Развитие казначейской системы исполнения бюджетов в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие казначейской системы исполнения бюджетов в России"

На правах рукописи

РЕЗИНКИН Максим Алексеевич

РАЗВИТИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

г В МАР 2013

Саратов - 2013

005050950

005050950

Работа выполнена в Поволжском институте управления имени П.А.Столыпина - филиале ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

Научный руководитель - д-р экон. наук, профессор

Лапин Владимир Николаевич

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Ермакова Елена Алексеевна, ФГБОУ ВПО "Саратовский государственный социально-экономический университет", профессор кафедры финансов - канд. экон. наук. Хусайнова Лейла Абдрашитовна, НОУ ВПО "Волгоградский институт бизнеса" доцент кафедра финансово-экономических дисциплин

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО "Саратовский государственный

аграрный университет имени Н.И.Вавилова"

Защита состоится 17 апреля 2013 года в 1300 час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу: 410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 16 марта 2013 года.

Ученый секретарь ' ____^Ьогомолов

диссертационного совет^!.— -> '—"—3 Сергей Михайлович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Процесс перехода к рыночной экономике повлек за собой реформирование бюджетной и банковской систем Российской Федерации. Значительно увеличилась самостоятельность субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации в бюджетных вопросах, но одновременно повысилась их ответственность за принятие и исполнение финансовых решений и необходимость ужесточения финансового контроля за использованием бюджетных средств по целевому назначению.

В условиях, когда наиболее важной задачей государства является оптимизация управления финансами государства и усиление контроля над их потоками, возникла необходимость создания системы, которая обладала бы свойствами оперативности и единства. Именно эти принципы реализуются в казначейской системе исполнения бюджетов. Последнее предполагает создание специализированных институтов казначейской системы. Кассовым исполнением федерального бюджета занимается Федеральное казначейство, при обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований - территориальные органы Федерального казначейства (на основании соглашений, заключенных с органами власти субъекта РФ и местного самоуправления) или региональные и местные казначейства.

Благодаря переходу на казначейскую систему исполнения бюджетов, появилась возможность упростить механизм обслуживания бюджетов, значительно усилить контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств. По состоянию на 1 января 2012 года исполнение консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов через казначейскую систему составило в части доходов 20 853,7 млрд руб. и расходов 20 004,8 млрд руб.

Нельзя не констатировать факт значительного возрастания в настоящее время роли Федерального казначейства в системе государственных финансов. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике оговорено, что контроль за использованием бюджетных средств государства должен быть направлен на обеспечение целевого характера их использования и законности действий соответствующих организаций. Поэтому остро назрела проблема четкого теоретического осмысления казначейской системы исполнения бюджетов, способной в полном объеме реализовать возложенные на нее задачи, особенно в части целевого использования бюджетных средств. На современном этапе развития экономики в сфере бюджетных финансов объективно необходим поиск новых форм управления финансовыми потоками. По-прежнему не решена проблема своевременного финансирования распорядителей и бюджетополучателей, невысок уровень кассового исполнения расходов и планирование доходов бюджетов.

С учетом вышеизложенного комплексная разработка аспектов, показывающих эффективность казначейского управления государственными финансовыми потоками, раскрывающих перспективные направления работы казначейских органов по исполнению бюджетов бюджетной системы РФ, роль Федерального казначейства в экономике применительно к современным реалиям и задачам бюджетной политики по-прежнему остается актуальной проблемой.

Степень разработанности проблемы. Многие исследователи отмечают, что казначейская система исполнения бюджетов хоть и довольно молодой, но динамично развивающийся институт. Так же они высказываются о необходимости дальнейшего развития казначейства и повышение его роли в финансово-экономической системе страны. Бюджетные отношения и исполнение бюджетов в финансовой системе, процесс работы с администраторами доходов и с участниками кассового исполнения бюджета всех уровней, рассмотрены в работах следующих авторов: P.E. Артюхин, М.П. Афанасьев, Д-В. Бриль, О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, A.B. Гукова, Х.Дэвис, М.М. Задорнов, А.Г. Игудин, A.M. Ковалева, Ю.И. Любимцев, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, М.П. Придачук, С.Е. Прокофьев, М.В. Романовский., С.Н. Рябухин,

A.Г. Силуанов, Н.Г. Сычев, А.И. Фисенко, В.Б. Христенко, М.И. Яндиев и др.

