Государственные финансы в системе макрорегулирования общественного сектора в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственные финансы в системе макрорегулирования общественного сектора в России"

На правах рукописи

Мушенко Ирина Геннадьевна

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ В СИСТЕМЕ МАКРОРЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

В РОССИИ

08.00.05. - Экономика и управление народным хозяйством:

макроэкономика 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону 2003

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории и предпринимательства Северо-Кавказской академии государственной службы. Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор

Игнатова Татьяна Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Шагинян Сергей Георгиевич

кандидат экономических наук, доцент

Ковалева Ольга Васильевна Ведущая организация Ростовский государственный

университет

Защита состоится 15 сентября 2003г. в 16 часов на заседании диссертационного совета К 502.008.02 по экономическим наукам в Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, зал 205.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.

Автореферат разослан 1 августа 2003 года.

Отзывы на автореферат с указанием должности рецензирующего, подписанные и заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 605, диссертационный совет.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.э.н., доцент

И.С. Харченко

А

1

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная экономика России характеризуется нецелостностью финансовых процессов вследствие перехода от одной экономической системы с присущими ей финансово-экономическими формами и производственными отношениями к другой, принципиально новой. Становление финансовой системы в России в эпоху рыночных преобразований представляет собой сложный эволюционный процесс, обусловленный наряду с макроэкономическими преобразованиями системы формированием межбюджетных отношений и развитием бюджетного федерализма в РФ. На рубеже нового века Россия столкнулась с острой необходимостью одновременного решения противоречивых задач при жестких финансовых ограничениях: обеспечения устойчивых темпов экономического роста, поддержания жизненного уровня населения, предотвращения резкого сокращения потребления общественных благ, выравнивания социально-экономического уровня развития регионов. Главным финансово-экономическим инструментом реализации макроэкономических функций государства являются государственные финансы как составная часть финансовой системы страны. В последнее время происходит укрепление государственной власти, повышается роль управления финансами государства, усиливается борьба с коррупцией и правонарушениями в финансово-экономической сфере.

Однако наметившиеся позитивные тенденции в сфере становления макрорегулирования общественного сектора еще не приобрели устойчивого долговременного характера и превращение их в стабильно функционирующую систему требует разработки эффективного механизма управления государственными финансами в России.

В отечественной экономической науке отсутствует единая концепция управления государственными финансами, отвечающая реалиям транзитивного периода и социально-экономическим приоритетам экономического развития.

1ИМТЕКА

Однако отдельные аспекты развития системы управления финансами государства глубоко изучены в отечественной и экономической литературе.

Степень изученности проблемы. Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже XIX - XX вв. работами итальянских и шведских экономистов У. Мацолы, К. Викселля, Э. Линдаля и других, которые первые начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения общественных благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. Государственное финансирование экономики общественного сектора исследовались в зарубежной экономической литературе Э.Б. Аткинсоном, К.В. Брауном, П.М. Джонсоном, P.A. Майсгрейвом, П. Самуэльсоном, Дж.Э. Стиглицем. Высокая социальная значимость государственных финансов в производстве общественных благ выявлена отечественными экономистами: А. Бабич, Е. Жильцовым, А. Лившицем, Л. Якобсоном. Проблемы управления государственными финансами в современной экономике России изучаются Т. Брайчевой, В. Игнатовым, Е. Пономаренко, Б. Сабанти, Д. Черник, М. Яндиевым, Е. Ясиным. Становление федеративных межбюджетных отношений в РФ исследуется П. Кадочниковым, И. Труниным, С. Синельниковым, В. Христенко. Проблемы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета раскрываются в работах О.Бетина, Т. Горькового, Д. Лебедева, Ю. Матвеевой, А. Попова Теория и практика развития системы государственного финансового контроля анализируется С. Андрюшиным, Л. Ворониным, А. Дадашевым, С. Шохиным.

Однако вне рамок традиционного анализа остаются нерешенными проблемы формирования эффективного механизма управления государственными финансами на основе контроля целевого использования бюджетных средств, определения критериев эффективности контрольных функций управления, становления институционального механизма функционирования контрольно-ревизионных органов, внедрения мер повышения прозрачности бюджета и усиления общественного контроля над его исполнением.

Таким образом, высокая теоретическая и практическая значимость, недостаточная научная разработанность определили актуальность проблемы исследования формирования и развития механизма управления государственными финансами в России.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы, опираясь на теоретический анализ роли государственных финансов в системе воспроизводства общественного сектора, выявить предпосылки и закономерности становления механизма управления финансами государства в переходной экономике, направления развития институциональной структуры государственного финансирования и разработать предложения по повышению эффективности контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

- осуществить теоретический анализ экономической роли государства в производстве общественных благ на основе выявления их социально-экономической сущности;

- систематизировать макроэкономические модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике:

- раскрыть роль государственных финансов в системе макроэкономического регулирования рыночного хозяйства;

- осуществить историко-генетический анализ трансформации государственных финансов в России;

- исследовать организацию системы управления финансами в РФ и определить пути ее оптимизации;

- проанализировать особенности казначейского исполнения бюджета в условиях становления бюджетно-финансовой системы в России;

- раскрыть содержание системы контроля за целевым использованием бюджетных средств и выявить экономико-институциональный механизм реализации контроля как функции управления государственными финансами.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает система финансово-экономических отношений по поводу государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике. Предметом исследования является экономико-институциональный механизм макрорегулирования общественного сектора и управления государственными финансами, направления и формы его становления в России.

Теоретико-методологическую основу настоящего исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, реализующих политико-экономический, институциональный, кейнсианский и неоклассический подходы к анализу государственных финансов, организации управления и контроля бюджетных средств. В процессе исследования были использованы положения теории общественного сектора, теории переходной экономики, институциональной экономики, экономики города, теории благосостояния.

Инструментарно-методический аппарат. В процессе диссертационного исследования использовался системно-функциональный подход к изучению процессов управления государственными финансами в экономики России, а также категориальный, историко-генетический, компаративистский, субъектно-объектный анализ, общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, принципы единства исторического и логического, системности, взаимосвязи количественных и качественных изменений. В работе использованы также методы логического, графического, экономико-статистического анализа, социологических экспертных оценок.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена статистическими данными: Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства МФ РФ, данными Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ по Ростовской области. Нормативную основу исследования составляют законодательные акты РФ, официальные документы государственных органов РФ, региональные и ведомственные нормативные акты.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании ведущей роли государственных финансов в воспроизводстве общественного сектора национальной экономики в целях реализации экономической функции государства по обеспечению населения общественными благами. Государственные финансы, с одной стороны, формируясь на основе бюджетных и внебюджетных финансовых отношений государства с другими субъектами рыночного хозяйства, являются основным инструментом бюджетно-налоговой политики, с другой стороны, - выступают эффективным средством макроэкономического регулирования, формы и принципы реализации которого обусловливают существование различных макроэкономических моделей развития рыночного хозяйства. Финансово-экономический механизм управления государственными финансами в России в качестве базовых предпосылок предполагает становление государственно-федеративных отношений, институциональной структуры системы государственного финансирования, развитие нормативно-правовых основ государственного финансового управления, переход на казначейскую систему исполнения бюджета.

