Государственные внешние финансовые активы в мирохозяйственных связях России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственные внешние финансовые активы в мирохозяйственных связях России"

На правах рукописи

ББК: 65.582.26 Ч 49

Чернухин Владимир Анатольевич

Государственные внешние финансовые активы в мирохозяйственных связях России

Специальность: 08.00.14. - Мировая экономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2003

Работа выполнена на кафедре мировой экономики и международных валютно-кредитных отношений Финансовой академии при Правительстве

Российской Федерации

Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических наук, профессор Грязнова Алла Георгиевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Шуркалин Александр Константинович

кандидат экономических наук, доцент Вавилов Юрий Яковлевич

Ведущая организация: Экономический факультет

Московского Государственного Университета имени М.В. Ломоносова

Защита состоится 27 февраля 2003 года в 15 час. на заседании диссертационного совета Д 505.001.01 в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации по адресу: 125468, Москва, Ленинградский проспект, д. 49, аудитория 214.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

Автореферат разослан 27 января 2003 г.

Ученый секретарь совета, кандидат экономических наук, доцент

М.Б. Медведева

1. Общая характеристика работы

2 ЗИМ

Актуальность темы исследования. Осмысление природы государственных внешних финансовых активов (ГВФА), анализ средств и методов управления ими, а также перспектив функционирования сложившихся механизмов предоставления и обеспечения возврата государственных кредитов - все это является одним из наиболее важных по финансовым последствиям и сложных объектов исследований.

Впервые в "полный голос" проблемы управления ГВФА заявили о себе в контексте "глобального измерения" в начале 80-х годов XX века в связи с разразившимся мировым долговым кризисом. Тогда стало окончательно ясно, что финансовая поддержка усилий по экономическому, социальному и политическому развитию независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки со стороны иностранных правительств, банков и фирм, международных финансовых организаций не сопровождается формированием условий для образования достаточных источников своевременного и полного проведения суверенными дебиторами платежей в счет обслуживания и погашения внешнего долга.

Такое положение вынудило ведущих кредиторов мира заняться поиском таких путей решения долговой проблемы, которые отвечали бы интересам и кредиторов, и должников. Результатом этого процесса явились разработка и практическая реализация разного рода схем (чаще известных как "планы") ослабления долговой нагрузки развивающихся стран с тем, чтобы у последних появилась возможность гарантированного обслуживания и погашения всех накопленных долговых обязательств (или, с позиции кредиторов, финансовых активов), в том числе их реструктурированной части.

Россия с проблемой ГВФА столкнулась в полном объеме после распада и последовавшего формального роспуска в конце 1991 года СССР, когда встал вопрос о разделе между бывшими союзными республиками советского внешнего долга и активов Охотно приняв на себя соответствующие доли требований к иностранным государствам, новые независимые республики (за исключением России) оказались не в состоянии обслуживать закрепленные за ними доли внешнего долга бывшего СССР Не без "помощи" (рекомендаций) развитых стран Российская Федерация взяла на себя все долговое бремя Советского Союза перед иностранными кредиторами Одновременно к ней перешли и все права требований по внешним финансовым активам бывшего СССР.

В начале 90-х годов истекшего столетия руководство страны рассчитывало на солидный приток из-за рубежа финансовых средств в счет погашения и обслуживания предоставленных бывшим СССР кредитов, что должно было облегчить исполнение собст-

»оо £р?

ЮС.Н1- ' 'ПЛЬНАЯ ь ■ 3,» ка ( ) .

( !

венных долговых обязательств перед иностранными кредиторами. Однако в силу специфики отошедших к России советских ГВФА и неоднозначной (противоречивой) реакции зарубежных партнеров СССР на его ликвидацию этого не произошло. Напротив, работа по признанию, упорядочению, правовому оформлению долговых требований России к своим дебиторам растянулась на целое десятилетие. Она продолжается до сих пор. Это требует разработки и принятия решений, затрагивающих разносторонние аспекты функционирования ГВФА: теорию, методологию, право, организацию управления, вопросы тактики и стратегии международных переговоров.

Указанные обстоятельства предопределили как выбор темы, так и цель, задачи, структуру и содержание настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является определение качественных параметров текущей и перспективной политики в области управления государственными внешними финансовыми активами Российской Федерации и разработка на этой основе рекомендаций по предоставлению новых государственных кредитов, обеспечению возвратности ранее предоставленных займов (кредитов) и совершенствованию всего механизма управления ГВФА РФ.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи.

• раскрыть экономическую природу ГВФА, определяемую такими категориями, как государственный кредит и государственный капитал в ссудной форме;

• обосновать ключевую роль государственных экспортных кредитов и государственных гарантий по частным ссудам как во внешнем финансировании развивающихся стран, так и в сфере государственной поддержки национального экспорта;

• определить характерные черты (позитивные и негативные) различных методов и приемов решения проблемы возвратности ранее предоставленных кредитов; оценить возможности применения мирового опыта в российской практике управления финансовыми активами;

• выявить сильные и слабые стороны организации работы по управлению ГВФА РФ с учетом специфики эволюции внешних финансовых активов СССР, особенностей их состава по видам, срокам и валюте предоставленных кредитов, по правовой проработанности долговых отношений с заемщиками;

• выявить причины обострения проблемы возвратности ГВФА РФ с целью выработки рекомендаций по недопущению формирования в будущем условий, способствующих

обострению переживаемых или повторению пережитых трудностей в отношениях с зарубежными дебиторами России;

• на основе анализа мирового опыта урегулирования долговых проблем и с учетом специфики состава российских ГВФА разработать рекомендации по оптимизации управления финансовыми активами в их содержательном, правовом и организационном аспектах;

• во избежание коллизий, с которыми столкнулась Россия в части урегулирования отношений со странами-должниками, выработать рекомендации по совершенствованию механизма предоставления государственных кредитов правительствам иностранных государств и их юридическим лицам.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются государственные внешние финансовые активы Российской Федерации, то есть долг зарубежных государств по кредитам, предоставленным бывшим СССР и Россией.

Предмет исследования составляют экономическая природа и механизм управления ГВФА РФ.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В основе настоящего диссертационного исследования лежат труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по вопросам международного движения ссудного капитала, государственного кредита, управления внешними финансовыми обязательствами и требованиями (активами) как в стабильных условиях, так и в условиях международного долгового кризиса.

Исследование основано на сочетании диалектического и системного подхода к оценке состояния и тенденции развития ГВФА РФ. В процессе работы применялись такие методы и приемы как системный анализ, синтез, сравнения, классификации, статистический и графический анализ, моделирование и др.

При проведении диссертационного исследования использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, экспертные материалы Внешэкономбанка и Министерства финансов РФ, годовые отчеты Внешэкономбанка за 1998-2001 годы, публикации Международного валютного фонда и Мирового банка, ОЭСР, данные международной и отечественной статистики, материалы информационных агентств Рейтер и Росбизнезкон-салтинг.

Степень разработанности проблемы. В советский период вопросы предоставления, использования и погашения государственных кредитов и, естественно, управления ГВФА носили закрытый характер. Лишь в последние годы существования Советского

Союза в открытой печати стали появляться материалы, характеризующие отдельные аспекты исследуемой проблемы. Специалисты, занимавшиеся анализом мировых долговых кризисов и проблемами управления внешним долгом, эпизодически упоминали роль СССР как мирового кредитора и еще реже говорили о наличии нерешенных вопросов в его отношениях со странами-должниками.

С распадом СССР и коренным изменением экономического курса Российская Федерация сделала относительно доступной информацию по большинству аспектов исследуемой проблемы. Тем не менее, до сих пор вопросы управления ГВФА РФ не нашли должного отражения в трудах ученых. В научных работах, средствах массовой информации ГВФА, как правило, упоминаются лишь в связи с попытками их раздела между вновь образовавшимися государствами и проблемами невозврата дебиторами ранее полученных кредитов России.

В зарубежных и отечественных научных и прикладных исследованиях широко отражен анализ управления суверенными долгами в условиях кризиса мировой задолженности, обобщены методы и приемы ослабления долговой нагрузки, формирования на этой основе графиков платежей по основному долгу и процентам, приемлемых и для должника, и для его кредиторов. Косвенно в этих источниках речь идет и об управлении зарубежными финансовыми активами суверенных государств. Однако масштабных исследований проблематики финансовых активов по существу не проводилось.

К числу заметных исследований в области международных кредитных отношений и внешнего долга относятся работы российских ученых В. Андрианова, А. Булатова, А. Вавилова, М. Воложинской, Д. Головачева, А. Грязновой, Р. Гринберга, А. Илларионова, А. Костина, Л. Красавиной, А. Лебедева, А. Лившица, М. Осьмовой, М. Пичугина, М. Портного, А. Саркисьянца, Б. Смитиенко, С. Сторчака, В. Сумарокова, Л. Федякиной, Б. Хейфеца, Н. Холодкова, В Шенаева, А Шохина, А. Шуркалина, Е. Ясина, а также зарубежных авторов Б Баласса, М. Боува, С Брю, М.Дулея, В. Клайна, Д. Коэна, П. Круг-мана, В. Леонтьева, П Линдерта, К Макконела, Б. Обстфельда, Дж. Сакса и других. Особую роль сыграло изучение специальных исследований, осуществленных в последние годы под эгидой международных организаций - МВФ, МБРР, ОЭСР, БМР, ИМФ.

