Институционализация отношений государства и потребителей его услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Институционализация отношений государства и потребителей его услуг"

На правах рукописи

Аширова Мария Николаевна

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ОТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВА И ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЕГО УСЛУГ

08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

I1 ЯНЗ 2015 005557939

Ростов-на-Дону - 2014

005557939

Работа выполнена в Южно-Российском институте управления — филиале Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель Игнатова Татьяна Владимировна

доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Альпидовская Марина Леонидовна

доктор экономических наук, доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, профессор кафедры макроэкономики

Кайль Яков Яковлевич

доктор экономических наук, доцент,

Волгоградский государственный социально-

педагогический университет,

профессор кафедры управления персоналом

Ведущая организация Омский государственный университет

Защита диссертации состоится «20» февраля 2015 г. в 13 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.029.01 по экономическим наукам при ФГАОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ауд. 2-05 В.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», с авторефератом - на официальном сайте университета: http://www.volsu.ru.

Автореферат диссертации размещен 20 декабря 2014 г. на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ: http://vak2.ed.gov.ru.

Автореферат разослан «15» января 2015 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

Шевандрин Андрей Васильевич

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Необходимость изучения вопросов, проблематики функционирования института государственных услуг, определяется их возрастающей ролью в современной системе рыночных отношений, в структуре экономических интересов в условиях сокращения бюджетных ресурсов при одновременной необходимости расширения доступности и повышения качества государственных услуг. Благоприятное развитие сферы государственных услуг, как воплощения государственной экономической политики, во многом обуславливает равновесное состояние экономики, является предпосылкой последовательного экономического роста и зависит от эффективного регулирования со стороны государства.

Современная система оказания государственных услуг построена на использовании прямого государственного регулирования в сочетании с рыночным механизмом. Учет данного взаимодействия при формировании механизмов воздействия на процесс предоставления государственных услуг позволит следовать логике административно-экономических реформ и институциональных преобразований, подразумевающих наличие следующей взаимосвязи: формирование рыночных институтов и конкурентной среды -повышение эффективности производства товаров и предоставления услуг -рост уровня жизни населения.

Нерешенность ряда теоретико-методологических и практических проблем в области разработки стратегии повышения качества и эффективности государственных услуг в контексте императивов институционально-административных преобразований и рыночной рационализации обусловили актуальность диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы, посвященные рассмотрению рыночной рационализации института государственных услуг, повышения его социально-экономического эффекта, относительно новы и недостаточно исследованы в качестве самостоятельного предмета в теоретическом аспекте в отечественной научной литературе. Теоретической

базой исследования выступали работы по теории государственного управления, теории общественных благ и экономике общественного сектора следующих зарубежных авторов: Р. Коуза, Д. Норта, П. Самуэльсона, О. Уильямсона, а также российских исследователей: Е. Жильцова, О. Иншакова, Р. Капелюшникова, Р. Нуреева, А. Олейник, А. Рубинштейна, В.Тамбовцева, А. Шаститко, Л. Якобсона, и других специалистов в области теории государственного управления. Отдельно стоит выделить работы исследователей, непосредственно участвующих в практической реализации институционально-административных преобразований и реформ, среди которых К. Головщинский, В. Климанов, В. Княгинин, С. Нарышкин, Т. Хабриева, А. Шаров, В. Южаков и другие.

Проблемам определения свойств общественных благ и услуг, а также роли услуг в экономике государства уделяли внимание основоположники экономической теории: Дж. Милль, X. Ламперт, Ф. Кенэ, А. Смит и Д. Рикардо, Ж. Сэй, К. Маркс и Ф. Энгельс, А. Маршалл, Дж. Кейнс, П. Самуэльсон, Л. фон Мизес и Ф. фон Хайек, Ф. Лист, В. Рошер, Дж. Гэлбрэйт, Д. Белл, Р. Коуз, Д. Норт, О. Уильямсон, У. Джевонс, Л. Вальрас, М. Олсон, Дж. Стиглиц и другие.

Различные аспекты проблемы взаимодействия государства и рынка в сфере государственных услуг рассмотрены в работах Р. Абубакирова, Ф. Алескерова, М. Альпидовской, Ю. Белоусова, И. Волошкина, Р. Гринберга, А. Жулина, Т. Игнатовой, Я. Кайля, А. Калининой, Е. Кандрашиной, С. Капарова, Е. Капогузова, А. Клименко, К. Кенинга, М. Клишиной, Ю. Коноваловой, Е. Морозовой, А. Остроухова, С. Плаксина, И. Суворовой, Ю. Савиной, О. Тимофеевой, В. Якунина и других.

Оценке качества государственного управления и предоставления государственных услуг в контексте межстранового сопоставления уделяется внимание в работах И. Барциц, Е. Добролюбовой, Дж. Садлера, А. Чугунова, А. Шадрина и других.

Однако решение многих теоретических и практических проблем в данной области еще не нашло должного отражения в литературе. При всей значимости

проведенных исследований отсутствует классификация услуг по степени использования рыночных принципов хозяйствования, недостаточно исследованы институциональные воздействия в сфере предоставления государственных услуг и технологии их оказания. Следовательно, необходимо исследование сложившейся в России системы управления государственными услугами, выявление институциональных проблем, разработка приоритетных направлений формирования рынка государственных услуг, а также технологий, форм, методов, которые могут быть использованы на практике с учетом рыночноориентированного хозяйственного механизма.