Методологию деятельности Федерального казначейства исследовали такие

авторы, как:, С.И. Гусев, Е.А. Ермакова, Н.Г. Иванова, И.А. Кравченко,

B.Ф. Костюченко, Н.М. Швецов, A.B. Литвинова Л.Г Кравец и др. Вопросу совершенствования деятельности Федерального казначейства и модернизации казначейских технологий на региональном уровне посвящены работы ученых И.Г. Акперова, С.П. Головача, В.П. Горегляда, В.Н. Гришина, А.Ю. Демидова, Ю.А. Пудрова и др.

Однако, в большинстве научных исследований, рассматривается направления развития казначейской системы исполнения бюджетов в России в связи с исследованием других, более широких вопросов. Недостаточное внимание уделяется вопросам дальнейшего развития казначейской системы и повышения эффективности и прозрачности её функционирования на основе совершенствования современных технологий и повышения эффективности казначейского финансового контроля. Требуют уточнения вопросы о принципах и функциях казначейской системы исполнения бюджетов.

Недостаточная разработанность проблемы определила выбор темы и структуры, цель и задачи диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение и уточнение теоретических и практических аспектов казначейской системы исполнения бюджетов в России, разработка научно-практических рекомендаций по развитию казначейских технологий исполнения бюджетов в Российской Федерации и повышению эффективности финансового контроля в рамках этой системы.

В соответствии с названной целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

- исследовать экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов;

- раскрыть процедуру исполнения бюджетов, основанную на принципах формирования эффективной казначейской системы;

- уточнить функции и принципы казначейской системы исполнения бюджетов;

- исследовать эффективность казначейского исполнения доходной части бюджетов;

- оценить процесс исполнения бюджетов по расходам с целью определения эффективности функционирования казначейской системы;

- исследовать действующую систему казначейского контроля;

- определить пути совершенствования казначейских технологий;

- определить пути повышения эффективности финансового контроля в казначейской системе.

Предметом исследования выступили денежные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения бюджетов.

Объектом исследования является казначейская система и деятельность органов Федерального казначейства, и его территориальных органов по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов и организации казначейского контроля.

Методологическая основа исследования. В ходе подготовки работы применялись такие методы научного исследования, как системный поход, группировки, сравнительный анализ, классификации, графического изображения, статистического наблюдения, позволяющие получить достоверные научные знания и организовать научный поиск для достижения поставленной цели и решения исследовательских задач.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных экономистов, затрагивающие проблемы казначейской системы исполнения бюджетов и бюджетного процесса, способы управления бюджетами всех уровней на базе казначейских технологий, а также положения Бюджетного кодекса РФ, других законодательных и нормативных актов РФ, регламентирующих отношения по вопросу исполнения бюджетов в системе казначейства.

Информационной базой исследования служили нормативные документы и законодательные акты государственных органов власти РФ, отчеты Федерального казначейства РФ, в том числе Управления Федерального казначейства по Саратовской области, материалы, размещенные в сети Интернет и опубликованные в периодических изданиях.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- предложена расширительная трактовка казначейского исполнения бюджетов как процесса управления бюджетными ресурсами (планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам), регламентированного законодательными и нормативными актами, императивными принципами, казначейскими процедурами и технологиями;

- обобщены, проанализированы и уточнены принципы казначейской системы исполнения бюджетов, состав которых, в частности, дополнен принципами адресности и прозрачности исполнения бюджета по доходам и расходам;

- разработаны меры по повышению эффективности существующей системы планирования поступлений бюджетных доходов в рамках казначейской системы исполнения бюджетов на основе внедрения многовариантных расчетов и корректировки показателей, применяемых казначейством при планировании исполнения бюджетов;

- обоснованы предложения по совершенствованию расчетно-платежного механизма кассового исполнения бюджета и, в частности, предложено перевести счета, открытые территориальным управлениям Федерального казначейства в учреждениях Банка России, в расчетную сеть самого Федерального казначейства с последующим осуществлением всех платежей через единый казначейский счет в Банке России;

- даны рекомендации по совершенствованию оценки эффективности казначейского контроля путем расширения состава используемых показателей и их дополнения оценочными показателями макроэффективности контроля и эффективности деятельности казначейства;

- обоснована необходимость использования нового понятия "казначейские риски", которым предлагается характеризовать вероятность наступления таких неблагоприятных для исполнения бюджетов событий, как недополучение запланированных поступлений бюджетов, нецелевое использование бюджетных средств бюджетополучателями, ошибки планирования доходов и расходов и др.; рекомендовано формирование карт рисков, обеспечивающих учет и систематизацию рисков;