Что касается теории собственно ГВФА, то первые подходы к ее выстраиванию отражены в исследованиях Ю Вавилова, П Кругмана, С. Сторчака. Б. Хейфеца Некоторые вопросы обеспечения возвратности и управления ГВФА РФ получили развитие в трудах О. Карелина, Е. Милевского, Б Хейфеца, А. Шохина.

Однако до сих пор зарубежная и отечественная экономическая наука не создала целостной теории ГВФА, характеризующей их природу, место в системе других экономических категорий, социально-экономические последствия формирования и использования таких активов. Нет в современных изданиях и комплексной оценки мирового опыта управления ГВФА с приложением выводов такого анализа применительно к зарубежным финансовым активам России.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в формировании основ целостной теоретической концепции государственных внешних финансовых активов и социально-экономических последствий их использования. Автором обоснована необходимость создания в России такой системы предоставления государственных кредитов зарубежным странам, которая, с одной стороны, обеспечивала бы эффективную финансовую поддержку национального экспорта, а с другой - исключала бы угрозу накопления проблемных финансовых активов.

Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

• доказано, что природу ГВФА следует раскрывать через призму таких экономических явлений, как государственные внешние кредиты и государственный капитал в ссудной форме. При этом, в отличие от традиционных подходов, государственный капитал в ссудной форме характеризуется как объединяющее начало для всех форм государственных кредитов, а государственные внешние кредиты - как форма движения (экспорта) государственного ссудного капитала, приводящая к формированию ГВФА;

• выявлены основные последствия предоставления государственных кредитов и функционирования ГВФА в экономической, финансовой, социальной и политической сферах; это позволило сделать вывод о необходимости дальнейшего развития всех аспектов теории ГВФА ввиду большой практической значимости государственного внешнего кредитования (особенно экспортного) как одного из наиболее эффективных средств внешней и внутренней политики;

• определено место государственных внешних кредитов в общей системе государственных кредитных отношений, сделан вывод о необходимости разделения теоретического анализа по двум направлениям: государственные заимствования - государственный долг, с одной стороны, и государственные кредиты (в т.ч. внешние) - государственные финансовые активы (в т.ч. внешние), с другой. Доказано, что рассмотрение этих разноплановых направлений государственных кредитных отношений в свете единого

экономического явления "государственный кредит" при характеристике финансовой деятельности государства является неоправданным и малопродуктивным;

• предложен новый подход к анализу сложившихся методов управления суверенными зарубежными финансовыми активами (реструктуризация задолженности, списание долга, обмен задолженности на новый долг, секьюритизация, переуступка задолженности другому кредитору, откуп), исходным моментом которого является вывод о совпадении фундаментальных интересов кредиторов и суверенных заемщиков;

• проведен анализ методов управления ГВФА в соответствии с обозначенным новым подходом, что позволило решить ряд теоретических и прикладных вопросов. Так, доказано, что частичное или полное списание долга не всегда является оптимальным решением с точки зрения долгосрочных интересов суверенного должника;

• разработаны методологические подходы к классификации российских должников по группам для целей проведения рыночных операций с ГВФА РФ.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа природы ГВФА, мирового опыта, отечественной практики возврата ранее предоставленных кредитов определено стратегическое направление оптимизации управления ГВФА РФ. Оно, по мнению соискателя, прямо и неразрывно связано с мерами коллективного воздействия на страну-дебитора, а также с последовательным использованием всего набора инструментов управления, который применяют, в частности, страны-члены Парижского клуба. В то же время, в целях реализации этого магистрального направления в совершенствовании практики управления ГВФА РФ обосновывается целесообразность использования не только "классических" (реструктуризация, списание), но и рыночных методов урегулирования задолженности по российским кредитам: конверсионно-обменные операции, обратный откуп, переуступка; секьюритизация части будущих платежей в счет погашения странами-дебиторами задолженности перед Россией; развитие тендерной формы реализации ГВФА РФ, выраженных в замкнутых (клиринговых) валютах или существующих в форме "права на закупку" в стране-дебиторе товаров. Особое внимание уделено комплексным предложениям по совершенствованию практики предоставления государственных экспортных кредитов.

Автором предложена схема действий при возможной секьюритизации части будущих платежей в счет погашения задолженности перед Россией; проведена на основе оригинальной методики классификация российских должников по страновым группам, имеющая своей целью выработку стандартных схем и процедур проведения различных

операций с ГВФА; разработан проект программы действий по реструктуризации задолженности суверенного должника в ситуациях, подобных тем, которые сложились между Россией и банками - членами Лондонского клуба кредиторов в 2000 году; предложены проекты поправок в Бюджетном кодексе и Бюджетной классификации Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Методологические и научные положения и рекомендации, полученные в ходе исследования, были апробированы в докладах и выступлениях.

• на Всемирном экономическом форуме в Давосе в 2003 году;

• на организованном Международным союзом страховщиков (Бернский союз) и Внешэкономбанком "круглом столе" "Поддержка российского экспорта и иностранных инвестиций в России", Москва, 2003 г.;

• на организованной МВФ и МБРР международной конференции "Уменьшение бедности, рост и долговая устойчивость в наименее развитых странах СНГ", Лондон, 2002 г.;

• на заседаниях Правительства Российской Федерации и Правительственной комиссии по государственному внешнему долгу и государственным внешним финансовым активам, 2000-2002 гг.

Результаты диссертационного исследования были использованы:

• при подготовке проекта решения Межведомственной комиссии Совета Безопасности по безопасности в сфере экономики по вопросам определения показателей (коэффициентов) долговой устойчивости Российской Федерации;

• при выработке заключения Министерства финансов РФ по проекту "Наставлений председателя" Парижского клуба в отношении реализации "Расширенной инициативы облегчения долгового бремени развивающихся государств";

• при разработке "Программы Правительства Российской Федерации по обеспечению возврата государственных кредитов, предоставленных развивающимся странам";

• при разработке правительственной "Концепции поддержки российского экспорта"

Материалы диссертационного исследования используются кафедрой мировой экономики и международных валютно-кредигных отношений и кафедрой финансов Финансовой академии при Правительстве РФ при преподавании учебных дисциплин "Международные экономические отношения", "Государственный долг" и ряда спецкурсов

Публикации. Основные положения исследования отражены в 3-х публикациях объемом 7,25 п л Весь объем авторский

Структура работы представлена введением, тремя главами и заключением с выводами и предложениями, а также приложениями и библиографическим списком на русском и английском языках.

Логика работы основана на теоретическом анализе государственных внешних финансовых активов, обобщении международного опыта урегулирования долговых проблем, хронологическом исследовании эволюции состава и структуры зарубежных финансовых активов СССР и России, а также содержательном, правовом и организационном аспектах механизма управления ГВФА РФ. Сочетание теоретического, исторического и логического подходов к исследованию вопросов позволило выделить узловые моменты действующей практики управления ГВФА, оценить их позитивные и негативные стороны, обосновать направления оптимизации работы с зарубежными финансовыми активами России

2. Основное содержание работы

В соответствии с целью и задачами работы в диссертационном исследовании рассматриваются пять групп проблем.

Первая из них связана с анализом экономической природы ГВФА, характеристикой их места в системе других экономических категорий, функционирующих в сфере международных финансовых и кредитных отношений; уточнением понимания наукой содержания ряда явлений, "сопутствующих" ГВФА.

По мнению автора, экономическая природа ГВФА остается нераскрытой. Отечественные и зарубежные исследователи, уделяя много внимания практическим вопросам урегулирования долговых проблем стран-дебиторов, мало занимались анализом сущности международной задолженности с позиции государства-кредитора, в том числе исследованием последствий, порождаемых неспособностью суверенного заемщика возвратить ранее полученные кредиты. Более того, в российских экономических и финансово-кредитных энциклопедических изданиях отсутствует понятие ГВФА. Нет его обстоятельной трактовки и в учебных изданиях. В научных же публикациях последнего десятилетия по финансовой, в частности долговой проблематике, термин "государственные финансовые активы" хотя и упоминается довольно часто, но лишь в связи с разделом государственного внешнего долга и активов СССР и серьезными проблемами по части возврата советских ГВФА. При этом экономическое содержание государственных финансовых активов, как правило, не исследуется И только в отдельных работах делаются попытки разобраться в природе этого явления'.