Цель диссертационной работы состоит в исследовании института государственных услуг и определении необходимых институциональных изменений для внедрения инструментов и механизмов воздействия на качество и эффективность государственных услуг в России в рамках его рыночной рационализации.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- уточнить экономическое содержание и категориальное соотношение общественных благ и государственных услуг на основе рассмотрения генезиса и эволюции категорий;

- провести типологию государственных услуг по степени использования рыночных механизмов;

- выявить особенность институционального механизма прямого и обратного воздействия на выбор субъектов, участвующих в процессе предоставления государственных услуг;

- обобщить зарубежный опыт институционально-административных реформ в сфере государственных услуг с целью выявления степени трансплантации институтов в России;

- классифицировать институционально-вариативные технологии оказания государственных услуг в соответствии с рыночноориентированным хозяйственным механизмом в информационной экономике;

- разработать модель мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Объектом исследования является система экономических связей и интересов государства и потребителей государственных услуг.

Предмет исследования — совокупность институциональных и организационно-экономических отношений, возникающих в процессе рыночной рационализации предоставления государственных услуг органами исполнительной власти гражданам и бизнесу.

Теоретическая и методологическая основа исследования включает фундаментальные положения экономической теории, институциональной и новой институциональной теории, а также фундаментальные труды зарубежных и отечественных учёных. В работе применена совокупность общих методов познания: диалектического, историко-генетического, институционального, структурно-функционального, системного, а также логических и экспертных методов научного поиска. Исследование проведено с использованием методов классификации и типологизации, сравнительного анализа, систематизации и обобщения, что позволило обеспечить доказательность и обоснованность положений и результатов диссертационного исследования.

Информационно-эмпирическая основа исследования включает материалы Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, отчетно-статистические данные Росстата РФ, официальные данные о предоставлении государственных услуг структурных подразделений Правительства Ростовской области, сведения, опубликованные в монографиях отечественных и зарубежных ученых, научной литературе и периодических изданиях, сборниках научно-практических конференций и семинаров и в сети Интернет. Их использование позволило обеспечить репрезентативность исходных данных, достоверность выводов, рекомендаций и предложений.

Нормативно-институциональная основа исследования представлена рядом законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

на федеральном и региональном уровнях.

Основные положения исследования, выносимые на защиту:

1. Общественные блага представляют собой товары и услуги, воспроизводство которых осуществляется преимущественно на нерыночных началах по инициативе государства для удовлетворения нужд и потребностей граждан, которые не может обеспечить рынок, и от пользования которыми не может быть отстранен ни один гражданин. Государственная услуга — услуга, удовлетворяющая следующим признакам: предоставление услуги осуществляется по запросам потребителей (инициатива получения); источником государственной услуги является государственный орган власти (в пределах законодательно установленных полномочий), ответственный за качество ее оказания; услуга является исполнением законных прав потребителей; результатом получения услуги выступает выгода, обладающая свойствами частных благ. Категориальное соотношение общественных благ и государственных услуг выражается в совпадении их целевого предназначения (удовлетворении нужд и потребностей их получателей) и в наличии институциональных ограничений получения государственных услуг (место, время их получения, законодательное определение государственного органа власти, наделенного полномочиями для их оказания).

2. По степени использования рыночных механизмов государственные услуги классифицированы на два вида: услуги, тяготеющие к общественным, и услуги, тяготеющие к частным. Предложенные виды услуг различаются следующими свойствами: индивидуальный выбор в отношении потребления, вида и качества благ, механизмы оценки потребности, измерение качества и количества, динамика бесплатного потребления, финансирование, институциональное регулирование, субъект принятия решений, связь оплаты со спросом и потреблением, характер внешних эффектов, возможность контроля эффектов. Механизмом регулирования государственных услуг, тяготеющих к общественным, выступает воздействие на формальные институты; механизмом регулирования государственных услуг, тяготеющих к частным, - на

неформальные институты.

3. Анализ специфики институциональных воздействий (прямых и обратных) в сфере государственных услуг позволяет раскрыть: механизм применения квазирыночного типа воспроизводства государственных услуг, в котором рыночные принципы совмещаются с государственными целями производства благ; механизм внедрения конкуренции в их производство; способы снижения административных барьеров предоставления государственных услуг и предложить следующие направления регулирующего воздействия со стороны государственных органов власти: внедрять механизмы конкуренции в производство государственных услуг; снижать административные барьеры; ограничивать вмешательство государственных служащих; развивать информационную инфраструктуру; комплексно оценивать и финансировать воспроизводство государственных услуг (оптимизируя составление государственного и муниципального задания), занимая при этом доминирующее положение среди субъектов квазирыночных отношений; содействовать формированию четких и стабильных правил игры посредством стандартизации и регламентации.

4. Компаративный анализ зарубежного опыта институционально-административных реформ позволяет выявить степень трансплантации наиболее эффективных институтов в российскую практику: полная (проведение реформ с широким применением передовых информационно-коммуникационных технологий, использование в практической деятельности принципа «обратной связи» с получателями услуг в процессе совершенствования их предоставления), неполная (приоритетная бюджетная поддержка реформ, последовательность политической воли в проведении реформ, создание разветвленной сети исследовательских, консалтинговых, образовательных и других структур с целью совершенствования обеспечивающей инфраструктуры системы предоставления государственных услуг).

5. Технологии предоставления государственных услуг разделены по критерию цели на три типа: предоставление услуг в режиме «одного окна», по

конкретному результату (на условиях контрактного исполнения), в электронном формате. Указанные типы преимущественно реализуют различные целевые функции: для первого - оптимизация межведомственного взаимодействия и процедур предоставления услуг, для второго - развитие внутреннего и внешнего аутсорсинга, программно-целевое планирование, для третьего — экономия на масштабах производства услуг и противодействие коррупции.

6. В процессе проведения мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг целесообразно осуществлять компаративную оценку организаций с целью выделить лидеров в области повышения эффективности предоставления государственных услуг, а также самообследование с целью точечного определения проблем функционирования организаций. Расширенный комплекс показателей, составляющих модель, дополнен учетом доли получателей государственной услуги, направивших свои замечания и предложения через информационную систему обеспечения обратной связи, доли получателей, обжаловавших решение и действие должностных лиц, динамики себестоимости предоставления услуг, а также сгруппирован в целевые группы: показатели организационной эффективности, показатели качества оказания государственных услуг (в том числе удовлетворенность потребителей, доступность услуг).