- предложено для эффективного казначейского исполнения бюджетов в России централизованное внедрение практики использования технологии, позволяющей обеспечить полную и оперативную уплату платежей в бюджет, исключив человеческий фактор при формировании платежных документов;

- разработаны и представлены меры по повышению эффективности финансового контроля в казначейской системе, включающие: использование дополнительного оперативного контроля при санкционировании наиболее рискованных казначейских процедур; участие органов казначейства в аудите эффективности использования бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость. Значимость результатов исследования состоит в развитии научных способов решения проблем в части уточнения понимания казначейской системы исполнения бюджетов, принципов её функционирования, содержания и классификации казначейских рисков.

Практическая значимость исследования состоит в разработке предложений по повышению результативности системы планирования бюджетных доходов, повышению эффективности кассового исполнения бюджетов всех уровней, критериев оценки эффективности казначейского контроля; рекомендаций по внедрению технологических регламентов в казначейской системе, повышение эф-

фективности финансового контроля в казначейской системе исполнения бюджетов

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы были доложены и обсуждены на научных и научно-практических конференциях различного уровня (включая международные и всероссийские): "Государственная власть и общественное устройство в полиэтнической социокультурной среде современной России" - Саратов,

2009 г.; "Российское общество и государство: региональные потенциалы модернизации" - Саратов, 2010 г.; "Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества" - Москва,

2010 г.; "Модернизация современного общества: пути созидания и развития" -Саратов, 2010 г.; "Вызовы третьего тысячелетия: прогнозы, оценки, практики" -Саратов, 2011 г.

По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 3,8 п.л., из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК, в объеме 1,5 п.л.

Ряд практических разработок принят к использованию в деятельности Управления Федерального казначейства по Саратовской области. Теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Поволжском институте управления имени П.А.Столыпина - филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации кафедрой финансов, кредита и налогообложения при преподавании дисциплин "Финансовая система России", "Государственные и муниципальные финансы". Практическое использование результатов исследования подтверждается справками о внедрении.

Объем и структура диссертационной работы. Диссертация имеет следующую структуру, обусловленную логикой исследования, его целью и задачами.

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты формирования казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации

1.1. Экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов

1.2. Принципы казначейского исполнения бюджетов

1.3. Функции казначейской системы исполнения бюджетов

Глава 2. Оценка современного состояния казначейской системы исполнения бюджетов

2.1. Казначейская система исполнения бюджетов по доходам

2.2. Оценка казначейского обслуживания бюджетов по расходам

2.3. Казначейский контроль как основной элемент управления бюджетными потоками

Глава 3. Направления развития казначейской системы исполнения бюджетов

3.1. Совершенствование казначейских технологий в системе Федерального казначейства

3.2. Повышение эффективности казначейского контроля исполнения бюджетов

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Объем диссертации составляет 189 страницы. Список использованной литературы содержит 160 источников. В работе представлены 11 рисунков, 12 таблиц и 3 приложения.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Полученные в диссертационном исследовании научные результаты, основные идеи, положения и выводы нашли отражение в следующих проблемах.

Первая группа проблем связана с исследованием теоретических аспектов формирования казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации, в том числе с вопросами экономического содержания казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов.

Установлено что, до сих пор нет единого мнения в понимании сущности данного понятия среди научного сообщества. В процессе диссертационного исследования был сделан вывод, что в основном в литературе используются трактовки предложенные Нестеренко Т.Г и Прокофьевым С.Е. Так, Нестеренко Т.Г. считает, что "казначейское исполнение - это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета...". Именно на этом счете "ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета". Прокофьев С.Е. утверждает, что казначейская система исполнения бюджетов представляет собой систему установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур (технологий) по кассовому исполнению бюджетов различных уровней, а также имманентных им специализированных институтов, эффективно обеспечивающих выполнение кассовой, бухгалтерской и контрольной функций.

В работе интерпретировано понятие казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов. Экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов как процесса управления бюджетными ресурсами (планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам), регламентированного законодательными и нормативными актами, императивными принципами, казначейскими процедурами и технологиями. Казначейская система исполнения бюджетов рассматривается не как система кассового исполнения бюджетов, а как система управления бюджетными ресурсами.