1 См , например Сторчак С А Долги и политика - М. Финансы и статистика, 1992; Вавилов Ю Я. Государственный долг Учебное пособие для вузов - М ■ Перспектива, 2000; Хейфец Б А Внешние долговые активы России. - М Эдиториал УРСС, 2001

В диссертации обоснован вывод о том, что экономическая природа ГВФА может быть раскрыта только в связке с такими явлениями, как государственный капитал в ссудной форме и являющимся формой его движения государственным (внешним) кредитом По мнению соискателя, государственные внешние финансовые активы отражают экономические отношения по поводу движения (экспорта) государственного капитала в ссудной форме на основе предоставления государственных (внешних) кредитов. ГВФА (долг перед государством) представляют собой результат взаимосвязей исполнительных органов власти страны-кредитора с исполнительными органами власти других стран, их юридическими и физическими лицами, международными организациями в части предоставления (привлечения) финансовых средств на условиях срочности, платности, возвратности

В работе доказано, что при анализе государственных кредитных отношений следует из их общей совокупности выделить два направления' а) государственные заимствования, предоставленные частным заемщикам государственные гарантии и порождаемый ими государственный долг; б) государственные кредиты, исполненные государственные гарантии и порожденные ими государственные финансовые активы.

Анализ экономической природы ГВФА показал, что сущности исследуемых в диссертации отношений в большей степени соответствует термин "государственные внешние долговые активы" (ГВДА). Дело в том, что к государственным внешним финансовым активам, наряду с формируемыми на основе внешнего государственного кредитования, можно отнести также деньги и валютные ценности, размещенные правительством в зарубежных банках, облигации иностранных юридических лиц и т.п. В этой связи, как представляется, наиболее точно сущность и последствия анализируемого явления будет отражать термин "государственные внешние долговые активы" (напомним, что предоставленные государственные кредиты формируют у правительства-заемщика долг перед государством-кредитором, и с этим никто не спорит).

По этой же причине соискатель считает целесообразным пополнить понятийный аппарат, необходимый для адекватного отражения происходящих в рассматриваемой области событий, рядом категорий и дать их научные определения. К числу таких понятий, в частности, относятся "управление ГВДА" и "система управления ГВДА". При этом под системой управления государственными внешними долговыми активами Российской Федерации диссертант понимает совокупность правил и процедур предоставления, использования, обслуживания и погашения (возврата) государственных кредитов зарубежными заемщиками, а также регулирования размера и структуры этих активов Российской Федерации, а управление государственными внешними долговыми активами РФ, по мнению со-

искателя, представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации по предоставлению и использованию государственных кредитов, а также по обеспечению возвратности ранее предоставленных зарубежным заемщикам государственных кредитов Российской Федерацией.

Вторая группа проблем связана с обобщением мирового опыта антикризисного управления долговыми активами стран-дебиторов, выявлением преимуществ и недостатков различных методов урегулирования проблемных активов; обобщением отечественного опыта управления ГВФА, выявлением тенденций развития и обоснованием магистрального направления оптимизации системы управления ГВФА РФ

Со времени мирового долгового кризиса начала 80-х годов XX столетия работа по урегулированию суверенных долговых обязательств и обеспечению возвратности зарубежных долговых активов рассматривается как приоритетная в сфере международных финансовых отношений. Зарубежные страны накопили значительный опыт работы с должниками, в том числе в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов Задача российских исследователей этого опьгга - выявить особенности каждой из применяемых схем организации взаимоотношений стран-кредиторов и стран-должников и оценить возможности переноса приемлемых для России подходов на ее отношения со странами-дебиторами.

Соискателем такой анализ проделан на основе нового исходного положения - кредитор и дебитор, вступающие в переговорный процесс, являются не антагонистами, а партнерами, каждый их которых заинтересован в достижении компромисса и выстраивании на этой основе новых долговых отношений. В рамках анализа этих отношений подчеркивается особая значимость предварительного (подготовительного) этапа в работе со странами-должниками при использовании любого метода урегулирования долговой проблемы, предложена схема проведения такой работы. В частности, отмечается, что подготовка к урегулированию задолженности суверенного заемщика начинается задолго до того, как происходит его официальная встреча с кредиторами или их представителями. Участники переговоров осуществляют совместный анализ финансово-экономического положения страны-должника При этом изучается именно экономическое положение в стране в целом, хотя на повестке дня стоит вопрос об урегулировании суверенного долга, то есть об обязательствах правительства.

Для оценки платежеспособности дебитора составляется прогноз платежного баланса на период, совпадающий, как правило, с периодом программы развития, разработанной совместно с МВФ. Цель расчетов - определить "финансовый разрыв" страны-

должника, то есть установить сумму разницы между притоком и оттоком капитала Логика такого подхода очевидна: чтобы погашать и обслуживать внешний долг, страна должна иметь объем валютных средств, достаточный для того, чтобы ее резиденты, в том числе правительство, имели возможность купить иностранную валюту за национальные средства и выполнить долговые обязательства перед внешними кредиторами В том случае, если отток валюты, вызванный платежами по внешнему долгу, за импорт товаров и услуг превышает ее приток, образуется "финансовый разрыв", который должен быть каким-то образом покрыт.

Соискателем разработан (с учетом методики, применяемой Секретариатом Парижского клуба) примерный порядок расчета "финансового разрыва" на конкретную дату, и его использование иллюстрируется в диссертации на примере условного государства "Но-востейт". При этом в процессе отработки процедуры определения "финансового разрыва" страны-дебитора автору удалось выявить ряд методологических принципов, на которых основываются все современные схемы реструктуризации долговых обязательств.

Третья группа поднятых автором проблем касается анализа эволюции, состава, структуры и "качества" зарубежных долговых активов России. Исследование механизма управления этими активами, факторов, вызвавших обострение проблемы возврата России ранее предоставленных кредитов показали, что на всех аспектах анализируемой проблемы в значительной мере сказались специфика организации государственных кредитных отношений в годы существования СССР, последствия сложнейшего переустройства всей общественно-политической и экономической жизни России в постсоветский период, попытки налаживания отношений со странами-дебиторами на двусторонней, а не сразу на многосторонней основе, затягивание с процессом становления нового нормативно-правового и организационного фундамента переустройства государственных кредитных отношений и многое другое. Все это самым непосредственным образом отразилось на работе с государственными внешними долговыми активами, предопределяя относительно низкую ее эффективность.

Столкнувшись в начале 90-х годов с проблемами урегулирования долговых отношений со странами-дебиторами, Россия предприняла ряд ответных мер. В их числе - приостановление использования заемщиками ранее предоставленных государственных кредитов (при одном исключении - Банком России были предоставлены технические кредиты странам-членам СНГ), формирование основ нового подхода к государственному кредитованию суверенных заемщиков, совершенствование механизма использования средств в клиринговых и иных замкнутых валютах, в том числе на основе проведения организуе-

мых Внешэкономбанком тендеров, применение в новых исторических условиях традиционных для СССР схем урегулирования задолженности дебиторов (реструктуризация, рефинансирование, списание), использование нетрадиционных (рыночных) методов возврата ранее предоставленных кредитов (реинвестирование долга в другие активы, обратный откуп дебитором своих обязательств, секьюритизация долга, переуступка прав требований по долгу), использование механизма Парижского клуба кредиторов.

Именно став полноправным членом Парижского клуба, Россия получила доступ к коллективным мерам воздействия на своих дебиторов. В диссертации приводятся убедительные аргументы в подтверждение того, что стратегическое направление модернизации сложившейся в России системы управления ГВФА прямо и неразрывно связано с применением мер коллективного воздействия на страну-дебитора, а также с последовательным использованием всего набора инструментов управления, который применяют страны-члены Парижского клуба кредиторов.

В то же время в диссертационном исследовании приводятся обоснованные аргументы и расчеты автора, доказывающие невозможность зачета российского внешнего долга и государственных внешних долговых активов в рамках Парижского клуба кредиторов как с методологической, так и с организационной точек зрения.

По мнению автора, для того, чтобы эффективно решать стоящие в рассматриваемой области проблемы, необходимо в числе прочих мер, внесение ряда уточнений и дополнений в действующее бюджетное законодательство России. Это связано с тем, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 122) и Бюджетной классификации РФ (приложение 10) используется термин "государственные внешние активы". Однако в свете проведенного в диссертации анализа становится ясно, что этот термин явно неадекватно отражает суть отношений России с зарубежными получателями государственных кредитов.

По логике Бюджетного кодекса РФ, государственные зарубежные активы включают в себя, в частности, недвижимое и движимое имущество, в том числе иностранную валюту и валютные ценности в зарубежных банках, иностранные (государственные и корпоративные) ценные бумаги (акции, облигации, векселя и тп.); вклады в капитал иностранных юридических лиц; имущественные права; плоды, продукцию и доходы от использования имущества, интеллектуальную собственность Однако все эти "активы" имеют принципиально иную природу по сравнению с активами, являющимися следствием предоставленных государственных кредитов зарубежным заемщикам Даже имея очень богатую фантазию, невозможно уравнять, например, недвижимое имущество (готовую

продукцию, интеллектуальную собственность и т.п.) и экспортируемый государством ссудный капитал.