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- дополнено экономическое содержание категорий общественные блага и государственные услуги в части совпадения их целевого предназначения и наличия институциональных ограничений в нормах получения государственных услуг;

- в результате классификации государственных услуг по степени использования рыночных механизмов введены категории государственных услуг, тяготеющих к общественным и частным, выделены их свойства, позволившие разграничить механизм их регулирования через воздействие на формальные и неформальные институты;

- выявлена особенность институционального механизма выбора субъектов предоставления государственных услуг, состоящая в квазирыночном характере их функционирования, и определены направления регулирующего воздействия с целью совершенствования этого механизма: развитие конкуренции в производстве государственных услуг, сокращение числа административных барьеров, регламентация вмешательства государственных служащих, развитие информационной инфраструктуры;

- на основе компаративного анализа опыта институционально-административных реформ развитых стран выявлена неполная трансплантация институтов в российскую практику: приоритетная бюджетная поддержка реформ, последовательность политической воли в проведении реформ, совершенствование обеспечивающей инфраструктуры системы предоставления государственных услуг;

- классифицированы по критерию цели основные организационно-управленческие технологии предоставления государственных услуг, что позволило предложить и провести ранжирование приоритетных направлений формирования института государственных услуг: 1) противодействие коррупции; 2) оптимизация межведомственного и межуровневого взаимодействия; 3) программно-целевое планирование; 4) оптимизация процедур предоставления; 5) экономия на масштабах в процессе предоставления государственных услуг; 6) развитие принципов аутсорсинга;

- разработана модель мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг, отличающаяся от существующей расширением агентов мониторинга, включением целевых групп показателей с процентной градацией, что позволило провести их итоговую оценку.

Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе обобщения и выводы способствуют расширению экономических знаний об институте государственных услуг. Выявленные институциональные влияния на взаимоотношения потребителей и

производителей государственных услуг обусловили выработку направлений модернизации механизмов институциональных изменений и приоритетных направлений регулирования рынка государственных услуг с целью совершенствования качества и эффективности их предоставления.

Результаты данного исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовых документов прогнозного и программного характера в сфере предоставления государственных услуг. Отдельные положения исследования могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти при формировании эффективной системы управления процессом воспроизводства общественных благ и предоставления государственных услуг, для разработки и реализации предложений по вопросам предоставления государственных услуг, по внедрению перспективных методов и форм обслуживания населения и организаций.

Выводы и предложения исследования могут быть использованы в рамках преподавания курсов «Экономическая теория», «История экономических учений», «Государственное регулирование экономики», «Институциональная экономика», «Микроэкономика», «Маркетинг в системе государственного и муниципального управления», программ переподготовки и повышения квалификации специалистов.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Диссертация по своему содержанию, предмету и методам исследования соответствует области исследования специальности 08.00.01 - Экономическая теория Паспорта специальностей ВАК:

пункту 1.1. «Политическая экономия: роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике» - классифицированы государственные услуги по степени использования рыночных механизмов; введены категории государственных услуг, тяготеющих к общественным и к частным; классифицированы организационно-управленческие технологии

предоставления государственных услуг; проведено ранжирование

приоритетных направлений формирования института государственных услуг; разработана модель комплексного мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг;

пункту 1.4. «Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем. Развитие институтов хозяйственного механизма в постиндустриальном обществе» - дополнено экономическое содержание категорий «общественные блага» и «государственные услуги»; выделены свойства государственных услуг, тяготеющих к общественным и к частным, разграничен механизм их регулирования через воздействие на формальные и неформальные институты; выявлена особенность институционального механизма выбора субъектов предоставления государственных услуг и определены направления регулирующего воздействия с целью совершенствования этого механизма; выявлена степень трансплантации зарубежных институтов проведения институционально-административных реформ в российскую практику.

Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические обобщения, практические выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, были апробированы в виде докладов на более чем 20 научно-практических конференциях (международных, всероссийских, межрегиональных, межвузовских и др.) в Ростове-на-Дону (2009-2013 гг.), Пятигорске (2012 г.), Санкт-Петербурге (2011 г.), Сочи (20102011 гг.), Майкопе (2010 г.), Волжском (2009 г.).

Ряд положений диссертационного исследования прошел апробацию в ходе участия автора в выполнении НИР (Государственный контракт от 30.12.09 г. № 356, заказчик - Администрация Ростовской области; предмет контракта: «Формирование единой системы предоставления государственных (муниципальных) услуг на территории Ростовской области, включая создание и развитие МФЦ»; договоры на выполнение исследовательских и аналитических работ в Администрации Ростовской области № 228 от 30.09.09, № 22 от

01.02.10, № 105 от 01.04.10, заказчик — Администрация Ростовской области, исполнитель - Аширова М.Н., предмет договоров: «Формирование единого перечня государственных и муниципальных услуг, планируемых к предоставлению на базе МФЦ»).

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 25 научных работ авторским объемом 8,0 п.л., в том числе 3 статьи общим объемом 1,6 п.л. (авторский объем 1,2 п.л.) в журналах, рекомендованных ВАК Минобразования России, 1 статья в коллективной монографии авторским объемом 0,4 п.л.

Структура и объем работы. Диссертационная работа общим объемом 200 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (153 наименования), 11 приложений. Работа содержит иллюстративный материал (7 таблиц и 7 рисунков).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, показана степень разработанности проблематики в научной литературе, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет, обозначены теоретико-методологические основы, информационно-эмпирическая и нормативно-институциональная основы исследования, основные положения, выносимые на защиту, описана научная новизна результатов исследования, а также аргументирована теоретическая и научно-практическая значимость.