В диссертации доказывается, что казначейской системе исполнения бюджетов должны быть присуще следующие свойства: целостность и делимость; наличие устойчивых связей; организация; эмерджентность. Существующие взаимосвязи между элементами казначейской системе исполнения бюджетов наглядно представлены на рис. 1.

Рис. 1. Схема взаимодействия элементов (субъектов), участвующих в казначейской системе исполнения бюджетов

Основной целью казначейской системы является обеспечение своевременного и полного доведения бюджетных средств до бюджетополучателей и целевое их использование. Реализация этой цели в основном обеспечивается органами Федерального казначейства посредством планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам.

В диссертации обобщены, проанализированы и уточнены традиционные принципы казначейской системы, что позволило дополнить применительно к казначейской системе исполнения бюджетов такими принципами бюджетной системы как адресность и прозрачность исполнения бюджетов по доходам и расходам, реализация которых позволит повысить эффективность действующей казначейской системы.

Необходимость определения принципов эффективной казначейской системы для науки и практики связана с тем, что в современных реалиях, только опираясь на досконально обоснованные и практически проверенные принципы, возможно, обеспечить эффективное развитие казначейской системы. Базовые принципы позволяют определить философию и стратегию развития. Основываясь на выработанных принципах, корректировке подвергаются цели деятельности, уточняются приоритеты, формируется политика, изучаются методы. Реализация принципов, целей, приоритетов и политики осуществляется благодаря использованию соответствующих рабочих методик, инструктивного материала, положений и нормативов.

Реализация принципа адресности обеспечивается в процессе исполнение бюджета по расходам посредством использования лицевых счетов, открытых для учета бюджетных средств на едином учетном регистре Федерального казначейства для всех бюджетополучателей. Данный счет предназначен для отражения бюджетные средства, которыми вправе распоряжаться владелец лицевого счета.

Эффективность казначейской системы зависит от реализации принципа прозрачности исполнения бюджетов по доходам и расходам. В ходе исследования сделан вывод, что для эффективного контроля исполнения бюджета существует необходимость сделать максимально прозрачным и подконтрольным общественности на всех стадиях процесс планирования расходования бюджетных средств, а так же само расходование. В результате Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты должны стать более подробными и выполняться гласно по всем направлениям бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюджет должен быть детализированным, максимально открытым и понятным для общественности.

Вторая группа проблем связана с оценкой современного состояния казначейской системы исполнения бюджетов, включая исследование казначейской системы исполнения бюджетов по доходам, оценкой казначейского обслуживания бюджетов по расходам, а также контроля как основного метода оценки эффективного функционирования казначейского исполнения бюджетов.

Казначейская система исполнения доходов бюджета постоянно совершенствуется. Однако практика показывает, что принимаемые меры не решают назревшие проблемы в этой области, одной из которых является невозможность субъектом планирования доходов, предпринимаемые меры координировать с действительными возможностями, а также с нужными объемами финансовых средств бюджетополучателей. Накапливающиеся годами проблемы не позволяют повысить результативность системы кассового планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов.

В настоящее время в Федеральном казначействе кассовое планирование осуществляется в годовом и помесячном разрезах, но в краткосрочной перспективе целесообразно перейти к подневному прогнозированию. Кроме того, необходимо развивать систему интеграции кассовых планов федеральных ведомств и кассового плана исполнения федерального бюджета.

В диссертации для повышения результативности планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов предложены меры по следующим функциональным направлениям:

- корректировка, по мере необходимости, плановых показателей, применяемых казначейством по исполнению бюджетов;

- обеспечение многовариантности расчетов и использование адекватных условиям неопределенности методов;

- развитие информационно-аналитического обеспечения.

В области информационно-аналитического обеспечения представляется рациональным организацию информационных баз данных в субъектах РФ, отра-

жающих трансформацию макроэкономических показателей, совместимых с применяемой бухгалтерской и налоговой отчетностью. Это даст возможность субъектам, занимающимся планированием региональных доходов бюджета используемые в комплексе меры увязывать с реальными возможностями, а также с нужными объемами финансовых средств бюджетополучателей.

Для повышения обоснованности прогнозных расчетов бюджетных показателей следует использовать комбинацию нескольких экономических методов с учетом возможных сценариев социально-экономического развития и принимаемых решений в области бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики. Так, одним из возможных вариантов при планировании является метод экспертных оценок, который известен как метод "Дельфи". Применение данного метода не требует больших затрат и времени. Он наиболее гибок и адаптивен к изменениям в экономической и налоговой сферах. Поэтому данный метод наиболее эффективно применять при внезапных изменениях в экономической сфере.

