Государственный сектор в рыночной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственный сектор в рыночной экономике"

11-1

л,- я

3276

На правах рукописи

Коненкова Наталья Петровна

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

¡г------------

О Б "Л" -

Москва 2010

Работа выполнена на кафедре экономической теории факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В Ломоносова

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

А.А.Аузан

доктор экономических наук, профессор Г.В .Горланов

доктор экономических наук, профессор Д.Н.Земляков

Ведущая организация: Институт экономики РАН

Защита состоится « 9 » февраля 2011 г. в 15:00 час. на заседании диссертационного совета Д 501.001.12 в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ломоносовский проспект, д.27, корп.4, стр.1, факультет государственного управления, ауд. А-619.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций Фундаментальной библиотеки МГУ имени М.ВЛомоносова по адресу: Ломоносовский проспект, д.27, сектор «А», комн.812.

Автореферат разослан « 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, профессор

Волков Ф.М.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА 2011

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Проблематика государственного сектора приобретает все большую значимость в связи с тем, что роль государства в экономике, в контексте Поствашингтонского консенсуса, неуклонно возрастает. Передовые страны активно используют государственную собственность в качестве инструмента регулирования, однако, для России этот инструмент оказался недостаточно эффективным. Объясняется это не только тем, что в процессе формирования рыночной экономики наиболее привлекательные объекты государственной собственности оказались приватизированными, что привело к подрыву материальной основы государственного сектора, но и серьезными пробелами в теоретических исследованиях.

Долгое время исследование государственного сектора в отечественной литературе было направлено на обоснование необходимости огосударствления экономики и доказательство абсолютных преимуществ государственной собственности. В конце прошлого столетня экономисты, придавая большое значение приватизации, меньше стали уделять внимания вопросам прямого государственного вмешательства в экономику. Возрождение интереса к сущностным характеристикам государственной собственности произошло в начале XXI в., когда практика передовых стран потребовала переоценки роли государства и появилась возможность проанализировать первый опыт управления новым государственным сектором в постсоциалистических странах.

Вместе с тем, современная экономическая теория не дает однозначных ответов на целый ряд вопросов, связанных с развитием государственного сектора в современной экономике, особенно в постсоциалистических странах: как соотносятся понятия «государственный сектор» и «государственная собственность»; в чем состоит экономическое содержание государственной собственности и как оно проявляется в национальных экономиках с разным устройством государства; как меняется природа государственной собственности при переходе от административно-командной системы к рыночной; насколько принципиален вопрос о размерах государственного сектора; чем определяется оптимальное соотношение государственного и частного секторов; в чем истинная причина неэффективного функционирования объектов государственной собственности. Эти и другие важные вопросы теории государственного сектора по-прежнему требуют углубленного изучения.

Российская экономика переживает сложный путь развития государственного сектора, преодолевая наследие административно-командной системы. За прошедшие два десятилетия в стране произошли большие перемены, накоплен определенный опыт в управлении государственной собственностью в рыночных условиях и обозначились

формы сотрудничества государственного и частного бизнеса. Этот опыт представляет уникальный материал для исследователей, поскольку дает представление об управлении государственным сектором в особых условиях: в процессе вплетения частного сектора в административно-командную систему. Поспешная либерализация экономики и несовершенство управления объектами государственной собственности привели к ослаблению государственного сектора, что выдвинуло на первый план задачу разработки теоретической модели государственного сектора, а также - новой концепции управления государственной собственностью.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что необходима переоценка положений экономической теории относительно государственного сектора для разработки общей теории государственной собственности, государственного сскгора и общественного благосостояния, позволяющей понять закономерности вмешательства государства в экономику в странах с разным уровнем экономического развития.

Степень изученности проблемы. Проблемам государственной собственности и государственного сектора на протяжении истории развития экономической науки уделялось разное внимание. Истоки представлений о необходимости создания государственного сектора мы находим уже в трудах ранних социалистов-утопистов Т.Мора и Т.Кампанеллы, обративших внимание на недостатки частной собственности. Их взгляды были подвергнуты в свое время критике, но впоследствии востребованы экономической наукой и существенно дополнены в работах Ж.-Ж.Руссо, П.Ж.Прудона, К.Маркса, Ф.Энгельса, А.Лернера, О.Ланге для решения проблем социальной справедливости на базе государственной собственности. Менее радикальное решение о согласовании индивидуальных и общественных интересов было предложено Н.Калдором, Дж.Хиксом, А.Бергсоном, ограничивающих государственное вмешательство в экономику. В результате государственной собственности исследователи стали уделять незаслуженно мало внимания. Встречающиеся в западной литературе отдельные суждения, касающиеся тенденций и перспектив эволюции государственного сектора и государственной собственности, отличались неоднозначностью и противоречивостью. Разнобой мнений и оценок свидетельствовал не столько о недостаточной глубине анализа проблем, сколько о трудностях, с которыми сталкивались исследователи, поскольку вопросы собственности затрагивают интересы влиятельных групп.

Разработка общей теории государственного сектора шла в русле решения вопроса о необходимости вмешательства государства в экономику в фундаментальных работах западных ученых, таких как А.Смит, К.Маркс, Ф.Энгельс, Дж.М.Кейнс, В.Парето, А.Пигу, Р.Масгрсйв, М.Олсон, Ф.Хайек, А.Хансен, Дж.Хикс, К.Эрроу.

В России проблематика государственного сектора долгое время ограничивалась рассмотрением вопросов, связанных с обоснованием преимуществ государственной собственности и роли государственного сектора в странах третьего мира. В отечественной литературе более позднего периода проблемы государственного сектора стали трактоваться в преломлении решения задач перехода к рыночной экономике, причем далеко не однозначно. Несмотря на единый методологический подход, базирующийся на фундаментальных положениях марксистско-ленинской теории и позиционирующий государственную собственность как форму разрешения противоречия между общественными и частными интересами, советские ученые обнаруживали поразительное многообразие взглядов, диапазон которых простирался от полного отрицания тенденции к либерализации экономики до утверждений о необходимости глубоких качественных преобразований экономической системы путем резкого ограничения роли государства.

Большой круг вопросов, связанных с развитием государственной собственности и государственного сектора, обсуждался в научной литературе, посвященной, прежде всего, отношениям собственности. Общие вопросы о формах реализации общественной собственности специально рассматривались в работах Л.Абалкина, Я.Кронрода, В.Куликова, В.Черковца. Основное внимание уделялось обоснованию методологических вопросов собственности.

Исследованию экономического содержания собственности посвящены работы Э.Дунаева, Н.Колесова, ИЛСузьминова, А.Покрытана, А.Радаева, В.Хесина, К.Хубиева, Н.Цаголова, В.Черковца. Собственность как определяющая форма экономических отношений представлена в работах Л.Никифорова, В.Шкредова и др.

Вопросы трансформации прав и отношений собственности рассматриваются в трудах А.Алчиана, А.Аузана, Е.Жильцова, Р.Коуза, Р.Капелюшникова, Д.Норта, А.Оноре, А.Олейника, В.Тамбовцева.

Анализ первых шагов революционных преобразований отношений собственности в России был проведен в монографиях, изданных лабораторией проблем собственности экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.

Исследованию места государственной собственности в процессе трансформации экономических систем, ее эволюции в количественном и качественном отношении посвящены работы В.Черковца, А.Пороховского,

A.Хубиева, Н.Осьмовой, А.Радаева, С.Кисслева, А.Мелентьева, Р.Нуриева,

B.Холодкова, Н.Розанова, Г.Иванова, В.Бирюкова и др.

Современные функции государства анализируются в работах

известных экономистов М.Алле, Р.Буайе, М.Вольфа, М.Деватрипонта, П.Праэта, Т.Сэилдлера, Дж.Стиглица, В.Танзи. Инструментам государственного регулирования современной рыночной экономики

посвящены работы М.Сажиной, И.Столярова, В.Кушлина, С.Макарова, И.Мысляевой.

Отдельные проблемы государственного сектора в рыночной экономике рассматриваются в трудах Г.Горланова, Г.Клейнера,

B.Куликова, В.Кулькова, А.Радыгина, В.Тамбовцева, И.Тэйлора и др. Анализу государственного предпринимательства и проблемам управления объектами государственной собственности посвящены работы С.Глазьева, Д.Землякова, А.Лившица, М.Кастосова, В.Кошкина, А.Некипелова,

C.Макарова, П.Половинкина, А.Савченко, М.Сажиной, Ф.Шамхалова, ЕЛсина.

Закономерности развития общественного сектора представлены в работах Э.Аткинсона, Г.Ахинова, Дж.Бьюкенена, Дж.Стиглица, Л.Якобсона.

В работах перечисленных исследователей обоснована необходимость вмешательства государства в экономику, раскрыто экономическое содержание собственности, показана специфика государственной собственности, доказана необходимость государственного сектора в современной экономике, проанализированы методы управления объектами государственной собственности. В то же время, многие важные вопросы данной проблематики остались за рамками исследования, а отдельные аспекты требуют дальнейшего критического осмысления. Среди них особое место занимают вопросы, связанные с обоснованием моделей государственного сектора, его основных функций, взаимосвязи понятий «государственный сектор» и «государственная собственность»; рассмотрение специфики отношений, развивающихся в государственном секторе; анализ новых подходов к управлению объектами государственной собственности.

Все это обусловило выбор темы, цель и задачи данного исследования.

Цель исследования заключается в теоретическом обосновании роли и места государственного сектора в современной рыночной экономике, выявлении особенностей экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, специфики государственного предпринимательства и определении на этой основе направлений совершенствования системы управления государственным сектором в РФ.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

- обосновать методологию целостного подхода при исследовании современных проблем государственного сектора в рыночной экономике;

определить соотношение и взаимосвязь категорий «государственная собственность» и «государственный сектор»;

конкретизировать понятие «государственный сектор» и его функции в современной экономике;

- раскрыть сущность экономических отношений, складывающихся в государственном секторе;

- выявить основные модели государственного сектора;

- обосновать состав и структуру государственного сектора, способного обеспечить диалею-ическое и поступательное развитие российской экономики;

- определить оптимальное соотношение государственного и частного секторов в российских условиях;

проанализировать причины неэффективности государственной собственности и государственного предпринимательства в России;

выработать рекомендации по совершенствованию управления государственным сектором в России.

Объект исследования государственный сектор современной рыночной экономики как часть государственной собственности.

Предмет исследования - совокупность отношений, возникающих между экономическими субъектами в процессе функционирования объектов государственного сектора в современных условиях.

Теоретической и методологической основой исследования послужили концепции и положения, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых в сфере исследования процессов становления и развития государственного сектора в рыночной экономике: монографиях, учебниках и учебных пособиях, статьях периодических изданий, докладах, материалах конференций, научно-исследовательских разработках, аналитических справках и обзорах. В диссертационной работе использованы материалы программ и прогнозов государственных органов власти, Российской академии наук, директивных и нормативных правительственных документов, законодательства Российской Федерации.

В русле целостного подхода и диалектических принципов в диссертации использованы всеобщие методы исследования описательный, анализ и синтез, дедукция и индукция, обобщение и др.; общенаучные и конкретно научные методы - наблюдение, моделирование, прогнозирование, научная абстракция, методы структурно-функционального, логического, компаративного, статистического анализа; положения общей теории систем и принципы синергетики. В совокупности данные методы исследования позволили автору обеспечить достоверность экономического анализа и обоснованность выводов.

Информационной базой исследования послужили материалы российского и международного законодательства и других нормативных документов, статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы ОЭСР, МВФ, Всемирного Банка, результаты исследований и материалы, получившие отражение в научных монографиях и статьях отечественных и зарубежных авторов, а также материалы, размещенные в сети Интернет.

Научная новизна диссертации заключается в разработке целостной теории государственного сектора с целью выработки концептуальных основ нового подхода к управлению объектами государственной собственности и повышения конкурентоспособности российской экономики.

Результаты исследования подтверждаются следующими новыми научными положениями и выводами, выносимыми на защиту:

1. Обоснована методология исследования государственного сектора на основе применения целостного подхода, позволяющего: а) рассматривать объект исследования, и как относительно самостоятельную часть экономики, обладающую собственными свойствами, и как составной элемент целого, упорядочивающий системные связи и обеспечивающий ее целостность, эффективность и социальную справедливость; б) определить место и роль государственного сектора в современной рыночной экономике, которая задается обществом и состоит в необходимости создания социального хозяйства; в) проанализировать исторический контекст развития государственного сектора в конкретной социально-политической среде, формирующей модель управления объектами, принадлежащими государству, и на этой основе определить особенности российской модели государственного сектора.

2. Выявлено, что основной функцией государственного сектора является реализация власти государства в хозяйстве, проявляющейся не только в предпринимательской активности государства, но и в воздействии государства на частных производителей, как через систему государственного регулирования, так и через изменение структуры отраслевых рынков, в результате приобретения ключевых объектов собственности и изменения размеров государственного сектора.