Положения диссертации, выносимые на защиту: По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика»:

1. Экономика общественного сектора представляет собой институционально-экономическую систему по производству общественных благ как на национальном, так и на местном уровне. Обеспечение производства общественных благ остается ключевой функцией государства, реализуемой посредством государственной собственности, государственного предпринимательства и государственных финансов на основе механизмов бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. Современная рыночная экономика эволюционирует в направлении бюджетно-институционального обеспечения функционирования общественного сектора на основе развития конкурентной модели, характеризующейся заменой административных ограничений и преференций экономиче-

ским субъектам конкурсной продажей квот на оказание услуг; приватизацией производства отдельных видов общественных благ на конкурсной основе и развитием системы защиты прав потребителя.

2. Государственные финансы являются основным универсальным инструментом воспроизводства общественного сектора в условиях рыночной экономики. Содержание макроэкономической модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике детерминируется объемом, структурой и долей государственных расходов в ВВП, которые зависят от следующих основных факторов: этапа общественного развития, внешней и внутренней политики государства, уровня благосостояния населения, размера государственного сектора экономики. В данной модели бюджетный федерализм выступает формой проявления перераспределительной функции государственных финансов в целях обеспечения производства общественных благ за счет бюджетов различных уровней.

3. Макроэкономическая политика России характеризуется определенной противоречивостью: с одной стороны, придается большое значение укреплению государственных институтов и вертикали власти, с другой стороны, ставится задача резкого сокращения фактических государственных расходов, но улучшение качества деятельности государственных институтов требует роста государственных расходов. Осуществляемая в России политика также противоречит общемировой тенденции увеличения доли государственного потребления в ВВП с ростом величины душевого ВВП, при этом прежде всего растут расходы на социальные нужды. В силу обострения социально-экономических проблем трансформационной экономики макрорегулирование общественного сектора постоянно находится перед дилеммой выбора между социальными, оборонными и инвестиционными приоритетами.

4. В российском обществе сложился устойчивый неформальный институт «невмешательства» населения в регулирование общественного сектора, следствием чего выступает низкая потребность населения в раскрываемой бюджетной

информации. В современных условиях повышается значение прозрачности бюджетного процесса, информационного обеспечения общественного участия хода его исполнения и активизация общественного контроля. Совершенствование бюджетного процесса и участия в нем общественности в перспективе обеспечивает повышение эффективности управления государственными финансами, предотвращение коррупции и рост общественного благосостояния.

По специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»:

1. Бюджетное устройство современных государств характеризуется различной степенью децентрализации полномочий как по предоставлению общественных благ, так и в области налогообложения, что не только влечет за собой рост эффективности предоставления общественных благ, но и характеризуется рядом издержек с точки зрения экономической эффективности и справедливости. Основным инструментом, позволяющим использовать выгоды от децентрализации и минимизировать отрицательные эффекты, являются межбюджетные трансферты, выделяемые в качестве финансовой помощи субнациональным властям в целях межбюджетного выравнивания.

2. Главной особенностью российской модели бюджетного федерализма выступает несоответствие доходных источников местных бюджетов их расходным обязанностям: на региональные и муниципальные бюджеты падает основная тяжесть расходов на социальные услуги, включая ЖКХ. Несовпадение объема доходных полномочий субъектов РФ или местных органов с расходными полномочиями формирует вертикальные и горизонтальные дисбалансы, для покрытия которых используются различные формы межбюджетных отношений. Целью выделения финансовой помощи является доведение уровня потребления общественных благ населением региона до соответствующих социальных стандартов.

3. Основными направлениями создания эффективной системы управления государственными финансами в РФ выступают: совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, обеспечение прозрачности и

стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Ведущим функциональным элементом системы управления государственными финансами в условиях формирования финансово-экономического механизма воспроизводства общественного сектора в России выступает контроль за использованием бюджетных средств, реализуемый как система институционально-правовых мер, осуществляемых как специальными взаимодействующими государственными структурами в рамках обеспечения ведомственного контроля, так и некоммерческими организациями и гражданами в форме общественного контроля.

4. Оценка эффективности государственного финансового контроля осуществляется на основе системы показателей прямого эффекта как суммы возмещенных государству средств за вычетом затрат на контроль и косвенного эффекта, заключающегося в упреждении нецелесообразных расходов в управлении государственными финансовыми ресурсами как результата аналитических исследований, проверок, ревизий, экспертных оценок. Эффективность системы органов государственного финансового контроля обеспечивается на основе четкого определения их функций, разграничения полномочий, функционирования системы координации их деятельности, установления процедуры взаимодействия и видов ответственности.

Научная новизна проведенного исследования состоит в разработке концептуальных основ использования государственных финансов как инструмента макрорегулирования общественного сектора на основе усиления функции контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. Конкретно элементы научной новизны содержаться в следующем:

По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика»:

- исследована институциональная модель воспроизводства общественного сектора в рыночной экономике на основе задействования конкурентного механизма в форме конкурсного размещения социального заказа при сохранении

контроля за качеством предоставляемых благ, что позволило выявить институциональные элементы эффективной системы производства общественных благ, а именно: разделение регулятивных и производственных функций государства; разделение институционального потребителя и производителя; обусловленность объема и структуры финансирования общественного сектора объема и качества производства общественных благ;

- проанализированы основные формы и инструменты производства общественных благ в рыночной экономике, в качестве которых выступают: государственная собственность и государственные финансы, что позволило выявить ведущую роль государственных финансов в формах ассигнований, субсидий, кредитов, государственного долга, государственных расходов и доходов;

- осуществлена количественная оценка на основе эмпирических данных размеров общественного сектора в рыночной экономике, в результате чего в качестве основного показателя масштабов воздействия государства на экономику выделен показатель величины государственных расходов, измеряемый как доля государственных расходов в ВВП, что отражает целесообразность применения более адекватного методологического подхода к измерению государственных финансов как ресурсного потока, а не как запаса государственных ресурсов;

- проведен межстрановый анализ генезиса макроэкономической роли государственных финансов в рыночной экономике на основе мониторинга показателей государственных расходов, государственного долга, величины госбюджетов развитых стран, что позволило выявить закономерность прямо пропорциональной зависимости между объемом и структурой государственных финансов и увеличением темпов экономического роста и уровнем социально-экономического развития рыночного хозяйства;

По специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»:

- обоснована объективная дихотомия государственных финансов в рыночной экономике, выражающаяся в одновременном сочетании двух противо-

речивых функций - фискальной, отражаемой в существовании института госдоходов и функции макроэкономического регулирования, реализующейся прежде всего посредством госрасходов в осуществлении структурной, инвестиционной. социальной политики и других направлений стимулирующего воздействия государства на экономику: при этом определено, что макроэкономическая функция играет доминирующую роль, в то время как фискальная служит финансовой основой для ее реализации;

- на основе выявления внутренней двойственности формирования механизма управления государственными финансами в транзитивной экономике, заключающейся в одновременном формировании финансово-бюджетных и государственно-федеративных отношений и развитии многоуровневой структуры государственных финансов в России, определена социально-экономическая роль финансовой помощи в форме трансфертов, субвенций, дотаций как инструментов межбюджетного выравнивания, заключающаяся в увеличении благосостояние региона не только на основе роста предложения общественных благ, но и увеличения потребления частных благ, которое возникает при сокращении налогового бремени;