Вероятно, с точки зрения "массового и не очень искушенного в финансах потребителя" более "удобно" активы, формируемые на основе предоставления государственных (внешних) кредитов, называть государственными внешними финансовыми активами, тем самым акцентируя внимание на их связь с федеральным бюджетом. Именно так и поступили российские законодатели в обсуждавшемся ими в 1998 году проекте федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией" Однако как убедительно доказано в диссертационном исследовании упомянутый термин не вполне адекватно отражает суть анализируемого явления.

По мнению автора, коль скоро термин "государственные внешние долговые активы" точно отражает существо обсуждаемой проблемы, то в тексты федеральных законов желательно внести поправки следующего содержания: абзац второй статьи 122 Бюджетного кодекса Российской Федерации дать в редакции: "Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние долговые активы Российской Федерации", а наименование приложения 10 к Бюджетной классификации Российской Федерации изложить в редакции: "Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних долговых активов Российской Федерации".

Считаем необходимым также отразить в бюджетном законодательстве страны обозначенные выше понятия - "управление государственными внешними долговыми активами Российской Федерации" и "система управления ГВДА РФ" - в предложенной диссертантом редакции.

Однако, учитывая, что внесение изменений в законодательство - это достаточно длительный процесс, автор вынужден использовать в диссертационном исследовании и автореферате более устоявшийся термин - государственные внешние финансовые активы или ГВФА (а также управление ГВФА, система управления ГВФА), но при том понимании, что эти активы являются результатом предоставления зарубежным заемщикам государственных кредитов во всех известных формах.

Четвертая группа проблем связана с выработкой конкретных рекомендаций по оптимизации системы управления накопленными ГВФА При этом исходной точкой анализа является тезис о том, что неоднородный состав российских ГВФА требует дифференцированного подхода к работе со странами-дебиторами. По состоянию на начало

200! года 40% ГВФА РФ представлены долговыми требованиями к странам-клиентам Парижского клуба Это относительно "управляемая" часть российских активов Большая часть (57%) задолженности иностранных государств перед Россией приходится на кредиты, предоставленные странам, не являющимся клиентами Парижского клуба Эта часть активов является, по существу, "неуправляемой". Наконец, важная, хотя и небольшая часть (3%) ГВФА РФ приходится на задолженность государств - членов СНГ. В отличие от основной части российских требований на страны дальнего зарубежья, эти активы являются результатом экономической политики, проводившейся постсоветской Россией. Однако и здесь накопилось немало проблем, обусловленных низкой платежной дисциплиной стран Содружества, перманентными обращениями с просьбами о реструктуризации (вплоть до списания) задолженности, попытками перейти к товарным поставкам вместо денежной формы погашения долгов и т.п.

В современной политике в вопросах управления зарубежными долговыми активами Россия опирается на два основных способа урегулирования задолженности - реструктуризацию текущих платежей (реже, всей суммы долга) и списание, а также их комбинацию. В отношении стран-клиентов Парижского клуба решающее значение в деле повышения эффективности управления активами имеют вопросы обеспечения четкого взаимодействия Минфина России, Внешэкономбанка, российских делегаций в МВФ и Парижском клубе, а также повышения оперативности при подписании двусторонних соглашений.

Значительный потенциал совершенствования управления заложен в разработке экономически обоснованной схемы погашения дебитором долговых обязательств перед Россией, особенно когда речь идет о стране, не являющейся клиентом Парижского клуба России необходимо самостоятельно, опираясь на информацию МВФ, МБРР, российских посольств, на данные из других источников, оценивать "финансовый разрыв" государства-должника и с учетом полученного результата согласовывать с ним конкретную схему урегулирования долга.

Общие возможности по оптимизации управления ГВФА заложены в активном применении рыночных методов урегулирования задолженности зарубежных государств, к которым относятся конверсионно-обменные операции, обратный откуп, переуступка В практике России эти методы не получили сколько-нибудь заметного развития. Между тем, рыночные методы, как было показано в диссертационном исследовании, являются эффективным способом решения долговых проблем как в интересах кредитора, так и в интересах должника.

По мнению соискателя, ключевым моментом в этом вопросе является научно-обоснованная методология, определяющая порядок принятия решения об использовании конкретной схемы урегулирования. Основой этого порядка (методологии) является, безусловно, процедура достижения договоренности о "цене" финансового актива, с которым планируется проведение рыночной операции. Для России сказанное особенно актуально, поскольку долговые обязательства подавляющего большинства ее дебиторов не имеют постоянных котировок на мировом финансовом рынке

С учетом членства России в Парижском клубе логично использование методики оценки "стоимости" будущих платежей по их приведенной стоимости, как это принято в деятельности МВФ, МБРР и Парижского клуба при определении параметров схемы предоставления долгового облегчения "клиенту" Клуба Такая методология дает возможность осуществить квалифицированную оценку ГВФА России по их реальной текущей стоимости. Это, с одной стороны, позволяет избежать ошибок (в том числе обвинений в совершении ошибок) при установлении стоимости переуступаемого финансового актива, а с другой - существенно облегчает расчет соответствующих доходов федерального бюджета на предстоящие годы, а также анализ и прогнозирование платежного баланса на средне- и долгосрочную перспективу.

В соответствии с методологией международных финансовых организаций и Парижского клуба в качестве основных критериев для классификации стран-должников по степени платежеспособности и по размеру применяемой к соответствующим активам скидки с основной суммы долга и будущих процентных выплат, предложено использовать следующие долговые коэффициенты:

1. Коэффициент (соотношение) приведенной стоимости погашения и обслуживания всего внешнего долга страны (государственного и неофициального) к валовому национальному продукту (коэффициент А);

2. Коэффициент (соотношение) приведенной стоимости погашения и обслуживания всего внешнего долга страны к национальному экспорту товаров и услуг (коэффициент В).

С точки зрения владельца финансового актива (кредитора) именно эти коэффициенты позволяют оценить степень тяжести долгового бремени для экономики страны-дебитора. Использование других показателей (в диссертационном исследовании приведены параметры восьми коэффициентов) желательно, но отнюдь не обязательно, поскольку окончательные договоренности - это не только следствие математических расчетов, но результат торга.

Автор предлагает классифицировать все государства - дебиторы России по группам, когда принадлежность страны к любой из них "технически" свидетельствовала бы о степени ее платежеспособности Теоретически таких групп может быть много. Однако в целях упрощения анализа и облегчения практического использования данного подхода соискатель считает возможным ограничиться тремя группами

Первую группу составляют относительно благополучные страны - дебиторы России (21 государство). Для этих стран значения коэффициента А не превышают 48%, а показатели коэффициента В - 132% Такие государства характеризуются относительно устойчивыми макроэкономическими показателями, умеренным уровнем государственного и неофициального внешнего долга, хорошей "кредитной историей"

Во вторую группу стран - должников России вошли 18 государств, для которых значения коэффициента А составляют величины от 48 до 80%, а показатели коэффициента В находятся в диапазоне от 132 до 220 % Данная группа стран характеризуется меньшей устойчивостью макроэкономических показателей, более высоким уровнем государственного и неофициального внешнего долга, некоторой зависимостью от внешних источников финансирования. Наконец, в третью группу стран-дебиторов России включены государства (их 27), для которых значения коэффициента А составляют свыше 80%, а показатели коэффициента В превышают 220% Основные макроэкономические параметры этой группы государств являются не только весьма неустойчивыми, но и особенно чувствительны к воздействию неблагоприятных колебаний мировой хозяйственной конъюнктуры. Низкая платежеспособность этих стран исключает возможность погашения и обслуживания ими внешнего долга в полном объеме и в соответствии с оригинальными графиками платежей, то есть предполагает принятие мер по облегчению их долгового бремени

Использование данной классификации стран-должников создает методологическую основу для предварительного расчета приведенной стоимости будущих платежей по каждому государству (или по каждому отдельному соглашению) на основе оценки его платежеспособности и вероятности поступления от него соответствующих платежей (или рисков недополучения доходов из данного источника, заложенных в федеральный бюджет на соответствующий год).

Динамика охарактеризованных выше коэффициентов А и В, по мнению соискателя, должна лежать в основе расчетов референсной (ориентировочной) ставки дисконтирования будущих платежей стран-дебиторов При этом для каждой из трех условных групп суверенных должников необходимо устанавливать предельно допустимые (то есть максимально возможные с точки зрения кредитора) показатели этой ставки Разумеется, их кон-

кретная величина в каждом отдельном случае должна быть предметом переговоров между кредитором (Россия) и дебитором (покупателем, инвестором и т.п.) Очевидно, конечный результат будет зависеть не только от экономических факторов, но и от многих других обстоятельств, формирующихся вокруг предполагаемой сделки. Например, ставка дисконтирования должна учитывать политические риски.