При выборе метода прогнозирования доходов бюджетов предлагается учитывать:

- метод прогнозирования, который должен обеспечивать функциональную достоверность, точность и полноту прогноза;

- уменьшение затрат времени и средств на прогнозирование;

- доступность для всех специалистов, участвующих в бюджетном процессе;

- экспертную оценку влияния факторов, которая должна, по возможности производиться отдельно для учета всех экономических факторов, вероятность изменения которых поддается прогнозу.

К прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации предлагается прилагать результаты анализа качества прогнозов предыдущих лет, включая анализ отклонений и ошибок, содержавшихся в прогнозах. В частности, рекомендуется отражать наиболее существенные ошибки прогнозов предыдущих лет, проводить анализ их причин и указывать, какие меры принимаются с целью повышения точности прогнозов и исполнения бюджета.

Для повышения результативности системы планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов целесообразно учитывать также прогнозы динамики скрытого производства и теневого оборота. Эти данные существенно не только корректируют налоговую базу, но и весьма сильно искажают представления об истинном состоянии национальной экономики, её масштабах, структуре, тенденциях развития, что негативно влияет на составление прогноза налоговых поступлений.

Отдельным условием достоверности прогнозирования бюджетных доходов является оценка мотиваций и поведения организаций и населения, осуществляющих деятельность на соответствующей территории, относительно налогов и сборов в зависимости от общей экономической ситуации.

Развитие планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов должно осуществляться исходя из стратегических направлений реформирования бюджетной системы. В работе доказано, что одной из главных задач при реализации бюджетной стратегии является увеличение дальности го-

ризонта бюджетного планирования и необходимость практической апробации разработки и внедрения долгосрочных (на срок до десяти лет и более) бюджетных прогнозов. В соответствии с этим целесообразно применение различных методов, необходимых для составления системы планирования доходов бюджетов: метода прямого прогнозирования, метода экспертных оценок, методов экономико-математического моделирования.

В соответствии со статьей 174 Бюджетного кодекса РФ прогнозирование доходов федерального бюджета должно осуществляться, основываясь на прогнозе социально-экономического развития РФ. Существует необходимость модифицировать состав показателей, в соответствии с которыми осуществляется прогнозная деятельность социально-экономического развития на период среднесрочного развития, используя введения таких показателей, которые в полной мере будут употребляться при реализации расчетных прогнозов доходов федерального бюджета.

Для повышения эффективности кассового исполнения федерального бюджета и бюджетов других уровней доказана необходимость дальнейшей модернизации платежной системы для консолидации функциональных возможностей системы для создания единой централизованной системы расчетов основанной на едином казначейском счете. Для решения данной проблемы предложено внедрить систему централизованного управления денежными потоками федерального бюджета, предполагающую единство системы управления ими и оптимизацию их движения как альтернативу девствующей системе, которая предполагает ежедневное "перенос" доходов федерального бюджета на единый казначейский счет и механизм прямого ежедневного подкрепления счетов территориальных органов казначейства для проведения кассовых выплат за счет средств федерального бюджета; развитие механизмов по обеспечению безопасности и надежности осуществления платежей. Эта система расчетов в отличии от существующей обеспечит проведение платежей группы участников с их счетов.

Федеральное казначейство должно трансформироваться в так называемый бюджетный банк. Из этого следует, что все счета, (около 62 тыс.) которые открыты территориальным органам казначейства в расчетно-кассовых центрах Центробанка России используемые для обслуживания бюджетной системы (региональных и муниципальных госфинансов) необходимо будет перевести в казначейскую учетную систему. В результате чего, все платежные операции будут осуществляться через единый счет, открытый в учреждениях Банка России. Необходимость консолидации средств сектора государственного управления на одном банковском счете, в свою очередь, предполагает создание автономной или внутренней информационно-платежной системы Федерального казначейства, понимаемой как совокупность правил, организационных и программно-технических средств, используемых для проведения операций со средствами федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и со средствами бюджетных и автономных учреждений, а

также организаций, не являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ получателями бюджетных средств.

Вновь используемая система осуществления платежей за счет бюджетных средств позволит, повысит эффективность управления государственными финансами, возрастанию скорости с которой происходит обращение денежных потоков, снижению стоимости финансовых операций.