- раскрыты особенности российской модели бюджетного федерализма, заключающиеся в четко выраженной тенденции к централизации фискальных функций и сохранением высокой доли трансфертных платежей в доходах нижестоящих бюджетов, что позволило выявить в качестве одной из характерных черт межбюджетных отношений в РФ несоответствие формально декларированного конституционно-правового равенства регионов и их ресурсного обеспечения его фактической реализации;

- проанализированы особенности перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в РФ, заключающиеся во взаимообусловленности с процессом развития межбюджетных отношений, что позволило определить роль казначейства как высокоэффективного институционального инструмента, обеспечивающего проведение государственной политики в сфере расходов бюджет-

ных средств и установления жесткого контроля за их расходованием на стадии предварительного и текущего контроля.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке экономико-теоретических предпосылок формирования механизма управления государственными финансами, выявления закономерностей и направлений его развития, определения критериев и способов повышения эффективности контроля использования государственных финансов. Теоретические выводы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучения государственных финансов, бюджетной политики, финансово-кредитной системы, а также в процессе преподавания курсов «Экономика общественного сектора», «Государственное регулирование экономики», «Финансы и кредит».

Практическая значимость исследования. Авторская рабочая гипотеза формирования и развития механизма управления государственными финансами, предполагающая усиления системы контроля использования бюджетных средств и повышения прозрачности исполнения бюджета, может быть использована при разработке федеральных и региональных программ финансово-экономического развития, программ повышения прозрачности бюджетной сферы и усиления общественного контроля исполнения бюджета. Предложения и рекомендации автора по совершенствованию деятельности контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ на основе развития институционального, правового, нормативно-методического, информационного обеспечения с выделением критериев эффективности работы может быть использована в практической работе Контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ и другими органами государственного управления.

Апробация. Основные положения, результаты и выводы исследования докладывались автором на научно-практических конференциях в СКАГС и Ростовском государственном университете: рекомендации внедрены в практи-

ку деятельности КРУ МФ РФ в Ростовской области. По результатам исследования опубликовано 5 работ общим объемом 1,3 пл.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, 2 глав, содержащих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень разработанности проблемы, формулируются цель и задачи исследования, излагаются положения, выносимые на защит)', и элементы научной новизны. Для реализации экономико-теоретического анализа роли государственного финансирования в макроэкономической системе первая глава «Государственные финансы в системе воспроизводства общественного сектора в рыночной экономике» посвящена разработке концептуальных основ изучения механизма государственного финансирования в современной экономической системе, сравнительному анализу имеющихся в экономической науке подходов к изучению производства общественных благ. Изучение объекта начинается с категориального анализа общественного сектора с применением разработанного в макроэкономической теории аппарата, выявляется сущность общественных благ и их особенности как объекта воспроизводственной деятельности государства, определяются инструменты обеспечения производства общественных благ, такие как государственные финансы и государственная собственность. Анализ общественного сектора в рамках существующих теоретических подходов показал, что в узком смысле общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства, при этом под ресурсами понимаются не только организации, находящиеся в государственной собственности, но и доходы и расходы бюджета, налогообложение и программы общественных расходов, что характеризует в совокупности развитие общественного сектора, который производит и доставляет потребите-

лям особые товары - общественные блага и услуги. Вместе с тем экономические отношения, реализуемые с помощью государственных финансов, несводимы только к взаимоотношениям внутри государственного сектора. Другая, расширительная трактовка общественного сектора в рыночной экономике включает совокупность некоммерческих негосударственных структур, действующих на принципах самоуправления, при этом к общественному сектору относятся не только органы, структуры местного самоуправления, но и множество некоммерческих институтов, формирующих «третий сектор» экономики и располагающий существенными финансовыми ресурсами.

Использование методологии институционального подхода к анализу производства общественных благ позволило автору определить конкурентную модель бюджетно-институционапьного обеспечения функционирования публичного сектора. Анализ институциональной динамики развития общественного сектора позволил определить, что современная рыночная экономика эволюционирует в направлении бюджетно-институционального обеспечения функционирования публичного сектора на основе развития конкурентной модели, характеризующейся следующими чертами: замена административных ограничений, повинностей и преференций экономическим субъектам конкурсной продажей квот на загрязнение; приватизация производства отдельных видов публичных благ на конкурсной основе; развитие системы защиты прав потребителя. Эффективная система институтов производства публичных благ предполагает: разделение регулятивных и производственных функций государства; разделение институционального потребителя публичных благ и их производителей; обусловленность объема и структуры финансирования публичного сектора объемом и качеством производства публичных благ, конституируемых в соответствии с публичными планами

Проведенный на основе использования теоретико-методологического потенциала экономики общественного сектора анализ позволил определить показатели оценки масштабов общественного сектора и общественных финансов:

размер государственной собственности как запас ресурсов, с одной стороны, а с другой - доходы и расходы бюджета как ресурсный поток. Удельный вес общественного сектора в доходах и расходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес как в совокупном капитале, так и в производстве товаров и услуг. Основным показателем модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике является доля ВВП, аккумулированная в консолидированном бюджете государства, величина государственных финансов и удельный вес государственных доходов и расходов в национальном доходе и ВВП. Так, доля ВВП, перераспределяемая через каналы государственных финансов, различается по странам - от 33,1 % в США до 60,8 Ъ в Швеции по данным 1998 г.1 Для сравнения, доля ВВП, перераспределяемая через консолидированный бюджет РФ. в 2000 г. составила 28% ВВП2.

Осуществленный межстрановый анализ динамики государственных финансов показал, что содержание той или иной модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике детерминируется объемом, структурой и долей государственных расходов в ВВП, которые зависят от многих факторов: этапа общественного развития, внешней и внутренней политики государства, уровня благосостояния населения, размера государственного сектора экономики и в целом от объема реализации функций государства как субъекта рыночных отношений. Анализ динамики государственных расходов в рыночной экономике за последние 120 лет свидетельствует о неуклонном росте их по отношению к ВВП во всех развитых странах, хотя и в разной степени: в США - в 4 раза. Швеции - в 10, в Германии - почти в 5 раз.

Исследование моделей бюджетного федерализма в аспекте производства общественных благ за счет бюджетов различных уровней власти позволило выяснить. что децентрализация налоговых и бюджетных полномочий влечет за собой не только рост эффективности предоставления общественных благ, но

1 \Vorld Ое^еЬртеш (*ероп 2000 - \Vjihmgton 2001 - Р. 139Лм|рУ/,л\\-'л сгп т!;чоип есЫ сот

' Пономаренхо Е Финансы общественного сектора// Экономист - 2001 -.V: 9 -С 67

также характеризуется рядом издержек с точки зрения экономической эффективности и справедливости. В этих условиях основным инструментом, позволяющим использовать выгоды от децентрализации и минимизировать отрицательные эффекты, являются межбюджетные трансферты.