3. Уточнено содержание понятия «государственный сектор» и на этой основе проведено разграничение категорий «государственный сектор» и «государственная собственность». Показано, что государственный сектор как часть государственной собственности, представляя совокупность экономических субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность от имени государства на основе вовлечения объектов государственной собственности в процесс общественного воспроизводства, имеет разные сферы в экономике (сфера реальной экономики, финансовая сфера и т.д.), что позволяет выработать научно-обоснованный подход к обоснованию его границ.

4. Выявлена специфика экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, характеризующаяся тем, что эти отношения в экономике смешанного типа носят двойственный характер, формируясь под влиянием как государственного прямого, так и рыночного механизмов регулирования. Двойственный характер экономических отношений позволяет выдвинуть гипотезу о возможности совмещения плановых и

рыночных начал в управлении государственным сектором. Доказано, что противоречивое развитие этих отношений, основанное на активном применении рыночных принципов хозяйствования, создает дополнительное конкурентное преимущество государственному сектору, а игнорирование его приводит к неэффективному функционированию объектов государственного сектора в рыночной среде.

5. Проведена классификация объектов государственного сектора по степени их интеграции в рыночную систему отношений, позволяющая определить степень присутствия рыночной компоненты в функционировании государственных объектов для выработки адекватных механизмов управления ими. Показан неоднородный состав государственного сектора в России и обоснована неправомерность выделения новой государственной структуры некоммерческих государственных корпораций в качестве объекта государственного сектора, ввиду неопределенности формы собственности государственных корпораций и теневого управления государственной собственностью.

6. Раскрыта сущность государственного предпринимательства как особого типа предпринимательской деятельности и на этой основе сформулированы предложения по совершенствованию деятельности государственных предприятий. Обосновано положение о том, что государственное предпринимательство представляет более рисковую деятельность по сравнению с частным предпринимательством, вследствие действия особых рисков, связанных со сложной системой вплетения государственных предприятий в рыночную среду (институциональное несовершенство рынков, общественное обременение, условная обособленность, слабые стимулы, недофинансирование, неполнота и несвоевременность информации, изменение менеджмента и стратегии развития объекта и др.). Эти риски снижают мотивацию экономических субъектов к улучшению экономической деятельности, что требует изменений в функционировании государственных структур на основе повышения степени их обособленности и мотивации.

7. Определен характер управления государственным сектором в России на современном этапе. Доказано, что управление носит тоталитарный характер поскольку деятельность многих государственных структур расходится с общественными интересами, общество не принимает участия в управлении, а объекты государственной собственности используются в интересах власти, что выражается в дальнейшем огосударствлении экономики; создании объектов псевдогосударственной собственности (государственные корпорации в форме некоммерческих организаций); сохранении института государственных директоров; теневом управлении государственным имуществом; слабой взаимосвязи затрат с результатами хозяйственной деятельности; распределении доходов государства от деятельности акционерных обществ с государственным капиталом в пользу руководящего звена.

8. Разработаны концептуальные основы нового подхода к управлению государственным сектором и рекомендации по совершенствованию системы управления государственным имуществом в России. Доказано, что главной целью управления государственным сектором является его формирование на базе функциональных объектов собственности для обеспечения создания социального хозяйства и поддержания целостности национальной экономики. Новые принципы управления государственным сектором заключаются в усилении коллективных начал в управлении на основе развития эффективного государственного аудита; более активном использовании института независимых директоров; повышении прозрачности управления объектами государственной собственности, максимально защищенного от коррупции; усилении взаимосвязи затрат с результатами при оценке эффективности деятельности государственных структур. Реализация новых принципов позволит преодолеть недостатки управления собственностью государства и приблизить управление государственным сектором к демократической модели.

Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в использовании методологии анализа государственного сектора экономики на основе целостного подхода для обоснования концептуальных основ управления государственной собственностью в современной России. В ходе исследования упорядочена система понятий, отражающих развитие отношений собственности в государственном секторе; уточнено соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор»; раскрыта сущность экономических отношений в государственном секторе; выявлена специфика государственного предпринимательства; дано обоснование структуры объектов, функционирующих в государственном секторе; проанализирован опыт становления и развития государственного сектора в России; выявлены причины его кризисного состояния; предложены рекомендации по совершенствованию системы управления государственным сектором в российских условиях.

Практическое значение полученных результатов работы заключается в возможности их использования: государственными органами власти и управления для выработки концепции управления государственным сектором в РФ; в научных исследованиях в качестве методологической основы при анализе проблем, связанных с функционированием объектов государственного сектора; в учебном процессе, при совершенствовании образовательных стандартов, разработке учебных программ, методической и учебной литературы для образовательных учреждений всех уровней, а также при проведении дальнейших научных исследований в этой области.

Внедрение результатов исследования, полученных лично автором. Материалы диссертационной работы легли в основу программ высшего образования, использованных в учебном процессе по дисциплинам «Управление государственной собственностью» и «Экономическая теория» на факультете государственного управления Московского государственного университета имени М.В Ломоносова.

Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе на других факультетах Московского государственного университета имени М.ВЛомоносова, а также в программе краткосрочного повышения квалификации на факультете государственного управления по специализации «Взаимодействие бизнеса и органов государственной власти» в цикле лекций по дисциплине «Государственные корпорации в России». На основании полученных результатов подготовлены учебно-методические материалы по курсу «Управление государственной собственностью».

Материалы диссертации могут быть использованы также при чтении спецкурсов: «Государственный сектор в рыночной экономике», «Государственное регулирование естественных монополий», «Государственное предпринимательство».

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на всероссийских и международных научных конференциях: «Ломоносовские чтения» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2006 - 2010 гг.), «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2007 - 2010 гг.); «Социально-экономические приоритеты развития России», Международная научно-практическая конференция (МЭФИ, 2009 г.); на круглом столе «Естественные монополии в России: проблемы реформирования» (МГУ имени М.В .Ломоносова, 2006 г.); при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Перспективы развития государственных корпораций в современных условиях», 2008 г.; при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В .Ломоносова: «Управление государственной собственностью в современных условиях», 2009 г.; при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Государственное предпринимательство в России: проблемы и перспективы», 2010 г.

По теме диссертации опубликовано 35 работ, в том числе 3 авторские монографии и 10 статей, опубликованных в журналах по списку ВАК, общим объемом 53,47 пл.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы (203 наименования). Работа иллюстрирована 8 таблицами, 4 рисунками и 14 приложениями. Общий объем работы составляет 325 страниц, в том числе основное содержание работы изложено на 290 страницах.

Содержание диссертации определено научной логикой, а также целью и задачами исследования и включает следующие разделы:

ВВЕДЕНИЕ.

Глава Г. Теоретико-методологические основы исследования государственного сектора.

1.1. Целостный подход как методологическая основа исследования государственного сектора.

1.2. Государственная собственность и государственный сектор в системе экономических отношений.

1.3. Функции государственного сектора в смешанной экономике.

1.4.Смена приоритетов и эволюция функций государственного сектора.

Глава II. Характер и особенности экономических отношений в государственном секторе.

2.1. Сущность экономических отношений в государственном секторе.

2.2. Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности.

2.3. Критерии эффективности экономических субъектов государственного сектора.

Глава III. Неоднородность государственного сектора в современной рыночной экономике.

3.1. Формы и уровни государственной собственности. Секторальная структура экономики.

3.2. Классификация объектов, функционирующих в государственном секторе.

3.3. Естественные монополии как особый субъект государственного сектора.

3.4. Акционерные общества с государственным участием.

Глава IV. Эволюция государственного сектора российской экономики.

4.1. Противоречивость процесса реформирования государственного сектора при переходе к рыночной экономике.

4.2. Особенности реформирования институциональной структуры российского государственного сектора и механизм взаимодействия государственных и частных предприятий.

4.3. Государственные корпорации в структуре отношений государственной собственности.

4.4. Градообразующие предприятия как специфический институт государственного сектора.

Глава V. Совершенствование системы управления государственным сектором в России.

5.1. Неэффективность использования объектов государственной собственности как следствие реализации российской модели управления государственным сектором.

5.2. Теорема приватизации Дж.Стиглица и условия ее применения в российской экономике.

5.3. Новые принципы управления государственным сектором в России.

5.4. Развитие государственного аудита как ключевой фактор повышения эффективности системы управления государственным сектором.

Заключение.

Список литературы.

Приложения.

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Теоретико-методологические основы исследования государственного сектора

Необходимость применения новой методологии к исследованию проблем государственного сектора в современной рыночной экономике, с одной стороны, вызвана объективными причинами, связанными с происходящими в мировой экономике процессами, а с другой - развитием экономической теории.

На протяжении многих лет исследователи пытаются объяснить стремление государства формировать свой сектор в хозяйстве с целыо решения определенных общественных задач, достижение которой не всегда удавалось реализовать. Поэтому появлялись новые противники государственной активности и менялись стратегии развития. Если до начала 1990-х гг. усилия экономистов были направлены на обоснование активного сокращения государственного сектора и его роли в экономике разных стран, то, после мирового кризиса 1992-93 гг. активно зазвучали призывы к усилению позиций государства, а мировой финансовый кризис 2008 г. подтвердил актуальность этого подхода. При этом, по-прежнему, среди исследователей нет ясного понимания истинного предназначения государственного сектора в смешанной экономике. Трактовка государстветюго сектора с позиций неоклассической теории, основанной на принципе индивидуализма, позиционирует государственный сектор в качестве придатка частному сектору, необходимость которого объясняется так называемыми «провалами» рыночной экономики. С точки зрения индивидов, руководствующихся личной выгодой, государственный сектор действительно выполняет остаточные функции в экономике. Однако, с точки зрения общества, определяющего генеральные цели развития экономики, задачи государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, выглядят несколько иначе. Функционирование государственных предприятий в экономической системе задано общими целями, которые определяются потребностями общества как целого. Сам характер цели предполагает использование государственной собственности.

Потребность в государственной собственности обнаруживается уже с момента возникновения государства. Для того чтобы государство могло выполнять даже минимальные функции, ему необходимы имущество и финансовые сродства, достаточные для решения стоящих перед ним задач. Поэтому понятно, что государственное имущество и предприятий общественного назначения возникли задолго до появления рыночного хозяйства и закладывали основы существования современного государственного сектора. Именно в этом смысле можно говорить о том, что потребность в государственном секторе возникла раньше, чем

сложились условия для развития частного хозяйства. Сейчас совершенно очевидно, что государственный сектор - явление вполне естественное для государственного хозяйства, однако масштабы государственной активности и формы ее развития все еще вызывают споры среди экономистов.

Представления о необходимости государственного сектора в экономике развивались постепенно в соответствии с эволюцией функций государства. Основные подходы к обоснованию роли государства в экономике представлены в табл. 1.

Изучая рыночную экономику, одни исследователи делают акцент на усилении роли государства и расширении государственного сектора, другие доказывают необходимость сокращения прямого государственного вмешательства и устранения всех препятствий на пути развития частной инициативы, в частности, таких как государственная собственность. Исключением являются доводы представителей теории общественного выбора, которые, не отрицая необходимости государственного вмешательства, сосредоточили свои усилия на объяснении причин, по которым государственные предприятия оказываются менее эффективными, чем частные. Теория общественного выбора пытается дать научно-обоснованный ответ на вопрос о соотношении частного и государственного секторов с учетом тех последствий, которые вызваны принятием коллективных решений. Она расширяет возможности исследователей в обосновании масштабов государственного сектора на основе эволюции функций государства, анализа недостатков и рыночного, и государственно регулирования, однако не выходит за рамки объяснения причин государственного вмешательства «провалами» рынка.

Развитие теоретических исследований в сфере государственного регулирования и практика развитых стран закономерно привели к выделению следующих функций государства, которые реализуются в государственном секторе: производство общественных благ; развитие инфраструктуры; развитие стратегически важных отраслей; развитие наукоемкого производства; создание «точек роста»; выравнивание экономического цикла; решение социальных проблем. Эти функции ложатся на плечи государства даже в тех странах, где рыночная экономика развивается без видимых провалов. Они являются общими для всех стран с рыночной экономикой, независимо от уровня экономического развития. К специфическим функциям государства относятся такие, которые связанны с обеспечением перехода постсоциапистических стран к рыночной экономике, а также - с преодолением национальных и географических особенностей экономического развития.