Таким образом, в целях организации практической работы по активному управлению российскими ГВФА предлагается установить для каждой группы стран-должников России в соответствии с изложенной выше методикой и классификацией дебиторов предельные (индикативные) ставки дисконтирования, исчисляемые на основе коэффициентов А и В. Разумеется, эти ставки должны подлежать периодической корректировке в зависимости как от политических факторов (рисков), так и в связи с изменением финансового положения страны-дебитора, например, в результате предоставления ей долгового облегчения.

По мнению автора, потенциально перспективным направлением использования изложенной выше методологии могла бы стать секьюритизация части будущих платежей в счет погашения странами-дебиторами задолженности перед Россией по аналогии того, как это было сделано зарубежными кредиторами при реализации "плана Брейди". Диссертантом предложена схема работы, включающая шесть укрупненных позиций, на тот случай, если будет принято политическое решение подобного рода финансовой операции.

Следующим важным резервом модернизации действующей в России системы управления ГВФА является совершенствование практики реализации (использования) финансовых активов, выраженных в замкнутых (клиринговых) валютах, а также активов, существующих в форме права на закупку в стране-дебиторе товаров (Монголия, Бангладеш, Алжир) По мнению соискателя, распространение тендерного механизма реализации/использования ГВФА на все "неликвидные" активы даст финансовый, организационный и политический эффект, аналогичный результатам, полученным при тендерной продаже индийских рупий.

Таковы наиболее очевидные направления повышения эффективности управления накопленными ГВФА В большинстве своем реализация предложенных мер требует использования лишь административного ресурса, которым обладают Правительство РФ и Минфин России, и не сопряжена с затратой средств федерального бюджета

Пятая группа проблем связана с формированием рекомендаций по реорганизации механизма предоставления государственных кредитов суверенным заемщикам и предоставления государственных гарантий в сфере международных кредитных отношений част-

ного сектора России При этом автор исходит из того, что стратегическим направлением перестройки механизма государственного кредитования и гарантирования должно стать создание такой системы (механизма), которая максимально предупреждала бы возможность возникновения новых проблемных долговых активов

Выстраивая подобную систему, соискатель определяет ее участников и характеризует их вероятные задачи и функции; конкретизирует финансовые формы поддержки национального экспорта, ведущую роль среди которых призваны играть государственные экспортные кредиты; определяет ресурсную базу государственной финансовой поддержки экспортеров, в основе которой должны лежать средства федерального бюджета; высказывает соображения по развитию нормативной правовой базы для обеспечения эффективного функционирования системы государственной финансовой поддержки национального экспорта; формулирует генеральные условия предоставления и возврата государственных кредитов.

По мнению автора, кардинальная перестройка сложившейся в России системы предоставления государственных кредитов, а также частных кредитов, пользующихся официальной поддержкой в форме их гарантирования, а также субсидирования процентных ставок должна осуществляться, в частности, по следующим направлениям.

1 Как и в большинстве развитых стран мира, российская система предоставления государственных экспортных кредитов должна включать как федеральные органы исполнительной власти (Минфин, Минэкономразвития, Минпромнауки и МИД России), так и специализированные государственные финансовые институты. При этом деятельность последних необходимо развивать по двум направлениям. Во-первых, предоставление за счет средств федерального бюджета государственных "связанных" экспортных кредитов зарубежным странам для закупки в России комплексного оборудования с высокой степенью обработки Во-вторых, обеспечение предэкспортного финансирования российских поставщиков экспортной продукции. Упомянутые институты должны обладать финансовыми ресурсами, достаточными для предоставления зарубежному покупателю гарантий возврата авансового платежа и гарантий надлежащего исполнения контракта При решении задач финансирования экспорта коммерческим банкам необходимо предоставить возможность объединяться в консорциумы, что позволит распределять риски и делать более равномерным и структурированным оборот денежных средств в каждом финансовом институте

2. Учитывая, что средства федерального бюджета, направляемые на финансирование государственных кредитов, могут оказаться недостаточными для удовлетворения спроса на экспортные кредиты, необходимо развертывание национальной системы гаран-

тирования экспортных кредитов, предоставляемых российским экспортерам по линии частного капитала Эта система должна давать возможность использовать схемы, имеющие своей целью уменьшение коммерческих и прочих рисков, создавать стимулы для коммерческих банков в поддержку национального экспорта, а также эффективно использовать средства федерального бюджета для уменьшения (субсидирования) процентных ставок. При этом принципиальные решения о конкретных получателях государственной поддержки и ее размерах должны приниматься заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в зависимости от целей и задач экономической, в том числе кредитной политики.

3 По мнению соискателя, для обеспечения эффективного функционирования системы предоставления государственных кредитов и гарантий возврата экспортных кредитов, предоставляемых частным сектором, необходимо создать соответствующую решаемым задачам нормативную базу Во-первых, предстоит разработать и принять федеральный закон, регламентирующий отношения и ответственность в рассматриваемой области. Этот акт должен быть, в частности, ориентирован на предоставление государственных гарантий участникам экспортного кредитования и производителям экспортной продукции с фиксацией конкретных форм государственной поддержки. Кроме того, в нем необходимо регламентировать вопросы порядка государственного субсидирования процентных ставок по экспортным кредитам, который не должен противоречить нормам и требованиям ГАТТ (ВТО), а также ОЭСР.

Во-вторых, необходимо разработать и принять специальные инструкции Банка России, регулирующие выполнение его нормативов при предоставлении экспортных кредитов частным сектором. Например, дополнительным стимулом к уменьшению стоимости этих займов стало бы снижение или полная отмена отчислений коммерческими банками в фонд обязательных резервов по кредитам, предоставляемым по гарантийной схеме, так как они обеспечены средствами федерального бюджета.

4 С учетом уроков "прошлого" основным условием предоставления экспортного кредита необходимо считать наличие гарантии зарубежного правительства по обязательствам иностранного заемщика по привлеченному кредиту. В тексте гарантии желательно предусмотреть возможность переуступки кредитором любого из своих прав по гарантии, полностью или частично, в пользу Правительства Российской Федерации без необходимости получения на такие действия предварительного согласия гаранта, т е правительства иностранного заемщика

5 Финансовой основой предоставления государственных кредитов и гарантий должны быть средства федерального бюджета, ежегодно выделяемые для решения задач в рассматриваемой области, а также внебюджетные ресурсы хозяйствующих субъектов, участвующих в финансировании, производстве и поставках продукции зарубежным странам.

Средства федерального бюджета могут подразделяться на суммы, предназначенные для предоставления "связанных" кредитов зарубежным странам в рамках межправительственных соглашений, операций по снижению и/или стабилизации процентных ставок по экспортным кредитам и суммы, перечисляемые в гарантийный фонд, создаваемый для проведения операций по гарантиям платежа по предоставляемым кредитам. При этом режим использования средств гарантийного фонда должен предусматривать возможность применения соответствующих ресурсов сразу при наступлении гарантийного случая.

Что касается внебюджетных источников финансирования государственной поддержки национального экспорта, то, по мнению ^искателя, важнейшим направлением в данной области является увеличение капитализации специализированных финансовых институтов, о которых говорилось выше, путем расширения состава их акционеров и дополнительной эмиссии их акций Новыми акционерами этих структур могли бы стать организации и предприятия, контролируемые как центральными, так и региональными властями и заинтересованные в развитии отечественного производства машинотехнической продукции с высокой степенью обработки, импортозамещающего производства, продвижении за рубеж российских инвестиций.

6. Важным резервом повышения эффективности системы предоставления государственных кредитов и гарантий, повышения "качества" ГВФА может стать применение Россией принципов ОЭСР при представлении экспортных кредитов, в том числе и при определении минимального размера страховой премии (МРСП). Соответствующая ставка устанавливается для покрытия суверенного странового риска независимо от того, является ли покупатель/заемщик государственной или частной компанией. Страховая премия оплачивается в предварительном порядке (up-front) и взимается в фиксированном размере по отношению к сумме кредита. Размер премии является одним из конкурентных ресурсов экспортера. До настоящего времени в России такая практика, к сожалению, развития не получила.

В работе автором дается подробная схема расчета минимального размера страховой премии согласно методологии ОЭСР применительно к различным условиям поставок экспортируемой продукции.

