Государственное регулирование территориального развития в условиях трансформации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование территориального развития в условиях трансформации"

На правах рукописи

ТАБАКАЕВ Павел Вениаминович

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ

Специальность 08.00.01 — Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003406374

Москва-2009

003486374

Работа выполнена на кафедре экономической теории Института переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Агапова Т. А.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Мельников С. Б.

кандидат экономических наук, доцент Малькова И. В.

Ведущая организация - Российский государственный аграрный

университет - МСХА имени К.А. Тимирязева

Защита состоится 16 декабря 2009 г. в 17 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 501.001.56 по экономическим наукам в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 2-й учебный корпус гуманитарных факультетов, ИППК, ауд. 7-П.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки 2-го учебного корпуса гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан 16 ноября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

Прокофьева М.А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Масштабные трансформационные процессы в российской экономике, подвергшейся в настоящее время испытанию «на прочность» воздействием мирового экономического кризиса, вызывают необходимость в осмыслении степени и параметров адекватного экономическим реалиям современной России вмешательства государства в социально-экономическую жизнь. Это требует углубления исследований по фундаментальным теоретическим основам государственного регулирования как на общенациональном, так и на региональном уровнях экономики.

Российская Федерация включает в себя регионы, социально-экономическое состояние которых определяется как объективными (спецификой положения региона в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными факторами (методами регионального управления и стабильностью условий ведения бизнеса). Причем, в современных условиях российские регионы обретают новую конфигурацию в пространстве глобальных потоков финансов, товаров, рабочей силы, технологий и информации, что вызывает новые требования к системам управления региональным развитием.

В современной экономике возникает необходимость систематических регулирующих воздействий со стороны государственных институтов, особенно в тех областях, где частные хозяйствующие субъекты не заинтересованы в решении сложных социально-экономических проблем. Нахождение баланса между рыночными методами регулирования и государственным воздействием на развитие экономики составляет базовую проблему государственного регулирования вообще, и регулирования территориального развития, в частности.

С конца 2008 года экономика России перешла в новый режим функционирования. Ключевыми характеристиками этого периода выступают относительно низкие цены на нефть, выразившиеся в так называемой «потере ренты», падении выпуска в промышленности, росте безработицы. Импульсом к началу кризисных процессов выступили события на мировых финансовых рынках и

рецессия в экономически развитых странах. Сильная зависимость национальной экономики от сырьевого экспорта и неустойчивость финансовой системы послужили предпосылками для входа российской экономики в ее первый циклический кризис в новейшей истории.

В связи с этим возрастает роль государства в проведении антикризисных налогово-бюджетных мероприятий. Федеральный бюджет находится в более выигрышном положении по сравнению с бюджетами регионов: он располагает значительными финансовыми резервами, в нем аккумулируются поступления по НДС, он имеет возможность реструктуризации государственного долга. В субъектах Федерации ситуация обратная: падающие налоги на прибыль и подоходный налог, большие долги и, наконец, отсутствие резервов. Поэтому антикризисное управление становится важнейшим направлением государственного регулирования территориального развития.

Пространственный аспект социально-экономических отношений вносит два существенных момента в методологию и практику государственного управления: необходимость регионализации инструментов и методов государственного регулирования социально-экономических процессов и появление особой функции государства, воплощаемой в государственной региональной политике, важнейшей составляющей которой выступает совокупность налогово-бюджетных отношений.

Любой кризис усиливает напряженность в налогово-бюджетной системе. Как следствие - неизбежны падение бюджетных доходов (в результате снижения цен на сырье и замедления экономического роста) и вместе с тем высокий уровень общих государственных расходов (главным образом, за счет финансирования антикризисных мер стабилизации экономики). В этой связи крайне актуальным представляется необходимость корректировки государственного регулирования территориального развития в разрезе региональных налогово-бюджетных отношений.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы пространственной организации национального хозяйства как одного из направлений эконо-

мической науки всегда занимали важное место в работах исследователей. У истоков науки о регионе стояли классики английской политической экономии А. Смит и Д. Рикардо, первый из которых обосновал концепцию абсолютных преимуществ, а второй — на ее основе — создал теорию сравнительных преимуществ.

В 30-х годах XX в. основные постулаты теории сравнительных преимуществ послужили отправной точкой в исследованиях шведских экономистов — Э. Хекшера и Б. Олина. Помимо отмеченных, среди зарубежных исследователей следует назвать имена У. Айзарда, В. Бунте, Ж. Будвиля, А. Вебера, Э. Гувера, С. Деннисона, Дж. Кейнса, В. Кристаллера, В. Лаунхардта, В. Леонтьева, Я. Леша, Г. Мюрдаля, Ф. Перру, И. Тюнена, внесших существенный вклад в развитие теории государственного регулирования развития регионов.

Особо следует выделить представителей русской научной школы XVIII -XIX вв. Среди выдающихся ученых, мыслителей и государственных деятелей того времени — К. Арсеньев, М. Ломоносов, Д. Менделеев, Н. Огарев, А. Радищев, В. Семенов-Тян-Шанский, В. Татищев, Н. Чернышевский. Им принадлежит заслуга обоснования важного значения районирования для научного познания России с ее огромными масштабами территории, природно-климатическим, социально-экономическим, национальным и конфессиональным разнообразием.