Таблица 1

Классификация подходов к оценке роли государства в экономике

Пакравлепне Теоретический постулат Голь государства Значимость государственной собственности и государственного сектора

Ранний утопический социализм (Т. Мор, Т.Кампанелла) Социальная справедливость на основе государственной собственности Государство -производитель социальных благ Оценка роли государственной и частной собственности в экономическом развитии

Теория общественного договора (Ж.-Ж. Руссо) Естественность государственной собственности Неизбежная вовлеченность государства в хозяйственную деятельность Развитие экономики па базе государственного сектора

Марксизм (К. Маркс, Ф. Энгельс) Госсобственность как форма разрешения противоречия между общественными и частными интересами Централизованное регулирование экономики Монополия государственной собственности в экономике

Рыночный социализм (А.Лсрнер, О.Лангс) Совместимость рынка и государственного планирования Совмещение ры-ПОЧ1П.1Х принципов регулирования с государственным регулированием Развитие рынка на основе государственной собственности

Классическая школа политической экономии (А.Смит, Ж.Б.Сэй, Д.Рикардо) Либеральный экономический порядок (laisse/ Гаге) Минимальное вмешательство государства: производство общественных благ и поддержание порядка Минимальное количество объектов государственной собственности

Ксйнсиапство (Дж.М.Кейнс) Необходимость макроэкономического регулирования Усиление роли государства Не ставил вопрос о расширении государственной собственности

Неоклассическая теория (Л.Лигу, В.Парегго, И.Калдор. Дж.Хикс, Л.Бсргсон и лр.) Доминирование частной собственности и сокращение государственного вмешательства Государственное регулирование в зоне провалов рынка Справедливость частной собственности и сокращение государстлсгшого секторп

Теория общественного выбора (Дж.Быокеиен, Дж.Стигл!ш,М Олсон) Обоснование провалов государства Государство компенсирует провалы рынка Поиск оптимального соотношения между частным и гос. секторами

Вместе с тем, получивший наибольшее распространение неоклассический подход, который также лежит в основе теории общественного выбора, оказался не применимым к обоснованию причин и принципов формирования государственного сектора в постсоциалистических странах. Он игнорирует необходимость решения государством специфических задач в странах с переходной экономикой, связанных с построением рыночных систем в условиях глобализации, призывая правительства минимизировать участие государства. В результате, опыт становления рыночной экономики в России показал чрезмерное и, на наш взгляд, ничем не обоснованное ослабление функций государства и государственного сектора.

Надо заметить, что функции государственного сектора и государства, хотя и пересекаются, не являются синонимами. Не все проблемы деятельности государства целесообразно решать за счет государственных предприятий. Чрезмерная нагрузка на государственные предприятия может снижать показатели рентабельности и прибыльности и обесценивать идею функционирования государства в роли экономического субъекта, способного решать экономические проблемы там, где рынок не справляется.

Рассмотренные подходы к обоснованию функций и масштабов государственного сектора дают представление о разных аспектах государственного вмешательства, характеризующих саму необходимость создания государственного сектора экономики, однако каждый в отдельности не позволяет увязать вместе причину, функции и модель развития. Такое видение может дать только применение целостного подхода, предполагающего: 1) изучение государственного сектора как важной составной части экономической системы, функционирование которой задается доминантой его функционирования; 2) рассмотрение объекта исследования как в качестве относительно самостоятельной части экономики, обладающей собственными свойствами, так и в качестве составного элемента целого, выполняющего системную роль во взаимодействии отдельных элементов системы, упорядочивающего системные связи, обеспечивая ее целостность, эффективность и социальную справедливость; 3) анализ исторического контекста развития государственного сектора в определенной социально-политической среде, формирующей модель управления государственной собственностью, позволяющей ответить на вопрос о том, достижение каких интересов решается с помощью государственных структур.

Независимо от уровня развития тон или иной страны государственный сектор служит реализации целей государства, которое должно действовать в интересах общества. Главной целью, которая задается обществом экономике, является создание социального хозяйства. Социальное хозяйство представляет собой совокупность экономических субъектов, производящих различные блага, предназначенные для

жизнеобеспечения общества. Это особенный по своему социальному предназначению комплекс экономических субъектов.

Создание социального хозяйства не является деятельностью государства в зоне провалов рынка, поскольку рынок и не ставит перед собой в качестве задачи решение социальных проблем, или стратегического развития национальной экономики. Задача рыночного механизма состоит в уравновешивании интересов разных индивидов, стремящихся каждый к своей цели. Кроме того, проблему преодоления провалов рыночной экономики государство решает не только с помощью предприятий и организаций государственного сектора, но и с применением других инструментов регулирования. В частности, проблему производства общественных благ современное государство должно решать преимущественно гибким использованием системы налогообложения. Поэтому объяснение функционирования государственного сектора необходимостью нейтрализации провалов рынка не представляется вполне обоснованным.

Государственный сектор дает возможность не только создавать социальное хозяйство, но и реализовать власть государства в экономике через его предпринимательскую активность. Материальной основой власти в хозяйстве служит государственная собственность. Конечно, в государственном секторе реализуется не вся власть и не весь контроль государства, выступающий в прямой и косвенной форме. Однако посредством управления государственным сектором государство может оказать влияние на функционирование частных производителей и подчинить их деятельность реализации стратегических задач развития национальной экономики.

Модель развития государственного сектора зависит от типа государственного устройства. В одних государствах государственная собственность подчиняет себе все существующие отношения собственности, в том числе и частную собственность. В других государственная собственность, напротив, имеет подчиненное значение. Последнее означает, что объекты государственной собственности не оказывают существенного влияния на развитие частного сектора, а функционируют для дополнения частного сектора, компенсируя некоторые недостатки рыночной экономики.

В тоталитарном государстве эта модель характеризуется тем, что государство стремится к расширению границ государственного сектора, создает такое количество объектов государственной собственности и в такой форме, которые необходимы для реализации своей власти в хозяйстве и в интересах высшего менеджмента. Процесс управления государственной собственностью является закрытым для общества, трудовой коллектив не принимает в нем участия. Динамика размеров государственного сектора может изменяться не только за счет увеличения (или уменьшения) доли государства в акционерном капитале, но и за счет

создания новых объектов государственной собственности. В соответствии с этой моделью, государство создает самые разнообразные организационно-правовые формы в рамках государственного сектора: от государственных унитарных предприятий до государственных корпораций в форме некоммерческих организаций (НКО) и инновационных центров. Следует заметить, что в редких случаях тоталитарная модель государственного сектора оказывается эффективной.

В демократическом государстве государственная собственность используется для выполнения функций государства в целях достижения общественных интересов при участии собственников в процессе управления. Объектами государственной собственности выступают, как правило, публичные корпорации, либо государственные корпорации в виде акционерных обществ, которые создаются государством для решения масштабных задач и развития отраслей, имеющих особую значимость. По завершении проектной задачи государственные корпорации легко упраздняются посредством их приватизации. Размеры государственного сектора изменяются преимущественно за счет акционерного капитала. Основные модели государственного сектора в рыночной экономике представлены в табл. 2.

Таблица 2

Модели государственного сектора в рыночной экономике

Тип модели

Основные признаки

Соотношение государственной и частной собственности

Неограниченное количество объектов государственной собственности.

Структура объектов разнообразна. Дш1амнка государствешюго сектора нзмснлстся преимущественно за спет создания новых объектов государственной собственности. Государственный сектор нмсст тенденцию к расширению. Управление государственной собственностью закрыто от общества.

Государственные компании функционируют в интересах высшего менеджмента._

Государственная собственность подчиняет частную собственность

Минимальное количество объектов. Структура объектов однообразна. Динамика государственного сектора зависит от сокращения или увеличения акционерной собственности государства. Участие трудового коллектива в управлении объектами государственной собственности. Институт независимых директоров. Государственные компании функционируют для достижения общественных целей.

Государствегшая собственность дополняет частную собственность

Применение целостного подхода к исследованию государственного сектора в смешанной экономике и выделение доминирующего фактора в его развитии, а также - анализ признаков современной модели управления государственным сектором в России дают основание для предположения о том, что управление государственной собственностью в России носит скорее тоталитарный, нежели демократический характер.

2. Общая теория государственной собственности и государственного

сектора

В самом общем виде государственный сектор можно определить как совокупность функциональных объектов государственной собственности, которые вовлекаются в хозяйственную деятельность под контролем государства. Сердцевину отношений государственного сектора составляет государственная собственность как власть в хозяйстве. Позиционирование государственного сектора через объекты государственной собственности нередко дает основания для отождествления его с государственной собственностью, которое имеет определенную предысторию.

В марксистской литературе государственная собственность объединялась понятием государственный сектор, который создавал иллюзию существования находящегося в руках государства целостного хозяйственного комплекса, управляемого из единого центра. Эта часть экономики рассматривалась как некая альтернатива частному бизнесу в духе представлений о предпосылках социализма в рамках государственно-монополистического капитализма. В действительности такой государственный сектор, построенный на чисто капиталистической основе как временная поддержка рынку в 1950-х гг. существовал лишь в некоторых странах, таких как Франция, Австрия, Великобритания, Италия и Япония.

В других странах государственная собственность всегда была относительно разрозненной и формировала в национальном хозяйстве множество локальных производств, не связанных между собой. До сих пор в странах с развитой рыночной экономикой нет интегрированного государственного сектора, точно так же как нет и интегрированного частного сектора.

Марксистская трактовка государственного сектора долгое время была популярной среди отечественных исследователей. Сдвиги в понимании и оценке государственного сектора произошли под влиянием достижений современной экономической теории на основе анализа актуальных проблем государственного вмешательства в экономику и практики перехода постсоциалистических государств к рынку. Государственный сектор стал восприниматься как самостоятельное явление, имеющее свои причины и функции, которые реализуются благодаря использованию объектов государственной собственности. Государственная собственность выделилась в качестве материальной основы государственного сектора.

Однако тот факт, что государственная собственность является основой государственного сектора, не означает, что можно употреблять эти понятия в качестве синонимов. С методологической точки зрения очень важно их различать как явления разного порядка. Государственный сектор - это часть экономики, характеризующаяся функционированием экономических субъектов, отношения между которыми развиваются на основе государственной собственности. Государственная собственность -это властно-хозяйственные отношения между экономическими субъектами, возникающими по поводу вовлечения объектов государственной собственности в экономический оборот, непосредственно контролируемые государством.

Экономическое содержание государственной собственности раскрывается через властно-хозяйственные отношения в процессе присвоения или приобретения благ, которые возникают в воспроизводственном процессе между хозяйствующими в государственном секторе субъектами, а также между субъектами государственного и частного секторов. Присвоение означает, что блага приобретаются или становятся собственностью государства в результате хозяйственной деятельности государственных структур, и не могут быть использованы в личных интересах без разрешения собственника.

Экономическая власть государства в хозяйстве усиливается, если в государственной собственности сосредоточены наиболее важные экономические объекты. Современные функции государственного сектора, в частности, в постсоциалистических странах требуют сохранения в государственной собственности инфраструктурных и стратегически важных объектов, что неизбежно ставит в зависимое положение экономических субъектов, включенных в технологические цепочки

общественного производства, а также тех субъектов, чья деятельность в экономике в значительной степени зависит от цен на ресурсы. Таким образом, государство через государственный сектор оказывает дополнительное влияние на развитие частных предприятий и экономику в целом.

Государственная собственность, представляя собой более широкое понятие, чем государственный сектор, фиксирует не только наличие объектов собственности у государства и вовлечение их в воспроизводственный процесс, но огромный срез отношений, связанных с определением правил владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, перераспределением объектов и прав собственности, определением условий присвоения результатов хозяйственной деятельности в виде доходов, исполнением государственного бюджета.

Современная экономика является совокупностью частного и государственного секторов. Вместе с тем, экономика многослойна, состоит из разных сфер деятельности (можно выделить реальную экономику, финансовую и т.д.), где государство посредством государственного сектора воздействует на экономические процессы. Государственный сектор как собирательный образ прямого воздействия государства на экономические процессы характеризуется набором признаков, главным из которых является принадлежность объектов государству. При этом частный сектор может функционировать не только на основе частной собственности, а государство как субъект экономической деятельности также может прибегать к активному использованию частной собственности, что проявляется в разных формах сотрудничества государства с частным бизнесом. Тем не менее, мы полагаем, что государственный сектор это та сфера, или часть экономики, где функционируют именно государственные предприятия и учреждения.

Уточнение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор» имеет большое значение дня разработки основ общей теории государственного вмешательства в экономику, позволяющей ответить на вопрос о том, какой необходим государственный сектор для российской экономики на современном этапе развития.

3. Специфика экономических отношений в государственном секторе

В современной смешанной экономике государственный сектор органично дополняет частный сектор. Однако функционирование государственных компаний имеет свою специфику. Поведение государственных предприятий и организаций даже в рыночной среде подчиняется специфическим целям и законам, поэтому существенно отличается от поведения частных субъектов, что позволяет говорить об

особом характере экономических отношений, возникающих в государственном секторе, и дает весомые основания для выделения государственного сектора в качестве особого звена в экономике.

Экономические отношения между субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления создаваемых частным производителем благ регулируются рыночным механизмом, что проявляется в их обособленности, самостоятельном принятии решений, свободной реализации материальных благ и услуг на рынке и присвоении результатов хозяйственной деятельности. Хозяйственная деятельность частных производителей нацелена на достижение индивидуальных интересов, а в конечном итоге - на получение личной выгоды в виде прибыли.