В первой главе «Теоретико-методологические подходы к исследованию института государственных услуг» уточнены экономическое содержание и категориальное соотношение общественных благ и государственных услуг на основе рассмотрения генезиса и эволюции категорий, а также предложена типология государственных услуг в зависимости от степени его рыночной рационализации, выделены свойства и механизмы их регулирования.

В диссертационном исследовании определено, что общественные блага — это товары и услуги, воспроизводство которых осуществляется

преимущественно на нерыночных началах по инициативе государства для удовлетворения нужд и потребностей граждан, которые не может обеспечить рынок и от пользования которыми не может быть отстранен ни один гражданин.

С учетом анализа различных подходов к определению услуг, а также на основе рассмотрения законодательной дефиниции в диссертационной работе под государственной услугой предлагается понимать услугу, удовлетворяющую следующим признакам: а) предоставление услуги должно осуществляться по запросам потребителей (инициатива получения); б) источником государственной услуги должен являться определенный государственный орган власти, ответственный за качество ее оказания, ее предоставление должно осуществляться в пределах установленных полномочий данного государственного органа власти; в) услуга должна являться или быть сопряжена с исполнением законных прав потребителей или содействием в спецификации и защиты прав собственности; г) результатом получения услуги должна выступать выгода, обладающая свойствами частных благ (конкурентность и исключаемость).

Категориальное соотношение общественных благ и государственных услуг выражается в совпадении их целевого предназначения (удовлетворении нужд и потребностей их получателей) и в наличии институциональных ограничений получения государственных услуг (место, время их получения, законодательное определение государственного органа власти, наделенного полномочиями для их оказания).

Экстраполяция свойств общественных благ на услуги, их деление на чистые общественные, чистые частные и смешанные, а также отнесение государственных услуг к категории смешанных позволяет предложить их классификацию по степени использования рыночных механизмов на: тяготеющие к общественным и тяготеющие к частным (рис.1).

Компаративный анализ выделенных свойств данных видов услуг позволил разграничить механизмы их регулирования (через воздействие на формальные и неформальные институты) (табл. 1).

Рис. 1. Классификация услуг по степени использования рыночных механизмов Источник: составлено автором по материалам исследования.

Оптимальным вариантом совершенствования сферы предоставления государственных услуг обоих видов выступает взаимодействие институтов государства и рынка, использование прямого государственного регулирования в сочетании с рыночным механизмом.

Таблица 1

Компаративный анализ свойств государственных услуг, тяготеющих к общественным и к частным

Свойства Государственные услуги, тяготеющие к общественным Государственные услуги, тяготеющие к частным

Финансирование Бюджет, государственное (муниципальное) задание Государственное (муниципальное) задание, государственно-частные инвестиции

Институциональное регулирование Закон,контракт Контракт, «правила игры»

Субъект принятия решений Государство Государство, рынок

Связь оплаты со спросом и потреблением Косвенная, низкая Прямая, высокая

Характер внешних эффектов Публичный Частный

Возможность контроля эффектов Государственная власть замыкает на себя позитивные и негативные последствия Проецируется на потребителей

Индивидуальный выбор в отношении потребления, вида и качества благ Обычно отсутствует Обычно присутствует

Механизмы оценки потребности, измерение качества и количества Относительно трудные Относительно менее трудные

Динамика бесплатного потребления Снижается незначительно Снижается

Источник: составлено автором по материалам исследования.

Во второй главе «Состояние и перспективы рыночной рационализации в сфере оказания государственных услуг» обоснован комплекс институциональных воздействий на особенности и перспективы взаимодействия институтов государства и рынка в сфере оказания государственных услуг (выявлена особенность институционального механизма выбора субъектов предоставления государственных услуг, определены направления регулирующего воздействия). На основе анализа зарубежного опыта институционально-административных реформ выявлена степень трансплантации институтов в России.

Воздействие как на уровне институциональной среды, так и на уровне институциональных соглашений, может осуществляться или посредством законодательно предусмотренных формальных механизмов, или через использование неформальных механизмов, которые могут и противоречить формальным правилам. Анализ специфики институциональных воздействий (прямых и обратных) в сфере государственных услуг позволяет сделать вывод о необходимости совершенствовать системную работу по улучшению взаимовлияния институциональной среды и индивидов через совершенствование институциональных соглашений. В данных условиях возможно определить направления регулирующего воздействия со стороны государственных органов власти с целью совершенствования институционального механизма выбора субъектов предоставления государственных услуг: внедрять механизмы конкуренции в производство государственных услуг, снижать административные барьеры, ограничивать вмешательство государственных служащих, развивать информационную инфраструктуру, комплексно оценивать и финансировать воспроизводство государственных услуг (оптимизируя составление государственного и муниципального задания), занимая при этом доминирующее положение среди субъектов квазирыночных отношений, содействовать формированию четких и стабильных правил игры посредством стандартизации и регламентации.

Оценка качества государственного управления посредством интегральных

показателей1 в контексте межстранового сопоставления позволяет осуществлять своевремешгую корректировку институционально-административных преобразований. Оценка результатов деятельности органов власти всех уровней в странах с развитой институциональной средой предоставления государственных услуг зависит от качества оказания данных услуг.

Компаративный анализ зарубежного опыта институционально-административных реформ (в том числе в сфере предоставления государственных услуг) позволяет выявить степень трансплантации наиболее эффективных институтов в российскую практику: полная (проведение реформ с широким применением передовых информационно-коммуникационных технологий, использование в практической деятельности принципа «обратной связи» с получателями услуг в процессе совершенствования их предоставления), неполная (приоритетная бюджетная поддержка реформ, последовательность политической воли в проведении реформ, создание разветвленной сети исследовательских, консалтинговых, образовательных и других структур с целью совершенствования обеспечивающей инфраструктуры системы предоставления государственных услуг).