Для реализации задачи исследования функций государственных финансов в системе макроэкономического регулирования в заключении первой главы проанализированы теоретические подходы к экономической политики государства на основе применения бюджетно-налогового и денежно-кредитного воздействия на субъекты рыночного хозяйства - кейнсианский и монетаристский.

Применение системного подхода к выявлению роли и места государственных финансов в народном хозяйстве позволило определить основные функции государственных финансов - распределительную, контрольную, макроэкономическую, и выявить особую роль макроэкономической функции, что позволяет обосновать подход к исследованию государственных финансов как к действенному инструменту макроэкономического воздействия. Роль государственных финансов в макроэкономическом регулировании проявляется прежде всего на такой стадии процесса общественного воспроизводства, как распределение, так как они служат инструментом стоимостного распределения общественного продукта по назначению и субъектам экономических отношений

Как обосновано в работе, главными направлениями воздействия государственных финансов на процессы общественного развития являются: финансовое обеспечение потребностей общественного сектора, финансовое регулирование, финансовое стимулирование лучших результатов деятельности.

Проводимая в РФ макроэкономическая политика в сфере государственных финансов характеризуется определенной противоречивостью. С одной стороны, в ней придается большое значение укреплению государственных институтов - судебной системы, государственного контроля, исполнения законов, с другой стороны - ставится задача резкого сокращения фактических государственных расходов - с 36% ВВП в 2000 г. до 32-33% ВВП в ближайшие пять лет

и далее до 309г в долгосрочной перспективе3. Поставленные задачи противоречат общемировой тенденции увеличения доли государственного потребления в ВВП с ростом величины душевого ВВП, при этом прежде всего растут расходы на социальные нужды. Теоретический анализ показал, что сокращение государственных расходов целесообразно только тогда, когда их уровень завышен по сравнению с оптимальным. В заключении первой главы проанализированы варианты макроэкономической политики, реализуемые в разных странах, в зависимости от размеров государственных финансов.

Для выявления предпосылок становления и развития механизма управления государственными финансами в Российской Федерации во второй главе «Формирование эффективной системы управления государственными финансами в современной экономике России» осуществлен историко-генетический анализ трансформации российской системы государственного финансирования и выявление особенностей сложившегося институционально-организационного механизма управления финансами государства. За годы экономических реформ существенно сократились размеры централизованного перераспределения финансовых ресурсов: в 1986 - 1990 гг. в СССР доля бюджетных доходов к ВВП составила 42 - 47%, в РФ за 1992 - 1998 гг. она упала до 24,5%, а сам размер ВВП за этот период сократился почти вдвое.4 При этом масштабность и сложность задач, стоящих перед государством, не сократились, а расширились в силу обострения социально-экономических проблем трансформационной экономики. Ключевое значение приобретает создание и функционирование эффективной системы управления государственными финансами. Финансовая система РФ включает три составных элемента: государственные финансы, финансы хозяйствующих субъектов, включая финансы предприятий, фирм и организаций некоммерческого сектора, финансы домашних хозяйств. Анализ сущест-

Профамма Правительства РФ «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочна ю перспектив) - // Центр стратегических разработок при Правительстве РФ/www сгъ ru/jbout-pubIicauoiWplan2010 htm

* Егоров Е В Экономика общественного сектора России. - М . 1998 -С 61.

вующих экономико-теоретических концепций государственных финансов РФ позволил выделить два похода к финансам государства в России - простой и расширенный. В узком смысле к таковым относят сами государственные финансы - бюджет, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды, и муниципальные финансы - местный бюджет, местные внебюджетные фонды органов местного самоуправления, а в широком смысле к государственным и муниципальным финансам следует добавить и финансы некоммерческого сектора.

Государственные финансы РФ необходимо структурировать на Федеральный и субфедеральный бюджеты, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды, муниципальные финансы - местные бюджеты, внебюджетные фонды органов местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет оценить суммарную величину государственных финансов России в 2001 г. она достигла 33,7% ВВП (таблица I)5. Показатели государственных финансов РФ, приведенные в таблице 1, свидетельствует о возрастании доли ВВП. аккумулируемой в консолидированном бюджете РФ. Анализ фактических данных исполнения бюджета в 2001 г. (по доходам - 3139с, по расходам - 33,6%6) подтверждает тенденцию увеличения размеров государственных финансов в РФ. В качестве положительной тенденции эволюции государственных финансов в России следует отметить оздоровление государственного бюджета - дефицит бюджета сменился профицитом, налоговая реформа и расширение налоговой базы привели к существенному улучшению сбора налогов и росту доходов бюджета. Так, федеральный бюджет РФ в 2002 г. продолжает укрепляться -бюджетный дефицит, равный в ¡999 г. 1,4% ВВП, сменился профицитом в 2.3% в 2000 и 2001 гг.

5 Пономарснко Е В Финансы общественного сектора//Экономист -2001 - С 67

ь Российская экономика ъ 2001 г : тенденции и перспективы -М ИЭПП 2002 - Т I - С 125-138

Таблица 1.

Доля ВВП, аккумулируемая в консолидированном бюджете РФ7

Показатели 1990 г. 1996 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.*

ВВП, млрд руб., втек, ценах 644 2145 2696 4545 6920 9040.8 10950

Доходы консолидированного бюджета, млрд руб. 159,5 558,5 686,8 1213,6 2079,0 2648.9 2968

% к ВВП 24.7 26.0 25,5 26,7 30 29.5 32.5

Расходы консолидированного бюджета, % к ВВП 23,4 30,4 31,2 27,7 27 25,6 28,9

Доходы государственных внебюджетных фондов, % к ВВП 8,8 8,9 8,6 8,1 8,6 **

Расходы государственных внебюджетных фондов, % к ВВП 8.3 8,7 8,3 6.3 7,1 **

** Данные по показателям консолидированного бюджета 2002 г. составлены Д.Левченко, Л. Анисимовой «Состояние государственного бюджета в 2002 г.»8.

Историко-генетический анализ эволюции государственный финансов России позволил выявить характерную особенность межбюджетных отношений - несоответствие доходных источников местных бюджетов их расходным обязанностям. В 2002 г. расходы федерального бюджета составили 12,5% ВВП, а региональных - 15,1% ВВП, аналогичные пропорции планируются и на 2003 г.9 Совокупный объем доходов региональных бюджетов России в 1992 - 2000 гг. возрос с 12,7% до 16% ВВП10, что свидетельствует об их быстро возрастающей роли в системе государственных финансов. Однако число дотационных регионов сокращается очень медленно: в 2003 г. 70 регионов из 88 останутся дотационными. В 22 субъектах РФ трансферты и другие виды финансовой помощи составляют 50% и более всех ресурсов их бюджетов. Главной особенностью российской модели бюджетного федерализма является несоответствие формально декларированного конституционно-правового равенства его фактической реа-

1 Составлено по Социально-экономическое положение и уровень жизни населения России . - N1 Госкомстат России,2002.-С 21-22

в Левченко Д, Анисимова Л. Состояние государственного бюджета в 2002 г //Экономика России в 2002 г. - М ' ИЭПП, 2003 -С. 57.

' Российская экономика в 2002 г.: тенденции и перспективы - М : ИЭПП, 2003 - С 64.