Напротив, отношения между экономическими субъектами в государственном секторе характеризуются следующими чертами:

1) высокой степенью их социализации, поскольку государственный сектор создается для создания условий всестороннего развития личности и общества в целом;

2) обобществлением производства, так как сам характер цели, задаваемой обществом государственному сектору, требует усиления коллективных начал в хозяйственной деятельности;

3) контролем со стороны государства;

4) многосубъектностыо в реализации прав собственности, ввиду того, что деятельность хозяйствующих от лица государства экономических субъектов опосредована.

Вместе с тем, специфика экономических отношений в государственном секторе этим не ограничивается. Предприятия, хоть и контролируются государством, осуществляют хозяйственную деятельность в рыночной среде и вступают во взаимодействие с предприятиями частного сектора. Это ведет к некоторым изменениям в отношениях между субъектами в государственном секторе и позволяет предположить, что эти отношения носят двойственный характер.

Теоретически, деятельность государственных предприятий напрямую контролируется государством и направлена на достижение общественных целей. Как показывает российская практика, государственные унитарные предприятия функционируют на основе ежегодно утверждаемых программных заданий, а акционерные общества с государственным участием контролируются наблюдательным советом и аудитом. Тем не менее, на практике мы нередко сталкиваемся с ситуацией, когда менеджеры государственных компаний или организаций не всегда следуют идее достижения общественных целей и стремятся получить собственную выгоду от использования объектов государственной собственности.

Особое внимание этой проблеме уделили представители теории общественного выбора и, в частности, известный американский

экономист Дж.Стиглиц. Главными причинами оппортунистического поведения государственных структур он считает множественность целей государственных предприятий и слабые экономические стимулы для менеджеров, осуществляющих управление государственным предприятием. Подобная ситуация в рыночной среде создает условия для модификации самой сути отношений государственной собственности, их эрозии, что проявляется в оппортунистическом поведении государственных компаний и их топ-менеджмента.

Кроме того, организационная структура государственного сектора характеризуется большим разнообразием типов хозяйствующих субъектов, цели функционирования которых существенно отличаются. В числе государственных субъектов экономической деятельности можно выделить чисто коммерческие структуры, коммерческие организации с общественным обременением и организации, не занимающиеся коммерческой деятельностью. Разная степень вовлеченности в рыночные отношения, в зависимости от их организационно-правовой формы, множественность целей и недостаточное финансирование в государственном секторе создают простор менеджерам для извлечения личных выгод, и нередко провоцирует некоммерческие организации заниматься коммерческой деятельностью в нарушение уставных норм деятельности, определенных законодательством. Производство смешанных благ, которые создаются совместно и частными, и государственными предприятиями усиливает стимулы к оппортунистическому поведению государственных предприятий.

Оппортунистическое поведение государственных предприятий связано также с тем, что отношения в государственном секторе развиваются как многосубъектные. Управление объектами государственной собственности осуществляет не само государство от имени общества, а менеджер от имени государства. Проблема множественности целей, преломляясь через опосредованное управление объектами государственной собственности, также приводит к искажению отношений государственной собственности, развивающихся в государственном секторе в условиях рынка.

Государственные структуры, так или иначе, функционируют в системе рыночных отношений, на их поведение оказывает влияние не только государство, но и основные законы рынка. В результате экономические отношения развиваются под воздействием как прямого государственного, так и рыночного регулирования. Субъекты осуществляют хозяйственную деятельность не изолированно от частных субъектов, а во взаимодействии и конкурентной борьбе.

Поэтому специфика экономических отношений в государственном секторе характеризуется еще и тем, что они выступают, с одной стороны, как непосредственно-общественные, а с

другой, - как рыночные. Двойственность отношений означает, что они являются одновременно непосредственно-общественными и рыночными. С одной стороны, деятельность государственного предприятия подлежит контролю со стороны государства, с другой - в рамках контроля допускается определенная самостоятельность субъекта и вовлечение государственного имущества в рыночный оборот. Эта двойственность проявляется в разной степени при функционировании государственных структур разных типов. Отдельные предприятия используют на рыночных условиях лишь некоторые объекты государственной собственности, и в этой части своей деятельности проявляют самостоятельность, деятельность же других государственных компаний может целиком носить рыночный характер. Так, управление пакетом акций государства, является чисто рыночной деятельностью, предполагающей знание рыночной конъюнктуры и навыки поведения на рынке капитала.

Двойственный характер экономических отношений в государственном секторе позволил выдвинуть гипотезу о возможности совмещения рыночных и плановых начал в хозяйствовании в рамках государственного сектора, и возможности использования дополнительного экономического эффекта в управлении объектами государственной собственности в целях повышения эффективности их функционирования. Недооценка этого, напротив, может создать трудности функционирования государственных предприятий в рыночной среде.

Практика передовых стран показывает, что совмещение плановых и рыночных методов ведения хозяйства в рамках государственного сектора создает новые условия для развития государственного предпринимательства. Понимание важности внедрения рыночных принципов в управление объектами государственной собственностью имеет особое значение для выработки адекватных методов управления государственным сектором в современных условиях. Хозяйственная реформа 1960-х гг. в СССР не дала желаемых результатов, в частности, из-за непонимания того, что государственная собственность может так же успешно функционировать как частная в реалиях рыночных методов хозяйствования.

Введение рыночных принципов в управление государственным сектором открывает перспективы государственным компаниям добывать самостоятельно финансовые средства, как на рынке капитала, так и за счет диверсификации своей деятельности, повышать качество менеджмента и предоставляемых благ, приглашая независимых профессионалов и т.д. Вместе с тем, опасность активного использования рыночных методов в государственном секторе состоит в возможности использования государственной собственности не по назначению и прекращении целевой деятельности государственных

структур. Поэтому использование рыночных механизмов должно быть ограниченным и контролируемым процессом.

4. Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности

В рамках государственного сектора государство может реализовать свон предпринимательские способности. Предпринимательская деятельность государства, также как и частная, должна обладать следующими признаками: инициатива, риск, инновации и стремление получать прибыль. Благодаря предпринимательской деятельности государство обеспечивает неналоговую часть поступлений в государственный бюджет и поэтому заинтересовано в увеличении этой части доходов. Считается, что государственное предпринимательство является менее рисковой деятельностью по сравнению с частным предпринимательством, поскольку государство создает для предприятий государственного сектора особые условия. Однако, на наш взгляд, эта оценка чрезмерно оптимистична. Чтобы разобраться в этом, необходимо конкретизировать понятие государственного предпринимательства.

Определяя государственное предпринимательство, следует избегать двух крайностей: узкой и расширительной трактовок этого понятия. Согласно первой трактовке, к государственному предпринимательству относится деятельность лишь тех государственных предприятий, которые в действительности не только стремятся, но и реально получают сверхприбыль, проявляют инициативу и осуществляют инновации. Если придерживаться такой позиции, то в условиях российской экономики таких предприятий будет очень мало. Подобная характеристика государственного предпринимательства дает, за редким исключением, безрадостную картину квази-предпринимательства в России, поскольку сформировавшийся по остаточному принципу государственный сектор демонстрирует выживание государственных предприятий за счет производства непрофильных материальных благ и услуг.

Такая трактовка предпринимательства на базе государственной собственности представляется нам не совсем верной, поскольку в этом случае широкий диапазон предпринимательской деятельности априори не попадает в сферу исследования, а также отсутствует возможность выявления других возможностей повышения доходов государства за счет эффективного использования всего многообразия объектов государственной собственности. Однако, наиболее важно то, что узкая трактовка государственного предпринимательства не позволяет понять причины низких доходов государства от государственной собственности.

Опасно, на наш взгляд, уходить и в другую крайность, считая государственным предпринимательством любую активность государства. Важно различать государственное предпринимательство и

государственное производство. Эти понятия взаимосвязаны, нередко отождествляются в отечественной литературе, однако между ними существуют принципиальные различия. Государство в рыночной экономике не только выступает в качестве предпринимателя, занимаясь хозяйственной деятельностью, но и выполняет ряд других важных функций. Это означает, что хозяйственная функция государства реализуется через предпринимательскую и другую его активность.

Под государственным производством следует понимать создание определенных благ государственным предприятием. Отличие последнего от частного предприятия состоит, прежде всего, в том, что целью является не только получение прибыли. Государственные предприятия, производящие блага на некоммерческой основе не занимаются предпринимательской деятельностью, а реализуют процесс государственного производства.

Отличие государственного предприятия от частного состоит еще и в том, что условия предпринимательской деятельности у него ограничены даже в том случае, когда оно занимается коммерческой деятельностью. Государственное предприятие, функционирующее на равных с другими рыночными субъектами, т.е. осуществляющее коммерческую деятельность, формально тоже является обособленным, фактически частным производителем, самостоятельно осуществляющим производство, используя объекты государственной собственности, которые исследователи рассматривают как «атомизированную» государственную собственность. Однако эта обособленность по сравнению с частным предпринимателем является ограниченной по сравнению с обособленностью частного предпринимателя. Менеджеры государственных предприятий существенно ограничены в принятии, прежде всего, стратегических решений, о чем свидетельствуют многочисленные исследования отечественных и западных аналитиков. Так, наибольшей самостоятельностью в принятии управленческих решений обладают менеджеры государственных предприятий в странах ЕС в Нидерландах и ФРГ, наименьшей - в Италии и Греции.

Кроме того, «атомизированная» государственная собственность не является в полном смысле собственностью предприятия. Государственные предприятия используют закрепленную за ними собственность на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Отмеченные выше характеристики государственного предпринимательства дают более полную картину различий государственного и частного бизнеса, позволяющую понять сущность государственного предпринимательства в постсоциалистических экономиках и возможности государства в сфере предпринимательской деятельности.

Государственное предпринимательство в современной смешанной экономике представляет особую форму существования рыночных отношений, т.е. реализации отношений государственной собственности в

условиях рынка. Объекты государственной собственности вовлекаются в рыночный оборот, подчиняются правилам рынка, результатом их деятельности является прибыль. Это означает, что поведение государственных предприятий не должно отличаться от поведения частных предприятий, если они занимаются предпринимательской деятельностью в рыночной среде. Но отличие все же есть. Эти предприятия имеют ограничения, связанные с общественным обременением: обеспечением доступности блага по цене, непрерывности его предоставления и безопасности для потребителя. Кроме того, их деятельность опосредована контролем государства. Все указанные ограничения ставят государственные предприятия в более сложные условия деятельности по сравнению с частными, что дает основания говорить о том, что государственное предпринимательство представляет собой более рисковую хозяйственную деятельность экономических субъектов в целях получения прибыли, поскольку шансов получить сверхприбыль у государственных предприятий еще меньше, чем у частных.

Специфика рисков государственного предпринимательства обусловлена сложной системой вплетения государственных предприятий в рыночную среду и проявляется в институциональном несовершенстве рынков, общественном обременении, условной обособленности, слабых стимулах, недофинансировании, неполноте информации, изменении менеджмента и стратегии развития и др. Эти риски снижают мотивацию экономических субъектов к улучшению экономической деятельности, что требует изменений в функционировании государственных структур в контексте повышения степени их обособленности и мотивации. В этой связи государственное предпринимательство можно рассматривать как способ повышения эффективности государственного производства.

5. Неоднородность государственного сектора в современной рыночной экономике

Неоднородность состава государственного сектора предопределяется разнообразием функций государства в современной рыночной экономике, для реализации которых оно создает различные государственные структуры, нередко именуемые объектами государственного сектора. Поэтому, прежде чем представлять все многообразие и сложность структуры государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, необходимо уточнить, что собственно следует понимать под объектами и составными элементами государственного сектора.

Определение государственного сектора через объекты государственной собственности нам представляется не совсем точным, поскольку оно не дает представления об активной стороне вовлечения

объектов собственности в воспроизводственный процесс и понимания сущностных характеристик материальной основы государственного сектора, скрывая историю его формирования в переходный период, появление неэффективных государственных структур, причины формирования государственного сектора в постсоциалистических странах по остаточному принципу.

Традиционная классификация объектов государственного сектора в научной и учебной литературе проводится в соответствии с юридическим обоснованием, тогда как экономическое обоснование, на наш взгляд, игнорируется. С экономической точки зрения, объектами собственности являются факторы производства: труд, земля, капитал и др. Они вовлекаются экономическими субъектами в воспроизводственный процесс. В процессе хозяйственной деятельности экономические субъекты, функционирующие от имени государства, выступают в разных организационно-правовых формах в виде: бюджетных организаций, государственных унитарных предприятий, казенных предприятий, государственных акционерных компаний, государственных корпораций. Каждый тип государственной структуры функционирует для достижения определенной цели, по-разному вовлечен в систему рыночных отношений и требует особого подхода к управлению. Правильнее, на наш взгляд, определять структуру государственного сектора не через объекты, а через хозяйствующие субъекты, наделенные государственным имуществом, которые функционируют в разных организационно-правовых формах, либо позиционировать объект как хозяйствующий субъект.