В третьей главе «Направления модернизации механизма взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг и оценка его эффективности» произведена классификация институционально-вариативных технологий оказания государственных услуг в соответствии с рыночноориентированным хозяйственным механизмом, предложены рекомендации по повышению качества и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в контексте императивов институционально-административных преобразований.

Оценка современных институциональных, правовых и технических

1 В работе проанализированы: программа СИГМА — по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы, интегральный показатель государственного управления -Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS), индекс восприятия коррупции по всрсии Transparency International, индекс глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index) по версии Всемирного экономического форума, уровень развития электронного правительства, разработанный Всемирным банком - The United Nations E-Govemment Survey, показатели качества государственного управления в странах мира (World Bank Policy Research) и другие.

возможностей позволяет произвести классификацию организационно-управленческих технологий оказания государственных услуг на три типа: предоставление услуг в режиме «одного окна», по конкретному результату (на условиях контрактного исполнения), а также в электронном формате.

1. Предоставление государственных услуг в режиме «одного окна» минимизирует количество операций по взаимодействию получателей услуг с поставщиками, позволяет заявителю осуществить в период начального обращения все необходимые операции по взаимодействию с органами власти, предоставляющими услуги. Реализацию данная технология получила в создании и развитии многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ). Высокая востребованность технологии предоставления услуг в режиме «одного окна» подтверждается количеством оказанных услуг в МФЦ (табл. 2).

В ходе выполнения автором исследовательских и аналитических работ для Администрации Ростовской области был сформирован реестр услуг, предоставляемых на базе МФЦ, типовые комплексные административные регламенты предоставления услуг на базе МФЦ, проведена корректировка сводного реестра государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти области и подведомственными им организациями.

2. В рамках предоставления услуг по конкретному результату (на условиях контрактного исполнения) взаимоотношения потребителя и органа власти -субъекта, предоставляющего государственную услугу, основаны на формализованных и закрепленных в контракте результатах, выраженных количественными и качественными параметрами. При этом результат выражает улучшение состояния получателя и развитие конкурентной среды в процессе предоставления услуг. Данная технология предполагает разграничение функций определения политики и производства услуг и получает развитие в создании автономных учреждений (в том числе в тенденции перевода МФЦ в форму автономных) и формировании им государственного (муниципального) задания.

Таблица 2

Значение индикатора «Мониторинг оказания услуг и обслуженных заявителей» за период с 01.01.2014 по 27.08.2014 в МФЦ Ростовской

области2

Л! Населенный пункт Количество № Населенный пункт Количество

п/п оказанных в МФЦ услуг п/п оказанных в МФЦ услуг

1. г. Ростов-на-Дону 148192 28. Неклиновский район 11900

2. г. Азов 9546 29. Дубовский район 3477

3. г. Батайск 8153 30. Советский район 1207

4. г. Волгодонск 44704 31. Пролетарский район 7448

5. г. Каменск-Шахтинский 14260 32. Песчанокопский район 10373

6. г. Новочеркасск 27967 33. Волгодонской район 6769

7. г. Донецк 10360 34. Боковский район 3233

8. г. Гуково 10436 35. Багаевский район 6731

9. г. Таганрог 35947 36. Верхнедонской район 4076

10. г. Шахты 46463 37. Егорлыкский район 8800

П. г. Зверево 3979 38. Заветинский район 3395

12. г. Новошахтинск 18018 39. Зерноградский район 13738

13. Белокалитвинский район 27668 40. Зимовниковский район 8236

14. Октябрьский район 7894 41. Кагальницкий район 5478

15. Матвеево-Курганский р-н 9190 42. Каменский район 0

16. Миллеровский район 12645 43. Кашарский район 5001

17. Морозовский район 6929 44. Константиновский район 6869

18. Ремонтненский район 3277 45. Мартыновский район 9079

19. Цимлянский район 7366 46. Милютинский район 3137

20. Семикаракорский район 9080 47. Мясниковский район 5781

21. Сальский район 27685 48. Обливский район 6434

22. Красносулинский район 12256 49. Родионо-Несветайский р-н 4816

23. Азовский район 12714 50. Тарасовский район 6274

24. Веселовский район 4841 51. Тацинский район 5920

25. Орловский район 9987 52. Усть-Донецкий район 6509

26. Аксайский район 14619 53. Целинский район 11822

27. Куйбышевский район 2999 54. Чертковский район 8143

55. Шолоховский район 9182

Всего за отчетный период 731003

3. Третьей организационно-управленческой технологией является

оказание услуг в электронном формате, при которой исключаются детерминаты расстояния и очередности, субъективный фактор принятия решений о предоставлении/непредоставлении услуги, повышается экономия времени и затраченных на оказание услуги средств. Необходимым элементом реализации данной технологии выступает совершенствование электронного правительства, интернет-портала, включающего федеральный, региональные и муниципальные реестры услуг, а также новых организационно-экономических инструментов,

2 Данные предоставлены государственным казенным учреждением Ростовской области «Уполномоченный многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг».

таких как универсальная электронная карта, электронная подпись и других.

Анализ указанных организационно-управленческих технологий позволяет предложить и провести ранжирование приоритетных направлений формирования института государственных услуг (табл. 3).

Таким образом, указанные институционально-вариативные технологии призваны способствовать повышению функциональной роли государственных услуг в социально-экономическом развитии государства, а также содействовать повышению социальной эффективности функционирования государственного аппарата путем расширения права выбора потребителя, что позволяет установить оптимальные границы сектора государственных услуг и создать реальные предпосылки формирования социального государства.