В советское время региональной проблематикой отечественной экономики занимались Э. Алаев, П. Алампиев, Н. Баранский, А. Добрынин, В. Киста-нов, Н. Колосовский, Р. Шнипер и др.

При этом на каждом этапе исторического развития формировался тот или иной подход к регулированию территориального развития экономики, который отражал систему научных взглядов, характерных именно для того периода времени. Иными словами, в разных странах, в зависимости от сложившихся исторических условий, приоритет отдавался различным теоретическим направлениям региональной экономики как науки. В итоге её современное состояние явля-

ется результатом взаимодействия ряда подходов, получивших развитие в разные периоды экономической истории.

Теоретические и практические вопросы территориального регулирования поднимаются в работах современных экономистов, посвященных общим проблемам государственного регулирования экономики: Л. Абалкина, Р. Гринберга, Э. Дунаева, В. Ивантера, В. Кушлина, Д. Львова, А. Пороховского, А. Сидо-ровича, И. Столярова, Л. Ходова, К. Хубиева, Г. Чибрикова, Ю. Швыркова, Ф. Шамхалова и др.

Концепции государственного регулирования экономического развития регионов составляют особую часть в региональных исследованиях. В этом контексте обращают на себя особое внимание работы таких российских исследователей, как В. Антонюк, Ю. Гонтарь, А. Гранберг, Н. Зубаревич, О. Кузнецова, В. Лексин, С. Леонов, С. Мельников, В. Орешин, Е. Пешкова, С. Суспицын, А. Швецов и др.

Сокращение асимметричности уровней социально-экономического развития регионов является стратегически важным в проведении государственной региональной политики России, неотъемлемым элементом которой выступают бюджетно-налоговые механизмы. Благодаря исследованиям таких современных авторов, как Т. Агапова, Н. Ларина, Ю. Любимцев, Л. Лыкова, П. Мыслин, В. Христенко, Ю. Швецов и др., развитие современной концепции налогово-бюджетных отношений происходит на серьезной методологической основе и является отражением меняющихся объективных условий развития российской экономики.

В то же время, несмотря на широкое освещение проблем государственного регулирования территориального развития в научных публикациях, многие вопросы являются дискуссионными, недостаточно изученными и требуют критического переосмысления. В их числе проблемы налогово-бюджетных отношений в привязке к региональному уровню. Весьма полезным представляется изучение зарубежного опыта и исследований зарубежных ученых. Однако их

использование в практике государственного регулирования России может осуществляться лишь в ограниченных пределах, поскольку они недостаточно полно учитывают специфику развития экономических отношений в нашей стране и его современного этапа.

Существенная значимость указанных проблем послужила основой выбора темы диссертационного исследования, определила его цели и задачи.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является обоснование направлений повышения эффективности государственного регулирования регионального развития России на основе совершенствования налогово-бюджетных отношений.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

> выявить уровень дифференциации регионов России и на этой основе обозначить основные направления государственного регулирования регионального развития;

> изучить реализацию региональной налогово-бюджетной политики на различных уровнях управления и показать механизм формирования неформальной фискальной автономии местных администраций;

> рассмотреть возможности совмещения политики выравнивания межрегиональных различий с развитием «точек роста»;

> отразить специфику воспроизводственного подхода применительно к административно-территориальному реформированию в Российской Федерации.

Объектом исследования является экономическая система России как федеративного государства.

Предметом исследования выступают преимущественно налогово-бюджетные и другие финансовые инструменты государственного регулирования экономики на региональном уровне.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования являются научные труды классиков экономической теории, работы оте-

чественных и зарубежных ученых по вопросам государственного регулирования и регионального развития экономики.

В работе были использованы методологические принципы, предполагающие системный подход к решению рассматриваемых проблем и предусматривающие единство качественного и количественного анализа, принципы диалектической логики, методы аналогии, анализа и синтеза, компаративистики.

Инфоумаиионную базу исследования составили документы и материалы органов государственной власти и управления, монографическая и другая научная литература. Эмпирической основой работы выступили данные статистических сборников, публикации периодической печати, ресурсов Интернета по проблематике исследования.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Выделены объективные и субъективные факторы устойчивой дифференциации регионов России. Обосновано положение о том, что в условиях существующей дифференциации регионов политика государственного регулирования регионального развития сводится не только к восполнению «провалов рынка», но и к поддержанию межрегионального разнообразия в допустимых пределах за счет перераспределения финансовых ресурсов с помощью механизмов налогово-бюджетных отношений. Показано, что хотя более равномерное развитие регионов является целью государственного регулирования, политика перераспределения ресурсов неравнозначна политике выравнивания межрегиональных различий.

2. Раскрыто содержание и механизм формирования неформальной фискальной автономии регионов, возникающей на основе установления неформальных отношений местных администраций и бизнеса. Показано, что его последствием являются снижение прозрачности финансовых потоков, искажение условий конкуренции и уменьшение эффективности государственной поддержки частного предпринимательства. Обосновано положение о том, что значительная социально-экономическая дифференциация регионов России требует большего акцента на централизации ресурсов. Это предполагает реализацию

мер, нацеленных на повышение транспарентности межбюджетных отношений и ограничивающих фискальную автономию территорий - особенно в условиях текущего экономического кризиса, когда из федеральных и резервных фондов в регионы направлены значительные финансовые ресурсы, в частности на финансирование региональных программ занятости.

