показавший отсутствие экономически обоснованных закономерностей для большинства видов сделок с земельными долями (кроме создания К(Ф)Х), позволил сделать вывод, что хотя до вступления в силу Закона (2003 год) рынок земельных долей формально был разрешен, но не являлся полноценным конкурентным рынком, отвечающим экономическим интересам сельскохозяйственных товаропроизво-

1 В данном уравнении результат и влияющие на него факторы выражены в относительных величинах, отражающих степень отклонения, как результативного, так и фактори-альных показателей от средних по России (пропорции между регионами при этом сохранены)'

У|(Х^п от„. = —„—У|(Х|)п,бс.-; где | - вид сделки (всего проанализировано 14, в

2 У|(Х))па6с I £п данном случае это число долен, использованных 1 при создании К(Ф)Х), \ - анализируемые факторы

(всего 23, в данном уравнении - 5), П - число регионов, где совершены соответствующие сделки (всего проанализированы данные по 73 регионам, в данном уравнении - по 58)

дителей.

Анализируя динамику структуры правового статуса долей (табл. 2), следует отметить, отсутствие радикальных изменений в среднем по стране: примерно на 10 % снизилась площадь общей земельной собственности, соответствующая земельным долям, на треть уменьшилось число невостребованных долей. Последнее позволяет считать, что ситуация с невостребованными долями позитивную динамику.

Таблица 2

Статус земельных долей и его изменение в 1998-2002 годах, в процентах

Площадь долей 2002 к 1998гг Правовой статус земельных долей:

в аренде в пользовании (в т.ч. в уставном капитале) невостребованные доли

2002 г. к 1998 г. удельный вес(2002 г.) 2002 г. к 1998 г. удельный вес (2002 г). 2002 г. к 1998 г. удельный вес (2002 г.)

Псковская область 93,0 102,6 78,9 40,0 1,0 ; 78,4 20,1

Новгородская область 87,3 126,4 41,9 69,8 24,6 82,3 33,5

Ленинградская область 96,8 190,0 5,2 155,6 7,7 94,3 87,1

В среднем по России 90,4 117,8 61,8 86,7 - 14,1 62,6 24,1

Вместе с тем, земельные доли остаются наиболее существенной проблемой в товарном сельскохозяйственном землепользовании: большинство из них были переданы в аренду или уставные капиталы по правилам, значительно отличающимся от действующих в настоящее время, отсутствие землеустроительной определенности (границ массива, соответствующего долям) позволяет совершать «скрытые сделки», нарушающие правомерные интересы собственников долей и приводящие к сокращению площади сельскохозяйственных угодий, продолжают меняться правила на рынке долей. И, главное, по истечении 15 лет с момента образования долей четвертая их часть остается невостребованной. Причем более высокий уровень таких «неопределившихся» собственников - в развитых в экономическом отношении регионах (например, Ленинградская область).

В настоящее время к невостребованным долям относят: доли, собственники которых или не получили документы о правах на землю (26,6 млн. га), или, получив их, не предприняли формаль-

ных действий по распоряжению земельной долей (6,6 млн. га). В первом случае земельные доли в диссертации предлагается отнести к безусловно невостребованным, во втором - к условно невостребованным.

В работе рассмотрены два подхода к нынешней ситуации с земельными долями.

Первым вариантом является курс на постепенное упразднение земельных долей, как временного инструмента периода реформ (ограничение прав собственников долей, усложнение процедур оформления прав и совершения рыночных сделок). Это должно упорядочить решение земельно-правовых вопросов в аграрной сфере и создать условия подлинной хозяйственной самостоятельности для товаропроизводителей.

Второй (так называемый «социальный») вариант предусматривает сохранение земельных долей с их трансформацией в долевую собственность, свойственную гражданскому законодательству. Скорее именно этот вариант стал основным после 2002 года: сделки с земельными долями стали заключаться по правилам, аналогичным другим видам имущества, находящегося в общей собственности. Вместе с тем, «социальный» вариант наделения землей уже сыграл свою негативную роль, не позволив реализовать экономический потенциал ни земли, ни людей. Не решил он и социальных вопросов - улучшение условий жизни и морально-психологической обстановки на селе.

Поэтому при всей важности социальной составляющей, при решении проблемы земельных долей приоритет следует отдать производственно-экономическим аспектам, стимулируя концентрацию долей у сельскохозяйственных организаций на условиях стабильного пользования (покупка долей либо внесение их в уставный капитал указанных организаций).

4. Вовлечение в рыночный оборот земель, используемых в нетоварном секторе сельскохозяйственного производства

За период реформ в нетоварном секторе сельского хозяйства посредством земельного рынка было перераспределено около 5 % участков для личных подсобных хозяйств (далее - ЛПХ) и садоводства. Исследование показало, что в данном секторе рыночные земельные отношения можно сформированными: этап становления рынка, как механизма саморегулирования, практически, за-

вершен. Это наглядно проявилось при графическом анализе (рис. 3, где за 2003-2004 годы данные об участках для садоводства и ЛПХ, суммированы и обозначены стрелками). Еще больше земельный рынок развит в отношении участков под индивидуальную застройку {далее - ИЖС) - 10 % и дачных участков - 25-30 %. Последние два вида участков не относятся к сельскохозяйственных угодьям, но складывающиеся там тенденции приняты нами во внимание, поскольку характер их использования достаточно близок к садовым участкам, а в ряде регионов в период реформ дачно-строительные кооперативы переоформлялись в садоводческие.

1393 1894 1995 1996 1997 1999 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Рис. 3. Сделки купли-продажи гражданами

земельных участков в 1993-2004 годах (столбцы соответствуют числу сделок, линии - их общей площади)

Вывод о стабилизации рынка участков населения был подтвержден и результатами анализа индексов ежегодных изменений общего числа сделок по видам участков (ИЖС, ЛПХ, сады) и их суммарной площади. Так, если в 1994-1997 годах указанные индексы находились в диапазоне от 30 до 4Е00 %, то в последующие годы столь существенных отклонений не наблюдалось, они находились в пределах 65 - 200 %. Причем стабилизировалось не только число ежегодно заключаемых сделок купли-продажи (около 300 тыс.), но и «условно» рыночных земельных сделок - наследования {150-170 тыс.) и передачи в дар (25-30 тыс.).

Анализ сделок купли-продажи по регионам свидетельствует не только о стабилизации рынка, но и об его относительно равномерном расширении. Так, в большинстве из них средний уровень

ИЖС

1 Под ЛПХ Под сады

вовлеченности земель населения в сделки купли-продажи составляет 0,3-1,6 % в год, что соответствует среднероссийскому уровню. При этом выявлено, что рынок земель ЛПХ и садовых участков развивается более равномерно, чем рынок участков для застройки (именно в данном сегменте рынка в 10 регионах удельный вес ежегодно продаваемых участков превышает 3,5 %). Вместе с тем, судить о наступлении и ценовой стабильности на земельном рынке пока преждевременно. Как показали расчеты, относительно стабильны цены только в 13 регионах с высокой степенью земле-дефицитности и более развитым земельным рынком, в первую очередь, - это Московская, Ленинградская и Свердловская области и Ставропольский край.

В результате анализа также установлено, что развитие земельного рынка прямо и наиболее существенно зависит:

для земель ЛПХ - от удельного веса приватизированных земель и степени освоенности территории, при обратной зависимости от обеспеченности населения землей (как для ЛПХ, так и для других целей);

для садовых участков - от уровня приватизированное™ земельных участков. При этом (в отличие от других видов использования участков населения), чем больше садовых участков и их площади приходится на одного жителя, тем более интенсивно развивается рынок;

для земель, предназначенных под застройку, - от степени сельскохозяйственной освоенности и урбанизированности территории, доли приватизированной земли, доходов населения и его обеспеченности участками. Причем, рынок незастроенных земель более развит в регионах с меньшей плотностью населения и больше зависит от ранее проведенного наделения землей.

5. Сегменты современного сельскохозяйственного землепользования

В диссертации проанализирован процесс развития рыночных земельных отношений, как в товарном, так и в нетоварном секторах сельскохозяйственного производства. При этом выделены три этапа в процессе формировании рыночного оборота сельскохозяйственных угодий: I - создание условий для развития земельного рынка (1990-1993 годы), П - становление рынка (в секторе нето-

варного сельскохозяйственного производства - с 1993 до 1997-1998годов; в секторе товарного производства - с 2003 года по настоящее время), III - развитие рынка в нетоварном секторе, начиная с 1998 года (рис. 4), а также четыре основных сегмента современного сельскохозяйственного землепользования (табл. 3).