10 Лавров АМ, Дж Литвак, Д Сазерленд Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. - М' Организация экономического сотрудничества и развития, 2001 -С 32

лизации, отсутствие четкого легитимного закрепления прав, обязанностей и их ресурсного обеспечения как между Федерацией и регионами, так и внутри субъектов РФ, что дает основание сделать вывод о существенном разрыве между принципами бюджетного федерализма и их реальным наполнением.

Ключевое значение в создании эффективной системы государственного финансирования приобретает оптимальная организация управления финансами РФ. В управлении государственными финансами выделяются в качестве функциональных элементов: планирование, прогнозирование, оперативное управление и контроль. Научный анализ управления финансами государства определяет многоплановый характер и системный подход к управлению финансами на каждом уровне, в каждом их звене. Технологически процесс организации управления государственными финансами представлен на рисунке 1. Особое значение в современных условиях приобретает принцип гласности или прозрачности исполнения бюджета, реализация которого предусматривает информирование общественности о состоянии бюджетного процесса, о ходе исполнения бюджета по доходам и расходам, о выявленных контрольными органами нарушениях. Современная организация управления государственными финансами в рыночной экономике характеризуется раздробленностью, для которой свойственно одновременное функционирование нескольких органов, управляющих финансовыми отношениями и контролирующих их.

Основными направлениями создания системы управления государственными финансами в РФ являются: совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности бюджетов, консолидация бюджетных и внебюджетных фондов.

Институциональная модель института казначейства основывается на схеме многообразия движения потоков средств для федерального бюджета, что обусловливает необходимость многообразных организационных форм контроля за этим движением. Казначейская система исполнения бюджета является вы-

сокоэффективным институциональным инструментом, обеспечивающим проведение государственной политики в сфере расходов бюджетных средств и установления жесткого контроля за их расходованием.

Рисунок 1. Субъектно-объектная структура и содержание системы управления финансами РФ

Институт финансового контроля представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и в месте с тем выступает как важнейший элемент финансового механизма. Исследование концепций реализации государственного финансового контроля позволило выделить два подхода к проблеме организации контроля за использованием государственных финансовых средств - жесткой централизации функции контроля в рамках единого контролирующего органа, другой свойственен современным западным моделям управления государственными финансами и базируется принципе оптимального сочетания элементов централизации и децентрализации органов контроля, обеспечивая координацию функций контрольных органов в области научно-

методического потенциала при условии сохранения их самостоятельного статуса. В России сложились все предпосылки для развития второй модели организации государственного финансового контроля как более эффективной и соответствующей долгосрочным приоритетам развития экономики. Анализ существующих экономико-теоретических подходов к государственному контролю использования финансовых средств позволил сформировать обобщенную классификацию систему контроля государственных финансов (рис. 2).

Современной тенденцией развития системы контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств в России выступает расширение институциональной структуры государственного финансового контроля и ее децентрализация с перенесением части контрольных полномочий на места. Ведущее значение в системе контроля государственных финансов РФ приобретает функционирование Департамента государственного финансового контроля РФ и территориальных контрольно-ревизионных органов на местах, что обусловлено как повышающейся эффективностью работы указанных структур, так и сложившейся в России социально-экономической ситуацией. Наиболее эффективная организация контроля за использованием бюджетных средств достигается при взаимодействии всех институтов финансового контроля, а также правоохранительных органов.

Эмпирические данные о работе КРУ в Ростовской области подтверждают тенденцию повышения эффективности органов финансового контроля: сумма выявленных финансовых нарушений возросла в 2001 г. на 108,8% по сравнению с 2000 г. - с 302717 тыс. руб. до 329309 тыс. руб. Взаимодействие КРУ и УФК по Ростовской области позволило выявить в 2001 г. величину не целевого и незаконного использования средств федерального бюджета в размере 79 574 тыс. руб., при этом в органы федерального казначейства было направлено 36 представлений на сумму выявленных нарушений 48924 тыс. руб., что составило 139,2% к 2000 г. В 2001 г. фактически взыскано органами федерального казначейства средств на сумму 11984 тыс. руб. (123.6% к уровню 2000 г.).

Контроль использования государственных финансов

Государственный финансовый контроль

Внутрихозяйственный контроль

Общественный контроль

Общегосударственный финансовый контроль

Налоговый контроль

Валютный контроль

Таможенный контроль

Бюджетно-финансовый контроль

Денежно-кредитный контроль

Административный контроль

Парламентский контроль

Ведомственный контроль

I

Межведомственный Внутриведомственный

♦

Обеспечивается финансовыми контрольными органами на федеральном и региональном уровне Обеспечивается контрольно-ревизионными органами на муниципальном уровне

Независимый финансовый контроль(аудит)

Банковский аудит

Аудит инвестиционных институтов

Аудит страховых институтов

Аудит внебюджетных фондов

Аудит бирж

Общехозяйственный аудит

Рисунок 2. Система контроля использования государственных финансов Действующая в России система государственного финансового контроля функционирует с недостаточной степенью эффективности. Совершенствование системы контрольно-ревизионных органов в направлении оптимизации организационной структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения возможно только при комплексной постановке задач и одновременном совершенствовании правовой базы на основе программно-целевого метода, предполагающего системное решение поставленных задач во всех аспектах деятельности института контроля. Целью программы является комплексное развитие системы контрольно-ревизионных органов, направленное на усиление контроля за расходованием

бюджетных средств и повышении эффективности их деятельности, включая предотвращение нарушений в сфере экономики (рис.3).

Рисунок 3. Основные направления совершенствования системы контроля за целевым использованием бюджетных средств

Об эффективности контроля государственных финансов свидетельствует система следующих показателей: прямой эффект, т.е. сумма возмещенных государству средств минус затраты на контроль; упреждение в результате аналитических исследований, проверок, ревизий, экспертных оценок нецелесообразных расходов в управлении государственными финансовыми ресурсами.

Деятельность институтов государственного финансового контроля должна способствовать: достижению финансово-экономических целей государства; оптимизации функционирования организаций - объектов контроля; усилению позитивной динамики социально-экономического развития регионов, работы органов исполнительной власти, государственных управленческих механизмов; актуализации роли органов государственного финансового контроля и укреплению их политико-экономического статуса.

В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

1. Мушенко И.Г. Создание эффективной системы управления государственными финансами в России //Экономические и институциональные исследования: Альманах научных трудов. Выпуск 1(5). - Ростов н/Д: Изд-во рост, ун-та. 2003. 0,5 п.л..

2. Мушенко И.Г. Особенности финансовой системы России в период рыночных трансформаций // Факторы экономического развития в эпоху радикальных реформ. - Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2003. 0,2 п.л..

3. Мушенко И.Г. Финансы общественного сектора: состояние и перспективы // Молодые ученые-экономисты о тенденциях развития российской экономики. Сборник научных статей. - Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2003. 0,2 п.л.

4. Мушенко И.Г. Взаимодействие уровней власти в системе государственного финансового контроля / Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии). Тезисы докладов и сообщений на международной конференции. Апрель 2002 г. /Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 2002.0,2 п.л.

5. Мушенко И.Г. Проблемы государственного финансового контроля в современной России / Тезисы докладов и сообщений на научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Актуальные проблемы современного государственного строительства в России» /Отв. ред. В.Г. Игнатов. -Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 2002. 0,2 п.л.