3. Установлено, что региональная политика любого крупного государства представляет собой сочетание выравнивания межрегиональных различий и развития «точек роста». Показана совместимость взаимосвязи в рамках межбюджетных отношений двух потоков: с одной стороны, бюджетной поддержки регионов - «локомотивов» экономического развития, а с другой, - предоставления из федеральных фондов финансовой помощи отсталым регионам в целях относительного сглаживания межрегиональной дифференциации. Обосновано положение о том, что более активное вовлечение в «орбиту» централизованной поддержки экономического развития регионов-«локомотивов», в свою очередь, может обеспечить общее снижение социально-экономической асимметричности регионов России в долгосрочной перспективе.

4. Раскрыта специфика использования воспроизводственного подхода применительно к административно-территориальному реформированию в РФ, выражающаяся в необходимости определения региональных границ на основе сложившихся территориальных пропорций производства. Определено, что одним из способов преодоления чрезмерной дифференциации регионов России может выступить укрупнение её административно-территориального деления. Выявлены положительные (упрощение территориальной структуры, повышение степени управляемости общим экономическим пространством, отмена административных и торговых барьеров, и, как следствие, облегчение условий ведения бизнеса и снижения социально-экономической дифференциации) и отрицательные (опасность разрыва сложившихся хозяйственных, управленческих и социальных связей, чрезмерное усиление экономического и политического влияния крупных регионов и др.) аспекты сокращения количества субъектов РФ. Показано, что смена вектора регионального развития России способна при-

вести к изменению всей структуры региональных воспроизводственных отношений и созданию более жизнеспособной системы государственного регулирования.

Теоретическая и практическая значимость исследованш. Основные выводы и положения работы могут быть рекомендованы в качестве методологической и теоретической базы при разработке стратегий государственного регулирования экономики на региональном уровне. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Государственное регулирование экономики», «Региональная экономика», «Национальная экономика» и других, а также при подготовке и преподавании спецкурсов по соответствующей проблематике в высших учебных заведениях.

Апуобаиия работы. Результаты исследования изложены в девяти научных публикациях автора общим объемом 2,4 печатного листа, включая статью в издании из числа рекомендуемых ВАК РФ.

Основные положения, теоретические обобщения и практические выводы исследования докладывались на Международных научных конференциях «Ломоносовские чтения» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2003-2009 г.г.), IV научно-практической конференции студентов и аспирантов Факультета государственного управления МГУ им. М. В Ломоносова «Актуальные проблемы теории и практики управления» (Москва, ноябрь 2003 г.), Международном симпозиуме «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, июнь 2004), Седьмой конференции молодых ученых Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» «Региональная наука», (Москва, ноябрь 2006).

Структура диссертаиии. Логика диссертационной работы определяется последовательностью решаемых задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка литературы. В работе представлено 7 таблиц, 4 рисунка и 2 приложения.

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. СпеиисЬика государственного регулирования в условиях соииалъно-экономической диф&еренжаиии регионов России Проблема поддержания оптимальных пропорций между регионами относится к числу сложнейших макроэкономических задач как в индустриальных, так и в трансформационных экономиках. Российская Федерация включает в себя целый ряд регионов, каждый из которых имеет свою специфику. Исторически сложившиеся различия в их экономическом развитии оказывают значительное влияние на государственное устройство, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально - экономической политики.

Еще в СССР проблема выравнивания межрегиональных экономических различий занимала важное место в системе государственного регулирования. Его инструментами было централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, дотации, субвенции, разнообразные социальные компенсаторы, плановые цены и др. Тем не менее, различия между регионами по важнейшим социально-экономическим показателям были весьма велики.

Сформированная в советскую эпоху планово-распределительная система с налаженными экономическими связями постепенно разрушилась. Экономика России активно встраивается в мировую систему, что породило проблемы, связанные с устаревшим экономическим и инфраструктурным пространством, а также с неадекватной системой территориального размещения трудовых ресурсов. Как следствие, проблема территориального неравенства регионов приобрела особую актуальность.

Естественные территориальные различия, обусловливающие региональную специализацию, движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, и, в конечном счете, обеспечивающие социально-экономическое развитие и единство социально-экономического пространства страны, принято считать общественно полезными. Наличие межрегиональных различий в определенных пределах имеет позитивный характер, поскольку побуждает отстающие регионы к

поиску путей повышения своих конкурентных преимуществ. Однако межрегиональные различия является своего рода отражением величины ареала неконкурентоспособной экономики в рамках национального рыночного пространства. Общая тенденция такова - чем выше уровень развития страны, тем ниже допустимый для общества уровень межрегиональных диспропорций.

Именно поэтому в мировой практике признаются неблагополучными те регионы, в которых среднедушевые показатели по ВВП и доходам населения, а также уровень безработицы отклоняются в худшую сторону от средних по стране на 10-15 %. Для таких регионов считается оправданной помощь в рамках государственной региональной политики. Ведь аномально высокие межрегиональные различия, равно как и быстрое их нарастание могут вызвать не только социально-экономически, но и политически неблагоприятные последствия.

Существенная дифференциация регионов России1, вызванная совокупностью условий (природно-климатических, географических, социо-культурных и т. п.) приводит к появлению специфического круга экономических отношений, требующих особой регулирующей роли государства в региональных процессах перераспределения.