Таким образом, по мнению соискателя, для эффективного решения стоящих в рассматриваемой области задач необходимо:

> расширение практики предоставления Правительством Российской Федерации (кредитор) кредитов правительствам иностранных государств за счет средств федерального бюджета при реализации крупных инвестиционных проектов; в этом случае специализированный финансовый институт выступает в роли агента по обслуживанию, включая учет, этих кредитов;

> предоставление специализированным финансовым институтом (кредитор) кредитов правительствам иностранных государств, банкам и компаниям под гарантии правительств этих государств, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет собственных, а также привлеченных на внутреннем или внешнем финансовых рынках средств;

> предоставление специализированным финансовым институтом (кредитор) кредитов зарубежным банкам и фирмам под иные виды (кроме суверенных гарантий) надежного обеспечения за счет собственных и привлеченных средств;

> предэкспортное финансирование российскими коммерческими банками при участии специализированного финансового института производства продукции, поставляемой в счет предоставленного экспортного кредита с использованием механизма субсидирования процентной ставки;

> организация соответствующей современным требованиям системы государственного гарантирования экспортных кредитов, предоставляемых зарубежным покупателям коммерческими банками России.

Решение этих задач позволит создать в России всеобъемлющую систему государственной финансовой поддержки национального экспорта, которая будет соответствовать имеющимся мировым аналогам Это, в свою очередь, будет не только содействовать экономическому развитию России, но и создаст более благоприятные условия для обеспечения интересов страны в Парижском клубе. Упорядочение системы предоставления государственных (экспортных) кредитов и гарантий, проведение в жизнь рекомендуемых научно обоснованных и формализованных процедур позволит избежать наращивания "неликвидных" внешних долговых активов Российской Федерации

3. Публикации

Основное содержание диссертации отражено в опубликованных работах автора общим объемом 7,25 п.л.:

1. Чернухин В.А Государственные внешние финансовые активы в теории и практике // Банковские услуги. - 2002. - № 11. - 1,0 п.л.

2. Чернухин В.А. Государственные внешние финансовые активы России. - М.: Финансовая академия, 2002 (брошюра). - 5,75 п.л.

3 Чернухин В А Вопросы оптимизации управления государственными внешними долговыми активами Российской Федерации // Финансы, деньги, инвестиции - 2003 -№ 1.-0,5 п.л.

Отпечатано в ПМБ Финансовой академии при Правительстве РФ

Москва, Ленинградский пр, 49 Заказ № 46 от 22 01 2003 г Объем 1,0 п л Тираж 100 экэ

i i

i

i

I»

РНБ Русский фон

2005-4 17577

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Чернухин, Владимир Анатольевич

Введение.

Глава I. Теоретические аспекты государственных

ВНЕШНИХ ФИНАНСОВЫХ АКТИВОВ (ГВФА)

§ 1. Экономическая природа зарубежных финансовых активов государства

§ 2. Кризисное управление ГВФА: характеристика взаимоотношений кредиторов и стран-должников

Глава II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕШНИЕ ФИНАНСОВЫЕ активы Российской Федерации.

§ 1. Эволюция, состав, структура и "качество" зарубежных активов России.

§ 2. Система управления ГВФА РФ.

§ 3. Проблемы возврата ранее предоставленных государственных кредитов

Глава III. Основные направления оптимизации управления государственными внешними

ФИНАНСОВЫМИ АКТИВАМИ РОССИИ

§ 1. Модернизация управления накопленными активами

§ 2. Совершенствование практики предоставления государственных кредитов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственные внешние финансовые активы в мирохозяйственных связях России"

Актуальность темы исследования.

Осмысление природы государственных внешних финансовых активов (ГВФА), анализ средств и методов управления ими, изучение перспектив и недостатков использования сложившихся механизмов возврата ранее предоставленных кредитов - все это является одним из наиболее актуальных и сложных объектов исследований последней четверти прошедшего и начала текущего столетий.

Впервые в "полный голос" проблемы управления ГВФА заявили о себе в контексте "глобального измерения" в начале 80-х годов XX века в связи с разразившимся мировым долговым кризисом. Тогда стало окончательно ясно, что финансовая поддержка усилий по экономическому, социальному и политическому развитию независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки со стороны иностранных правительств, банков и фирм, международных финансовых организаций не сопровождается формированием условий для образования источников, достаточных для своевременного и полного проведения суверенными дебиторами платежей в счет обслуживания и погашения внешнего долга.

Такое положение вынудило ведущих кредиторов мира заняться поиском таких путей решения проблемы, которые отвечали бы интересам и кредиторов, и должников. Результатом этого процесса явилась разработка и практическое использование разных схем (чаще известных как "планы") ослабления долговой нагрузки на развивающиеся страны с тем, чтобы появилась возможность гарантированного обслуживания и погашения всех накопленных долговых обязательств, в том числе их реструктурированной части.

Россия с проблемой ГВФА столкнулась в полном объеме после распада и последовавшего формального роспуска в конце 1991 года Союза

ССР. Подписав в середине 90-х годов прошлого века с большинством вновь образованных стран (исключение составили Латвия, Литва и Эстония) межправительственные соглашения об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР, Российская Федерация взяла на себя "долговое бремя" Советского Союза перед иностранными кредиторами. Одновременно к ней перешли и все права требований по возврату государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР зарубежным заемщикам.

Высшее руководство РФ начала 90-х годов истекшего столетия рассчитывало на солидный приток из-за рубежа финансовых средств в счет погашения и обслуживания теперь уже российских внешних долговых активов, что должно было облегчить исполнение собственных долговых обязательств перед иностранными кредиторами. Однако, в силу специфики отошедших к России советских ГВФА и неоднозначной (противоречивой) реакции зарубежных партнеров Союза ССР на его ликвидацию, это не произошло. Напротив, работа по признанию, упорядочению, правовому оформлению долговых требований России к своим дебиторам растянулась на целое десятилетие. Она продолжается до сих пор. Это требует разработки самых разносторонних аспектов функционирования ГВФА: теории, методологии, права, организации и управления, тактики и стратегии проведения переговоров.

Перечисленные выше обстоятельства предопределили как выбор темы, так и цель, задачи, структуру и содержание настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования.

Целью настоящего диссертационного исследования является анализ состояния и "качества" ГВФА РФ и определения на этой основе параметров текущей и перспективной политики в области управления этими активами. Проведенный соискателем анализ призван оценить, а затем внести предложения в отношении того, каким образом максимально эффективно организовать работу по предоставлению новых государственных кредитов и обеспечить возвратность ранее предоставленных займов (кредитов), а также сформировать рекомендации по оптимизации сложившегося в России механизма управления ГВФА.

Согласно поставленной цели исследования в диссертации решаются следующие задачи:

• характеризуется экономическая природа ГВФА, соотношение этих активов с такими категориями, как государственный кредит и государственный капитал в ссудной форме;

• на основе анализа мировых тенденций экспорта государственного капитала в ссудной форме обоснована ключевая роль государственных экспортных кредитов и государственных гарантий по частным ссудам как во внешнем финансировании развивающихся стран, так и в сфере государственной под держки национального экспорта;

• анализируется мировой опыт управления ГВФА, в том числе на фоне основных тенденций развития международных долговых кризисов, определяются характерные черты (позитивные и негативные) различных методов и приемов решения проблемы возвратности; оцениваются возможности применения мирового опыта в российской практике управления финансовыми активами;

• устанавливаются масштабы и сложность, сильные и слабые стороны организации работы по управления ГВФА РФ с учетом специфики эволюции внешних финансовых активов СССР, особенностей их состава по видам, срокам и валюте предоставленных кредитов, по правовой проработанности долговых отношений с заемщиками;

• выявляются причины обострения проблемы возвратности ГВФА РФ в целях выработки рекомендаций по недопущению формирования в будущем условий, способствующих обострению переживаемых или повторению пережитых трудностей в отношениях с зарубежными дебиторами России;

• на основе систематизации мирового опыта урегулирования проблемы внешних долгов и специфики состава российских ГВФА разрабатываются рекомендации по оптимизации управления активами в их содержательном, правовом и организационном аспектах;

• во избежание коллизий, с которыми столкнулась Россия в части урегулирования отношений со странами-должниками, формируются рекомендации по совершенствованию механизма предоставления государственных кредитов правительствам иностранных государств и их юридическим лицам.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются ГВФА РФ, то есть долг зарубежных государств по кредитам, предоставленным бывшим СССР и Россией. Предмет исследования составляют экономическая природа и механизм управления ГВФА РФ.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

В основе настоящего диссертационного исследования лежат труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по вопросам международного движения ссудного капитала, государственного кредита, управления внешними финансовыми обязательствами и требованиями (активами) как в стабильных условиях, так и в условиях международного долгового кризиса.

Исследование основано на сочетании диалектического и системного подхода к оценке состояния и тенденции развития ГВФА РФ. В процессе работы применялись такие методы и приемы как системный анализ, синтез, сравнения, классификации, статистический и графический анализ, моделирование и др.

При проведении диссертационного исследования использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, экспертные материалы Внешэкономбанка и Министерства финансов РФ, годовые отчеты Внешэкономбанка за 1998-2001 годы, публикации Международного валютного фонда и Мирового банка, ОЭСР, данные международной и отечественной статистики, материалы информационных агентств Рейтер и Рос-бизнезконсалтинг.

Степень разработанности проблемы.