Таблица 3

Степень развития рыночных отношений в сегментах и секторах

современного сельскохозяйственного землепользования

Сегмент рынка Наличие частной собственности, как условия конкурентного рынка Вероятность проявлений монополизма при земельных сделках Наличие конкуренции Законодательная уре-гулиро-ван-ность Вероятность неоптимального варианта сделки Наличие конкурентного рынка

Товарный сектор

Приватизированные земли на праве общей собственности* Все с/х угодья, соответствующие долям находятся в частной собственности Очень высока со стороны сельскохозяйственных организаций по отношению к дольщикам Очень низкая Относительная - с 2003 года, но правила меняются Имеется** Квазирынок с момента образования земельных долей, с 2003 года формируются рыночные принципы

Приватизированные земли (участки) Частная собственность (для юр лиц - 3 %, для фермеров -45 %) Со стороны отдельных крупных с/х организаций Очень низкая С 2003 года Высокая — рынок не устоялся Рынок только формируется с 2003 года

Неприватизированные земли Государственная собственность Со стороны государства и муниципальных образований Отсутствует С 2003 года Рыночных сделок нет (только субаренда) Отсутствует

Нетоварный сектор

Земли хозяйств населения Частная собственность (более 65 %) Отсутствует*** Полная С 1992 года Низкая Рынок сформирован, действует саморегулирование

* угодья поделены на доли, но участки, как правило, не сформированы, ** в значительной степени снижена с 2005 года, после наделения сельскохозяйственных организаций правом преимущественной покупки земельных долей; *** монополизм возможен со стороны посредников, скупающих землю для последующей перепродал«!, и организаций, оказывающих землеустроительные и т.п. услуги.

До земельной реформы

19ВЗ-19Э1 годы

1592*1993 годы

1593-2002 ГОДЫ 2П03 20П4 голы

} 01йп. создания условий для развития земельного рынка : <у> ьскоквзя йстве н ном з ем пепоп ьзов а н ид

Дарение |Иэтап гтаноплониеземельного-

Г

рынка в сельскохозяйственном землепользовании

Дарение Дарение

этап, развитие земельного рынка в еельскохозяйггеенмом землепользование

Приватизация

Виды праз на землю* С - собственность, А - аренда, В - пожизненное наследуемо*? владение, П - пользование (постоянное ил* срочное). Земельное участки обозначены прямоугольниками, земельные доли - овалам«

В случаях, когда обьекты прав на землю, а также сделки и права, имеют недостаточно четкий правовой статус, они обозначены прерывистыми линиями

Примечания * - только в отношении К(Ф)Х и ЛПХ; " - объем прав, аналогичен другим, используемым г товарном производстве, - в особых случаях, для с!х организации,

в счет земель которых доли образованы

Рис. 4. Этапы становления рынка сельскохозяйственных угодий в современной России (1989-2005)

В качестве задач, требующих решения в рамках государственного регулирования рыночного земельного оборота, в диссертации определены:

в сегменте земель на праве общей собственности:

- баланс экономической и социальной составляющих;

- стабилизация землепользовании сельскохозяйственных организаций, использующих земли, соответствующие долям (пресечение выбывания сельскохозяйственных угодий из единого производственного процесса);

- решение проблемы невостребованных долей путем деприватизации безусловно невостребованных долей и экономического воздействия на собственников условно невостребованных долей;

- стимулирование сделок, приводящих к консолидации земельных долей у сельскохозяйственных организаций;

- защита экономических интересов собственников земельных долей;

- формирование за счет покупки земельных долей государственного фонда;

в сегменте приватизированных земельных участков:

- пресечение выбывания сельскохозяйственных угодий из аграрной сферы в иные отрасли;

- создание условий для скорейшего формирования легального экономически обоснованного рыночного оборота земель, как необходимого условия современного сельскохозяйственного производства (стабильность рынка, развитие его инфраструктуры);

- поддержание ценового равновесия на земельном рынке путем выставления на торги свободных земель (при росте цен) или скупки земель (при падении цен);

- стимулирование сделок, повышающих эффективность использования сельскохозяйственных угодий, в том числе их переход к более экономически крепким хозяйствам (быстрее других «вписавшимся» в рыночную экономику);

- недопущение сделок, влекущих к нерациональному землепользованию (необоснованная дробимость участка и т.п.);

- ограничение экономически необоснованной концентрации земель (борьба с монополизмом);

- создание условий для привлечения дополнительных кредитных ресурсов в АПК посредством залога земель, который, в свою очередь, должен сыграть санирующую роль в отношении сельско-

хозяйственных организаций;

- формирование за счет вовлеченных в рыночные сделки земель государственного фонда;

в сегменте неприватизированных земельных участков (где рынок возможен путем субаренды):

- создание условий для сельскохозяйственного производства на землях, арендуемых у государства или муниципальных образований;

- осуществление приватизации сельскохозяйственных угодий в тех регионах, где она в массовом порядке не была проведена в 90-е годы;

- создание условий для приватизации земель, уже используемых К(Ф)Х, но на ином праве (пользование, владение);

- формирование государственного фонда за счет земель, неиспользуемых государственными организациями;

в сегменте земель хозяйств населения государство решает те же задачи, что и на иных социально значимых рынках (фактическая и ценовая доступность земли, поддержание ценовой стабильности, обеспечение правопорядка и защита законных интересов участников рынка). В этом сегменте также важно регулирование рынка землеустроительных услуг, оказываемых населению. Что касается конкретных регулирующих воздействий, то здесь вполне достаточно универсальных мер, предусмотренных для других видов недвижимого имущества (учет земельных участков, как объектов рынка, государственная регистрация сделок, наличие механизмов альтернативной оценки стоимости продаваемых участков). Вместе с тем, для участков ЛПХ целесообразно обеспечить соблюдение целевое назначения (для садов это не так актуально, учитывая их «вклад» в сельскохозяйственное производство, а также типовые размеры участков в 0,06-0,12 га с устоявшимися границами).

6. Меры по совершенствованию государственного регулирования земельного рынка

Вплоть до 2002 года система регуляторов земельного рынка не была сформирована. В определенной мере это явилось следствием «рыночной эйфории» начала 90-х годов («рынок сам все урегулирует»), а также излишней политизированности вопроса о рыночном обороте сельскохозяйственных угодий (этот вопрос воспринимался в качестве одного из основных векторов развития общества). Кроме того, вплоть до 2002 года законодательно обеспечен был лишь ры-

нок земельных участков, используемых населением, где практически исключена вероятность его негативных проявлений, а, соответственно, и актуальность регулирующего участия государства.

В результате формирование механизмов регулирования рыночного оборота земель началось после принятия Закона. При этом основными механизмами регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий стали:

- преимущественное право органов публичной власти на приобретение продаваемых земель (в отношении земельных долей - в период 2003-2005 годов);

- запрет на их приобретение в собственность иностранными лицами;

- ограничение максимальных и минимальных размеров земельных участков.

В качестве регулирующих механизмов можно также рассматривать такие универсальные (т.е. действующие не только, до и при совершении сделок) меры, как запрет несанкционированного изменения целевого назначения участка и санкции при ненадлежащем использовании земли.

Действующие в настоящее время на федеральном уровне решения по регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения носят концептуальный и отчасти рамочный характер. Содержательное же наполнение федеральных норм, позволяющее учесть региональную специфику земельных отношений, осуществлено в законах субъектов Российской Федерации.

Всего к 2005 году во исполнение федерального законодательства по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения специальные законодательные акты были приняты в 56 субъектах Российской Федерации. При этом в большей их части региональные законодатели не воспользовались своим правом установления моратория на приватизацию земли. Максимальный размер общей площади участков, которые могут находиться одновременно в собственности одного лица, в большинстве регионов определен на уровне нижнего предела, установленного федеральным законодательством (10 % общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования).

Что касается наиболее действенного регулятора рыночного земельного оборота в товарном секторе сельскохозяйственного производства - преимущественного права органов публичной вла-

сти на покупку земли, то в диссертации выделены три группы регионов по разграничению компетенции региональных и муниципальных уровней при его реализации.

К первой группе отнесены регионы с высокой степенью зем-ледефицитности или сложившейся напряженностью в решении земельного вопроса (Московская область, Краснодарский край, Республика Алтай, Чувашская Республика и ряд других). Там преимущественное право покупки полностью оставлено за регионом (10 регионов) или передано муниципальным образованиям в случае его отказа от покупки (15 регионов). Сюда же можно отнести еще 10 регионов, в законах которых соответствующая компетенция вообще не прописана, поскольку такое право за ними закреплено федеральным законодательством.

Вторая группа - это регионы (10), где право покупки или передано на муниципальный уровень или оба уровня действуют на основе паритета. Такой подход свойственен регионам с меньшим числом земельных проблем и отражает преемственность практики 90-х годов, когда решения по перераспределению земель принимали муниципальные образования. Кроме того, к этой группе относятся регионы, где еще в 90-е годы основная часть нормативного регулирования была делегирована в муниципальные образования.

Третья группа- это регионы (12), в которых компетенция строго разграничена. Например, в отношении земельного участка право преимущественной покупки оставлено за регионом, а земельной доли - передано муниципальным образованиям. Или проведена дифференциация правомочий в зависимости от размера и местоположения продаваемых земель.

Проведенный анализ практических аспектов реализации механизма преимущественного права покупки в 2003-2005 годах показал, что он активно применялся в субъектах Российской Федерации, в отношении, как земельных участков, так и земельных долей. При этом в таком земледефицитном регионе, как Московская область, средняя стоимость выкупленных государством участков составила 685,62 тыс. руб./га, что в 20,8 раз превышает среднюю кадастровую стоимость 1 га сельскохозяйственных угодий в регионе.