При этом перераспределение может быть активным (путем прямого изъятия из одних регионов и передачи другим) и пассивным (путем поощрения или сдерживания экономических процессов на разных территориях). В этом смысле политика перераспределения неравнозначна политике выравнивания межрегиональных различий. Более равномерное развитие регионов действительно является целью государственного регулирования развития регионов, однако в ряде случаев общенациональные интересы требуют концентрации ресурсов в высокоразвитых регионах, способных обеспечить быструю экономическую отда-

1 Так, по данным Федеральной службы государственной статистики (См.: http://www.gks.ru/bgd/free/b01_19/IssWWW.exe/Stg/d000/dusha98-07.htm, 2009 г.), если в 2000 г. разница между минимальным и максимальным значениями валового регионального продукта на душу населения между Тюменской областью и Республикой Ингушетия составляла 17 раз, то в 2007 г. этот показатель находился уже на уровне 28. Однако изменение экономической ситуации, в том числе из-за последствий мирового финансового кризиса, приводит к выравниванию уровней развития регионов. В основном это происходит за счет снижения показателей на территориях, ранее показывающих наиболее высокие результаты за счет благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

чу. Вполне понятно, что при таком подходе к понятию перераспределения традиционный взгляд на проблематику государственного регулирования территориального развития должен быть расширен. Тем самым роль государства сводится не только к восполнению так называемых «провалов рынка», но и к поддержанию межрегионального разнообразия в допустимых пределах за счет перераспределения финансовых ресурсов с помощью механизмов налогово-бюджетных отношений.

Разрабатываемые на федеральном и региональном уровнях инструменты регулирования региональных отношений должны рассматриваться не только как механизмы распределения финансовых ресурсов, но и как средство формирования институциональной среды, способствующей последовательному изменению законодательной базы, улучшению правового поля функционирования экономики.

Таким образом, экономическая неоднородность рыночного пространства регионов России требует усиления экономической роли государства в региональных процессах перераспределения ресурсов с помощью механизмов налогово-бюджетных отношений. Их главная задача состоит в создании такой системы перераспределения, которая бы способствовала поступательному развитию как национальной экономики в целом, так и ее региональных составляющих.

2. Необходимость повышения эффективности использования бюджетных ресурсов и неформальная фискальная автономия российских регионов

Сочетание интересов целостности государства и- возможностей самостоятельного развития территориально-административных образований является стержнем региональной политики. Основные параметры, определяющие баланс отношений «центр-регионы» связаны с устройством взаимоотношений между центральной и региональной властью, их переплетением и взаимопроникновением.

Ни одна федеративная система не может являться стабильной на протяжении длительного периода времени — баланс власти попеременно смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов федерации. В условиях подъема разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна. При возникновении же кризисных процессов в экономике роль государства как регулятора экономической жизни объективно возрастает.

Эффективность региональной политики определяется наличием и взаимодействием ее основных компонентов: теории и методологии, правовой базы, государственных институтов и финансовых ресурсов. Значимость последней составляющей особенно велика, поскольку при наличии прогрессивной методологии, сильных институтов и тщательно подготовленного законодательства действенность региональной политики может быть минимальной, если отсутствуют необходимые ресурсы для её реализации.

Именно поэтому в период построения федеративной системы значительное расширение прав и компетенций субъектов федерации и органов местного самоуправления на фоне общей слабости центральной власти не смогли обеспечить устранения территориальных диспропорций российской экономики в силу разной финансовой основы деятельности местных администраций2.

Последнее обстоятельство привело к противоречию между децентрализацией бюджетных ресурсов и низким уровнем ответственности на местах за их использование, что, в конечном итоге, позволило регионам, включая органы местного самоуправления, проводить независимую налоговую и бюджетную политику, выразившуюся в так называемой «неформальная автономии» субнациональных властей. Федеральные социальные законы и программы исполнялись выборочно в зависимости от возможностей региональных и местных орга-

2 Один из примеров - Республика Алтай, где постановлением Совета Министров РСФСР № 595 от 8 ноября 1991 г. была создана эколого-экономическая зона «Горный Алтай», участники которой получали налоговые льготы в целях развития региона и сохранения его природной уникальности. Однако неэффективность распределения компенсаций за предоставление услуг по минимизации налогообложения не позволила своевременно реализовывать поставленные цели. Финансовые средства, поступавшие от участников эколого-экономического региона «Алтай», в силу сложного экономического положения республики направлялись на решение текущих социальных задач. В итоге, это хотя и позволило сгладить наиболее острые противоречия переходного периода, но не решило проблему выхода из депрессивного состояния территории.

нов управления. Тем самым власти на местах получили важный инструмент неформальной бюджетной политики - выборочный секвестр расходных обязательств.

Со временем такая «автономия» региональных властей послужила основой формирования «теневой» налогово-бюджетной политики с ориентацией на неформальные отношения с хозяйствующими субъектами3. Основным интересом для местных администраций вступать в подобного рода двухсторонние индивидуальные договоренности в отношении прямого предоставления бюджетных услуг хозяйствующим субъектам является возможность укрыть часть доходов от разделения с федеральным центром и обойти жесткое федеральное регламентирование расходов в рамках формальной системы межбюджетных отношений. В результате регион фактически получает дополнительные (не попадающие в отчетность) доходы и полностью контролирует соответствующие расходы.