В советский период связанная с ГВФА информация, касающаяся предоставления, использования и погашения государственных кредитов и, естественно, управления, носила закрытый характер. Лишь в последние годы существования Советского Союза в открытой печати стали появляться материалы, характеризующие отдельные аспекты исследуемой проблемы. Специалисты, занимавшиеся анализом мировых долговых кризисов и проблемами управления внешним долгом, эпизодически упоминали роль СССР как мирового кредитора и еще реже говорили о наличии нерешенных вопросов в его отношениях со странами-должниками.

С распадом Союза ССР и коренным изменением экономического курса Российская Федерация сделала относительно доступной информацию по большинству аспектов исследуемой проблемы. Тем не менее, до сих пор вопросы управления ГВФА РФ не нашли должного отражения в трудах ученых. В научных работах и средствах массовой информации ГВФА, как правило, упоминаются лишь в связи с попытками их раздела между вновь образовавшимися государствами и проблемами невозврата дебиторами России ранее полученных кредитов.

В зарубежных и отечественных научных и прикладных исследованиях широко отражен анализ управления суверенными долгами в условиях кризиса мировой задолженности, обобщены методы и приемы достижения ослабления долговой нагрузки, формирования на этой основе графиков платежей по основному долгу и процентам, приемлемых и для должника, и для его кредиторов. Косвенно, в этих источниках речь идет и о методах управления зарубежными финансовыми активами суверенных государств. Однако масштабных исследований проблематики финансовых активов по существу не проводилось.

К числу заметных исследований в области международных кредитных отношений и внешнего долга относятся работы В. Андрианова, А. Булатова, А. Вавилова, Ю. Вавилова, М. Воложинской, Д. Головачева,

A. Грязновой, А. Илларионова, Л. Красавиной, А. Лебедева, А. Лившица, М. Осьмовой, М. Пичугина, М. Портного, А. Саркисьянца, С. Сторчака,

B. Сумарокова, Л. Федякиной, Б. Хейфеца, Н. Холодкова, В. Шенаева, А. Шохина, А. Шуркалина, Е. Ясина, а также зарубежных авторов Баласса, М. Боува, С. Брю, М. Дулея, Д. Коэна, В. Клайна, П. Кругмана, В. Леонтьева, П. Линдерта, К. Макконела, Б. Обстфельда, Дж. Сакса и других.

Что касается теории собственно ГВФА, то первые подходы к ее выстраиванию отражены в исследованиях Ю. Вавилова, П. Кругмана,

C. Сторчака, Б. Хейфеца. Проблемы возвратности и управления ГВФА РФ получили развитие в трудах О. Карелина, Е. Милевского, Б. Хейфеца, А. Шохина.

Однако до сих пор зарубежная и отечественная экономическая наука не создала целостной теории ГВФА, характеризующей их природу, место в системе других экономических категорий, социально-экономические последствия формирования и использования ГВФА. Нет в современных изданиях и комплексной оценки мирового опыта управления ГВФА с приложением выводов такого анализа применительно к зарубежным финансовым активам России.

Научная, новизна исследования состоит в формировании основ целостной теоретической концепции государственных внешних финансовых активов и социально-экономических последствий их использования. Автором обоснована необходимость создания в России такой системы предоставления государственных кредитов зарубежным странам, которая, с одной стороны, обеспечивала бы эффективную финансовую поддержку национального экспорта, а с другой - исключала бы угрозу накопления проблемных финансовых активов.

Наиболее существенные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

• доказано, что природу ГВФА следует раскрывать через призму таких экономических явлений, как государственные внешние кредиты и государственный капитал в ссудной форме. При этом, в отличие от традиционных подходов, государственный капитал в ссудной форме характеризуется как объединяющее начало для всех форм государственных кредитов, а государственные внешние кредиты - как форма движения (экспорта) государственного ссудного капитала, приводящая к формированию ГВФА;

• выявлены основные последствия функционирования ГВФА в экономической, социальной и политической сферах; это позволило сделать вывод о необходимости дальнейшего развития всех аспектов теории ГВФА ввиду большой практической значимости государственного внешнего кредитования (особенно экспортного) как одного из наиболее эффективных средств внутренней и внешней политики;

• определено место государственных внешних кредитов в общей системе государственных кредитных отношений, сделан вывод о необходимости разделения теоретического анализа по двум направлениям, а именно: государственные заимствования - государственный долг, с одной стороны, и государственные кредиты (в т.ч. внешние) - государственные финансовые активы (в т.ч. внешние), с другой. Доказано, что рассмотрение этих разноплановых направлений государственных кредитных отношений в свете единого экономического явления "государственный кредит" при характеристике финансовой деятельности государства является неоправданным и малопродуктивным;

• предложен новый подход к анализу стремительно развивающихся методов управления суверенными зарубежными финансовыми активами (реструктуризация задолженности, списание долга, обмен задолженности на новый долг, секьюритизация, переуступка задолженности другому кредитору, откуп), исходным моментом которого является вывод о совпадении фундаментальных интересов кредиторов и суверенных заемщиков;

• проведен анализ методов управления ГВФА в соответствии с обозначенным новым подходом, что позволило решить ряд частных теоретических вопросов; например, доказано, что частичное или полное списание долга не всегда является оптимальным решением с точки зрения долгосрочных интересов суверенного должника;

• разработаны методологические подходы к классификации российских должников по группам для целей проведения рыночных операций с ГВФА РФ.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа природы ГВФА, мирового опыта и отечественной практики возврата ранее предоставленных кредитов определено стратегическое направление оптимизации системы управления ГВФА РФ. Оно, по мнению соискателя, прямо и неразрывно связано с применением мер коллективного воздействия на страну-дебитора, а также с последовательным использованием всего набора инструментов управления, который применяют страны - члены Парижского клуба.

В то же время в целях реализации этого магистрального направления развития в совершенствовании практики управления ГВФА РФ обосновывается целесообразность использования не только "классических" (реструктуризация, списание), но и рыночных методов урегулирования задолженности по российским кредитам: конверсионно-обменные операции, обратный откуп, переуступки; секьюритизация части будущих платежей в счет погашения странами-дебиторами задолженности перед Россией; развитие тендерной формы реализации ГВФА РФ, выраженных в замкнутых (клиринговых) валютах или существующих в форме "права на закупку" в стране-дебиторе товаров. Особое внимание уделено комплексным предложениям по совершенствованию практики предоставления государственных экспортных кредитов.

Автором предложена схема действий при возможной секьюритиза-ции части будущих платежей в счет погашения задолженности перед Россией; проведена на основе оригинальной методики классификация российских должников по страновым группам, имеющая своей целью выработку стандартных схем и процедур проведения различных операций с ГВФА; разработан проект программы действий по реструктуризации задолженности российских должников в ситуациях, подобных тем, которые сложились между Россией и банками - членами Лондонского клуба.кредиторов в 2000 году; предложены проекты поправок в Бюджетном кодексе и Бюджетной классификации Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования:

Методологические и научные положения и рекомендации, полученные в ходе исследования, были апробированы в докладах и выступлениях:

• на Всемирном экономическом форуме в Давосе в 2003 году;

• на организованном Международным союзом страховщиков (Бернский союз) и Внешэкономбанком "круглом столе" "Поддержка российского экспорта и иностранных инвестиций в России", Москва, 2003 г.;

• на организованной МВФ и МБРР международной конференции "Уменьшение бедности, рост и долговая устойчивость в наименее развитых страна СНГ", г. Лондон, 2002 г.;

• на заседаниях Правительства Российской Федерации и Правительственной комиссии по государственному внешнему долгу и государственным внешним финансовым активам, 2002-2003 гг.;

Результаты диссертационного исследования были использованы:

• при подготовке проекта решения Межведомственной комиссии Совета Безопасности по безопасности в сфере экономики по вопросам определения показателей (коэффициентов) долговой устойчивости Российской Федерации;

• при выработке заключения Министерства финансов РФ по проекту "Наставлений председателя" Парижского клуба в отношении реализации "Расширенной инициативы облегчения долгового бремени развивающихся государств";

• при разработке "Программы Правительства Российской Федерации по обеспечению возврата государственных кредитов, предоставленных развивающимся странам";

• при разработке правительственной "Концепции поддержки российского экспорта".

Материалы диссертационного исследования используются кафедрой мировой экономики и международных валютно-кредитных отношений и кафедрой финансов Финансовой академии при Правительстве РФ при преподавании учебных дисциплин "Международные экономические отношения", "Государственный долг" и ряда спецкурсов.

Публикации:

Основные положения диссертационного исследования отражены в трех публикациях объемом 7,25 п.л. Весь объем авторский.

Структура работы представлена введением, тремя главами и заключением с выводами и предложениями, а также приложениями и библиографическим списком на русском и английском языках.