Отпечатано в типографии ООО «ВУД». г.Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 157. Тел.: (8632) 64-38-77. Офис: пр. Буденновский 2, к. 310. Тел./факс: (8632) 999-783. Заказ № 242.Тираж 100 экз.

t

; 12198

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мушенко, Ирина Геннадьевна

Введение.

1. Государственные финансы в системе воспроизводства общественного сектора в рыночной экономике.

1.1. Производство общественных благ как реализация экономических функций государства в рыночном хозяйстве.

1.2. Макроэкономические модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике.

1.3. Функции государственных финансов в системе макроэкономического регулирования.

2. Формирование эффективной системы управления государственными финансами в современной экономике России.

2.1. Историко-генетический анализ трансформации системы государственного финансирования в России.

2.2. Организация системы управления финансами в РФ на территориях и пути ее оптимизации.

2.3. Казначейская система исполнения бюджета как инструмент повышения эффективности управления государственными финансами.

2.4. Развитие системы контроля за целевым использованием бюджетных средств как реализация функции управления государственными финансами.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственные финансы в системе макрорегулирования общественного сектора в России"

Актуальность темы исследования. Современная экономика России характеризуется нецелостностью финансовых процессов вследствие перехода от одной экономической системы с присущими ей финансово-экономическими формами и производственными отношениями к другой, принципиально новой. Становление финансовой системы в России в эпоху рыночных преобразований представляет собой сложный эволюционный процесс, обусловленный наряду с макроэкономическими преобразованиями системы формированием межбюджетных отношений и развитием бюджетного федерализма в РФ. На рубеже нового века Россия столкнулась с острой необходимостью одновременного решения противоречивых задач при жестких финансовых ограничениях: обеспечения устойчивых темпов экономического роста, поддержания жизненного уровня населения,'предотвращения резкого сокращения потребления общественных благ, выравнивания социально-экономического уровня развития регионов. Главным финансово-экономическим инструментом реализации макроэкономических функций государства являются государственные финансы как составная часть финансовой системы страны. В последнее время происходит укрепление государственной власти, повышается роль управления финансами государства, усиливается борьба с коррупцией и правонарушениями в финансово-экономической сфере.

Однако наметившиеся позитивные тенденции в сфере становления макрорегулирования общественного сектора еще не приобрели устойчивого долговременного характера и превращение их в стабильно функционирующую систему требует разработки эффективного механизма управления государственными финансами в России.

В отечественной экономической науке отсутствует единая концепция управления государственными финансами, отвечающая реалиям транзитивного периода и социально-экономическим приоритетам экономического развития.

Однако отдельные аспекты развития системы управления финансами государства глубоко изучены в отечественной и экономической литературе.

Степень изученности проблемы. Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже XIX - XX вв. работами итальянских и шведских экономистов У. Мацолы, К. Викселля, Э. Линдаля и других, которые первые начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения общественных благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. Государственное финансирование экономики общественного сектора исследовались в зарубежной экономической литературе Э.Б. Аткинсоном, К.В. Брауном, П.М. Джонсоном, Р.А. Майсгрейвом, П. Самуэльсоном, Дж.Э. Стиглицем. Высокая социальная значимость государственных финансов в производстве общественных благ выявлена отечественными экономистами: А. Бабич, Е. Жильцовым, А. Лившицем, Л. Якобсоном. Проблемы управления государственными финансами в современной экономике России изучаются Т. Брайчевой, В. Игнатовым, Е. Пономаренко, Б. Сабанти, Д. Черник, М. Яндиевым, Е. Ясиным. Становление федеративных межбюджетных отношений в РФ исследуется П. Кадочниковым, И. Труниным, С. Синельниковым, В. Христенко. Проблемы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета раскрываются в работах О.Бетина, Т. Горькового, Д. Лебедева, Ю. Матвеевой, А. Попова. Теория и практика развития системы государственного финансового контроля анализируется С. Анд-рюшиным, Л. Ворониным, А. Дадашевым, С. Шохиным.

Однако вне рамок традиционного анализа остаются нерешенными проблемы формирования эффективного механизма управления государственными финансами на основе контроля целевого использования бюджетных средств, определения критериев эффективности контрольных функций управления, становления институционального механизма функционирования контрольно-ревизионных органов, внедрения мер повышения прозрачности бюджета и усиления общественного контроля над его исполнением.

Таким образом, высокая теоретическая и практическая значимость, недостаточная научная разработанность определили актуальность проблемы исследования формирования и развития механизма управления государственными финансами в России.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы, опираясь на теоретический анализ роли государственных финансов в системе воспроизводства общественного сектора, выявить предпосылки и закономерности становления механизма управления финансами государства в переходной экономике, направления развития институциональной структуры государственного финансирования и разработать предложения по повышению эффективности контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

- осуществить теоретический анализ экономической роли государства в производстве общественных благ на основе выявления их социально-экономической сущности;

- систематизировать макроэкономические модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике;

- раскрыть роль государственных финансов в системе макроэкономического регулирования рыночного хозяйства;

- осуществить историко-генетический анализ трансформации государственных финансов в России;

- исследовать организацию системы управления финансами в РФ и определить пути ее оптимизации;

- проанализировать особенности казначейского исполнения бюджета в условиях становления бюджетно-финансовой системы в России;

- раскрыть содержание системы контроля за целевым использованием бюджетных средств и выявить экономико-институциональный механизм реализации контроля как функции управления государственными финансами.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает система финансово-экономических отношений по поводу государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике. Предметом исследования является экономико-институциональный механизм макрорегулйрования общественного сектора и управления государственными финансами, направления и формы его становления в России.

Теоретико-методологическую основу настоящего исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, реализующих политико-экономический, институциональный, кейнсианский и неоклассический подходы к анализу государственных финансов, организации управления и контроля бюджетных средств. В процессе исследования были использованы положения теории общественного сектора, теории переходной экономики, институциональной экономики, экономики города, теории благосостояния.

Инструментарно-методический аппарат. В процессе диссертационного исследования использовался системно-функциональный подход к изучению процессов управления государственными финансами в экономики России, а также категориальный, историко-генетический, компаративистский, субъектно-объектный анализ, общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, принципы единства исторического и логического, системности, взаимосвязи количественных и качественных изменений. В работе использованы также методы логического, графического, экономико-статистического анализа, социологических экспертных оценок.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена статистическими данными: Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства МФ РФ, данными Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ по Ростовской области. Нормативную основу исследования составляют законодательные акты РФ, официальные документы государственных органов РФ, региональные и ведомственные нормативные акты.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании ведущей роли государственных финансов в воспроизводстве общественного сектора национальной экономики в целях реализации экономической функции государства по обеспечению населения общественными благами. Государственные финансы, с одной стороны, формируясь на основе бюджетных и внебюджетных финансовых отношений государства с другими субъектами рыночного хозяйства, являются основным инструментом бюджеты о-налоговой политики, с другой стороны, - выступают эффективным средством макроэкономического регулирования, формы и принципы реализации которого обусловливают существование различных макроэкономических моделей развития рыночного хозяйства. Финансово-экономический механизм управления государственными финансами в России в качестве базовых предпосылок предполагает становление государственно-федеративных отношений, институциональной структуры системы государственного финансирования, развитие нормативно-правовых основ государственного финансового управления, переход на казначейскую систему исполнения бюджета.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика»:

1. Экономика общественного сектора представляет собой институционально-экономическую систему по производству общественных благ как на национальном, так и на местном уровне. Обеспечение производства общественных благ остается ключевой функцией государства, реализуемой посредством государственной собственности, государственного предпринимательства и государственных финансов на основе механизмов бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. Современная рыночная экономика эволюционирует в направлении бюджетно-институционального обеспечения функционирования общественного сектора на основе развития конкурентной модели, характеризующейся заменой административных ограничений и преференций экономическим субъектам конкурсной продажей квот на оказание услуг; приватизацией производства отдельных видов общественных благ на конкурсной основе и развитием системы защиты прав потребителя.