Подобная практика становится реальной благодаря тому, что субнациональные органы власти имеют множество действенных механизмов влияния в регионах: это прямое и непрямое (через контролируемые структуры) участие в капитале, контроль за предоставлением коммунальных услуг, различные инспекции, уполномоченные взимать штрафы и сборы, связи с судебными, антимонопольными и налоговыми органами, лицензионная и правоохранительная деятельность4.

3 Например, большинство крупных промышленных предприятий унаследовало от советских времен объекты социальной инфраструктуры: жилье, больницы, детские сады. Многие из этих объектов продолжают содержаться бывшими владельцами, хотя формально они переданы муниципалете-там. Также вполне типичным на уровне региональной экономики является её субсидирование в самых различных формах: строительство жилья, дорог, памятников, спортивных сооружений и т.д. В качестве компенсации от администрации они могут получать различные привилегии, включая явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задолженности, защиту от банкротства или конкуренции. На практике подобного рода сложные двухсторонние договоренности между администрациями и крупными бюджетообразующими предприятиями являются скорее правилом, чем исключением.

4 В опросах российских предпринимателей «хорошие» взаимоотношения с региональными и местными администрациями по-прежнему указываются в качестве важнейшей предпосылки для успешного ведения бизнеса. Действующие в регионах федеральные структуры, как правило, также имеют неформальные взаимоотношения с региональными администрациями, находясь от них в зависимости по целому ряду позиций.

Тем самым «неформальная фискальная автономия» служит основой для «сращивания» местных администраций и бизнеса, искажая тем самым условия конкуренции и снижая эффективность поддержки частного бизнеса. По своей сути такая политика не является транспарентной и не может отслеживаться федеральными контролирующими органами, например, антимонопольными структурами5.

Иными словами, хотя формально существующая система межбюджетных отношений России характеризуется крайне высокой степенью контроля со стороны федерального центра за субнациональными бюджетами, однако, на практике субнациональные власти имеют множество возможностей обойти этот контроль. В итоге существенно искажены стимулы для региональных и местных властей.

В условиях влияния мирового экономического кризиса наиболее актуальной становится проблема воздействия расходных полномочий уровней власти на активизацию экономических процессов. Широкие расходные полномочия региональных и местных властей в сфере развития инфраструктуры могут создавать своеобразную «подушку безопасности» на случай возникновения локальной экономической неустойчивости при кризисных ситуациях в конкретных производствах и отраслях, преобладающих на данной территории. Региональные и местные власти способны более оперативно, чем федеральные власти, реагировать на формирование таких явлений. Например, они могут заранее создавать льготные условия для развития на своей территории иных производств или обеспечивать мерами своей политики диверсификацию экономики. Кроме того, у региональных и местных властей есть возможности по внесению

5 Хотя в соответствии с действующим законодательством в целях обеспечения контроля над надлежащим расходованием субъектами Российской Федерации финансовой помощи, предоставленной из федерального бюджета, уполномоченный орган государственной власти имеет право проводить проверки бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи. Однако на практике специфика проведения проверок целевого использования бюджетных средств состоит в том, что в основном проверяются прошлые периоды. Помимо этого, законодательные нормативные акты не содержат даже такого понятия, как «неэффективное использование бюджетных средств», что порождает трудности во взаимодействии с лицами, ответственными за использование финансовых потоков бюджета не по целевому назначению.

корректив в утвержденную на определенный период бюджетную политику, в том числе путем пересмотра некоторых бюджетных показателей6.

В целом это предполагает реализацию мер, нацеленных на повышение транспарентности межбюджетных отношений и ограничивающих фискальную автономию территорий - особенно в условиях текущего финансово-экономического кризиса, когда из федеральных и резервных фондов в регионы направлены значительные финансовые ресурсы. Например, в антикризисной программе на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и предоставлению бюджетных кредитов в 2009 г. предусмотрено дополнительно 300 млрд. руб. с тем, чтобы исполнительные власти регионов могли выполнить расходные обязательства, заложенные в бюджетах7. В этой ситуации особое значение приобретает значительная финансовая помощь центра.

Таким образом, главное отличие между существующей в России официальной и реальной системой межбюджетных отношений состоит в том, что на практике субнациональные власти более автономны. Фактически действующая система характеризуется значительной децентрализацией как полномочий, так и ресурсов. Однако в условиях высокоцентрализованной официальной системы межбюджетных отношений, эта автономия в основном проявляется в неформальных действиях. Это противоречие между централизацией и неформальной автономией проявляется в виде искажения проблем государственного регулирования российской региональной экономики.

3. Политика выравнивания межрегиональных различий и развитие «точек роста» Рыночная экономика, ориентированная на конкурентный порядок экономической жизни, неизбежно увеличивает контрасты между регионами страны

6 Слепов В.А., Бурлачков В.К. Распределение расходных полномочий в системе межбюджетных отношений. // Финансы и кредит. - 2009, № 4, с. 20.

7 Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год. (См.: http://www.kreml.org/other/207973731,2009 г.)

по степени их хозяйственного развития и уровню жизни населения. Как следствие, на различных территориях складываются качественно разные условия для проживания людей и развития бизнеса. В таких обстоятельствах частный капитал стремится направлять инвестиции, прежде всего, в инфраструктурно развитые регионы страны, где отдача на капитал выше; он избегает вложений в отсталые территории, с их малоквалифицированной рабочей силой, скудными ресурсами или невыгодным экономико-географическим положением.