В 2005 году после внесения поправок в Закон механизм преимущественного права покупки претерпел существенную трансформацию - он перестал действовать в отношении земельных долей, так как соответствующее право перешло от органов публичной

власти к сельскохозяйственным организациям. Анализ идеологических, экономических, социальных и организационно-финансовых аспектов такой трансформации показал ошибочность устранения государства от прямого регулирования сделок с земельными долями. Наиболее простым способом исправления этой ошибки будет возврат к многоступенчатости (очередности) права на приобретение земельной доли. В работе предложена следующая система приоритетов при покупке земельных долей: 1) другие собственники земельных долей, являющиеся по отношению к продавцу сособст-венниками земли, находящейся в общей собственности, 2) орган публичной власти (субъекта Российской Федерации или местного самоуправления), 3) сельскохозяйственная организация, использующая земли, соответствующие долям. В диссертации обосновано, что именно такая трехуровневая система обеспечивает необходимый баланс интересов других сособственников земли, государства, представляющего интересы общества, сельскохозяйственной организации и собственника доли (ее продавца). Схематически предлагаемые изменения действующего в настоящее время механизма отражены на рис. 5.

Уровни приоритета Первый I Второй I Третий

Рис. 5. Предлагаемая система приоритетов при реализации преимущественного права покупки земельных участков и земельных долей

Слабым местом механизма преимущественной покупки является то, что он не работает при «скрытой» купле-продаже, но оформленной как дарение или внесение в уставный капитал. Причем, если последний вид сделок (учитывая нынешний приоритет сельскохозяйственных организаций) не так подозрителен, то дарение представляет реальную опасность не столько как способ уйти от уплаты налогов, связанных с куплей-продажей, сколько именно как возможность обойти механизм преимущественной. покупки земли. В этой связи в диссертации предложено в случае, если в отношении земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве будет складываться тенденция, аналогичная нетоварному сектору, где на каждые 5 проданных участков сейчас приходится один переданный в дар (рис. 1, соотношение проданных и подаренных земель выделено стрелкой), дополнить механизм преимущественного права покупки введением квалификационных требований к лицам, приобретающим землю в порядке дарения, или выдачей разрешений для заключения таких сделок.

При решении проблемы невостребованных земельных долей предложено учесть принципиальное отличие безусловно и условно невостребованных долей. Так, в первом случае деприватизация является логическим завершением затянувшейся, но не оконченной приватизации. Во втором же случае более правильным было бы экономическое воздействие на собственников долей (в том числе путем реализации требований федерального законодательства о формировании земельного участка, соответствующего долям), которое в результате, скорее всего, все равно приведет к их деприватизации, но будет более правомерным и оставляющим собственнику свободу выбора.

Также предложено ограничить основания, когда собственник доли может выделить в счет нее земельный участок, разрешив его только для ведения сельскохозяйственного производства.

Что касается развития земельно-ипотечного кредитования, то основная проблема заключается в недостаточной ликвидности заложенных участков. Для его стимулирования целесообразен этапный подход, т.е. на первой стадии ограниченный по числу объектов и увязанный с мерами государственной поддержки, главным образом, в части обеспечения ликвидности участков и частичного возмещения процентов по кредиту. При этом основным кредито-

ром на этом этапе должен быть государственный банк. Соответственно, регулирование залога сельскохозяйственных угодий следует развивать по двум основным направлениям:

- нормативное регулирование сделок залога, дополненное при необходимости иными регуляторами - административными и др., т.е. формирование и уточнение правил залога земель (в том числе с учетом опыта первого этапа);

- государственное предпринимательство, когда возможные риски, связанные с ликвидностью объекта залога, берет на себя государство (в частности - Россельхозбанк и федеральный бюджет).

В целом же проведенный в диссертации анализ государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и выработанные меры по его совершенствованию позволили предложить на ближайшую и более отдаленную перспективу следующие механизмы, приведенные в табл. 4.

Существенным условием рыночного оборота сельскохозяйственных угодий является доступность землеустроительных услуг (в т.ч. ценовая); а поскольку в настоящее время их оказывают негосударственные организации - то наличие устоявшегося рынка таких услуг. Вместе с тем, формирование такого рынка идет с рядом трудностей, обусловленных, главным образом, повышенным спросом на указанные услуги в связи с необходимостью постановки участков на кадастровый учет и переоформления в сжатые сроки прежних прав на землю в соответствии с требованиями Земельного кодекса 2001 года.

В диссертации предложено в связи с отсутствием адекватного предложения со стороны землеустроительных организаций задействовать в данной сфере инструментарий государственного регулирования: меры нормативного и административного характера, участие государства в оказании услуг, минимизирование обязательных землеустроительных действий при постановке земельного участка на кадастровый учет или при совершении с ним разного рода сделок.

В целях ускорения формирования полноценной рыночной конкурентной среды в сфере землеустройства целесообразно временно вернуться к лицензированию на конкурсной основе деятельности по оказанию землеустроительных услуг населению.

Таблица 4

Механизмы государственного регулирования рыночного оборота __сельскохозяйственных угодий____

Механизмы Характер регулирования Целесообразность применения:

в наст, время в перспективе

Запрет- несанкционированного. изменения целевого назначения участка ? ' Да-' Да

Установление предельных размеров участ-. ■ков (мишКрЖ - для вновь образуемых' и максимальных - для суммарно¡1 пж>нши участков) ■■ ■ ,, . Нормативное ■64 99 ' Ж | Да Да, с рас-простра- ■ неияем на аренду

Приоритет органов пубпотной власти на вторичном КйеяьнЪмдаИеЙ ■ """■ ""'1. Избирательное + гос. предпринимательство Да* ■Да**

Разрешение для заключения сделок с сельскохозяйственными угодьями Избирательное, на основе норм Нет Да**' ■

Квалификационные требования к лицам, приобретающим землю в дар Избирательное, на основе норм Нет Да*** Нет

Преимущественное- право -покупки земель-, нон доли с/х организацией ' ■ ™ Делегирование полномочий й;Т;

Деприватизация невостребованных земельных долей Норматив! гае, землёуст-роительное,-с^_ебное« - Да'- Нет

Регистрация'земельных сделок Санкционирующее Да да ■.....

Обязательность отчуждения земли .чипом, которое не может быте ее собственником ; ■ "*" " 1 . . "' ' Нормативное. избирательное, судебное (при' необходимости) Да Да

Стимулирование развития земельно-ипотечного к ре дитован ия к : "" ' - ■■■ , . Нормативное, налоговое стимулирование, гос. пред шип имате льство Да р| .К,?;/-:

Финансовое содействие л ищи, Обладающим преимущественным правом покупки земли: Избирательное ? Да

Содействие развитию рыночных.еаморегу-. ляторов и шфраструктуры "ры ика Норматив нос, ■ налоговое стимулирование щ Да

Ди<|)ференцированное налогообложение сделок с сельскохозяйственными угодьями Налоговое стимулирование Нет Да-

Мораторий на перепродажу земли в первые годы после ее покупки Нормативное Нет Нет

Регулирование государством верхнего и нижнего пределов арендной платы Нормативное Нет Возмож-

Недробимость фермерских земель Нормативное Нет БозмОж-

Ограничение срока, в течение которого банк, ставший собственником заложенной, земли должен продать ее Нормативное Нет Да . '■■■'г; ;■:::.-..

* - с учетом изменений, предложенных в настоящей работе,

** - по мере развития рынка сокращение сферы действия преимущественного права покупки и переход к разрешительной практике;

*** - в случае распространения практики мнимых сделок по дарению земель, прикрывающих и • фактическую куплю-продажу;

" * * - при широком распространении аренды у частных лиц;

***** - требуется изучение рыночных тенденций в фермерском землепользовании.

В условиях рыночной экономики важно разграничить публично-властную и предпринимательскую функцию государства на земельном рынке, а также полномочия между регулирующими и контролирующими государственными органами. В этой связи при уточнении функций федеральных органов исполнительной власти вопросы, связанные с регулированием рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и сельскохозяйственным землепользованием вообще целесообразно сосредоточить в компетенции Мин-сельхоза России, а вопросы земельного контроля и контроля за сохранением плодородия почв - в компетенции Россельхознадзора, который является самостоятельным федеральным органом, но под методологическим руководством Минсельхоза.

Что касается предпринимательской функции государства на земельном рынке, то для ее реализации целесообразно наделить федеральный центр (Российский фонд федерального имущества) правом преимущественной покупки в отношении отдельных земель (чтобы не нарушать ничьих прав это следовало бы распространить на земли, для которых не нашлось покупателей на публичных торгах - при залоге). Такой подход позволит при необходимости сформировать федеральный фонд перераспределения земель, что усилит степень регулирующего участия государства на земельном рынке.

7. Информационное обеспечение государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий

Необходимым условием обоснованного и своевременного регулирования рыночных земельных сделок является наличие следующей информации:

- о состоянии земельного фонда и степени распространения рыночного земельного оборота (для формирования и корректировки правил рынка - осуществления неперсонифицированного регулирования);

- о правах на конкретный участок, наличии для него обреме-нений или ограничений в использовании, а также об его качественном состоянии (для совершения сделки и ее государственной регистрации);

- о наличии земель в собственности (для регулирования рынка путем ограничения концентрации земельных площадей);

- о соотношении различных форм собственности на землю в регионе, а также об уровне цен на те или иные виды участков в ре-

гионе (для регулирования рынка путем реализации механизма преимущественной покупки);

- о степени развития негативных процессов (для применения дополнительных ограничений по использованию приобретаемой земли).