Таблица 3

Приоритетные направления формирования института государственных услуг

Организационно-управленческие технологии Ранг по приоритетности Приоритетные направления формирования института государственных услуг

Предоставление услуг в режиме «одного окна» Предоставление услуг в электронном формате 2 Оптимизация межведомственного и межуровневого взаимодействия

4 Оптимизация процедур предоставления государственных услуг (в рамках двух технологий)

1 Противодействие коррупции

5 Экономия на масштабах в процессе предоставления государственных услуг

Предоставление услуг по конкретному результату (на условиях контрактного исполнения) 6 Развитие принципов аутсорсинга в сфере предоставления государственных услуг

3 Программно-целевое планирование, оптимизация процессов целеполагания и бюджетирования

Источник: составлено автором по материалам исследования.

В процессе передачи оказания государственных услуг на аутсорсинг роль государства, кроме полного / частичного финансирования, заключается в выборе организационно-правовой формы поставщика, формата взаимоотношений с ним и определении социально эффективного объема оказания услуг. Проведенный в работе анализ позволил выделить ряд положительных изменений в деятельности автономных учреждений по сравнению с бюджетными организациями (табл. 4).

Передача органами власти некоторых процедур общего процесса оказания

государственной услуги вместе с финансированием, за исключением этапа принятия решения, будет неэффективной без оценки организаций, которым передаются данные процедуры. Это подтверждает необходимость разработки некой модели, способной оценить и эффективность функционирования таких учреждений, и качество предоставления государственных услуг ими.

Таблица 4

Новые условия, возможности и риски в деятельности автономных учреждений, возникающие в связи с изменением организационно-правовой формы

Новые условия работы Возможности Риски

Форма бюджетного финансирования — бюджетное задание Остаются гарантии бюджетного финансирования в течение 3 лет Снижение бюджетного задания (в перспективе)

Право распоряжаться имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого Более эффективное распоряжение имуществом с правом продать, заложить, внести в уставный капитал Потеря имущества в результате ошибок управления или изменения рыночной конъюнктуры

Право самостоятельно распоряжаться полученными доходами Направление доходов на развитие новых направлений деятельности, диверсификация вложений Предпринимательский риск (неполучение запланированной прибыли,)

Право привлекать кредиты Повышение эффективности работы за счет расширения возможностей финансовой деятельности Потеря платежеспособности и кредитоспособности

Ежегодный аудит Большее доверие к отчетности со стороны контрагентов; одно из средств снижения рисков

Источник: составлено автором по материалам исследования.

В диссертационном исследовании предлагается модель проведения комплексного мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Данная модель учитывает целевые группы показателей, представленные в таблице 5.

Итоговым значением эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг будет сумма среднеарифметических значений групп показателей в %:

К(х,у,2)= К(х,у,2) = ^=1х1+^=1у;+^=1гь где

Таблица 5

Целевые группы показателей модели проведения комплексного мониторинга эффективности функционирования _учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг_

Показатели организационной эффективности оказания государственных услуг Показатели качества оказания государственных услуг

Удовлетворенность потребителей организацией оказания государственных услуг Доступность государственных услуг потребителям

1) сроки предоставления государственных услуг (сокращены - от 50% до 100% / не сокращены -от 0% до 50%, в случае предшествовавшего сокращения - соблюдены/не соблюдены); 2) устранение избыточных административных процедур (от 0% - не устранены избыточные процедуры, до 100% - устранены все избыточные процедуры); 3) сокращение трудозатрат в % (процентное отношение сокращения трудозатрат в учреждении (в часах) к максимальному необходимому/должному их сокращению (в часах); 4) сокращение количества документов, предоставляемых получателями государственной услуги, для предоставления государственной услуги в % (процентное отношение сокращения документов (в шт.) к максимальному необходимому/должному их сокращению (в шт.); 5) уменьшение затрат времени на получение услуги в % (процентное отношение сокращения времени (в часах) к максимальному необходимому/должному сокращению (в часах); 6) себестоимость предоставления услуги (сократилась - от 50% до 100% / не сократилась - от 0% до 50%). 1) изменение количества получателей государственных услуг (в % к предыдущему году); 2) степень удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью государственных услуг (по результатам опросов - % от общего числа опрошенных); 3) доля получателей государственных услуг, обжаловавших решения и действия соответствующих должностных лиц (% от получателей государственной услуги); 4) количество выявленных нарушений полноты и качества предоставления государственной услуги по результатам плановых проверок внешними экспертами в % (процентное отношение количества нарушений (в шт.) к общему количеству оказанных услуг (в шт.); 5) количество выявленных нарушений полноты и качества предоставления государственной услуги по результатам внеплановых внутренних проверок в % (процентное отношение количества нарушений (в шт.) к общему количеству оказанных услуг (в шт.). Замеры четвертого и пятого показателей должны производиться за одинаковый период времени (например, за квартал, полугодие), при этом для объективности внутренних проверок пятый показатель должен быть замерен раньше четвертого. 1) соответствие порядку информирования о правилах предоставления государственной услуги (соответствует - от 50% до 100% / не соответствует - от 0% до 50%); 2) оценка информирования (получателей) о предоставлении государственных услуг (достаточный уровень - от 50% до 100% / недостаточный - от 0% до 50%); 3) доля получателей государственной услуги, получивших необходимые сведения о порядке предоставления государственных услуг из единой информационно-справочной системы (% по результатам опроса); 4) доля получателей государственной услуги, направивших свои замечания и предложения об усовершенствовании предоставления государственных услуг посредством использования информационной системы обеспечения обратной связи (% от общего числа получателей); 5) уровень транспортной доступности общественным транспортом (доступно - от 50% до 100% / не доступно - от 0% до 50%); 6) соответствие требованиям комфортности предоставления государственных услуг (соответствует - от 50% до 100% / не соответствует - от 0% до 50%).