Тем самым у государства появляется дополнительная необходимость в регулирующей роли территориального развития, но одновременно с этим теоретически возникает выбор между эффективностью и равенством. Если государство борется с неравенством регионов, то оно вынуждено стимулировать вложения инвестиций в отставшие, то есть заведомо менее эффективные районы. В итоге государство сосредотачивается на финансировании текущих нужд территорий-реципиентов. Расходы центрального правительства в регионах нацелены, прежде всего, на разрешение социальных и политических (или геополитических) задач8. При выборе такой модели региональная политика центрального правительства является инструментом реагирования на социальные угрозы, снижения, политических рисков, однако экономическая эффективность экономики в целом может снижаться.

В случае, если федеральное правительство стремится наращивать эффективность, то стимулирует приток капиталов в самые развитые, наиболее эффективные районы, и тогда межрегиональное неравенство нарастает. В такой модели — при ставке на развитие — региональная политика становится одним из важнейших инструментов стимулирования экономического роста, здесь приоритетом становятся инвестиционные проекты, а критерием для вложения об-

8 Целью реализации общефедеральных инвестиционных программ является создание, во-первых, инфраструктуры; во-вторых, точек экономического роста по всей территории страны. Очевидно, что конкретными выгодоприобретателями при таких инвестициях становятся регионы. При правильном сочетании федеральных и региональных интересов инвестиции из федерального бюджета, а также инвестиции государственных корпораций могут распределяться по территории страны с учетом требований сбалансированной региональной политики, т.е. в целях выравнивания регионального развития и стимулирования экономического роста в депрессивных регионах. (См.: Слепов В.А., Бурлачков В.К. Распределение расходных полномочий в системе межбюджетных отношений. - // Финансы и кредит. - 2009, № 4, с. 20.)

щесгвенных финансов в инфраструктуру региона — прямой экономический эффект.

По сути государство вынуждено обеспечивать относительный баланс между двумя базовыми векторами региональной политики — выравнивающим и стимулирующим. Государство может нивелировать территориальное неравенство в доступе к базовым социальным услугам благодаря мощной и эффективной перераспределительной политике. Однако государственные инвестиции в регионы с неразвитой инфраструктурой не могут обеспечить полную компенсацию сложившихся существенных различий между территориями по их экспортному и инновационному потенциалу, емкости региональных рынков, инвестиционной привлекательности и предпринимательскому климату в целом. Дефицит частных инвестиций связан с межрегиональным перемещением капитала, стремящимся в места менее рискованного и более доходного инвестирования.

Экономический рост всегда «имеет прописку»: он никогда не бывает равномерно распределенным по регионам и всегда достигается за счет нескольких базовых территорий, обладающих уникальными конкурентными преимуществами, для реализации которых нужны инвестиции. Это показывает опыт Китая 70-90-х гг., Чили и Бразилии 80-90-х гг., Южной Кореи 60-80-х гг. и ряда других стан.

При этом на первом этапе происходит опережающий рост ВРП нескольких базовых регионов (как правило, за счет концентрации ресурсов и инструментов развития на их территории), а значит, и некоторый рост межрегиональных различий, а затем отстающие регионы начинают встраиваться в новые цепочки добавленной стоимости, в обслуживание экономического роста лидеров, и через подобную естественную кооперацию (а не через государственный бюджет) импульсы экономического роста распространяются по всей территории страны.

Яркой иллюстрацией этому на практике выступает подход к государственной региональной политике, применяемый в Китае9. Последний предусматривает приоритетную поддержку одного или нескольких выделенных регионов, имеющих наиболее высокий экономический и инвестиционный потенциал, в ущерб другим регионам. Это позволяет обеспечить приток инвестиций в выделенные регионы страны, которые используются в качестве "локомотива" для ускоренного развития всей экономики. В свою очередь, общий экономический рост приводит к постепенному подъему экономики отсталых регионов.

Исходя из этого, в России представляется вполне разумным направить государственную помощь в развитые регионы, которые со временем должны превратиться в «локомотивы» роста. Ведь достичь устойчивого экономического роста одновременно на всей территории не представляется возможным. В силу этого региональная политика помимо выравнивающего эффекта должна быть ориентирована на поиск и усиление точек роста в каждом регионе. Иными словами, оказывая бюджетную помощь территориям, государству следует ориентироваться на ускорение общеэкономического роста при одновременном стремлении к стабилизации относительно выравнивания межрегиональных различий.

В Российской Федерации экономический рост 2000-х годов создал условия и ресурсы для стимулирования развития отдельных регионов. Поэтому стали разрабатываться стратегии регионального развития с выделением так называемых регионов — «локомотивов» роста. Согласно новой концепции совершенствования региональной политики Российской Федерации определены зоны опережающего экономического роста, где с учетом принципов межрегионального разделения труда прогнозируется формирование наилучших условий для развития экономической специализации для каждого конкретного региона10.

5 Здесь экономическая децентрализация сочетается с очень значительной политической централизацией (благодаря существующему много веков особому отношению к власти), которая позволяет центральному правительству следить за сохранением единого экономического пространства страны и ограничивать рентоориентированное поведение.

10 Проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации представлен на официальном сайте Министерства регионального развития РФ, 2008 г.

20

Эти зоны составят основу для образования территориально-производственных кластеров по производству продукции с высокой добавленной стоимостью. Предполагается, что экономическое развитие этих территорий будет происходить на условиях инновационного переоснащения производств.