2. Государственные финансы являются основным универсальным инструментом воспроизводства общественного сектора в условиях рыночной экономики. Содержание макроэкономической модели государственного финансирования общественного Сектора в рыночной экономике детерминируется объемом, структурой и долей государственных расходов в ВВП, которые зависят от следующих основных факторов: этапа общественного развития, внешней и внутренней политики государства, уровня благосостояния населения, размера государственного сектора экономики. В данной модели бюджетный федерализм выступает формой проявления перераспределительной функции государственных финансов в целях обеспечения производства общественных благ за счет бюджетов различных уровней.

3. Макроэкономическая политика России характеризуется определенной противоречивостью: с одной стороны, придается большое значение укреплению государственных институтов и вертикали власти, с другой стороны, ставится задача резкого сокращения фактических государственных расходов, но улучшение качества деятельности государственных институтов требует роста государственных расходов. Осуществляемая в России политика также противоречит общемировой тенденции увеличения доли государственного потребления в ВВП с ростом величины душевого ВВП, при этом прежде всего растут расходы на социальные нужды. В силу обострения социально-экономических проблем трансформационной экономики макрорегулирование общественного сектора постоянно находится перед дилеммой выбора между социальными, оборонными и инвестиционными приоритетами.

4. В российском обществе сложился устойчивый неформальный институт «невмешательства» населения в регулирование общественного сектора, следствием чего выступает низкая потребность населения в раскрываемой бюджетной информации. В современных условиях повышается значение прозрачности бюджетного процесса, информационного обеспечения общественного участия хода его исполнения и активизация общественного контроля. Совершенствование бюджетного процесса и участия в нем общественности в перспективе обеспечивает повышение эффективности управления государственными финансами, предотвращение коррупции и рост общественного благосостояния.

По специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»:

1. Бюджетное устройство современных государств характеризуется различной степенью децентрализации полномочий как по предоставлению общественных благ, так и в области налогообложения, что не только влечет за собой рост эффективности предоставления общественных благ, но и характеризуется рядом издержек с точки зрения экономической эффективности и справедливости. Основным инструментом, позволяющим использовать выгоды от децентрализации и минимизировать отрицательные эффекты, являются межбюджетные трансферты,, выделяемые в качестве финансовой помощи субнациональным властям в целях межбюджетного выравнивания.

2. Главной особенностью российской модели бюджетного федерализма выступает несоответствие доходных источников местных бюджетов их расходным обязанностям: на региональные и муниципальные бюджеты падает основная тяжесть расходов на социальные услуги, включая ЖКХ. Несовпадение объема доходных полномочий субъектов РФ или местных органов с расходными полномочиями формирует вертикальные и горизонтальные дисбалансы, для покрытия которых используются различные формы межбюджетных отношений. Целью выделения финансовой помощи является доведение уровня потребления общественных благ населением региона до соответствующих социальных стандартов.

3. Основными направлениями создания эффективной системы управления государственными финансами в РФ выступают: совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Ведущим функциональным элементом системы управления государственными финансами в условиях формирования финансово-экономического механизма воспроизводства общественного сектора в России выступает контроль за использованием бюджетных средств, реализуемый как система институционально-правовых мер, осуществляемых как специальными взаимодействующими государственными структурами в рамках обеспечения ведомственного контроля, так и некоммерческими организациями и гражданами в форме общественного контроля.

4. Оценка эффективности государственного финансового контроля осуществляется на основе системы показателей прямого эффекта как суммы возмещенных государству средств за вычетом затрат на контроль и косвенного эффекта, заключающегося в упреждении нецелесообразных расходов в управлении государственными финансовыми ресурсами как результата аналитических исследований, проверок, резизий, экспертных оценок. Эффективность системы органов государственного финансового контроля обеспечивается на основе четкого определения их функций, разграничения полномочий, функционирования системы координации их деятельности, установления процедуры взаимодействия и- видов ответственности.

Научная новизна проведенного исследования состоит в разработке концептуальных основ использования государственных финансов как инструмента макрорегулирования общественного сектора на основе усиления функции контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. Конкретно элементы научной новизны содержаться в следующем:

По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика»:

- исследована институциональная модель воспроизводства общественного сектора в рыночной экономике на основе задействования конкурентного механизма в форме конкурсного размещения социального заказа при сохранении контроля за качеством предоставляемых благ, что позволило выявить институциональные элементы эффективной системы производства общественных благ, а именно: разделение регулятивных и производственных функций государства; разделение институционального потребителя и производителя; обусловленность объема и структуры финансирования общественного сектора объема и качества производства общественных благ;

- проанализированы основные формы и инструменты производства общественных благ в рыночной экономике, в качестве которых выступают: государственная собственность и государственные финансы, что позволило выявить ведущую роль государственных финансов в формах ассигнований, субсидий, кредитов, государственного долга, государственных расходов и доходов;

- осуществлена количественная оценка на основе эмпирических данных размеров общественного сектора в рыночной экономике, в результате чего в качестве основного показателя масштабов воздействия государства на экономику выделен показатель величины государственных расходов, измеряемый как доля государственных расходов в ВВП, что отражает целесообразность применения более адекватного методологического подхода к измерению государственных финансов как ресурсного потока, а не как запаса государственных ресурсов;

- проведен межстрановый анализ генезиса макроэкономической роли государственных финансов в рыночной экономике на основе мониторинга показателей государственных расходов, государственного долга, величины госбюджетов развитых стран, что позволило выявить закономерность прямо пропорциональной зависимости между объемом и структурой государственных финансов и увеличением темпов экономического роста и уровнем социально-экономического развития рыночного хозяйства;

По специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»:

- обоснована объективная дихотомия государственных финансов в рыночной экономике, выражающаяся в одновременном сочетании двух противоречивых функций - фискальной, отражаемой в существовании института госдоходов и функции макроэкономического регулирования, реализующейся прежде всего посредством госрасходов в осуществлении структурной, инвестиционной, социальной политики и других направлений стимулирующего воздействия государства на экономику; при этом определено, что макроэкономическая функция играет доминирующую роль, в то время как фискальная служит финансовой основой для ее реализации;