К (х, у, 2) — итоговое значение эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных услуг; п — количество показателей внутри целевой группы; Х1 - показатели организационной эффективности оказания государственных услуг; 3'; - показатели удовлетворенности потребителей организацией оказания государственных услуг; г1 — показатели доступности государственных услуг потребителям.

Интерпретация итогового значения эффективности и качества, которая позволит принять решение о необходимости совершенствования деятельности учреждения, предоставляющего услуги, выражена в таблице 6. Кроме того, материал, представленный в таблице, дает возможность интерпретировать среднеарифметические значения каждой целевой группы в отдельности.

Таблица 6

Интерпретация итогового значения эффективности функционирования

учреждений и качества предоставления государственных услуг

Итоговое значение Организационная эффективность Удовлетворенность населения Доступность и комфортность

90-100% (высокий уровень результат ивности) Применяются практически все потенциальные способы снижения затрат Исполняются нормативно установленные требования к процедурам оказания государственных услуг, что соответствует росту удовлетворенности потребителей качеством услуг Применяются практически все возможные и доступные технологии информирования получателей услуг, используются средства и процедуры, позволяющие повысить комфорт процесса оказания услуг

50-90% (средний уровень) Деятельность учреждения требует акцессорного анализа каждого из полученных значений показателей с целью установить факторы, которые могли произвести эффект сокращения и отрицательно сказаться на деятельности учреждения

20-50% (низкий уровень результат ивности) Деятельность по сокращению затрат на процедуры оказания услуг не производится либо осуществляется незначительно (по 1— 2 направлениям) Нарушаются законодательно установленные требования, которые регламентируют процедуры оказания услуг, способные привести к значительному снижению удовлетворенности потребителей Отсутствует либо не функционирует система информирования потребителей о возможности получения услуг

В отличие от действующей системы оценки, которая осуществляется

гражданами-получателями услуг3, субъектом, осуществляющим анализ на основе предложенной модели, может выступать как государственный орган власти (с целью компаративной оценки организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги), так и сама организация (с целью выявления мероприятий, которые необходимо провести для оптимизации их функционирования и повышения качества предоставления государственных услуг). Также отличительной чертой данной модели по сравнению с действующей оценкой выступает большее количество и комплексность представленных показателей, которые могут быть использованы для формирования государственного (муниципального) задания. Кроме того, посредством ее использования возможно выделить лидеров в области повышения эффективности предоставления государственных услуг с последующим использованием и распространением их опыта.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, обобщены наиболее значимые теоретические выводы, предложены рекомендации по повышению качества и эффективности функционирования института государственных услуг.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Аширова, М.Н. Методология использования рыночных механизмов в процессе предоставления государственных услуг / М.Н. Аширова // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2011. - № 1.- С. 207 - 217 (0,5 пл.).

2. Аширова, М.Н. Современные технологии оказания государственных и муниципальных услуг: институциональный и вариативный анализ / М.Н. Аширова // Вестник Череповецкого государственного университета. 2011.-№ 2.-С. 34-37 (0,5 пл.).

3. Аширова, М.Н. Совершенствование показателей оценки эффективности деятельности местных органов власти / Т.В. Игнатова, Т.А. Киященко, М.Н. Аширова // Научное обозрение. 2014. - № 8,- С. 416-424 (0,6/0,2 пл.).

Монографии

4. Аширова, М.Н. Снижение административных барьеров в предпринимательском секторе / М.Н. Аширова // Национальная экономика: приоритеты государственного регулирования [Коллективная монография] / Под ред. проф. Т.В. Игнатовой. Ростов н/Д.: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013. - 220 с. - С. 102-108 (15,0/0,4 пл.).

3 В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

Научные публикации в других изданиях

5. Аширова, М.Н. Анализ смены ориентиров в повышении эффективности государственного управления в условиях экономического кризиса / М.Н. Аширова // Актуальные проблемы совершенствования экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России (Часть I). Сборник научных трудов молодых ученых по материалам межвузовской научно-практической конференции, 2 ноября 2009 года. Ростов-н/Д: СКАГС, 2010 г. - С. 5-9 (0,35 пл.).

6. Аширова, М.Н. Адаптация методов повышения эффективности государственного управления в условиях экономического кризиса / М.Н. Аширова // Вековой поиск модели хозяйственного развития России. Воздействие глобального экономического кризиса на регионы Юга России: Тезисы XI Международной научно-практической конференции, г. Волжский, 24-25 сентября 2009 года. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. - С. 28-34 (0,4 п.л.).

7. Аширова, М.Н. Предоставление услуг на базе многофункциональных центров как организационно-управленческая технология «нового государственного менеджмента» / М.Н. Аширова // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России). Сборник материалов круглого стола молодых ученых и исследователей в рамках международной научно-практической конференции 2 апреля 2010 года. Ростов-н/Д:

СКАГС, 2010 г. - С. 30-33 (0,25 пл.).

8. Аширова, М.Н. Методологические основы категориального определения и анализа эффективности государственного управления / М.Н. Аширова // Философская инноватика и междисциплинарные проблемы государственного управления в современной России: Сборник научных трудов,13 октября 2010 года. Ростов-н/Д: СКАГС, 2010 г. - С. 608-615 (0,35 пл.).

9. Аширова, М.Н. Рационализация деятельности органов государственного управления в условиях кризиса / М.Н. Аширова /У Российская экономика: от кризиса к модернизации. Материалы международной научно-практической конференции 28-30 января 2010 г., г. Сочи. -Краснодар: Кубан. гос. ун-т, 2010.-С. 37-39 (0,2 пл.).