Реализация инновационного, социально ориентированного сценария развития российских регионов предусмотрена также Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в соответствии которой существенный вклад в региональное развитие после 2012 года будут вносить перспективные центры опережающего экономического роста, формирование которых приведет к снижению регионального неравенства и уменьшению сверхконцентрации экономических ресурсов в столичных агломерациях.

Таким образом, региональная политика любого крупного государства в теоретическом плане - это сочетание выравнивания межрегиональных различий и развития экономического многообразия регионов путем воздействия на «точки роста». Для России, страны с огромной территорией и широким спектром региональных проблем, выбор модели пространственного развития на практике во многом предопределит её будущее. Ведь сам по себе выбор оптимального соотношения между выравниванием и развитием является всего лишь "верхушкой айсберга" на фоне решения целого комплекса проблем территориального развития России. Смена вектора движения регионального развития неизбежно вызовет трансформацию структуры региональных отношений. Именно поэтому представляется необходимым изменить акценты в региональном развитии.

http://www.minregion.ru/WoгkItems/ListDoos.aspx?PageШ=430. В более раннем документе 2005 г. "Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации" упор так же делался на дифференцированном развитии регионов.

4. Укрупнение регионов как условие обеспечения целостности регионального воспроизводства

Одним из инструментов преодоления дифференциации регионов России может выступить совершенствование административно-территориального деления российского государства, территориальная структура которого исторически складывалась как цепочка хозяйственных баз (центров и районов), последовательно создававшихся по мере экономического продвижения с запада на восток. Большинство из них располагается в глубине материка и разделено большими расстояниями.

Российская Федерация в основном сохранила территориальный состав РСФСР, но в структурном плане претерпела радикальную трансформацию:

1) прежние административно-территориальные единицы высшего звена стали субъектами РФ, некоторые административно-территориальные единицы оказались муниципальными образованиями, а другие лишились органов власти (т. е. почти во всех территориальных образованиях произошли серьезные статусные изменения);

2) после долгого доминирования иерархических вертикальных связей между территориальными образованиями началось свободное развитие соответствующих горизонтальных взаимоотношений.

Первые попытки укрупнения территориального пространства России проявились в 2000 году после начала федеративной реформы и выразились в создании, так называемых внеконституционных органов власти — федеральных округов. В соответствии с президентским указом № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. в федеральных округах были представлены президентские полномочные представители, основная задача которых на первом этапе сводилась к приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Рассматриваемый институт является, с одной стороны, примером деконцентра-ции власти центра, с другой — ее репрезентации на межрегиональном уровне без формального вторжения в компетенцию региональных властей.

Сложившаяся в современной России система территориального управле-

ния характеризуется противоречием между коренными изменениями в качественных параметрах (такими, как тип экономических отношений, характер хозяйственных связей, уровень полномочий региональных властей и степень федерального вмешательства в дела регионов) и практической неподвижностью территориального деления, не отражавшего свершившиеся изменения в социально-экономической и политико-административной системе. Это, в свою очередь, требует оптимизации количества субъектов государства, приведения их в соответствие с реально сложившимися воспроизводственными отношениями. Тем самым может быть решена существующая проблема асимметричности субъектов Российской Федерации.

Положительным последствием данного процесса является то, что укрупнение может способствовать повышению управляемости общим экономическим пространством за счет снижения степени сложности построения федеративной структуры России и собственно уменьшения количества субъектов федерации. Это позволит избежать административных и торговых барьеров11, ухудшающих условия ведения бизнеса и формирования единого экономического пространства из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Последнее, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства.

Среди возможных отрицательных последствий следует указать нарушение сложившихся хозяйственных, управленческих и социальных связей, ущемление интересов региональных элит поглощаемых регионов, чрезмерное усиле-

11 На протяжении 90-х российский рынок оказался перегороженным различного рода антиконституционными барьерами, препятствующими межрегиональному обмену и перемещению ресурсов. Региональные власти добивались эксклюзивных привилегий, нарушающих свободу конкуренции. Например, в декабре 1997 года Брянской областной Думой бьи принят закон "О временном регулировании реализации алкогольной продукции...", в соответствии с которым оптовой поставкой любого алкоголя в область могли заниматься только аккредитованные для этого фирмы. Аккредитацию давала только специальная комиссия областной администрации. Её условия были очень жесткие - фирма должна уже проработать на алкогольном рынке не менее двух лет, иметь складские помещения не меньше определенной площади и т.д. Аккредитованная фирма имела право наклеивать на алкоголь новую специальную марку. Спиртное без этой марки подлежало уничтожению. Из всех действующих на алкогольном рынке фирм под эти условия попадала только одна, руководителями которой были "лица, крайне дружественные местной власти". В одном из последних выступлений Президента РФ говорится о недопустимости возрождения торговых барьеров по примеру 90-х гг.

ние экономического и политического веса крупных регионов и усложнение внутрирегионального управления.

Согласно Конституции, в составе РФ находятся: 21 республика, 4 автономных округа, 1 автономная область, 9 краев и 46 областей, а также города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Всего 83 региона, имеющих 6 различных административных статусов12. Для сравнения, практика государственного строительства других федеративных государств основана на менее сложном делении. Например, США состоит из 50 штатов, Мексика - из 31, Бразилия - из 23, Нигерия - из 12 штатов, Германия - из 16 земель, Австралия -из 6 штатов и 2 территорий, Индия - из 25 штатов и 6 союзных территорий.