Предлагаемый подход облегчает классификацию состава государственного сектора в соответствии с функциональной значимостью создаваемых объектов (формирование социального хозяйства, поддержание целостности экономики, создание точек роста и др.). Основной задачей государственного сектора является обеспечение функционирования предприятий социального назначения, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей общества как целого. Это тот минимум требований к государственному сектору, который tic зависит от уровня экономического развития. Если перед государством стоит задача осуществить прорыв в экономическом развитии, создать точки роста, или преодолеть спад в экономике, оно создает государственные корпорации, которые при достижении поставленной цели могут быть приватизированы.

История развития государственного сектора в разных странах свидетельствует о том, что неоднородность государственного сектора усиливается в зависимости от уровня развития национальной экономики, национальных особенностей и типа государственного устройства. Переход ряда стран к рыночной экономике от администрптивно-командной системы дал основания для выделения в качестве особой функции государственного сектора обеспечение перехода к рыночной экономике.

Однако не все страны в полной мере реализовали ее на практике. Нерешенные задачи переходного периода порождают тенденцию к появлению самых разнообразных структур в составе государственного сектора экономики, которые исследователи склонны позиционировать в качестве объектов государственной собственности.

Государственный сею-ор есть величина переменная, имеет циклический характер. Он может расширяться или сужаться в зависимости от потребностей общества и др. факторов. В современной российской экономике размеры государственного сектора характеризуются следующими показателями (см. табл. 3).

Таблица 3

Государственный сектор российской экономики по отдельным показателям

Наименование показателя Ед. изм. 2001 г. 2008 г.

Число государственных и муниципальных предприятий и организаций тыс.ед. 3 346 4 772

Доля государствсш1ых и муниципальных предприятий и организаций в общем числе предприятий и организации п РФ % ___ млн. руб. 11 9

Основные фонды 5 262 771 15 492 649

Доля государственных предприятий в основных фондах % 26 22

Числешюсть занятых в государственном секторе тыс. чел. 24 228 21 530

Доля занятых в государствешюм секторе в общем количестве занятых в экономике РФ % 37 31

Число прнватизироваш1ых государственных и муниципальных предприятий Единиц 2 287 260

Число акционерных обществ в уставных капиталах которых участвует государство Единиц 3 524 3 674

Оборот розничной торговли предприятий государственного сектора млн. руб. 116 945 204 354

Обт.ем выручки, полученной от размещения государсгвешнлх цешплх бумаг (ГКО-ОФЗ) ли/рд. руб. 56,4 | 183,3

Перечислено средств в ГБ в результате размещения ценных бумаг мпрд. руб. -55,2 21,9

Составлено: данные «Российский статистический ежегодник 2009 г.» (Федеральная служба государственн й статистики), ИЭПП

Предоставленные Федеральной службой государственной статистики данные, к сожалению, не дают точного представления о размерах государственного сектора, поскольку не содержат информации о расходах государства, связанных с функционированием государственных структур, а также - об изменении степени государственного контроля. Кроме того, эти данные не отражают последних тенденций в развитии

государственного сектора в посткризисный период, которые свидетельствуют о некотором увеличении прямого государственного вмешательства в экономику.

Размеры государственного сектора волнуют правительство из-за увеличения числа государственных служащих, занятых проверкой деятельности государственных предприятий и увеличением государственных расходов. В этой связи предполагается сократить присутствие государства в экономике с 50% до 40% в ближайшие пять лет. Сокращение государственного сектора видится, прежде всего, в акционировании государственных унитарных предприятий с упразднением государственных структур, ведущих мониторинг их деятельности. Более однородная структура государственного сектора позволит упростить систему управления объектами государственной собственности и существенно сократить расходы государства.

Чтобы государственный сектор был действительно органичным дополнением частного сектора в экономике, его структура должна быть продуманной. Государство должно четко осознавать, чем владеет и зачем создает те или иные предприятия. Основу государственного сектора должны составлять такие объекты собственности, которые связаны с созданием социального хозяйства и поддержанием целостности национальной экономики, которые нельзя доверить частному сектору (или доверять только с обременением). К ним относятся: стратегические предприятия и корпорации; инфраструктурные объекты; естественные монополии; предприятия, производящие специальные медицинские препараты; образовательные учреждения и др.

Многие из этих сфер деятельности не относятся к провалам рынка и могут представлять интерес и для частного бизнеса. Это приводит к появлению, так называемого, смешанного блага, когда пересекаются интересы бизнеса и государства и общественное благо перестает быть таковым в результате вторжения частного бизнеса в сферу государственной активности. Необходимость создания социального хозяйства определяет, таким образом, минимальные размеры государственного сектора.

Максимальные размеры государственного сектора зависят от степени развития рыночных сил. Если частные предприятия функционируют эффективно, то оснований для расширения государственного сектора нет. Если же частный сектор не справляется со своими задачами и национальная экономика плохо развивается, то государственный сектор начинает выполнять дополнительные функции. Понятно, что в случае, когда государственный сектор превалирует в экономике, то формально это уже не совсем рыночная система. Вместе с тем, можно предположить, что на основе государственной собственности возможно развитие рыночных отношений, а значит и рыночной экономики. Многое зависит от модели управления объектами

государственной собственности. При этом главным является не установление точного соотношения государственного и частного секторов, а понимание того, что в отдельных сферах и отраслях экономики целесообразно разное сочетание государственного и частного, которое определяется конкретными задачами развития национальной экономики в конкретный исторический период.

Наличие разнообразных объектов собственности не представляет само по себе опасности в том смысле, что государственный сектор «поглотит» всю экономику, хотя и может косвенно свидетельствовать о его разрастании и увеличении затрат государства на заработную плату работников в государственном секторе. Оно, в первую очередь, свидетельствует о необходимости решения государством разных задач, прежде всего, в условиях незавершенности рыночных преобразований. Если государственная собственность управляется с применением принципов демократии и рыночного регулирования, она не подчиняет в экономике частную собственность и не говорит о чрезмерном вмешательстве государства.

Признание факта неоднородности состава государственного сектора имеет значение для выработки адекватных методов управления разными объектами собственности, поскольку в силу неодинаковой вовлеченности хозяйствующих субъектов в рыночные отношения требует разных подходов к управлению. Неоднородный состав государственного сектора в российской экономике представлен на рис. 1.

Среди государственных предприятий и корпораций следует выделять такие типы, которые представляют особую значимость для государства: естественные монополии, градообразующие предприятия, военно-промышленный комплекс, государственные корпорации и виде НКО. В работе мы уделяем этим государственным структурам особое внимание.

Рис.1

Организационная структура государственного сектора по функциональной значимости хозяйствующих субъектов и степени их

вовлечения в рыночные отношения ^-и

Государственный сектор экономики

1___Г

Проведенная в работе группировка объектов государственной собственности по типам хозяйствующих субъектов и степени их вовлеченности в рыночные отношения позволяет обозначить традиционные сфсры предпринимательской деятельности государства, которые в соответствии с функциями государственного сектора необходимо всегда оставлять в ведении государства. Кроме того, результаты исследования позволили сделать вывод о том, что развитие государственных корпораций в виде НКО приводит к подрыву материальной основы государственного сектора. Неопределенность формы собственности государственных корпораций и противоречивость их организационно-правовой формы создают условия для развития феномена

теневого управления объектами государственной собственности, по сути, ставя вопрос о том, можно ли считать их составными элементами государственного сектора.

6. Новые принципы управления государственным сектором в России

Управление государственным сектором в России находится в кризисном состоянии, о чем свидетельствуют экономические показатели деятельности большинства государственных предприятий, низкие доходы государства от использования объектов государственной собственности, наличие неучтенных объектов собственности, плохое качество предоставляемых услуг и многое другое.

Неэффективное развитие государственного сектора обусловлено рядом причин, главными из которых мы считаем устаревшую концепцию управления государственным имуществом, которая не позволила преодолеть теневое управление государственным сектором, некомпетентность менеджеров на государственных предприятиях, игнорирование института независимых директоров и др. недостатки управления государственной собственностью. Большинство из них обусловлено реализацией тоталитарной модели управления. Подобная ситуация со всей остротой ставит вопрос о поиске нового подхода к управлению объектами, принадлежащими государству.

Наиболее важным и близким к позиции автора является предлагаемый отечественными исследователями подход, заключающийся в изменении концепции государственного предприятия и обосновании принципиально нового отношения к государственным структурам в экономике. Согласно этому подходу, необходимо превратить государственные предприятия в образцовые организации, мотивированные к активному поведению на рынке, не нарушая конкурентности рынка. Без осознания важности такого подхода к управлению государственными предприятиями никакие меры по повышению эффективности их деятельности не приведут к повышению эффективности государственного сектора.

Сложившееся мнение о том, что государственное предприятие всегда и везде неэффективно стало своеобразным клеймом для государственных предприятий, хотя далеко не всегда государственные предприятия обречены на провал. В данном случае, на наш взгляд, происходит подмена понятий «цель - не только получение прибыли» и «бесприбыльное, или убыточное функционирование». Если государственное предприятие функционирует в рыночной экономике как коммерческая организация, оно должно выступать как рыночный субъект.

В России пока подавляющее большинство предприятий не отвечает критериям соответствия полноценному рыночному субъекту, что проявляется в ограничениях в рыночной мотивации, низком уровне инвестиционно-инновационной деятельности, отсутствии полной информации о рынке продукции, сырья, технологий; в некорректном отношении к работникам, потребителям и поставщикам; в недостаточно координированной деятельности отдельных служб и подразделений. Поэтому мы считаем, что государство должно не только заботиться о сохранении объектов государственной собственности и обеспечении всех условий для эффективного функционирования государственных предприятий, но и создавать в рамках государственного сектора образцовые предприятия в контексте экономической и социальной эффективности.

Реализуемый Правительством РФ подход к совершенствованию управления государственным сектором состоит в попытке оптимизировать состав объектов государственной собственности, сократить численность государственных служб мониторинга и увеличить неналоговую часть поступлений в государственный бюджет. Речь идет, прежде всего, о сокращении числа государственных унитарных предприятий (ГУП). В Российской Федерации в настоящее время насчитывается около 5,5 тыс. государственных унитарных предприятий, которые предполагается преобразовать в ОАО1. Активы уже в 2010 г. будут выставлены на продажу. За счет акционирования унитарных предприятий предполагается сократить количество служб, ведущих мониторинг их деятельности и, соответственно, число занятых в государственном секторе. Кроме того, правительство собирается сократить присутствие государства в банковском секторе и в акционерных обществах. Сокращение государственных унитарных предприятий происходит также путем передачи их в собственность государственных корпораций в виде НКО, что, на наш взгляд, является не совсем обоснованным. Такое преобразование государственного сектора не способствует повышению эффективности использования объектов государственной собственности.

Важным направлением поиска новых форм управления государственной собственностью является также разработка модели демократизации собственности, предполагающей предоставление возможности всем трудящимся приобретать в собственность акции предприятий, государственных в том числе. Предлагаемый Высшей школой приватизации и предпринимательства механизм работает по формуле государственно-частного партнерства (ГЧП), согласно которой государство вместе с бизнесом на возвратной основе мобилизует для реструктуризации приватизируемых предприятий инвестиционные ресурсы.

1 Выступление Министра экономического развития Э.Набнуллииой. - www.ii 01.09.2010.

Демократизация управления собственностью позволяет вовлечь в процесс управления коллективы работников, повысить прозрачность управления государственной собственностью и заинтересованность каждого в повышении эффективности использования имущества государства. В этой модели начинают работать долгосрочные и краткосрочные материальные стимулы, что позволяет добиваться рентабельности государственных предприятий. Вместе с тем, на пути реализации модели демократизации существуют серьезные препятствия, и, в первую очередь, непрозрачность управления государственной собственностью. Непрозрачность управления отражает авторитарность государственной власти, поэтому решение данной проблемы представляется крайне сложным.

Кроме того, реализация модели демократизации собственности предполагает использование механизмов ГЧП, применение которых в России крайне затруднено отсутствием четкого правового поля деятельности, не разработанностью механизмов расхода бюджетных средств в рамках ГЧП, недостаточной информированностью участников рынка о возможных моделях развития партнерских отношений между государством и бизнесом.

Немаловажным также является вопрос о совершенствовании технологий управления государственной собственностью на основе применения институционального подхода. Институциональный подход предполагает создание Национальной управляющей корпорации, объединяющей несколько компаний для управления государственной собственностью на основе единых институциональных стандартов и методов управления. Такой подход будет способствовать оптимизации распределения инвестиционных и других корпоративных ресурсов между параллельно реализуемыми предпринимательскими проектами, повышению стоимости государственных активов за счет более адекватной их оценки и, наконец, накоплению управленческого опыта реализации проектов.

Анализ практики управления объектами государственной собственности и реализованных попыток повысить эффективность функционирования объектов государственной собственности позволил автору разработать новые концептуальные основы подхода к управлению государственным сектором и выработать рекомендации по совершенствованию управления государственным имуществом в РФ.