Реализация данного предложения установит новые стандарты качества обслуживания клиентов. Это позволит упростить многие процедуры, которые сегодня являются длительными и трудоемкими. Федеральное казначейство обеспечит зачисление средств на лицевые счета клиентов в день их поступления на единый казначейский счет, а не на следующий день, как это происходит сейчас. Аналогично распределение поступлений между бюджетами и их зачисление в бюджеты будет осуществляться в день их поступления на единый казначейский счет, а не на следующий день. На один день сократится срок зачисления доходов в бюджеты бюджетной системы РФ. Также будет упрощен и унифицирован документооборот за счет применения современных технологий.

Наличие значительного количества распорядителей и получателей допускает возможность нецелевого использования бюджетных средств. Для обеспечения порядка в финансовой сфере за указанными участниками бюджетного процесса необходимо своевременно осуществлять проверки законности, эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств. При оценке казначейского контроля применяется показатель эффективности, который дает информацию о затраченных средствах на достижение положительного результата. В структуре эффективности казначейского контроля предлагается выделить две составные части: во-первых, это макроэффективность контроля и, во-вторых, эффективность деятельности казначейства как органа контроля. Макроэффективность - это суммарный показатель эффектов, полученных от применения финансового контроля, в составе которого предложено выделять организационный эффект и экономический эффект.

Организационный эффект состоит в том, что по итогам контрольных процедур, предлагаются способы по оптимизации организационно-структурной формы федеральных органов исполнительной власти, увеличивается управляемость в государстве, урезаются лишние звенья, а формируются качественно новые, в которых существует необходимость для экономики, увеличивается уровень оперативность управления.

Экономический эффект заключается в улучшения работы органов федеральной исполнительной власти в части повышения экономии бюджетных и внебюджетных средств.

Эффективность деятельности казначейского контроля - это соотношение экономических результатов предотвращенных нарушений (возврат средств в бюджет, возврат средств на бюджетные счета организаций и т.д.) с затратами на содержание казначейства как органа осуществляющего государственный финансовый контроль.

С количественной точки зрения оценку эффективности макроэкономической финансового контроля можно дать, используя следующею формулу:

•^эф — ^

где: Ээф - экономическая эффективность; Э„ - экономическое выражение организационного эффекта; Э3. - финансовое выражение экономического эффекта; 3 - расходы на содержание казначейства как органа организующего государственный финансовый контроль

Эффективность деятельности казначейского контроля рассчитывается по формуле:

Ээф — д

где: Эб - средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет.

Рассмотренные показатели эффективности казначейского контроля с одной стороны, они характеризуют уровень работы казначейства как контролирующего органа, являются основой оценки его работы, а с другой стороны, - дают возможность устранить возникающие в подконтрольных субъектах нарушения.

В работе предложено и обосновано новое понятие "казначейские риски". Оно было сформировано на основе анализа термина финансовые риски, под которыми понимается вероятностью потерь каких-либо денежных сумм или их недополучением. При этом основной особенностью финансового риска является то, что вероятность поступления ущерба возникает при проведении каких-либо операций с фондовыми ценными бумагами. Казначейскими рисками предполагается характеризовать вероятность наступления таких неблагоприятных для исполнения бюджетов событий, как недополучение запланированных поступлений бюджетов, ошибки планирования доходов и расходов и др.

Эффективность казначейского контроля зависит от полного учета и анализа казначейских рисков: операционных, технико-технологических, репутационных и прочих. По результатам каждой проверки пополняется соответствующая база данных, которая является источником для создания "карты рисков". Накопленная по итогам контрольных мероприятий информация в систематизированном виде позволит сформировывать карты рисков для руководителей по всем проверяемым направлениям деятельности.

Карта риска - это описание ограниченного числа рисков с помощью теста расположенного в прямоугольной таблице, и графика по одной "оси" которого указана значимость риска или сила воздействия, а по другой вероятность возникновения или частота риска.

Необходимо создать локальные акты, которые бы стандартизировали процедуру формирования карты рисков для всей системы контроля в органах Федерального казначейства.

Третья группа проблем связана с разработкой направлений развития казначейской системы исполнения бюджетов, включая совершенствование казначейских технологий в системе Федерального казначейства, повышение эффективности финансового контроля в казначейской системе исполнения бюджетов.

Доказано, что одним из важных направлений развития казначейской системы исполнения бюджетов является совершенствование казначейских технологий. В настоящее время использование информационных технологий в организациях и учреждениях должно давать возможность четко формализовать деятельности организации и оптимизировать выполнение функций возложенных на неё, а также являться инструментарием, используемым руководством при принятии управленческих решений. Определение данной цели при использовании информационных технологий имеет особую актуальность для Федерального казначейства.