10. Аширова, М.Н. Институциональная специфика оказания публичных услуг в условиях глобализации / М.Н. Аширова // Проблемы социально-экономического развития России в глобализирующемся мире: Сборник докладов форума активной молодежи Ростовской области 26 февраля 2010 года и научно-практической конференции 15 марта 2010 года. Ростов-н/Д: СКАГС, 2011. - С. 116- 21 (0,4 пл.).

11. Аширова, М.Н. Институциональная система государственного стимулирования квазирынков в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг / М.Н. Аширова // Социально-экономические и политико-правовые возможности инновационного развития России и ее территорий: опыт и перспективы. Материалы всероссийской научно-практической конференции 1-2 октября 2010 года. - Выпуск 2. - Ростов-на-Дону - Майкоп. -2010. - С. 29-33 (0,2 пл.).

12. Аширова, М.Н. Внешние эффекты взаимодействия власти и бизнеса в процессе предоставления услуг / М.Н. Аширова // Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии). Материалы круглого стола аспирантов и докторантов в рамках международной научно-практической конференции 13 апреля 2011 года. - Ростов-на-Дону. - 2011. - С. 56-59 (0,25 пл.).

13. Аширова, М.Н. Особенности институциональной среды предоставления государственных и муниципальных услуг / М.Н. Аширова // Актуальные проблемы совершенствования экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России: Сборник докладов межвузовской научно-практической конференции, 15 октября 2010 года. - Ростов-н/Д: СКАГС, 2011. - С. 18-21 (0,2 пл.).

14. Аширова, М.Н. Повышение эффективности государственного управления как фактор конкурентоспособности России в глобализирующемся мире / М.Н. Аширова // Конкурентоспособность экономик в условиях глобализации мирового хозяйства: факторы,

инструменты, модели: Сборник материалов международной научно-практической конференции, 22 октября 2010 года. - Ростов-н/Д: СКАГС, 2011- С. 263-271 (0,5 пл.).

15. Аширова, М.Н. Совершенствование механизма предоставления государственных и муниципальных услуг предпринимательскому сектору / М.Н. Аширова // Проблемы и перспективы развития предпринимательства в России: Сборник материалов международной научно-практической конференции, 19-20 ноября 2010 года. - Ростов-н/Д. - 2011. - С. 3-6 (0,25 пл.).

16. Аширова, М.Н. Институциональная модернизация в сфере оказания государственных услуг / М.Н. Аширова // Теория и практика модернизации в России. Материалы международной научно-практической конференции 26-28 января 2011 г., г. Сочи. - Краснодар: Кубан. гос. ун-т, 2011.-С. 29-31 (0,2 пл.).

17. Аширова, М.Н. Оценка качества государственного управления в контексте межстранового сопоставления, целеполагания и планирования / М.Н. Аширова // Материалы П Ростовского молодежного научно-практического форума «Молодежная инициатива — 2011» 13 мая 2011 г. Ростов-н/Д: ЮФУ,2011.-С. 16-19(0,3 пл.).

18. Аширова, М.Н. Роль государства в инициализации рыночных институтов предоставления услуг / М.Н. Аширова // Власть и управление в современном мире: Сборник материалов междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС - РАГС. 27-28 мая 2011 года, Санкт-Петербург: СЗАГС, 2012. - С. 135-139 (0,3 пл.).

19. Аширова, М.Н. Снижение административных барьеров в предпринимательском секторе как институциональная компонента предоставления государственных услуг / М.Н. Аширова // Проблемы и перспективы развития предпринимательства в России: Сборник материалов международной научно-практической конференции, 2 декабря 2011 г. - Ростов-н/Д. - 2012. - С. 28-31 (0,25 пл.).

20. Аширова, М.Н. Институциональные особенности взаимодействия государства и бизнеса в условиях модернизации сферы государственных услуг / М.Н. Аширова // Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии. Сборник статей международного круглого стола. 28 февраля 2012 г. - Ростов-н/Д. - 2012. -С. 16-23 (0,35 пл.).

21. Аширова, М.Н. Повышение доступности государственных услуг как элемент институционального совершенствования государственного управления / М.Н. Аширова // Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах. Материалы международной научно-практической конференции молодых ученых и студентов. 19-20апреля2012 года.-ЧастьI. -г. Пятигорск,-2012.-С. 122-126(0,25 пл.).

22. Аширова, М.Н. Инициализация рыночных институтов предоставления услуг / М.Н. Аширова // Материалы III Ростовского молодежного научно-практического форума «Молодежная инициатива - 2012». 1 июня 2012 г. - Ростов-н/Д: ЮФУ, 2012. - С. 12-14. (0,25 пл.).

23. Аширова, М.Н. Актуализация формальных и неформальных институтов воздействия общества на деятельность органов государственного управления / М.Н. Аширова // Проблемы и перспективы развития менеджмента и предпринимательства в России. Сборник докладов V международной научно-практической конференции (30 ноября 2012 года). Часть I. -Издательство ЮРИФ РАНХиГС, 2013. - С. 102-108 (0,55 пл.).

24. Аширова, М.Н. Предоставление услуг в электронном формате в контексте инновационного развития регионов / М.Н. Аширова // Актуальные вопросы использования гаггеллектуального потенциала молодежи в инновационном развитии донского региона: сборник материалов симпозиума в рамках Окружного молодежного инновационного конвента ЮФО, 13 сентября 2012 г. - Ростов н/Д. - 2013. - С. 25-29 (0,3 пл.).

25. Аширова, М.Н. Качество государственных услуг как атрибутивный признак сферы взаимодействия общества, государства и бизнеса / М.Н. Аширова // Государсгвеш!ая служба России: развитие и управление человеческим капиталом: Сборник материалов региональной площадки национального форума, 1-2 ноября 2013 г. - Ростов н/Д. - 2013. - С. 45-48 (0,3 пл.).

Подписано в печать 19.12.2014. Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1.0 уч.-изд.-л. Заказ № 3650. Тираж 130 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88