Для России, как и для большинства других стран, основным источником сведений о земле является земельный кадастр. В качестве основных методических решений по его дальнейшему развитию в диссертации определены:

- насыщение земельно-кадастровых данных сведениями об иных объектах недвижимости. В частности, анализ современного земельного рынка показал, что его можно охарактеризовать как рынок участков, обеспеченных разного рода инженерными коммуникациями и продаваемых вместе со зданиями, строениями или сооружениями. Поэтому такие сведения являются важным информационным слоем земельного кадастра, вместе с тем объектом земельного кадастра должна остаться земля;

- совершенствование системы кадастровых показателей. В частности, в системе генерализированного учета предложено выделить информационные блоки, отражающие распределение земельных угодий по принадлежности к муниципальным образованиям и субъектам Российской Федерации, целевому назначению, качественному состоянию, форме собственности, степени оборо-тоспособности и обложению земельным налогом.

За последнее десятилетие в России сформированы новые информационные системы о земле: мониторинг земель и регистрация прав на землю. При этом кадастр и регистрация прав - это информационно-регистрационные системы, а мониторинг - информационно-аналитическая (в первую очередь, это инструмент изучения негативных процессов, ухудшающих состояние сельскохозяйственных угодий). Организовать такой мониторинг предложено как совокупность подсистем локальных наблюдений, которые укрупняются по мере развития наблюдаемых процессов.

Развитие земельного рынка позволяет использовать данные об уровне рыночных цен на землю при ее оценки. Рыночные цены на участки, используемые населением, уже сейчас можно применять в качестве основы для работ по кадастровой оценке этих земель. Основными факторами, под воздействием которых формируются эти цены, являются финансовые (в первую очередь, зар-

плата в сельскохозяйственном производстве) и земледефицитные. Для земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве, каких-либо оценочных критериев, связанных с земельным рынком, не выявлено.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Приватизация сельскохозяйственных угодий и постепенное формирование нормативной базы, ориентированной на частную форму земельной собственности, создали необходимые условия для развития рыночных земельных отношений в агропромышленном комплексе. В нетоварном секторе сельскохозяйственного землепользования такие отношения начали складываться уже в период 1992-1993 годов. В товарном секторе их становление шло с существенным отставанием, что было обусловлено как трудностями создания законодательной базы, так и большей вероятностью негативных проявлений рыночного оборота земель товарного сельскохозяйственного производства в сравнении с небольшими участками населения.

В связи с длительным отсутствием законодательного обеспечения рыночного земельного оборота в товарном секторе и отчасти связанным с этим «теневым» характером значительной части земельных сделок формирование механизмов государственного регулирования в данной сфере фактически началось после принятия в 2002 году соответствующего Закона. При этом за основу был взят зарубежный опыт (современный отечественный опыт отсутствовал), но некоторые предусмотренные законом механизмы были в значительной мере определены волевым путем (в частности, приоритет органов публичной власти на покупку продаваемой земли).

2.Анализ теоретических и методологических положений государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий, а также сложившейся современной отечественной практики позволил заключить, что, такое регулирование, должно не только устранять (смягчать) недостатки неизбежно свойственные рыночному земельному обороту, но и способствовать тому, чтобы он в полной мере реализовывал свои экономические функции (экономически выгодное сельскохозяйственным товаропроизводителям перераспределение земель, привлечение фи-

нансовых ресурсов, содействие развитию предпринимательства и конкуренции в АПК).

Главное, что при этом должно обеспечить государство - это стабильность сельскохозяйственного производства, охрану невоспроизводимых ресурсов; соответствие устоявшимся нормам действий участников товарного производства и защиту их правомерных интересов; баланс интересов участников товарообмена, производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, пресечение проявлений монополизма.

3. Современной особенностью регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий является то, что большая их часть находится в долевой собственности (в виде земельных долей). Но на земельные доли весьма трудно распространить в полной мере такой же правовой режим как на другие виды имущества, находящиеся в общей собственности. Это обусловлено специфичностью возникновения земельных долей, постоянно меняющимся спектром прав по распоряжению ими, и, главное, особенностями земли как главного средства сельскохозяйственного производства. Поэтому ситуация с земельными долями до настоящего времени окончательно не разрешена ни в содержательном плане (сохранять ли их у нынешних собственников, в своем большинстве уже не связанных с сельскохозяйственным производством, или стимулировать концентрацию долей у сельхозтоваропроизводителей), ни в организационном плане (переоформление договоров аренды, формирование участков, соответствующих долям).

Анализ показал, что в настоящее время оптимальным будет стимулирование концентрации земельных долей у сельскохозяйственных организаций на условиях стабильного пользования, наряду с решением проблемы невостребованных земельных долей (главным образом, оказывая экономическое воздействие на собственников долей, а также через судебные процедуры).

Учитывая современный экономико-правовой статус земельных долей нынешний неопределенный (открытый) перечень оснований для формирования в счет долей земельных участков, следует признать недостаточно обоснованным - это должно допускаться только для ведения сельскохозяйственного производства (в том числе в нетоварном секторе - для расширения ЛПХ).

4. Основными механизмами регулирования рыночного обо-

рота сельскохозяйственных угодий в современной России являются: а) преимущественное право органов публичной власти на приобретение продаваемых земель; б) запрет на их приобретение иностранными лицами; в) ограничение максимальных и минимальных размеров земельных участков. В перспективе с учетом анализа степени действенности механизма преимущественного права покупки также возможны установление квалификационных требований к лицам, приобретающим землю в порядке дарения, или введение разрешительной практики при таких сделках.

5. Устранение в 2005 году государства от прямого регулирования сделок с земельными долями (право органов публичной власти на преимущественную покупку долей перешло к сельскохозяйственным организациям), полагаем ошибочным. В работе предложена следующая система приоритетов при покупке долей: сособственники, орган публичной власти, сельскохозяйственная организация.

6. В целях более рационального распределения сельскохозяйственных угодий целесообразно распространить на кредиты, при помощи которых частное лицо, обладающее преимущественным правом покупки земли, приобретает ее, те же условия, что и для других направлений государственной поддержки АПК (в частности, субсидирование процентной ставки).

7. В качестве основных инструментов государственного воздействия на рынок землеустроительных услуг на ближайшую перспективу предлагаются: а) нормативное определение минимума обязательных землеустроительных действий; б) лицензирование (на конкурсной основе) землеустроительных услуг, оказываемых населению; в) стимулирование снижения расценок путем доступности к государственным информационным ресурсам (на основании соглашений); г) государственное предпринимательство (разработка проектов землеустройства - либо непосредственно государственными организациями, либо в рамках государственного заказа).

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Монографии

1. Липски,С.А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века). - М.: «ЭКМОС», 2005. (19,2 пл.).

2. Липски,С.А. Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX - начала XXI века). - М.: ЗАО «Мэйн», 2002. (49,5 пл.).

3. Липски,С.А. Государственное управление в сфере сельскохозяйственного землепользования и его информационное обеспечение (проблемы адаптации к земельным отношениям рыночного типа). // Деп. ВНИИТЭИагропром, № 43 ВС-2002. (16,9 пл.).

4. Липски,С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. -М.: ГУЗ, 2001. (15,4 пл.).

5. Липски,С.А. Кадастр и оценка земель в системе земельных платежей. - М.: ГУЗ, 2001. (6,0 пл.).

6. Теоретические и методические положения управления земельными ресурсами и формирования системы государственного земельного кадастра. / Под ред. А.А.Варламова. // Итоги научно-исследовательской работы Государственного университета по землеустройству в 19962000 гг. (том II) - М.: ГУЗ, 2001. Автором диссертации лично подготовлены разделы «Формирование рынка земли в современных условиях» (3,0 пл.) и «Теоретические основы совершенствования оценки земель» (0,4 пл.).

7. Липски,С.А. Влияние макроэкономических факторов на уровень цен на землю в условиях развития рыночных отношений. // Деп. ВНИИТЭИагропром, № 1 ВС-2001 (6,1 пл.).

8. Липски,С.А. Земельные отношения и землеустройство: основные результаты десятилетия реформ. - М.: ГУЗ, 2000.-(14,8 пл.).

9. Липски,С.А. Правовые аспекты управления земельными ресурсами в условиях проведения земельной реформы. // Деп. ВНИИТЭИагропром, № 111 ВС-2000. (7,4 пл.).

10. Липски,С.А. Кадастр и мониторинг земель в системе земельных отношений (теоретические аспекты). // Экономика природопользования. 2000. вып. 5. (5,1 пл.).

11. Липски,С.А. Проблемы кадастра и мониторинга земель в Российской Федерации. // Деп. ВНИИТЭИагропром, № 17 ВС-2000. (22,0 пл.).

Статьи в периодических научных изданиях, рекомендуемых ВАК России для публикации научных работ, отражающих основное научное содержание докторской диссертации

12. Липски,С.А. Формы землепользования. // Экономист, 2006. № 3 (0,6 пл.).

13. Липски,С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора. // Экономист, 2004. № 8. (0,5 пл.).