Совершенствование информационно-технической структуры казначейских органов осуществляется в последнее время в рамках Проекта направленного на модернизацию казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, одним из компонентов которого является продукт программного обеспечения на базе ЕЯР-системы. Внедрение ЕЯР-систсм на практике сделало явным, что для успешного внедрения необходимо существование в организации, фундаментальных функциональных процессов, которые имеют актуальное описание, и которые, пройдя соответствующею адаптацию, могут быть достаточно быстро автоматизированы. При этом значительно больше времени необходимо использовать на автоматизацию организаций, в которых не уделяется должного внимания описанию и поддержке в жизненном состоянии функциональных процессов. Принимая это во внимание органы казначейства должны до наступления момента внедрения новой автоматизированной системы создать и внедрить регламенты технологического характера.

Предлагается применение биллинговой технологии, которая являет собой созданные учреждениями, осуществляющими администрирование доходов по платежам физических лиц базы данных. Эти данные применяются банками при приеме на перечисление платежных документов от физических лиц. Использование данной технологии даст возможность не заполнять извещение на уплату платежей в бюджет физическими лицами, это уже будет сделано администраторами поступлений. Останется внести наличные или произвести уплату используя банкомат. В используемой биллинговой технологии необходимо заложить возможность работы, учитывая размер задолженности плательщика перед бюджетом. Это позволит предоставлять информацию физическим лицам о размере задолженности и при согласии плательщика произвести её погашение без наличия квитанции. Применение этой технологии даст возможность исключить ошибки сделанные специалистами при создании платежных документов и предоставлять своевременно и в полном объеме информацию о проводимых операциях, и обеспечит полноту и оперативность финансовых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ. (См. рис. 2).

Казначейский контроль как составной элемент государственного финансового контроля, в свою очередь является базой формирования финансовой политики государства. Казначейский контроль является основным условием обеспечения финансовой устойчивости государства, которая имеет прямую зависи-

мость от эффективности организации и работы органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства на различных уровнях.

Рис. 2. Ожидаемые эффекты от централизованного внедрения биллинговой технологии

Анализ контрольных функций, проведенный в ходе диссертационного исследования говорит о том, что в работе органов Федерального казначейства произошла определенная трансформация с последующего контроля в сторону превентивного и текущего. Кроме того, за прошедшие годы сложилась достаточно эффективная система финансового контроля за использованием бюджетных средств по линии исполнительной власти через органы казначейства, так

16

как они в постоянном режиме контролируют движение средств федерального бюджета.

В последние годы в условиях "либерализации" бюджетного процесса возникает опасность увеличения объема нецелевых или неэффективных бюджетных расходов, а значит особенно важной становится задача дальнейшего совершенствования системы казначейского контроля, который характеризуется повышенными потенциальными возможностями обеспечения результативности использования средств бюджетов по сравнению с другими видами государственного контроля.

Для повышения эффективности финансового контроля в казначейской системе предлагается: использование дополнительного оперативного контроля при санкционировании наиболее рискованных казначейских процедур; участие органов казначейства в аудите эффективности использования бюджетных средств.

В ходе исследования была доказана необходимость одновременно с оперативным последующим контролем организован и текущий контроль, при котором представляется возможным включение специалистов отдела внутреннего контроля и аудита в качестве контролёров в цепочку утверждения заявок на кассовый расход получателей средств (после утверждения работником, непосредственно обслуживающим лицевой счет и начальником соответствующего отдела) перед формированием единой кассовой заявки на подкрепление счетов и проведения платежных поручений по кассовым расходам. При этом такому текущему контролю со стороны отдела внутреннего контроля и аудита, должен подвергаться не весь объем заявок на кассовый расход, а только определенная часть. Доля заявок на кассовый расход, которая может подвергаться дополнительному утверждению перед их исполнением, может определяться исходя из имеющихся трудовых ресурсов отдела внутреннего контроля и аудита и ресурсов времени, так как дополнительное утверждение не должно значительно увеличивать общее время обработки заявок получателей средств до формирования общей заявки на подкрепление единых счетов управления.

В работе предложено подвергнуть текущему контролю не более 10% от общего количества заявок на кассовый расход за операционный день. Это могут быть заявки, являющиеся наиболее рискоёмкими с точки зрения целевого использования статьям бюджетной классификации, а также заявки на проведение кассовых расходов на суммы, превышающие определенный размер.