В основе новой концепции лежит положение о том, что государственный сектор является важным звеном в экономике и его надо не ликвидировать, а целенаправленно создавать, ориентируясь на его главную задачу - формирование социального хозяйства и поддержание целостности национальной экономики. При этом государственный сектор сегодня дЬлжен создаваться по правилам рыночной экономики и

функционировать под воздействием как государственного, так и рыночного механизмов регулирования.

Новые принципы управления государственным сектором заключаются в усилении коллективных начал в управлении на основе развития эффективного государственного аудита; более активном использовании института независимых директоров; повышении прозрачности управления объектами государственной собственности, максимально защищенного от коррупции; усилении взаимосвязи затрат с результатами при оценке эффективности деятельности государственных структур. Государственный сектор нового типа будет служить макроэкономической стабилизации, противостоять вызовам глобализации и содействовать обеспечению конкурентоспособности отечественных производителей на мировых рынках.

В качестве рекомендаций по совершенствованию управления государственным сектором с целью повышения эффективности использования объектов государственной собственности, автор предлагает следующие меры:

- отказ от идеи создания государственных корпораций в виде НКО;

- акционирование государственных унитарных предприятий;

- выработка единой модели управления государственными долями акций;

- применение принципа сохранения технологических цепей в случае приватизации/национализации градообразующих предприятий;

развитие государственного предпринимательства как способа повышения эффективности использования государственной собственности, делая акцент на формировании образцовых государственных предприятий;

- использование механизма ГЧП посредством создания партнерств с малым бизнесом мировых технологических лидеров для реализации инновационной траектории развития;

повышение качества корпоративного управления на основе внедрения института независимых директоров;

- законодательное закрепление института независимых директоров и создать прозрачный механизм их избрания;

повышение качества технологий и прозрачности процесса управления государственной собственностью;

реализация на практике демократической модели управления государственной собственностью с повышением роли трудовых коллективов.

Эти и другие меры, наряду с совершенствованием законодательства в сфере государственного и частного предпринимательства, позволят поднять управление объектами государственной собственности на новый уровень.

Результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

Монографии и главы в монографиях

1. Коноикова Н.П. Теория и практика государственной собственности. - М.: МАКС Пресс, 2010 - 11 пл.

2. Кононкова Н.П. Государственный сектор экономики: вопросы теории и современной российской практики. М.: Изд-во Университетский гуманитарный лицей, 2010-10 п.л.

3. Кононкова Н.П. Субрегиональные формы экономического сотрудничества на постсоветском пространстве. - М.: ТЕИС, 2005.- 3 пл.

4. Кононкова Н.П. Влияние институциональной среды на развитие малого бизнеса / В кн.: Институциональные преобразования в экономике России. - М.: МАКС Пресс, 2007. - 0,5 п.л.

5. Кононкова Н.П. Государственная политика в сфере управления государственным сектором / В кн.: Государственное регулирование экономики. - М.: МАКС Пресс, 2010. - 1 пл.

6. Кононкова Н.П. Система государственного регулирования экономики / В кн.: Государственное регулирование экономики. М.: МАКС Пресс, 2010. - 1 пл.

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

7. Кононкова Н.П. Новая роль государственной собственности в экономике России // Государственная служба. - М„ 2007. - № б - 0,7 пл.

8. Коноикова Н.П. Проблемы государственного регулирования экономики // Вестник МГУ, Сер. 21 Управление (Государство и общество). -М., 2008.-№2 - 1 пл.

9. Кононкова Н.П. К новой теоретической трактовке государственного сектора современной экономики // Российский экономический журнал. - М., 2010. - №4. - 1 пл.

10. Кононкова Н.П. Государственная собственность и государственный сектор в национальной экономике // Вестник Института экономики РАН. - М., 2010. - №4. - 0,8 пл.

11. Кононкова Н.П. Государственный сектор российской экономики: возможности предпринимательства // Экономические науки. - М., 2010. №6. - 0,5 пл.

12. Кононкова Н.Г1., Кононков П.Ф. Естественные монополии как объект государственной собственности // Вестник МГУ, Сер. б Экономика. - М., 2008. - № 6 - 0,6 п.л. (0,3 п.л. авт.).

13. Кононкова Н.П. Формы собственности государственных корпораций И Вестник МГУ, Сер. 21 Управление (Государство и общество). - Мм 2009. - №4 - 0,7 пл.

14. Кононкова Н.П. Управление государственной собственностью в современных условиях // Вестник МГУ, Сер. 21 Управление (Государство и общество). - М., 2010. - №3. - 0,7 п.л.

15. Кононкова Н.П. Государственная собственность как инструмент государственного регулирования экономики / Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: 5-я Международная конференция факультета государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова -М., 2007. - ТЛ. (аннотирована в журнале, рекомендованном ВАК: Вестник МГУ, Сер. 21 Управление (Государство и общество). - М., 2008. - № 3. 0,7 п.л.

16. Кононкова Я. Я. Теоретические основы повышения эффективности управления государственной собственностью / Труды Института системного анализа РАН. - М., 2010. - Т.56. -1 пл.

Публикации в других изданиях

17. Кононкова Н.П. Повышение эффективности прямых связей / Основные направления совершенствования хозяйственного механизма. М., ИЭ АН СССР, 1985. - 0,5 пл.

18. Кононкова Н.П. Непосредственно-общественные формы труда / Актуальные проблемы экономического развития на современном этапе. Депонировано в ИНИОН АН СССР. - М.: ИНИОН, 1981. - № 6885. - 0,7 п.л.

19. Кононкова Н.П. Отличительные черты российского рынка труда и политика занятости / Рынок рабочей силы в переходный период. - М.: ИНИОН РАМ, 1999. - 0,5 пл.

20. Кононкова Н.П. Регулирование естественных монополий в переходной экономике России / Проблема монополии в переходной экономике. - М.: ИНИОН РАН, 1999. - 1,0 пл.

21. Кононкова Н.П. Проблемы банковского кредитования российских промышленных предприятий / Банковская система России: проблемы и перспективы развития. - М.: ИНИОН РАН, 1999. - 2,1 пл.

22. Кононкова Н.П. Финансовый кризис в Бразилии // Банковское дело: зарубежный опыт. - М., 1999. - № 2. - 0,52 пл.

23. Кононкова H.II. Взаимодействие федеральных и региональных органов власти в переходной экономике России / Субъекты Российской Федерации: законодательство, органы власти и управления. - М.: ИНИОН РАН, 2000. - 0,9 пл.

24. Копонкова Н.П. Общая характеристика экономических реформ в регионах / Экономические реформы в России: региональный аспект. - М.: ИНИОН РАН, 2000. - 1,2 п.л.

25. Копонкова Н.П. Экологические проблемы мегаполиса (на прим. г.Москвы) / Мегаполис на рубеже веков: социально-экономические и экологические аспекты. - М.: ИНИОН РАН, 2000. - 1,0 пл.

26. Копонкова H.H. Реформы 90-х гг. в работах экономистов-сторонников постепенного реформирования / Десять лет российских экономических реформ. - М.: ИНИОН РАН, 2001. - 1,0 пл.

27. Копонкова Н.П. Развитие малого бизнеса и экономический рост / Экономический рост в России: проблемы и перспективы. - М.: ИНИОН РАН, 2004.-0,9 пл.

28. Копонкова H.H. Реформа жилищно-коммунального хозяйства / Социальная политика и социальные реформы в России (2000-2003 гг.). -М.: ИНИОН РАН, 2004. - 1,0 пл.

29. Копонкова Н.П. Словакия задает темп реформам в Европе Н Банковское дело: зарубежный опыт. - М., 2004. - № 2. - 0,25 пл.

30. Копонкова Н.П. ЕврАзЭС как новая форма регионального сотрудничества / Россия в поисках новых форм регионального сотрудничества. - М.: ИНИОН РАН, 2005. - 1,0 пл.

31. Копонкова Н.П. Государственные корпорации: сущность и функции // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. - М.: МАКС Пресс, 2008. - Т. 1. - 0,7 пл.

32. Копонкова Н.П. Теоретические предпосылки исследования государственной собственности / Социально-экономические приоритеты развития России. Материалы Международной научно-практической конференции 2 июня 2008. - М., 2009 г.- 0,7 пл.

33. Копонкова Н.П. Управление государственной собственностью: новые подходы / Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. - М.: МАКС Пресс, 2009. -Т.1.-0.7 пл.

34. Копонкова Н.П. Управление государственной собственностью. Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во Университетский гуманитарный лицей, 2010.-4 пл.

35. Копонкова H.H. Современные тенденции развития государственного предпринимательства в России / Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. - М.: Изд-во МГУ, 2010. -Т.3.-0.7 пл.

Напечатано с готового орнгипал-макста

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 24.12.2010 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 606. Теп. 939-3890. Теп ./Факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москиа, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебпыП корпус, 627 к.

о ^

2010185054

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Кононкова, Наталья Петровна

Введение.

Глава I. Теоретико-методологические основы исследования государственного сектора.

1.1 Целостный подход как методологическая основа исследования государственного сектора.

1.2 Государственная собственность и государственный сектор в системе экономических отношений.

1.3 Функции государственного сектора в смешанной экономике.

1.4Смена приоритетов и эволюция функций государственного сектора.

Глава II. Характер и особенности экономических отношений в государственном секторе.

2.1 Сущность экономических отношений в государственном секторе.

2.2 Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности.

2.3 Критерии эффективности экономических субъектов государственного сектора.

Глава III. Неоднородность структуры государственного сектора в современной рыночной экономике.115,

3.1 Формы и уровни государственной собственности. Секторальная структура экономики.

3.2 Классификация объектов, функционирующих в государственном секторе.

3.3 Естественные монополии как особый субъект государственного сектора.

3.4 Акционерные общества с государственным участием.

Глава IV. Эволюция государственного сектора российской экономики.

4.1 Противоречивость процесса реформирования государственного сектора при переходе к рыночной экономике.

4.2 Особенности реформирования: институциональной структуры российского государственного сектора и механизм взаимодействия государственных и частных предприятий. . 170;

4.3 Государственные корпорации в структуре отношений государственной собственности.,.

4.4 Градообразующие предприятия как специфический институт государственного сектора .23 Г

Глава V. Совершенствование системы управления государственным сектором в России .:.

5.1 Неэффективность использования объектов государственной собственности как следствие реализации российской модели управления государственным сектором.244:

5.2 Теорема приватизации Дж.Стиглица и условия ее применения в российской экономике.

5.3 Новые принципы управления государственным сектором в России.

5.4 Развитие государственного аудита как ключевой фактор повышения эффективности системы управления государственным сектором.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственный сектор в рыночной экономике"

Актуальность исследования. Проблематика государственного сектора приобретает все большую значимость в связи с тем, что роль государства в экономике, в контексте Поствашингтонского консенсуса, неуклонно возрастает. Передовые страны активно используют государственную собственность в качестве инструмента регулирования, однако, для России этот инструмент оказался недостаточно эффективным. Объясняется это не только тем, что в процессе формирования рыночной экономики наиболее привлекательные объекты государственной собственности оказались приватизированными, что привело к подрыву материальной основы государственного сектора, но и серьезными пробелами в теоретических исследованиях.

Долгое время исследование государственного сектора в отечественной литературе было направлено на обоснование необходимости огосударствления экономики и доказательство абсолютных преимуществ государственной собственности. В конце прошлого столетия экономисты, придавая большое значение приватизации, меньше стали уделять внимания вопросам прямого государственного вмешательства в экономику. Возрождение интереса к сущностным характеристикам государственной собственности произошло в начале XXI в., когда практика передовых стран потребовала переоценки роли государства и появилась возможность проанализировать первый опыт управления новым государственным сектором в постсоциалистических странах.

Вместе с тем, современная экономическая теория не дает однозначных ответов на целый ряд вопросов, связанных с развитием государственного сектора в современной экономике, особенно - в постсоциалистических странах: как соотносятся понятия «государственный сектор» и «государственная собственность»; в чем состоит экономическое содержание государственной собственности и как оно проявляется в национальных экономиках с разным устройством государства; как меняется природа государственной собственности при переходе от административно-командной системы к рыночной; насколько принципиален вопрос о размерах государственного сектора; чем определяется оптимальное соотношение государственного и частного секторов; в чем истинная причина неэффективного функционирования объектов государственной собственности. Эти и другие важные вопросы теории государственного сектора по-прежнему требуют углубленного изучения.

Российская экономика переживает сложный путь развития государственного сектора, преодолевая наследие административно-командной системы. За прошедшие два десятилетия в стране произошли большие перемены, накоплен определенный опыт в управлении государственной собственностью в рыночных условиях и обозначились формы сотрудничества государственного и частного бизнеса. Этот опыт представляет уникальный материал для исследователей, поскольку дает представление об управлении государственным сектором в особых условиях: в процессе вплетения частного сектора в административно-командную систему. Поспешная либерализация экономики и несовершенство управления объектами государственной собственности привели к ослаблению государственного сектора, что выдвинуло на первый план задачу ( разработки теоретической модели государственного сектора, а также - новой концепции управления государственной собственностью.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что необходима переоценка положений экономической теории относительно государственного сектора для разработки общей теории государственной собственности, государственного сектора и общественного благосостояния, позволяющей понять закономерности вмешательства государства в экономику в странах с разным уровнем экономического развития.