14. Липски,С.А. Проблемы трансформации системы государственного управления землепользованием при переходе к рыночной экономике. // Достижения науки и техники АПК, 2003 № 8. (0,4 п.л.).

15. Липски,С.А. Современное государственное управление сельскохозяйственным землепользованием. // АПК: экономика, управление, 2003. №6. (0,5 пл.).

16. Липски,С.А. Землепользование в условиях формирования земельных отношений рыночного типа. // Аграрная наука, 2003. № 4. (0,2 пл.).

17. Липски,С.А. К вопросу объединения информационных систем об объектах недвижимости. // Изв. ВУЗов Геодезия и аэрофотосъемка, 2003. №4. (0,5 пл.).

18. Липски,С.А. Изменение земельных отношений. // Экономист, 2003. №5. (0,7 пл.).

19. Липски,С.А. Рыночные отношения в сельскохозяйственном землепользовании. // Достижения науки и техники АПК, 2002. № 9. (0,6 пл.).

20. Липски,С.А. Землеустройство в современной системе управления землепользованием. // Международный сельскохозяйственный журнал, 2002. № 4. (0,4 пл.).

21. Липски,С.А Управление землепользованием и развитие земельно-информационных систем. // Вестник Московского университета, серия 6 «Экономика», 2002. № 6. (1.2 пл.).

22. Липски,С.А. О современном статусе и будущем земельных долей. / Экологические системы и приборы, 2002. № 9. (0.7 пл.).

23. Липски.С.А. Особенности современного этапа земельной реформы. // Экономист, 2002. № 10. (1,0 пл.).

24. Липски,С.А. Регулирование рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения. // Достижения науки и техники АПК, 2001. № 7. (0,5 пл.).

25. Липски,С.А Практические аспекты адаптации земельно-информационных систем к изменениям земельных отношений. // Экологические системы и приборы, 2001. № 9. (0,7 пл.).

26. Липски,С.А. Развитие кадастра и мониторинга земель. // Аграрная наука, 2001. № 4. (0,3 пл.).

27. Липски,С.А Основные закономерности развития земельно-информационных систем. // АПК: экономика, управление, 2001. № 9. (0,5 п.л.).

28. Липски,С.А. Об основных группах земельно-кадастровых показателей. // Изв. ВУЗов. Геодезия и аэрофотосъемка, 2001. № 4. (0,8 пл.).

29. Липски,С.А. Проблемы перераспределения земель. // Достижения науки и техники АПК, 2001, № 3. (0,6 пл.).

30. Липски,С.А. О фискальной функции земельного кадастра. // Экологические системы и приборы, 2000. № 7. (0,7 пл.).

31. Липски,С.А. Важный инструмент управления земельными ресурсами. // Экономика сельского хозяйства России, 2000. № 7. (0,2 пл.).

32. Липски,С.А. Роль данных земельного кадастра при регулировании земельных отношений. // Международный сельскохозяйственный журнал, 1999. № 3. (0,6 пл.).

Статьи в иных общероссийских периодических научных изданиях

33. Липски,С.А. Организационно-правовые проблемы современного сельскохозяйственного землепользования и некоторые меры по их решению. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. № 1. (0,6 пл.).

34. Липски,С.А. Земельные доли: современные проблемы и перспективы. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, 2005. № 4. (0,7 пл.).

35. Липски,С.А. Региональные особенности развития норм федерального законодательства о регулировании сделок с землями сельскохозяйственного назначения. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2005. № 12. (0,6 пл.).

36. Липски,С.А. Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения. // Экономика природопользования, 2003. вып. 3. (0,6 пл.).

37. Липски,С.А. О государственном регулировании перераспределения земель сельскохозяйственного назначения. // Аграрная реформа. Экономика и право, 2002. № 3. (0,2 пл.).

38. Липски,С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель. // Правовое регулирование рынка недвижимости, 2001. № 2-3. (0,6 пл.).

39. Липски,С.А Факторы, влияющие на процесс совершения сделок с земельными долями. // Экономика природопользования, 2001. вып. 3. (0,7 пл.).

Статьи в сборниках научных трудов

40. Липски,С.А. Земельная реформа в северо-западном регионе: основные итоги осуществленных преобразований. / Сб. научн. тр. «Государственное управление земельными ресурсами на различных территориальных уровнях». -М.: ГУЗ, 2002. (0,7 пл.).

41. Липски,С.А. Факторы, влияющие на развитие рынка земельных участков, находящихся в пользовании населения. / Сб. научн. тр. «Земельный кадастр как механизм управления земельными ресурсами». -М.: ГУЗ, 2002. (0,6 пл.).

42. Липски,С.А. Управление землями сельскохозяйственного назначения и его информационное обеспечение. / Мат-лы междунар. научно-практич. конф. 30-31 мая 2000 г. «Проблемы управления агропромышленным комплексом России». Том II «Теория и практика управления региональным АПК». - СПб - Пушкин, 2000. (0,4 пл.).

43. Липски,С.А. О некоторых организационно-правовых аспектах регистрации прав на землю и сделок с ней в современных условиях. / Сб. научн. тр. «Проблемы землепользования и земельного кадастра в условиях перехода к рыночной экономике». - М.: ГУЗ, 1998. (0,4 пл.).

44. Липски,С.А. О некоторых задачах государственного земельного кадастра в условиях формирования земельного рынка. / Сб. научн. тр. «Актуальные вопросы земельной реформы». - М: ГУЗ, Совет молодых ученых и специалистов, 1997. (1,0 пл.).

45. Липски,С.А. Земельная реформа в Северо-Западном регионе - первые итоги преобразования. / Сб. научн. тр. «Проблемы землевладения и землепользования». -М.: ГУЗ, 1992. (0,4 пл.).

46. Липски,С.А. Собственность и аренда в фермерском хозяйстве (Из опыта зарубежных стран). / Сб. научн. тр. «Землевладение и землепользование в условиях экономической реформы». - М.: МИИЗ, 1991. (0.5 пл.).

47. Липски,С.А. Крестьянские хозяйства: возможности развития. / Сб. научн. тр. «Эффективность землепользования в новых условиях хозяйствования». - М.: МИИЗ, 1991. (0,5 пл.).

Отпечатано в издательстве «Научно-Информационный Производственно-Коммерческий Центр Восход-А» Изд. лиц. № 065925 от 26.05.98г. Подписано в печать 10.04.2007 г. Бумага офсетная 80 гр/м2. Усл. п.л. 2,75 Тираж 100 экз. Заказ №021

111621, Москва, ул. Оренбургская, д. 15 офис 226 Тел./факс: 700-12-08,700-12-17 \vw\v.vosxod.org

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Липски, Станислав Анджеевич

Введение. 4

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты государственного регулирования оборота земель сельского хозяйства в условиях рыночной экономики. 13

1.1. Роль государства при рыночной экономике. 13

1.2. Земельный оборот в современной России, его сущность, особенности и формы. 32

1.3. Регулирование рыночного оборота земель в системе управления землепользованием. 60

Глава 2. Становление и развитие рынка сельскохозяйственных угодий. 82

2.1. Объективные предпосылки вовлечения сельскохозяйственных угодий в рыночный оборот. 82

2.2. Земельные доли, их формирование, современное состояние и пути трансформации. 99

2.3. Приватизация и формирование рыночного оборота земельных участков. 126

Глава 3. Механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий. 147

3.1. Концептуальные подходы к государственному регулированию рынка сельскохозяйственных угодий. 147

3.2. Формирование механизмов государственного регулирования сделок с сельскохозяйственными угодьями, региональные особенности их реализации. 162

3.3. Совершенствование форм и методов регулирования рыночного оборота земель товарного сельскохозяйственного производства. 179

3.4. Инструменты формирования и регулирования инфраструктуры земельного рынка. 199

Глава 4. Информационное обеспечение регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий. 210

4.1. Развитие информационных систем оборота и рынка земель сельского хозяйства. 210

4.2. Оценка сельскохозяйственных угодий в условиях их рыночного оборота. 232

4.3. Организационное обеспечение регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий. 249

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий"

Актуальность темы исследования. Приватизация сельскохозяйственных угодий и формирование в стране рыночных отношений обусловили неизбежность вовлечения в рыночный оборот главного средства сельскохозяйственного производства - земли. Рыночный оборот сельскохозяйственных угодий, как неотъемлемая составная часть аграрной рыночной экономики, обеспечивает их более эффективное перераспределение между сельхозтоваропроизводителями. В этих условиях государство, с одной стороны, должно в полной мере реализовать потенциал рыночного саморегулирования и другие достоинства земельного рынка, с другой - призвано смягчить издержки рыночного оборота, которые неизбежны на стадии становления рынка, да и в дальнейшем, по мере его развития, также достаточно вероятны. Ведь именно за государством остается выбор приоритетов в таких вопросах, как устойчивость агропромышленного производства и продовольственная безопасность страны, охрана природных ресурсов, как национального достояния, создание условий для наиболее рационального использования имеющихся земельных площадей, обеспечение достойного уровня жизни сельского населения.

Значительно возросшая за период реформ степень самостоятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, формирование рынка сельскохозяйственных угодий, в том числе возникшие при этом трудности привели к возникновению ряда проблем, требующих теоретического обоснования и выработки предложений по их решению.