- на основе выявления внутренней двойственности формирования механизма управления государственными финансами в транзитивной экономике, заключающейся в одновременном формировании финансово-бюджетных и государственно-федеративных отношений и развитии многоуровневой структуры государственных финансов в России, определена социально-экономическая роль финансовой помощи в форме трансфертов, субвенций, дотаций как инструментов межбюджетного выравнивания, заключающаяся в увеличении благосостояние региона не только на основе роста предложения общественных благ, но и увеличения потребления частных благ, которое возникает при сокращении налогового бремени;

- раскрыты особенности российской модели бюджетного федерализма, заключающиеся в четко выраженной тенденции к централизации фискальных функций и сохранением высокой доли трансфертных платежей в доходах нижестоящих бюджетов, что позволило выявить в качестве одной из характерных черт межбюджетных отношений в РФ несоответствие формально декларированного конституционно-правового равенства регионов и их ресурсного обеспечения его фактической реализации;

- проанализированы особенности перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в РФ, заключающиеся во взаимообусловленности с процессом развития межбюджетных отношений, что позволило определить роль казначейства как высокоэффективного институционального инструмента, обеспечивающего проведение государственной политики в сфере расходов бюджетных средств и установления жесткого контроля за их расходованием на стадии предварительного и текущего контроля.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке экономико-теоретических предпосылок формирования механизма управления государственными финансами, выявления закономерностей и направлений его развития, определения критериев и способов повышения эффективности контроля использования государственных финансов. Теоретические выводы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучения государственных финансов, бюджетной политики, финансово-кредитной системы, а также в процессе преподавания курсов «Экономика общественного сектора», «Государственное регулирование экономики», «Финансы и кредит».

Практическая значимость исследования. Авторская рабочая гипотеза формирования и развития механизма управления государственными финансами, предполагающая усиления системы контроля использования бюджетных средств и повышения прозрачности исполнения бюджета, может быть использована при разработке федеральных и региональных программ финансово-экономического развития, программ повышения прозрачности бюджетной сферы и усиления общественного контроля исполнения бюджета. Предложения и рекомендации автора по совершенствованию деятельности контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ на основе развития институционального, правового, нормативно-методического, информационного обеспечения с выделением критериев эффективности работы может быть использована в практической работе Контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ и другими органами государственного управления.

Апробация. Основные положения, результаты и выводы исследования докладывались автором на научно-практических конференциях в СКАГС и Ростовском государственном университете; рекомендации внедрены в практику деятельности КРУ МФ РФ в Ростовской области.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, 2 глав, содержащих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мушенко, Ирина Геннадьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование государственных финансов в системе макрорегулирования общественного сектора в современной экономике России позволило получить следующие выводы:

1. Общественный сектор в рыночной экономике рассматривается с двух теоретических аспектах - традиционном как совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства, при этом под ресурсами понимаются не только организации, находящиеся в государственной собственности, но и доходы и расходы бюджета, налогообложение и программы общественных расходов, что обеспечивает производство особых товары - общественных благ; и расширительный, не сводящий общественный сектор к государственному и включающий совокупность некоммерческих негосударственных структур, действующих на принципах самоуправления. При таком подходе к общественному сектору относятся не только органы, структуры местного самоуправления, но и множество некоммерческих институтов, формирующих «третий сектор» экономики и располагающий существенными финансовыми ресурсами.

2. Основным показателем модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике является доля ВВП, аккумулированная в консолидированном бюджете государства, величина государственных финансов и удельный вес государственных доходов и расходов в национальном доходе и ВВП. Специфика общественного назначения государственных расходов состоит в обеспечении финансирования государственной деятельности - экономической, социальной, управленческой, военной и других функций государства. Содержание той или иной модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике детерминируется объемом, структурой и долей государственных расходов в ВВП.

3. Роль государственных финансов в макроэкономическом регулировании реализуется на такой стадии процесса общественного воспроизводства, как распределение, так как они служат инструментом стоимостного распределения общественного продукта по целевому назначению и субъектам экономических отношений, главными направлениями воздействия государственных финансов на процессы общественного развития являются: финансовое обеспечение потребностей общественного сектора, финансовое регулирование, финансовое стимулирование лучших результатов деятельности, что в совокупности реализуется в развитии экономики на основе выделения приоритетных и наиболее эффективных направлений инвестирования государственных финансовых средств: финансирование структурной перестройки экономики, поддержка наукоемких технологий и производств, основанных на национальных сырьевых ресурсах, финансирование конкурентоспособных отраслей, финансирование непроизводственной инфраструктуры, воспроизводства «человеческого капитала», развитие науки и образования.

4. Противоречивость становления системы государственного финансирования обусловлена масштабностью и противоречивостью задач, стоящих перед государством, которые не сократились, а расширились в силу обострения социально-экономических проблем трансформационной экономики. Ключевое значение для российской экономики приобретает создание и функционирование эффективной системы управления государственными финансами. Финансовая система РФ включает три составных элемента: государственные финансы, финансы хозяйствующих субъектов, включая финансы предприятий, фирм и организаций некоммерческого сектора, финансы домашних хозяйств. За последние годы внутренняя структура каждой из трех составляющих финансовой системы РФ претерпела значительные изменения, связанные с развитием рыночных отношений, бюджетного федерализма и децентрализации бюджетной системы.

5. Ключевое значение в создании эффективной системы государственного финансирования приобретает оптимальная организация управления финансами РФ. В рамках создания эффективной организации управления государственными финансами РФ необходимо разрешить проблемы несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточность долгового бремени; неэффективности налоговой системы; неэффективности значительной части бюджетных расходов; незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.

6. Формирование эффективного механизма государственного финансирования в России в качестве необходимого элемента включает казначейскую систему исполнения бюджета, основное предназначение которой -содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами. Расширение управляющих функций казначейства должно реапизовываться, прежде всего в усилении контроля, предшес/ьующа о кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное -предотвратить нарушения. Единый казначейский счет является основным элементом казначейского способа реализации бюджета, обеспечивающий ускоренное формирование предпосылок эффективного управления государственными финансами.

7. Институт финансового контроля представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства, выступая как важнейшее звено финансового механизма. Финансового контроля заключается в содействии реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования государственных финансов в целях финансирования общественного сектора. Основными программными направлениями совершенствования системы организации контроля за целевым использованием бюджетных средств в рамках развития контрольно-ревизионных институтов, их структуры, уровня и форм взаимодействия с другими контролирующими институтами являются:

- разработка законодательной базы, нормативно-правовых актов, инструктивных и методических документов, повышающих эффективность государственного финансового контроля; определение новых стратегических направлений контрольно-ревизионной работы и совершенствование институциональной структуры контролирующих органов, включая создание аналитического центра и системы мониторинга, выработка эффективного механизма взаимодействия органов финансового контроля с совершенствованием нормативно-правовой базы; развитие методологического обеспечения ведомственного и внутреннего финансового контроля;

- совершенствование государственного финансового контроля в рамках реформирования межбюджетных отношений в РФ;

- повышение квалификации и профессиональной аттестации работников контрольно-ревизионных органов; улучшение материально-технического обеспечения контроля; информационно-техническое обеспечение контрольно-ревизионных органов, включая использование аналитических технологий, разработку и пуск единой федеральной информационной программы «Контроль».