Логика работы основана на теоретическом анализе государственных внешних финансовых активов, обобщения международного опыта урегулирования долговых проблем, хронологического анализа эволюции состава и структуры зарубежных финансовых активов СССР и России, а также содержательном, правовом и организационном аспектов механизма управления ГВФА РФ. Сочетание теоретического, исторического и логического подходов к исследованию вопросов позволило выделить узловые моменты действующей практики управления ГВФА, оценить их позитивные и негативные стороны, обосновать направления оптимизации работы с зарубежными финансовыми активами России.

Теоретические аспекты государственных внешних финансовых активов (ГВФА)

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Чернухин, Владимир Анатольевич

Выводы

По мнению соискателя, приведенный в настоящей главе материал является наглядным подтверждением того, что задачу повышения эффективности управления ГВФА нельзя решать отдельно от задачи совершенствования системы предоставления государственных экспортных кредитов и гарантирования экспортных кредитов, предоставляемых частным сектором. В обоих случаях необходимо опираться на единую методологию оценки платежеспособности заемщика (странового риска) и накопленный мировой опыт, постоянно обобщаемый, соответственно Парижским клубом и ОЭСР.

В начале XXI века наметились благоприятные тенденции как в сфере управления накопленными ГВФА, так и в области предоставления государственных кредитов: с одной стороны, Россия нормализована долговые отношения со многими странами-дебиторами, подписано свыше 20 межправительственных сообщений, регулярными и планируемыми стали поступления в федеральный бюджет по кредитам, предоставленным бывшим СССР и самой Россией. С другой стороны, прекращена практика предоставления новых государственных кредитов на условиях, ущемляющих интересы России как международного кредитора. В частности, дебиторы обязаны погашать задолженность платежами в конвертируемой валюте. Товарная схема применяется лишь в отдельных случаях в отношении возврата кредитов бывшего СССР.

Как представляется, у правительства имеется достаточно ресурсов, чтобы закрепить указанные позитивные тенденции. Для этого необходимо в возможно короткие сроки завершить уже начатую реорганизацию системы предоставления государственных кредитов, а также последовательно проводить линию на применение всего набора известных инструментов и схем управления ГВФА.

Заключение

С распадом Советского Союза перед Россией, структурами, определяющими и реализующими политику в области управления ГВФА, встали задачи (они стоят и по сей день), которые можно объединить в две основные группы, соответствующие двум направлениям работы в сфере международных кредитных отношений: а) окончательное урегулирование проблем, связанных с возвратом долгов странами, получившими государственные кредиты еще во времена существования СССР; б) создание современной системы государственного (внешнего) кредитования, способной во взаимодействии с финансовыми и иными мерами (налоговыми льготами, предоставлением государственных гарантий, страхованием экспортных операций и т.п.) стимулировать российский экспорт. При этом процедуры государственного внешнего кредитования должны максимально защищать Россию от возможности появления новых "проблемных" активов.

Работа по оптимизации управления ГВФА РФ в обозначенных двух направлениях носит не конъюнктурное, а стратегическое значение. Это вытекает из долгосрочного характера договоренностей, принимаемых в части урегулирования долговых отношений России со странами-дебиторами, мировых тенденций социально-экономического развития различных групп государств в XXI веке, особой роли государственного внешнего кредитования в деле продвижения экономических и политических интересов страны-кредитора на международной арене.

Указанные обстоятельства, а также неразработанность теории ГВФА предопределили серьезность подхода соискателя к исследованию экономической природы финансовых активов. Государственные внешние финансовые активы отражают экономические отношения по поводу движения (экспорта) государственного капитала в ссудной форме на основе предоставления государственных (внешних) кредитов. ГВФА представляют собой результат взаимосвязей исполнительных органов власти страны-кредитора с исполнительными органами власти других стран, их юридическими и физическими лицами, международными организациями в части предоставления (привлечения) средств взаймы.

ГВФА существуют в двух основных формах: а) активы, являющиеся следствием предоставления государственных (обычно экспортных) кредитов зарубежным заемщикам; б) активы, являющиеся следствием проведения долговых операций (например, обязательства, возникающие у конечных пользователей импортируемой продукции, закупленной в счет внешних кредитов под государственные гарантии).

Анализ содержания государственных кредитных отношений убеждает в необходимости четкого разведения этих отношений по двум направлениям. Одно направление отражает кредитные отношения по линии государственных заимствований и формируемый ими государственный долг; второе - государственные кредиты и порождаемые ими финансовые активы. Исследование указанных разноплановых направлений государственных кредитных отношений с позиции одного государства (например, Российской Федерации) как единого целого ошибочен и бесперспективен.

Настала пора уточнить и сам термин "государственные внешние финансовые активы". Экономическую природу отношений, порождающих данное явление, более адекватно (если не абсолютно) отражает термин "государственные внешние долговые активы". По мнению соискателя, соответствующие поправки следует внести в статью 122 Бюджетного кодекса РФ и наименование приложения № 10 к Бюджетной классификации РФ.

Со времени мирового долгового кризиса начала 80-х годов XX столетия работа по урегулированию суверенных долговых обязательств и обеспечению возвратности зарубежных долговых активов рассматривается как приоритетная в сфере международных финансовых отношений. Зарубежные страны накопили значительный опыт работы с должниками, в том числе в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов. Задача российских исследователей этого опыта - выявить особенности каждой из применяемых схем организации взаимоотношений стран-кредиторов и стран-должников и оценить возможности переноса приемлемых для России подходов на ее отношения со странами-дебиторами.

Соискателем такой анализ проделан на основе нового исходного положения - кредитор и дебитор, вступающие в переговорный процесс, являются не антагонистами, а партнерами, каждый их которых заинтересован в достижении компромисса и выстраивании на этой основе новых долговых отношений.

В рамках этого анализа: а) обоснована особая значимость предварительного этапа в работе со странами-должниками при использовании любого метода урегулирования долговой проблемы, предложена схема проведения подготовительных мероприятий; б) дан анализ наименее изученных и наиболее сложных методов управления зарубежными долговыми активами - секьюритизации будущих платежей и конверсии и долговых обязательств в иные формы активов; предложены схемы возможного использования этих методов в практической работе с дебиторами; в) предложена целостная концепция совершенствования системы предоставления государственных кредитов зарубежным заемщикам.

Анализ эволюции, состава и структуры внешних долговых активов России, анализ механизма управления активами в истекшем десятилетии, исследование факторов, вызвавших обострение проблемы управления Россией этими активами показали, что на всех аспектах анализируемой проблемы сказались и специфика организации государственных кредитных отношений в годы существования СССР, в особенности последствия сложнейшего переустройства всей общественно-политической и экономической жизни России в постсоветский период; и попытки налаживания отношений со странами-дебиторами на двусторонней, а не сразу на многосторонней основе; и затягивание с процессом становления нового нормативно-правового и организационного фундамента переустройства государственных кредитных отношений; и многое другое. Все это самым непосредственным образом сказалось на работе с государственными внешними долговыми активами, предопределяя относительно низкую ее эффективность.

В то же время проделанный анализ позволяет сформулировать текущие и перспективные задачи в области управления государственными внешними финансовыми (долговыми) активами России. В части работы с накопленными ГВФА стратегическое направление модернизации управления лежит в русле последовательного использования всего набора инструментов коллективного и индивидуального воздействия на должников при выработке конкретного механизма урегулирования долговой проблемы дебитора.

Для реализации этого магистрального направления оптимизации управления российскими ГВФА разработаны и рекомендуются к использованию меры по повышению активности переговорного процесса со странами-дебиторами, активизации процедур рыночного урегулирования задолженности наших дебиторов, использованию механизма секьюритиза-ции части будущих платежей, совершенствованию тендерного механизма использования активов в замкнутых (клиринговых) валютах и т.п.

В диссертационном исследовании приводятся обоснованные аргументы и расчеты, доказывающие необходимость прекращения спекуляций на предмет возможности зачета российского внешнего долга и государственных внешних долговых активов в рамках Парижского клуба кредиторов. Методологическая и организационная неосуществимость такого зачета позволяет соискателю предложить всем, кто занимается долговыми проблемами, раз и навсегда закрыть эту тему.

В части работы по предоставлению Россией новых государственных внешних кредитов зарубежным заемщикам стратегическим направлением развития механизма государственного кредитования соискатель считает выработку такой системы, которая максимально предупреждала бы возможность возникновения новых проблемных долговых активов. Выстраивая такую систему, соискатель определяет ее участников и характеризует их задачи и функции; конкретизирует финансовые формы, сопровождающие развитие экспортной деятельности, ведущую роль среди которых должны играть государственные экспортные кредиты, государственные гарантии экспортных кредитов частного сектора, предэкспортное финансирование российских производителей; определяет ресурсную базу государственной финансовой поддержки экспортеров, в основе которой должны лежать средства федерального бюджета; высказывает соображения по развитию нормативной правовой базы для обеспечения эффективного функционирования системы государственной поддержки национального экспорта; формулирует генеральные условия предоставления и возврата государственных кредитов.