В первую очередь, речь идет о том, как, какими методами и насколько жестко должен регулироваться государством рыночный оборот сельскохозяйственных угодий? Ведь, с одной стороны, частный собственник земли, также как и собственник других средств производства, другого имущества должен обладать свободой выбора. Он должен иметь возможность действовать на свой риск и получить при этом всю потенциальную выгоду. С другой стороны, сельскохозяйственные угодья - это ресурс особый. Ошибочные решения в этом вопросе имеют пролонгированные негативные последствия для общества и развития национальной экономики. Поэтому общемировой тенденцией стало ограничение абсолютной власти собственника по отношению к его земле и усиление степени регулирующего воздействия со стороны государства.

Сложности формирования механизмов регулирования рыночного оборота земель в современной России обусловлены длительным (более 70 лет) запретом рыночных земельных сделок, отсутствием в мировой практике таких масштабов приватизации земли, как это произошло в нашей стране в начале 90-х годов прошлого столетия, а соответственно и невозможностью в полной мере использовать в условиях становления отечественного земельного рынка мировой опыт по его регулированию. Существенным является и значительный спад, произошедший в товарном секторе отечественного сельскохозяйственного производства, что накладывает отпечаток и на действенность государственных регуляторов рынка.

Важно и то, что, вплоть до конца 90-х годов ситуация в области земельных отношений характеризовалась отсутствием полноценной правовой базы, идеологической неопределенностью в отношении степени свободы частных земельных собственников по распоряжению своим имуществом, и, главное, противоречивостью взглядов на формы и методы регулирования земельного рынка со стороны государства: сохранение применявшихся с периода плановой экономики административных регуляторов, расширение экономических рычагов, формирование (с частичным заимствованием из опыта других стран) новых механизмов.

К настоящему времени большую часть вопросов, связанных с идеологической направленностью земельных отношений, в том числе в агропромышленном комплексе, можно отнести к сравнительно урегулированным.

Действующие в настоящее время механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий были заложены Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон). Но при его принятии в 2002 году эти механизмы в значительной мере были определены волевым путем. Как результат - неоднократные изменения указанных механизмов в 2003-2005 годах.

Кроме того, к настоящему времени особую остроту приобрел вопрос о сбалансированности между возросшей самостоятельностью сельскохозяйственных землепользователей и ролью государства на земельном рынке, а также о том, насколько специфично регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий, в сравнении с землями, используемыми в иных сферах деятельности.

Состояние изученности проблемы. Накануне земельной реформы 90-х годов и в ходе ее осуществления в трудах В.Р.Беленького, А.А.Варламова, С.Н.Волкова, А.М.Емельянова, В.В.Жабина, Н.В.Комова, Н.Г.Конокотина, В.В.Косинского, Э.Н.Крылатых, О.Б.Леппке, П.Ф.Лойко, В.В.Милосердова, А.С.Миндрина, Р.Т.Нагаева, К.И.Панковой, А.В.Петрикова, Б.М.Рабиновича, А.Э.Сагайдака, С.И.Сая, Е.В.Серовой, И.Ф.Суслова, В.Я.Узуна, В.Н.Хлыстуна, А.С.Чешева и других ученых исследованы различные аспекты становления земельного рынка. При этом применительно к условиям рыночной экономики ими критически проанализирован ряд теоретических положений и ранее обоснованных методических решений по регулированию рыночного оборота земель. Вместе с тем, в большей части указанных работах особенности государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий либо не были подвергнуты комплексному изучению, либо решения, предложенные и обоснованные в начальный период земельной реформы, оказались не вполне применимыми для ее нынешнего этапа.

Цель исследования - разработка теоретических и методологических положений, раскрывающих специфичность государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий применительно к условиям современной России, а также выработка методических решений по совершенствованию основных механизмов государственного регулирования в аграрной сфере. Для достижения вышеназванной цели в ходе исследования решены следующие задачи:

1) развиты и сформулированы теоретические и методологические положения о государственном регулировании рыночного оборота земель в условиях перехода к рыночным отношениям;

2) углублены научные подходы, раскрывающие сущность земельного рынка, как социально-экономического явления, исследованы особенности его формирования в современной России;

3) проанализированы основные предпосылки вовлечения сельскохозяйственных угодий в рыночный оборот и на этой основе обоснована актуальность его регулирования государством;

4) исследованы особенности формирования и современный экономико-правовой статус земельных долей, обоснованы пути по их трансформации в перспективе;

5) обобщены рыночные тенденции в различных секторах современного сельскохозяйственного землепользования и на этой основе сформулированы основные задачи регулирования земельного рынка;

6) исследованы действующие и потенциальные механизмы регулирования рыночных сделок с сельскохозяйственными угодьями и на этой основе разработаны методические решения по их совершенствованию;

7) предложены меры регулирования негосударственного сектора инфраструктуры земельного рынка;

8) исследовано развитие государственных структур, систем, обеспечивающих информацией функционирование земельного рынка и потребности его государственного регулирования, в том числе целесообразность использования рыночных цен на землю при проведении ее кадастровой оценки;

9) разработаны предложения по совершенствованию функций и структуры государственных органов, ответственных за регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий.

Объект исследования - система земельных отношений, как разновидность производственных отношений, складывающихся по поводу сельскохозяйственных угодий.

Предмет исследования - отношения между органами государственной власти и лицами, обладающими правами на сельскохозяйственные угодья, а также между физическими и юридическими лицами при совершении ими сделок с указанными землями.

Исходными данными для исследования стали документы статистической отчетности о наличии земель и совершении с ними рыночных сделок, а также сведения о развитии земельных преобразований в различных регионах (Северо-Запад России, Московская область), собираемые и анализируемые автором на всем протяжении земельной реформы.

Методология и методы исследования. В качестве основного методологического подхода к исследованию принят системный, предусматривающий максимально возможный учет всех аспектов проблемы в их взаимосвязи и целостности. Системность исследования предполагает и органичное сочетание с научными разработками, выполненными его автором ранее. Это позволило подойти к подготовке диссертации с определенной изначальной концепцией, задающей ее общую направленность и преемственность. Такая концепция дала основание выдвинуть в качестве рабочей гипотезы следующее. Механизмы регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий, сформировавшиеся к настоящему времени, базируются на мировом опыте регулирования земельного рынка. Вместе с тем, сложившаяся в результате реформ 90-х годов ситуация в современном сельскохозяйственном землепользовании во многом уникальна (в частности, растянувшаяся более, чем на десятилетие «проблема земельных долей»). В этой связи на современном этапе регулирующие механизмы должны еще и способствовать устранению перекосов, проявившихся в период земельного реформирования, а также смягчать кризисные проявления, свойственные современному АПК.

В ходе исследования применены следующие методы: абстрактно-логический, позволяющий отвлечься от несущественных сторон, выделить сущность исследуемых явлений и процессов, причинно-следственные связи; исторический, позволяющий ретроспективно исследовать современные проблемы; графический, позволяющий наглядно и без громоздких расчетов отележивать динамику исследуемых процессов, и экономико-статистический, позволяющий на основании разрозненных частных фактов делать общие выводы (индукция), которые, в свою очередь, дают возможность использовать выявленные общие тенденции для обоснования частных выводов (дедукция).

В качестве технических средств использованы программные продукты Microsoft: Excel - при корреляционном и регрессионном анализе и иных расчетах, связанных с большими массивами данных, и Graph - при графическом анализе.

По ряду позиций более глубокий анализ проведен по областям СевероЗападного региона. Его выбор определен тем, что хотя в него входят всего три области (Ленинградская, Новгородская и Псковская), они в значительной мере отличаются друг от друга. Причем, это отличие обусловлено, как природно-климатическими факторами (например, снижающаяся с юго-запада на северо-восток пашнеобеспеченность), так и связанными с общим ходом экономических реформ социально-экономическими факторами.

Научная новизна и основные результаты исследования заключаются в том, что в нем развит и систематизирован ряд теоретических и методологических положений о специфике государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий в условиях перехода к рыночным отношениям. При этом:

- выявлены сущностные особенности системы государственного управления землепользованием в условиях рынка, исходя из современных экономико-правовых условий уточнены приоритеты государственного регулирования земельного рынка;

-аргументирована необходимость государственного регулирования земельного рынка, основанная на выявлении специфических особенностей сформировавшегося в современной Российской Федерации земельного рынка, сопряженного с рядом отрицательных социально-экономических последствий, которые должны быть компенсированы через механизмы его регулирования государством, а также основных экономических функций рынка сельскохозяйственных угодий, в силу которых он является необходимым условием развития современного аграрного производства;

- вскрыты принципиальные особенности формирования и современного экономико-правового статуса земельных долей, в том числе отличие безусловно невостребованных долей от условно невостребованных;

- на основании исследования организационно-правовых предпосылок становления рыночного оборота земель в современной России и ретроспективного анализа его фактического развития выделены три этапа процесса формирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и четыре основных типа современного сельскохозяйственного землепользования;

- выявлены факторы, наиболее влияющие на степень вовлечения в рыночный оборот земель, используемых в нетоварном секторе сельскохозяйственного производства, а также на уровень цен на указанные земли;

- на основании анализа зарубежного опыта и региональной практики развития современного отечественного федерального законодательства обоснованы предложения по совершенствованию государственного регулирования рыночных земельных сделок, в т.ч. по проблеме невостребованных земельных долей и приоритетов в сделках их купли-продажи;

- вскрыто сущностное отличие современных информационно-регистрационных систем о земле (вещная земельная регистрация - кадастр и личная земельная регистрация - регистрация прав) и информационно-аналитической (мониторинг земель), предложены методические решения по их развитию.