Типичный субъект федерации в России имеет один-два экономически развитых города или района, где сосредоточена основная часть налоговых поступлений, в то время как большинство других территориальных единиц, обычно не имеющих сколько-нибудь значимой налоговой базы, в основном зависят от финансовой помощи из регионального бюджета.

Представляется целесообразным процесс укрупнения проводить с учетом воспроизводственного подхода на основе конкретных социально-экономических характеристик объединяемых субъектов. Если воспроизводственный процесс является полем взаимодействия экономических агентов, то создание регионов — результатом длительного исторического развития. Поэтому далеко не обязательно совпадение экономических границ региона с его административными границами. На уровне субъектов Федерации это выражается в том, что зона управления органов государственной власти постоянно сокращается: границы рынков больше не совпадают с административными очертаниями, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями.

12 За период 2004-2008 гг. в Российской Федерации де-факто было сокращено количество регионов с 89 до 83 в основном путем объединения сложносоставных субъектов федерации.

Поэтому воспроизводственные границы региона нередко оказываются значительно большими по площади и численности населения, чем базовый для его формирования государственный регион. Иными словами, регион - это не только административно очерченное пространство, сколько относительно замкнутый, обособленный хозяйственный комплекс, в котором складывается и реализуется совокупность процессов воспроизводства и жизнеобеспечения данной территории.

Воспроизводственный подход также может выступать экономической основой закрепления функций и полномочий между различными уровнями власти - федеральным, региональным, муниципальным. Объективным началом выделения территорий различных рангов как субъектов управления служит то, что все стадии общественного воспроизводства (производство, распределение, обмен и потребление) имеют определенные пространственные границы, различные для разных видов производств и услуг. Именно совокупность региональных воспроизводственных циклов, пространственно локализованных на территории определенного ранга, должна определять круг функций и полномочий того или иного уровня власти. Такой подход к решению этой проблемы позволит избежать дублирования при решении социально-экономических задач, конкретизировать ответственность каждого уровня управления.

В перспективе именно регионы-«локомотивы» могут выступить объединяющим началом в процессе укрупнения российских регионов. Объединение с учетом реально сложившихся региональных воспроизводственных процессов может не только повысить эффективность государственного регулирования территориальной структуры экономики, но и создать новые стимулы для формирования более устойчиво-благоприятной социально-экономической среды. Именно вовлечение близлежащих регионов в орбиту экономического развития опорных регионов может послужить основой формирования региональных воспроизводственных связей в соответствии с принятым сценарием долгосрочного развития российской экономики.

Основные положения диссертаиии опубликованы в следующих работах автора:

1. Альтернативы региональной политики государства в Российской Федерации // Экономические науки - 2009. № 1(50). - 0,3 п. л.

2. Бюджетно-налоговые аспекты региональной политики современной России: проблемы и противоречия. В кн.: Экономическая теория: истоки и перспективы. Материалы Международного симпозиума «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития». К 250-летию МГУ им. М.В. Ломоносова. / Рук-ль ред. коллегии А. А. Пороховский. — М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС. 2006. - 0,3 п. л.

3. Противоречивые последствия региональной бюджетно-налоговой политики России в условиях трансформации. В сб.: Региональная наука. // М.: СОПС. 2007.-0,3 п. л.

4. Государственное регулирование регионального развития России: смена приоритетов. - Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс]: Интернет-журнал АТиСО / Акад. труда и социал. отношений -2007 - Электрон, журн. - М.: АТиСО, 2002—.— № гос. Регистрации 0420600008. - Режим доступа: http://www.e-rej.ru/Articles/2007/Tabakaev.pdf, свободный — Загл. с экрана.- 0,5 п. л.

5. Противоречивые последствия бюджетно-налоговой политики в регионах России в условиях трансформации. В сб.: Россия в современном мире. Т. 5. / Под ред. Ю. С. Пивоварова- М., ИНИОН РАН, 2006. Деп. в ИНИОН РАН. № 59956 от 31.08.2006. - 0, 3 п.

6. Укрупнение регионов как фактор стабилизации российского экономического пространства. В сб.: Право и экономика./ Научные труды межвузовской конференции. Выпуск 2. /Под ред. С. С. Ильина и Н. Н. Косаренко — М., МГУ имени М.В. Ломоносова. 2005. - 0, 2 п. л.

7. Государственное регулирование регионального развития. В сб.: Российская государственность в XXI веке и глобальные проблемы мирового развития. Материалы науч. конф. «Ломоносовские чтения», МГУ имени М.В.

Ломоносова / Под общ. ред. проф. Л. Н. Панковой. Т. 2 - М., МАКС Пресс. 2004.-0,1 п. л.

8. Региональные аспекты бюджетно-налоговой политики в России. В сб.: К 250-летию МГУ имени М.В. Ломоносова. Современные проблемы экономической теории. В 2-х частях. Часть И. Отв. за выпуск В.П. Третьяк. - М.: «Парад». 2004. - 0,2 п. л.

9. Регион как объект государственного регулирования. В сб: Актуальные проблемы теории и практики управления. Материалы IV научно-практической конференции студентов и аспирантов МГУ имени М.В. Ломоносова. - М.: Изд-во «Университетский гуманитарный лицей». 2004. - 0,2 п. л.

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 12.11.2009 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,68 Печать авторефератов: 730-47-74,778-45-60