В условиях современной экономики имеются объективные предпосылки для внедрения и использования нового типа государственного финансового контроля, такого как аудит эффективности использования государственных ресурсов. Для этого потребуется провести реформирование и модернизацию некоторых сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (в особенности бюджетного процесса), использование международных стандартов отчетности, контроля и аудита, изменения функций ведомств финансового контроля в России и др. Появляется необходимость разработки большого комплекса научно-методических, организационно-практических и нормативно-правовых

работ. Переход на новый тип финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях модернизации современной бюджетной политики страны, основанной на трансформации бюджетного процесса на "управление результатами" от "управления бюджетными расходами" в результате изменения уровня ответственности в сторону увеличения и повышение независимости участников бюджетного процесса и участников, администрирующих бюджетные средства в границах четко определенных среднесрочных ориентиров. Предлагается за Федеральным казначейством закрепить полномочия по предварительному контролю на стадиях планирования и заключения государственного контракта. Это касается планов-графиков закупок, утвержденных лимитами бюджета, а также соответствия начальных цен правилам, которые устанавливает Минэкономразвития. В соответствии с этим Федеральное казначейство должно быть нацелено на постоянный мониторинг и системный аудит эффективности госзакупок на всех стадиях этого процесса - от планирования расходов до исполнения контракта. Специалистам казначейства необходимо ежедневно собирать, и обрабатывают данные о заказах и контрактах, заказчиках и поставщиках, сопоставлять их со сведениями об исполнении бюджета. Собранную информацию необходимо предоставлять контрольно-надзорным органом. Возможности для выполнения данного аудита у Федерального казначейства имеются. Ведомство располагает разветвленной сетью территориальных органов, специалисты ведомства знают и понимают необходимость обеспечения эффективного расходования бюджетных средств. При возложении данных полномочий на Федеральное казначейство организация этой работы не потребует существенных расходов.

Создание эффективной системы казначейского контроля позволит добиться гибкого управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повысить уровень оперативность в финансировании государственных программ, уменьшить негативные моменты, связанные с нецелевым использованием государственных средств, а также позволит более экономно и рационально использовать бюджетные ресурсы.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях:

1. Резинкин М.А. Казначейское исполнение бюджетов в системе управления государственными финансами // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2010. - №4(33). - 0,5 п.л.

2. Резинкин М.А. Развитие казначейского контроля над использованием бюджетных средств // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2011. - №2(36). - 0,5 п.л.

3. Резинкин М.А. Совершенствование внутреннего контроля в системе казначейства // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2011. - №3(37). - 0,5 п.л.

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

4. Резинкнн М.А. Развитие Казначейской системы исполнения бюджетов/ Государственная власть и общественное устройство в полиэтнической социокультурной среде современной России: Сборник научных трудов по итогам научно - практической конференции в 2009 году. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2009. - 0,5 п.л.

5. Резинкин М.А. Принципы модернизации эффективной казначейской системы исполнения бюджетов / Российское общество и государство: региональные потенциалы модернизации: Сборник научных трудов по итогам научно -практической конференции в 2010 году. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2010. - 0,5 п.л.

6. Резинкин М.А. Анализ эффективности функционирования казначейского исполнения доходов бюджетов на примере Управления федерального казначейства по Саратовской области / Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества: Материалы международной научно-практической конференции. - М.: Изд-во ИСИ,

2010.-0,5 п.л

7. Резинкин М.А. Модернизация системы государственного финансового контроля / Вызовы третьего тысячелетия: прогнозы, оценки, практики: Сборник научных трудов по итогам научно - практической конференции в 2011 году. -Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина,

2011.-0,3 п.л.

8. Резинкин М.А. Развитие автоматизированной информационной системы в Федеральном казначействе России / Развитие систем финансового учета и контроллинга: Межвузовский сборник научных трудов под ред. д.э.н. проф. Р.-М.В. Цифровой. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2011. - 0,3 п.л.

9. Резинкин М.А. Модернизация казначейского обслуживания бюджетов по расходам/ Модернизация современного общества: пути созидания и развития: материалы международной научно-практической дистанционной конференции. - Саратов: Издательство КУБиК, 2011. - 0,2 п.л.

Автореферат

Подписано в печать Формат 60x84 1/16

Бумага ти'погр. №1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд. л. 1,0

Заказ Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.