Хотя основные результаты проведенного исследования носят характер научных выводов и обобщений, они имеют практическую ценность, так как научно обоснованное государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий позволит организовать более рациональное использование и надежную охрану этих земель, а также защитить права землепользователей и других участников рынка. В свою очередь, это должно создать условия для финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей, сохранения и повышения уровня почвенного плодородия.

Изложенные в диссертации научные результаты могут найти применение: при разработке нормативных правовых актов федерального и регионального уровней по вопросам регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, кадастра, мониторинга, оценки земель и регистрации прав на землю. В частности, результаты исследования использованы при подготовке федеральных законов «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» и ряда других нормативных правовых актов; при совершенствовании форм и методов регулирования рыночных сделок с землей, земельных платежей, оценки земель, земельного кадастра. В частности, результаты исследования использованы Институтом земельных отношений и землепользования по теме «Разработка концептуально-методических основ и нормативов арендной платы за земельные участки на территории Московской области», а также Государственным университетом по землеустройству в научных отчетах «Разработать методические основы управления земельными ресурсами на региональном уровне» и «Разработать методические рекомендации по созданию земельно-информационной системы в административно-территориальном образовании», выполненных по заданию Госкомзема России и Росземкадастра; в учебном процессе. В частности, на материалах данного исследования базируются курс лекций «Государственное регулирование земельных отношений», который в 1999-2004 годах был прочитан автором в Государственном университете по землеустройству, учебное пособие «Особенности регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики», а также монография «Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX - начала XXI века)», которая включена в состав основной литературы Программы-минимум кандидатского экзамена по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство), утвержденной в 2004 году Минобра-зованием России.

Апробация результатов исследования. В данной работе систематизированы и развиты научные результаты, полученные ее автором в период 19892006 годов в качестве младшего научного сотрудника, аспиранта, старшего преподавателя, доцента, соискателя ученой степени (в Московском институте инженеров землеустройства, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Государственном университете по землеустройству, Всероссийском научно-исследовательском институте экономики, труда и управления в сельском хозяйстве).

О результатах, полученных в ходе исследования, были сделаны сообщения на научных конференциях и семинарах - МИИЗ (1991), ГУЗ (1997, 1998, 2001), ВИАПИ («Никоновские чтения» 1999-2003), Пермский (2000) и Новгородский (2000) университеты, Пензенская ГСХА (2000), Институт степи Уральского отделения РАН (2000), Северо-Западный научный центр РАСХН (2000), МИИГАиК (2001).

Диссертация выполнена в соответствии с планом научных исследований ГНУ ВНИЭТУСХ и является составной частью задания РАСХН по проблеме «Разработать научно-методические основы регулирования земельных отношений» (№ ГР 01.200.117.754).

Публикации по теме исследования. Основные научные результаты, изложенные в диссертации, опубликованы в 99 научных трудах общим объемом 211,95 п.л. Из них 11 монографий (в частности, «Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России», «Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века)» и 30 статей в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК России для публикации научных работ, отражающих основное научное содержание докторской диссертации.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Липски, Станислав Анджеевич

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. На современном этапе развития рыночных отношений в АПК степень государственной регулируемости должна соответствовать скорее модели смешанной экономики, то есть предусматривать сочетание предпринимательской деятельности с активной ролью государства в рыночных процессах, в том числе посредством командного регулирования. Главное, что должно обеспечить, государство - это стабильность сельскохозяйственного производства, охрану невоспроизводимых ресурсов; соответствие устоявшимся нормам действий участников товарного производства и защиту их правомерных интересов, баланс интересов участников товарообмена, производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции (в том числе защиту отечественных товаропроизводителей от недобросовестной конкуренции). Также важно не допустить проявлений монополизма, которые существенно искажают основные функции рынка (свободный обмен товарами и информирование о целесообразности производства товара), а в сельскохозяйственном землепользовании, он негативно влияет не только на экономику, но и на социальную обстановку на селе.

На становление форм и методов регулирующего участия государства (и в землепользовании, и в других секторах экономики) в настоящее время влияют две разнонаправленные тенденции. С одной стороны, идет преодоление сложившегося за предыдущие десятилетия огосударствления экономики. С другой стороны, в самых разных сферах экономики возрастают роль и значение регулирования, как государственного, так и крупного корпоративного.

2. Рыночные земельные отношения в современной России основаны на частной земельной собственности (ее возмездном отчуждении путем купли-продажи или обмена) и как дополняющей ее аренде. При этом следует учесть, что в настоящее время аренда государственных и муниципальных земель остается достаточно распространенной формой землепользования (сопоставимой с частной собственностью). Между тем, значительные колебания арендуемых площадей свидетельствуют о том, что в отличие от стабильной частной земельной собственности, аренда является именно временным (не постоянным, не долгосрочным) способом землепользования.

Земельный рынок регулируется во всех странах, но в нашей стране дополнительная необходимость его государственного регулирования обусловлена тем, что такому рынку всего 10-15 лет, тогда как за предыдущие десятилетия традиции рыночного саморегулирования были утрачены.

В этой связи при исследовании современного земельного рынка важно выявить степень сохранения монопольного положения государства и становления рыночной конкуренции на земельном рынке в целом и в различных его сегментах. Соответственно, возрастает актуальность такого методологического приема как сегментирование земельного рынка (как объекта исследования).

3. На основании анализа современного аграрного землепользования установлено, что основными группами пользователей сельскохозяйственных угодий являются: 1) негосударственные хозяйства (кооперативы, товарищества и т.п.), как правило, с общей долевой собственностью на землю (используют 63,8 % от общей площади сельскохозяйственных угодий); 2) государственные и муниципальные унитарные предприятия (6,2 %); 3) подсобные хозяйства населения (12,5 %); и 4) принципиально новая (возрожденная) единоличная форма ведения сельскохозяйственного производства - К(Ф)Х (9,7 %).

В нетоварном секторе сельскохозяйственного землепользования рыночные земельные отношения начали складываться уже в период 1992-1993 годов. В товарном секторе их становление шло с существенным отставанием, что было обусловлено как трудностями создания законодательной базы, так и большей вероятностью негативных проявлений рыночного оборота земель в данном секторе в сравнении с небольшими участками населения.

В настоящее время рыночный оборот сельскохозяйственных угодий, осуществляется путем купли-продажи и аренды. Регулируя такой оборот, государство должно способствовать тому, чтобы он в полной мере реализовывал свои экономические функции, и устранять (смягчать) недостатки, неизбежно свойственные такому обороту.

Так, с одной стороны, рыночный оборот земель является механизмом их экономически целесообразного перераспределения, он стимулирует предпринимательскую активность и конкуренцию в АПК, привлечение в аграрный сектор дополнительных инвестиций, способствует поддержанию конкурентной среды и объективному ценообразованию в аграрном землепользовании.

С другой стороны, рыночный оборот сельскохозяйственных угодий сопряжен с вероятностью ряда негативных проявлений. В первую очередь, к ним относятся: 1) выведение плодородных земель из сферы сельскохозяйственного использования; 2) нерациональное перераспределение сельскохозяйственных угодий, вызывающее разбалансированность между площадью земли и другими факторами производства; 3) проявление монопольных тенденций; 4) возрастание социальной напряженности в обществе. Недопущение таких явлений - задача государственного регулирования. Причем, специфика сельскохозяйственных угодий требует более жесткого контроля за их рыночным оборотом (в сравнении с рынком несельскохозяйственных земель и, тем более, других товаров), а также ограничений некоторых прав участников рынка. Возрастание таких ограничений свойственно большинству стран с рыночной экономикой.

4. Современной особенностью регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий является то, что большая их часть находится в долевой собственности (в виде земельных долей). Но на земельные доли весьма трудно распространить в полной мере такой же правовой режим как на другие виды имущества, находящиеся в общей собственности. К числу наиболее существенных отличий земельных долей от долевой собственности, свойственной гражданскому законодательству, предложено отнести: бесплатность получения права собственности на сельскохозяйственные угодья при отсутствии конкретного круга лиц, становящихся собственниками, тогда как гражданское законодательство исходит из компенсированного возникновения права на имущество; отсутствие юридически оформленного объекта (земельного участка), передаваемого в долевую собственность, - на доли делился не весь земельный массив колхоза или совхоза, имевший установленные границы, а только его сельскохозяйственные угодья; широкий объем прав их владельцев (впрочем, с 2005 года ситуация изменилась на противоположную - объем прав собственников земельных долей был сокращен); продолжительность срока их институционального существования; длительное отсутствие федерального закона, регламентирующего оборот земельных долей (вплоть до 2002 года), и отсутствие законодательной стабильности в последующем.