Степень изученности проблемы. Проблемам государственной собственности и государственного сектора на протяжении истории развития 5 экономической науки уделялось разное внимание. Истоки представлений о необходимости создания государственного сектора мы находим уже в трудах ранних социалистов-утопистов Т.Мора и Т.Кампанеллы, обративших внимание на недостатки частной собственности. Их взгляды были подвергнуты в свое время критике, но впоследствии востребованы экономической наукой и существенно дополнены в работах Ж.-Ж.Руссо, П.Ж.Прудона, К.Маркса, Ф.Энгельса, А.Лернера, О.Ланге для решения проблем социальной справедливости на базе государственной собственности. Менее радикальное решение о согласовании индивидуальных и общественных интересов было предложено Н.Калдором, Дж.Хиксом, А.Бергсоном, ограничивающих государственное вмешательство в экономику. В результате государственной собственности исследователи стали уделять незаслуженно мало внимания. Встречающиеся в западной литературе отдельные суждения, касающиеся тенденций и перспектив эволюции государственного сектора и государственной собственности, отличались неоднозначностью и противоречивостью. Разнобой мнений и оценок свидетельствовал не столько о недостаточной глубине анализа проблем, сколько о трудностях, с которыми сталкивались исследователи, поскольку вопросы собственности затрагивают интересы влиятельных групп.

Разработка общей теории государственного сектора шла в русле решения вопроса о необходимости вмешательства государства в экономику в фундаментальных работах западных ученых, таких как А.Смит, К.Маркс, Ф.Энгельс, Дж.М.Кейнс, В.Парето, А.Пигу, Р.Масгрейв, М.Олсон, Ф.Хайек, А.Хансен, Дж.Хикс, К.Эрроу.

В России проблематика государственного сектора долгое время ограничивалась рассмотрением вопросов, связанных с обоснованием преимуществ государственной собственности и роли государственного сектора в странах третьего мира. В отечественной литературе более позднего периода проблемы государственного сектора стали трактоваться в преломлении решения задач перехода к рыночной экономике, причем далеко 6 не однозначно. Несмотря на единый методологический подход, базирующийся на фундаментальных положениях марксистско-ленинской теории и позиционирующий государственную собственность как форму разрешения противоречия между общественными и частными интересами, советские ученые обнаруживали поразительное многообразие взглядов, диапазон которых простирался от полного отрицания тенденции к либерализации экономики до утверждений о необходимости глубоких качественных преобразований экономической системы путем резкого ограничения роли государства.

Большой круг вопросов, связанных с развитием государственной собственности и государственного сектора, обсуждался в научной литературе, посвященной, прежде всего, отношениям собственности: Общие вопросы о формах реализации общественной собственности специально рассматривались в работах Л.Абалкина, Я.Кронрода, В.Куликова, В.Черковца. Основное внимание уделялось обоснованию методологических вопросов собственности.

Исследованию экономического содержания собственности посвящены работы Э.Дунаева, Н.Колесова, И.Кузьминова, А.Покрытана, А.Радаева, В.Хесина, К.Хубиева, Н.Цаголова, В.Черковца. Собственность как определяющая форма экономических отношений представлена в работах Л.Никифорова, В.Шкредова и др.

Вопросы трансформации прав и отношений собственности рассматриваются в трудах А.Алчиана, А.Аузана, Е.Жильцова, Р.Коуза, Р.Капелюшникова, Д.Норта, А.Оноре, А.Олейника, В.Тамбовцева.

Анализ первых шагов революционных преобразований отношений собственности в России был проведен в монографиях, изданных лабораторией проблем собственности экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.

Исследованию места государственной собственности в процессе трансформации экономических систем, ее эволюции в количественном и 7 качественном отношении посвящены работы В.Черковца, А.Пороховского, К.Хубиева, Н.Осьмовой, В.Радаева, С.Киселева, А.Мелентьева, Р.Нуриева, В.Солодкова, Н.Розанова, Г.Иванова, В.Бирюкова и др.

Современные функции государства анализируются в работах известных экономистов М.Алле, Р.Буайе, М.Вольфа, М.Деватрипонта, П.Праэта, Т.Сэнлдлера, Дж.Стиглица, В.Танзи. Инструментам государственного регулирования современной рыночной экономики посвящены работы М.Сажиной, И.Столярова, В.Кушлина, С.Макарова, И.Мысляевой.

Отдельные проблемы государственного сектора в рыночной экономике рассматриваются в трудах Г.Горланова, Г.Клейнера, В.Куликова, В.Кулькова, А.Радыгина, В.Тамбовцева, И.Тэйлора и др. Анализу государственного предпринимательства и проблемам управления объектами государственной собственности посвящены работы С.Глазьева, Д.Землякова, А.Лившица, М.Кастосова, В.Кошкина, А.Некипелова, С.Макарова, П.Половинкина, А.Савченко, М.Сажиной, Ф.Шамхалова, Е.Ясина.

Закономерности развития общественного сектора представлены в работах Э.Аткинсона, Г.Ахинова, Дж.Бьюкенена, Дж.Стиглица, Л.Якобсона.

В работах перечисленных исследователей обоснована необходимость вмешательства государства в экономику, раскрыто экономическое содержание собственности, показана специфика государственной собственности, доказана необходимость государственного сектора в современной экономике, проанализированы методы управления объектами государственной собственности. В то же время, многие важные вопросы данной проблематики остались за рамками исследования, а отдельные аспекты требуют дальнейшего критического осмысления. Среди них особое место занимают вопросы, связанные с обоснованием моделей государственного сектора, его основных функций, взаимосвязи понятий «государственный сектор» и «государственная собственность»; рассмотрение специфики отношений, развивающихся в государственном секторе; анализ новых подходов к управлению объектами государственной собственности.

Все это обусловило выбор темы, цель и задачи данного исследования.

Цель исследования заключается в теоретическом обосновании роли и места государственного сектора в современной рыночной экономике, выявлении особенностей экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, специфики государственного предпринимательства и определении на этой основе направлений совершенствования системы управления государственным сектором в РФ.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

- обосновать методологию целостного подхода при исследовании современных проблем государственного сектора в рыночной экономике;

- определить соотношение и взаимосвязь категорий «государственная собственность» и «государственный сектор»;

- конкретизировать понятие «государственный сектор» и его функции в современной экономике;

- раскрыть сущность экономических отношений, складывающихся в государственном секторе;

- выявить основные модели государственного сектора;

- обосновать состав и структуру государственного сектора, способного обеспечить диалектическое и поступательное развитие российской экономики;

- определить оптимальное соотношение государственного и частного секторов в российских условиях;

- проанализировать причины неэффективности государственной собственности и государственного предпринимательства в России;

- выработать рекомендации по совершенствованию управления государственным сектором в России.

Объект исследования - государственный сектор современной рыночной экономики как часть государственной собственности.

Предмет исследования - совокупность отношений, возникающих между экономическими субъектами в процессе функционирования объектов государственного сектора в современных условиях.

Теоретической и методологической основой исследования послужили концепции и положения, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых в сфере исследования процессов становления и развития государственного сектора в рыночной экономике: монографиях, учебниках и учебных пособиях, статьях периодических изданий, докладах, материалах конференций, научно-исследовательских разработках, аналитических справках и обзорах. В диссертационной работе использованы материалы программ и прогнозов государственных органов власти, Российской академии наук, директивных и нормативных правительственных документов, законодательства Российской Федерации.

В русле целостного подхода и диалектических принципов в диссертации использованы всеобщие методы исследования — описательный, анализ и синтез, дедукция и индукция, обобщение и др.; общенаучные и конкретно научные методы — наблюдение, моделирование, прогнозирование, научная абстракция, методы структурно-функционального, логического, компаративного, статистического анализа; положения общей теории систем и принципы синергетики. В совокупности данные методы исследования позволили автору обеспечить достоверность экономического анализа и обоснованность выводов.

Информационной базой исследования послужили материалы российского и международного законодательства и других нормативных документов, статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы ОЭСР, МВФ, Всемирного Банка, результаты исследований и материалы, получившие отражение в научных

10 монографиях и статьях отечественных и зарубежных авторов, а также материалы, размещенные в сети Интернет.

Научная новизна диссертации заключается в разработке целостной теории государственного сектора с целью выработки концептуальных основ нового подхода к управлению объектами государственной собственности и повышения конкурентоспособности российской экономики.

Результаты исследования подтверждаются следующими новыми научными положениями и выводами, выносимыми на защиту:

1. Обоснована методология исследования государственного сектора на основе применения целостного подхода, позволяющего: а) рассматривать объект исследования, и как относительно самостоятельную часть экономики, обладающую собственными свойствами, и как составной элемент целого, упорядочивающий системные связи и обеспечивающий ее целостность, эффективность и социальную справедливость; б) определить место и роль государственного сектора в современной рыночной экономике, которая задается обществом и состоит в необходимости создания социального хозяйства; в) проанализировать исторический контекст развития государственного сектора в конкретной социально-политической среде, формирующей модель управления объектами, принадлежащими государству, и на этой основе определить особенности российской модели государственного сектора.

2. Выявлено, что основной функцией государственного сектора является реализация власти государства в хозяйстве, проявляющейся не только в предпринимательской активности государства, но и в воздействии государства на частных производителей, как через систему государственного , регулирования, так и через изменение структуры отраслевых рынков, в результате приобретения ключевых объектов собственности и изменения размеров государственного сектора.

3. Уточнено содержание понятия «государственный сектор» и на этой основе проведено разграничение категорий «государственный сектор» и

11 государственная собственность». Показано, что государственный сектор как часть государственной собственности, представляя совокупность экономических субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность от имени государства на основе вовлечения объектов государственной собственности в процесс общественного воспроизводства, имеет разные сферы в экономике (сфера реальной экономики, финансовая сфера и т.д.), что позволяет выработать научно-обоснованный подход к обоснованию его границ.

4. Выявлена специфика экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, характеризующаяся тем, что эти отношения в экономике смешанного типа носят двойственный характер, формируясь под влиянием как государственного прямого, так и рыночного механизмов регулирования. Двойственный характер экономических отношений позволяет выдвинуть гипотезу о возможности совмещения плановых и рыночных начал в управлении государственным сектором. Доказано, что противоречивое развитие этих отношений, основанное на активном применении рыночных принципов хозяйствования, создает дополнительное конкурентное преимущество государственному сектору, а игнорирование его приводит к неэффективному функционированию объектов государственного сектора в рыночной среде.

5. Проведена классификация объектов государственного сектора по степени их интеграции в рыночную систему отношений, позволяющая определить степень присутствия рыночной компоненты в функционировании государственных объектов для выработки адекватных механизмов управления ими. Показан неоднородный состав государственного сектора в России и обоснована неправомерность выделения новой государственной структуры - некоммерческих государственных корпораций в качестве объекта государственного сектора, ввиду неопределенности формы собственности государственных корпораций и теневого управления государственной собственностью.

6. Раскрыта сущность государственного предпринимательства как особого типа предпринимательской деятельности и на этой основе сформулированы предложения по совершенствованию деятельности государственных предприятий. Обосновано положение о том, что государственное предпринимательство; - представляет более, рисковую деятельность по сравнению с частным предпринимательством, вследствие действия особых рисков, связанных со сложной системой вплетения государственных предприятий в рыночную среду (институциональное несовершенство рынков,, общественное обременение, условная обособленность, слабые стимулы, недофинансирование, неполнота ш несвоевременность информации, изменение менеджмента и стратегии' развития объекта и др.). Эти риски снижают мотивацию экономических субъектов к улучшению экономической деятельности, что требует изменений в функционировании государственных структур на основе повышения степени их обособленности и мотивации.

7. Определен характер управления государственным сектором в России на современном этапе. Доказано, что управление носит тоталитарный характер поскольку деятельность многих государственных структур расходится с общественными интересами, общество не принимает участия в управлении, а объекты, государственной собственности используются в интересах власти, что выражается в дальнейшем огосударствлении-экономики; создании объектов, псевдо-государственной собственности? (государственные корпорации в< форме некоммерческих организаций); сохранении института государственных директоров; теневом управлении* государственным имуществом; слабой взаимосвязи затрат с результатами: хозяйственной деятельности; распределении доходов государства от деятельности акционерных обществ с государственным капиталом в пользу руководящего звена.

8. Разработаны концептуальные основы нового подхода к управлению государственным сектором и рекомендации по совершенствованию системы

13 управления государственным имуществом в России. Доказано, что главной целью управления государственным сектором является его формирование на базе функциональных объектов собственности для обеспечения создания социального хозяйства и поддержания целостности национальной экономики. Новые принципы управления государственным сектором заключаются в усилении коллективных начал в управлении на основе развития эффективного государственного аудита; более активном использовании института независимых директоров; повышении прозрачности управления объектами государственной собственности, максимально защищенного от коррупции; усилении взаимосвязи затрат с результатами при оценке эффективности деятельности государственных структур. Реализация новых принципов позволит преодолеть недостатки управления собственностью государства и приблизить управление государственным сектором к демократической модели.

Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в использовании методологии анализа государственного сектора экономики на основе целостного подхода для обоснования концептуальных основ управления государственной собственностью в современной России. В ходе исследования упорядочена система понятий, отражающих развитие отношений собственности в государственном секторе; уточнено соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор»; раскрыта сущность экономических отношений в государственном секторе; выявлена специфика государственного предпринимательства; дано обоснование структуры объектов, функционирующих в государственном секторе; проанализирован опыт становления и развития государственного сектора в России; выявлены причины его кризисного состояния; предложены рекомендации по совершенствованию системы управления государственным сектором в российских условиях.

Практическое значение полученных результатов работы заключается в возможности их использования: государственными органами власти и

14 управления для выработки концепции управления государственным сектором в РФ; в научных исследованиях в качестве методологической основы при анализе проблем, связанных с функционированием объектов государственного сектора; в учебном процессе, при совершенствовании образовательных стандартов, разработке учебных программ, методической и учебной литературы для образовательных учреждений всех уровней, а также при проведении дальнейших научных исследований в этой области.

Внедрение результатов исследования, полученных лично автором. Материалы диссертационной работы легли в основу программ высшего образования, использованных в учебном процессе по дисциплинам «Управление государственной собственностью» и «Экономическая теория» на факультете государственного управления Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова.

Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе на других факультетах Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, а также в программе краткосрочного повышения квалификации на факультете государственного управления по специализации «Взаимодействие бизнеса и органов государственной власти» в цикле лекций по дисциплине «Государственные корпорации в России». На основании полученных результатов подготовлены учебно-методические материалы по курсу «Управление государственной собственностью».

Материалы диссертации могут быть использованы также при чтении спецкурсов: «Государственный сектор в рыночной экономике», «Государственное регулирование естественных монополий», «Государственное предпринимательство».

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на всероссийских и международных научных конференциях:

Ломоносовские чтения» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2006 - 2010 гг.),

Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (МГУ

15 имени М.В.Ломоносова, 2007 - 2010 гг.); «Социально-экономические приоритеты развития России», Международная научно-практическая конференция (МЭФИ, 2009 г.); на круглом столе «Естественные монополии в России: проблемы реформирования» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2006 г.); при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Перспективы развития государственных корпораций в современных условиях», 2008 г.; при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Управление государственной собственностью в современных условиях», 2009 г.; при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Государственное предпринимательство в России: проблемы и перспективы», 2010 г.

По теме диссертации опубликовано 35 работ, в том числе 3 авторские монографии и 10 статей, опубликованных в журналах по списку ВАК, общим объемом 53,47 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы (203 наименования). Работа иллюстрирована 8 таблицами, 4 рисунками и 14 приложениями. Общий объем работы составляет 325 страниц, в том числе основное содержание работы изложено на 290 страницах.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Кононкова, Наталья Петровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе всего-вышеизложенного можно сделать следующие выводы: .

1. Рассмотрение эволюции взглядов различных экономических школ на государство и его - функции в экономике дает основание4 заключить, что; доктрина индивидуализма, лежащая в основе получившей" наибольшее: распространение; неоклассической теории; не применима к обоснованию причин государственного сектора- в экономике. С точки; зрения индивидов, руководствующихся; личной выгодой, , государственный; сектор призван выполнять остаточные функции в экономике, что не! соответствует реальной; ситуации; и не объясняет современные тенденции- его развития:. Новое видение может дать целостный1 подход к исследованию государственного сектора^, основанный: на доктрине; коллективизма, учитывающей? интересы общества как целого.

2: Методология; исследования государственного сектора на основе применения. целостного . подходов, . позволяет наиболее, полно охарактеризовать функциональную; значимость, и модель развития, предоставляя, инструментарий для его; анализа в развивающейся системе экономических отношений в конкретных исторических условиях. Целостный подходпредполагает:

1) рассматривать объект, исследования, как в качестве относительно самостоятельной части экономики, обладающей' собственными свойствами, так и в качестве составного элемента целого, выполняющего системную роль во взаимодействии отдельных элементов,, упорядочивающего системные связи и обеспечивающего ее целостность, эффективность и социальную справедливость; 2) определить доминирующую причину государственного сектора в современной рыночной экономике, которая задается обществом и состоит в необходимости создания социального хозяйства и обеспечения экономической безопасности; 3) проанализировать исторический контекст

283 развития, государственного сектора в конкретной социально-политической среде, формирующей в зависимости от типа государственного устройства модель управления объектами, принадлежащими государству, и на этой основе сформулировать черты российской модели государственного сектора.

3. Основной функцией государственного сектора^ является реализация власти государства в хозяйстве, проявляющейся, не только в предпринимательской активности государства, но и в воздействии государства на частных производителей, как через систему государственного регулирования, так и через изменение структуры отраслевых рынков, в результате приобретения ключевых объектов собственности и изменения размеров государственного сектора, что позволило определить причины оппортунистического поведения менеджеров государственных предприятий. Доказано, что деятельность многих государственных структур в »современной российской экономике расходится с общественными интересами из-за неспособности правительства при отсутствии демократической модели управления государственным сектором создать адекватную систему стимулов, согласованную с национальными интересами.

4. Исследование государственной собственности наталкивается на проблему взаимосвязи и взаимной обусловленности институтов государства, государственной собственности и государственного сектора для достижения общественного благосостояния. Разработка положений общей теории государственной собственности, раскрывающей причинно-следственные связи этой цепочки позволит определить место и роль государственного сектора в современной рыночной экономике.

5. Сердцевиной отношений в государственном секторе является государственная собственность, которая представляет властно-хозяйственные отношения, проявляющиеся в присвоения государством различных благ в процессе хозяйственной деятельности государственных структур. Государство выполняет ряд важных функций в экономике, часть из которых обеспечивается государственным сектором. Сосредотачивая в своих

284 руках инфраструктурные и стратегически: важные объекты, государство" подчиняет не только занятых в государственном секторе хозяйствующих субъектов; но й деятельность остальных участников экономического оборота. В/ этом1 проявляется/ экономическая власть^ государства, порождающая отношения зависимости лишеиных собственности индивидов.

6. Тип государствен ного устройства оказывает существенное' воздействие на формирование модели: развития-' отношений" собственности- в государственном секторе. В" одних государствах государственная, собственность подчиняет, себе.; все- остальные: формы собственности; в? том, числе и частную; собственность. В других — государственная собственность имеет, напротив; подчиненное; значение: Это означает, что; объекты государственной собственности*, не оказывают существенного; влияния; на-развитие частного сектора, но функционируют как дополнение и обслуживание частных предприятий, преодолевая некоторые- недостатки; рыночной экономики.

В тоталитарном государстве эта: модель, характеризуется? тем, что государство * определяет размеры государственного сектора в зависимости; от функций, которые не имеют границ, структуру объектов государственной собственности; которые функционируют в интересах, власти. Процесс управления государственной собственностью является закрытым для общества, наемные работники не принимают участия в управлении. В соответствии с этой; моделью, могут создаваться самые разнообразные объекты государственной собственности: от государственных унитарных предприятий до государственных корпораций в форме некоммерческих организаций (с теневым использованием государственных средств), инновационных центров и академ - городов. В редких случаях тоталитарная модель отношений собственности оказывается эффективной.^

В демократическом государстве общественная собственность используется для выполнения функций государства в целях достижения общественных интересов при участии собственников; в управлении.

285

Объектами государственной ' собственности выступают, как правило, государственные корпорации в виде акционерных обществ, которые создаются государством для решения5масштабных задач и развития отраслей, имеющих особую* значимость. При завершении проектной задачи* государственные корпораций легко упраздняются в процессе их приватизации. Кроме того, в демократическом государстве государственная» собственность используется в. качестве гибкого инструмента государственного регулирования- экономики по- правилу Дж.Стиглица. В соответствии с этим правилом, предприятие необходимо национализировать, если оно становится неэффективным, либо, наоборот, приватизировать, если государственное предприятие перестает быть эффективным в той или иной отрасли.

Перечень объектов государственной собственности в России позволяет сделать вывод о том, что управление государственной собственностью в России носит скорее тоталитарный, нежели демократический характер.

7. В государственном секторе функционирование хозяйствующих субъектов несколько отличается от поведения частных фирм, что дает основание говорить о нем как особом секторе экономики. Специфика экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, характеризуется тем, что эти отношения в экономике смешанного типа носят двойственный характер, формируясь под влиянием как государственного прямого, так и рыночного механизмов регулирования. Противоречивое развитие этих отношений, основанное на активном применении рыночных принципов хозяйствования, создает дополнительное конкурентное преимущество государственному сектору по сравнению с частным, а игнорирование его приводит к неэффективному функционированию объектов государственного сектора в рыночной среде.

8. Государственная собственность может выступать в виде: международной, федеральной, муниципальной и индивидуальной. Известно, что знание субъекта и объекта собственности само по себе не дает

286 возможности отличить личную собственность от частной,и государственной. Большое значение имеет характер ее использования и цель хозяйственной деятельности.

Индивидуальная^ собственность становится по сути государственной в том случае, если объекты личной собственности используются для решения государственных задач и повышения благосостояния общества. Это означает, что индивидуальная собственность в качестве государственной является основой реальных экономических процессов, в отличие от индивидуальной частной, которая характеризует только личное потребление в результате использования конкретного объекта собственности. И, наоборот, государственная собственность, когда используется в личных целях, становится фактически личной.

Ярким примером превращения частной индивидуальной собственности в государственную является управление нефтяными ресурсами в ОАЭ. Собственность монарха, в данном случае, служит материальной- основой решения задач, стоящих перед государством. Опыт управления такой государственной собственностью представляет особый интерес и может быть использован разными странами

9. Управление объектами государственной собственности требует особого подхода в каждом случае вовлечения объекта собственности в экономический оборот. Однако общим для всех объектов государственной собственности является делегирование части прав менеджменту. Это означает, что государство как собственник не только управляет собственностью дистанционно, но и с высокой степенью опосредования. В результате контроль над доходами государства теряется. Такая ситуация характерна только для авторитарной модели управления государственной собственностью.

10. Вместе с тем, в целях дальнейшего повышения качества корпоративного управления в государственных компаниях, в частности, посредством предоставления возможности избрания в. состав директоров

287 независимых директоров, требуется проведение целого ряда мероприятий, направленных на законодательное закрепление института независимых директоров, создание прозрачного механизма, обеспечивающего избрание в состав директоров профессиональных директоров и др.

Проведение подобных мероприятий направлено на достижение главных целей управления таким1 специфическим объектом^ государственной собственности, как государственный «пакет акций - повышение прозрачности управления обществами и^их инвестиционной привлекательности. В этом мы видим резервы повышения эффективности управления акционерным капиталом государства.

11. Проблема моногородов, с одной стороны, высвечивает неэффективность выполнениятосударственными предприятиями социальных функций, ради которых они, собственно и сохранялись в государственной собственности, а на деле оказались обременительными объектами государства, а, с другой стороны, - поскольку довольно большое количество государственных предприятий является градообразующими, требуется переосмысление практики их функционирования. Необходимо грамотное «вплетение» объектов государственной собственности в технологическую цепочку градообразующих предприятий, чтобы таким образом совершенствовать процесс управления государственной собственностью и сэкономить бюджетные средства, которые предстоит государству потратить на социальные цели, поддерживая неэффективные градообразующие объекты. Градообразующие объекты государственной собственности находятся в настоящее время под пристальным вниманием. Нам представляется, что развитие этих объектов должно быть обосновано не социальной ролью, а экономической, позволяющей предприятиям функционировать на прибыльной основе. Для этого государство должно заботиться не о дотациях предприятию, а о сохранении технологической цепочки производства и обеспечении спроса на производимую продукцию.

12. В современных условиях назрела необходимость обновления концепции управления государственным сектором в России. В основу новой концепции следует заложить следующие важные положения: государственный сектор должен создаваться в соответствии с правилами рыночной экономики и управляться на основе внедрения рыночных механизмов. Для повышения эффективности использования объектов государственной собственности необходимо:

- реализовать на практике демократическую модель управления государственной собственностью;

- повысить прозрачность процесса управления государственной собственностью;

- рассматривать государственное предпринимательство как способ повышения эффективности государственной собственности; предусмотреть возможность приватизации/национализации градообразующих предприятий, учитывая принцип технологических цепей;

- выработать единую модель управления государственными долями в акционерных обществах с участием государства;

- повысить качество корпоративного управления в государственных компаниях на основе внедрения института независимых директоров;

- законодательно закрепить институт независимых директоров и создать прозрачный механизм их избрания

- развивать эффективный государственный аудит.