Земельные доли вовлечены в рыночный оборот. Но нынешний рынок долей не в полной мере отвечает экономическим интересам его участников, а четвертая часть таких долей все еще не имеет определенного статуса (проблема невостребованных земельных долей). То есть ситуация с долями окончательно все еще не разрешена ни в содержательном плане (сохранять ли их у нынешних собственников, в своем большинстве уже не связанных с сельскохозяйственным производством, или стимулировать концентрацию долей у сельхозтоваропроизводителей), ни в организационном плане (переоформление договоров аренды, формирование участков, соответствующих долям).

На современном этапе основной задачей государства является стимулирование концентрации земельных долей у сельскохозяйственных организаций, причем на условиях стабильного пользования (это должна быть либо покупка долей, либо внесение их в уставный капитал указанных организаций). То есть, при всей важности социальной составляющей, при решении проблемы земельных долей приоритет следует отдать экономическим аспектам.

5. Цель государственного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий предложено определить как обеспечение необходимых условий для устойчивого функционирования сельскохозяйственного производства в условиях рыночной экономики. При этом с точки зрения создания правовых предпосылок для рыночного оборота земель в современном сельскохозяйственном землепользовании выделены четыре основных сегмента: общая долевая собственностью на землю в товарном секторе (земельные доли); критерий достижения поставленной цели здесь - концентрация за 2-3 года порядка 75-80 % земельных долей в собственности или уставном капитале сельскохозяйственных организаций, а также сокращение до 5 % числа невостребованных долей частные земли (участки) в товарном секторе (там рынок только-только формируется - до 2003 года отсутствовала правовая возможность совершения сделок по отчуждению земли); критерий - создание в аграрном землепользовании рыночной среды, которая при активном регулирующем участии государства посредством рыночных саморегуляторов будет способствовать выходу товарного сектора сельскохозяйственного производства из затяжного системного кризиса, а также сохранению и повышению уровня почвенного плодородия; неприватизированные земли в товарном секторе (там вторичного земельного рынка нет, при сделках же по первичному перераспределению государство или муниципальное образование имеют монопольное положение); критерий - стабильность сельскохозяйственного производства на арендуемых у государства землях (необременительность арендных или выкупных платежей) и землепользовании научных, учебных и т.п. государственных учреждений и предприятий, а также недопущение социальной напряженности, связанной с К(Ф)Х; земли хозяйств населения (нетоварный сектор), где сформировался полноценный земельный рынок и государство решает те же задачи, что и на иных социально значимых рынках (фактическая и ценовая доступность земли населению, поддержание ценового равновесия, обеспечение правопорядка и защита законных интересов участников рынка); критерий - сохранение социальной стабильности, а также восполнение нетоварным сектором (во всяком случае - в ближайшие годы) спада производства, произошедшего в товарном секторе сельскохозяйственного производства.

6. В связи с длительным отсутствием законодательного обеспечения рыночного земельного оборота в товарном секторе и отчасти связанным с этим «теневым» характером значительной части земельных сделок формирование механизмов государственного регулирования в данной сфере фактически началось после принятия в 2002 году соответствующего Закона. Основными мерами регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных угодий в современной России стали: ^преимущественное право органов публичной власти на приобретение продаваемых земель (в отношении земельных долей - в период 2003-2005 годов); 2) запрет на их приобретение иностранными лицами; 3) ограничение максимальных и минимальных размеров земельных участков. Кроме того, в качестве регулирующих механизмов можно рассматривать такие универсальные (т.е. действующие не только, до и при совершении сделок) меры, как запрет несанкционированного изменения целевого назначения участка и санкции при ненадлежащем использовании земли.

Анализ практических аспектов применения механизма, обеспечивающего преимущественное право органов публичной власти на покупку земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве, показал, что он является наиболее действенным, простым по своей сути и прозрачным по процедуре. Вместе с тем, осуществленное в 2005 году устранение государства от прямого регулирования сделок с земельными долями (право органов публичной власти на преимущественную покупку долей перешло к сельскохозяйственным организациям), полагаем ошибочным. Наиболее простым способом исправления этой ошибки будет возврат к многоступенчатости (очередности) приоритетов при покупке земельных долей: 1) другие собственники долей, являющиеся по отношению к продавцу сособственниками земли, находящейся в общей собственности, 2) орган публичной власти (субъекта Российской Федерации или местного самоуправления), 3) сельскохозяйственная организация, использующая земли, соответствующие долям.

Также полагаем недостаточно обоснованным открытый перечень оснований для формирования в счет долей земельных участков: это должно допускаться только для ведения сельскохозяйственного производства (в том числе в нетоварном секторе - для расширения ЛПХ).

В целях более рационального распределения сельскохозяйственных угодий и формирования их экономически обоснованного рыночного оборота предлагаем распространить на кредиты, при помощи которых частное лицо, обладающее преимущественным правом покупки земли, приобретает ее, те же условия, что и для других направлений государственной поддержки АПК (субсидирование процентной ставки).

Поскольку основная проблема развития земельно-ипотечного кредитования заключается в недостаточной ликвидности заложенных участков, то для его стимулирования целесообразен этапный подход (т.е. на первой стадии ограниченный по своему охвату и увязанный с мерами государственной поддержки, главным образом, в части обеспечения ликвидности участков и частичного возмещения процентов по кредиту). При этом основным кредитором на данной стадии должен быть государственный банк. Соответственно, регулирование залога сельскохозяйственных угодий следует развивать по двум основным направлениям: 1) нормативное регулирование сделок залога (формирование и уточнение правил залога земель, в том числе с учетом опыта первого этапа), дополненное при необходимости иными регуляторами - административными и др.; 2) государственное предпринимательство, когда государство возможные берет на себя риски, связанные с ликвидностью объекта залога.

7. В качестве основных инструментов государственного воздействия на рынок землеустроительных услуг на ближайшую перспективу предлагаются: 1) нормативное определение минимума обязательных землеустроительных действий при постановке земельного участка на кадастровый учет или при совершении с ним разного рода сделок; 2) лицензирование (на конкурсной основе) землеустроительных услуг, оказываемых населению; 3) стимулирование снижения расценок путем доступности к государственным информационным ресурсам (на основании соглашений); 4) государственное предпринимательство (разработка проектов землеустройства - либо непосредственно государственными организациями, либо в рамках государственного заказа); 5) разъяснительная работа с населением.

8. Сформировавшуюся к настоящему времени систему государственной земельной информации (земельный кадастр, регистрация прав, мониторинг земель), следует признать в целом удовлетворяющей требованиям, как земельного рынка, так и механизмов его регулирования. Вместе с тем, опасной тенденцией является сокращение «веса» сельскохозяйственных угодий в составе кадастровой информации.

Проведенный анализ современного соотношения рынка используемых населением «свободных» и застроенных земель подтверждает, что сведения об объектах недвижимости являются важным информационным слоем земельного кадастра, но его объектом должна остаться земля. Сведения земельного кадастра должны быть универсальны: обеспечивать регулирование рыночного земельного оборота, сбор земельных платежей, защиту прав на землю, реализацию частными лицами своих правомерных интересов (совершение сделок с землей, обоснование инвестиционных проектов и т.п.). В этой связи следует уточнить систему кадастровых показателей. В частности, для целей генерализированного кадастрового учета предложены шесть блоков показателей. В них должна быть отражена информация о распределении земельных угодий по территориальной принадлежности к муниципальным образованиям и субъектам Российской Федерации; целевому назначению; качественному состоянию; форме собственности; степени оборотоспособности (потенциальной и фактической); обложению земельным налогом.

Инструментом изучения негативных процессов, которым подвержены сельскохозяйственные угодья, является мониторинг земель, осуществлять который целесообразно по двум направлениям: 1) обзорная аэрокосмическая съемка; 2) наземные наблюдения и использование средств малой авиации в районах, подверженных наиболее опасным процессам. Обобщение результатов мониторинга на уровне регионов и страны в целом предлагается осуществлять в рамках земельного кадастра: данные мониторинга вполне вписываются в качественные характеристики земельного участка - при первичном кадастровом учете, а также в блок учета качественного состояния земель - при генерализированном учете.

Проведенный анализ подтвердил правильность методических подходов к кадастровой оценке земель в товарном и нетоварном секторах сельскохозяйственного производства. В первом случае нет объективных данных об уровне рыночных цен на землю, но имеются результаты прежних туров оценки. Причем до становления полноценного рынка земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве, преждевременно рассматривать вопрос об оценке этих земель рыночными методами. Во втором - рынок достаточно развит, его цены адекватны сравнительной ценности различных участков, тогда как прежней (дореформенной) практики оценки таких земель не было.

9. В условиях рыночной экономики важно разграничить публично-властную и предпринимательскую функцию государства на земельном рынке, а также полномочия между регулирующими и контролирующими государственными органами. При уточнении функций федеральных органов исполнительной власти вопросы, связанные с регулированием рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и сельскохозяйственным землепользованием вообще целесообразно сосредоточить в компетенции Минсельхоза России и находящегося в его ведении Россельхознадзора (земельный контроль и контроль за сохранением плодородия почв). Также предлагается наделить федеральной центр (Российский фонд федерального имущества, действующий самостоятельно, либо на основании директив Минсельхоза России) правом преимущественной покупки земель, которые были переданы в залог - в случае, если для них не нашлось покупателей на публичных торгах.