Институциональная реструктуризация сферы социально значимых благ в муниципальной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Институциональная реструктуризация сферы социально значимых благ в муниципальной экономике"

Шелепов Владимир Германович

На правах рукописи

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СФЕРЫ СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫХ БЛАГ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ (на примере жилищно-коммунального комплекса)

По специальностям: 08.00.01 - экономическая теория;

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление территориальным развитием

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону - 2006

Диссертационная работа выполнена на кафедре теории и технологий менеджмента экономического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального учреждения «Ростовский государственный университет»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Солдатова Ирина Юрьевна

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Колесников Юрий Семенович доктор экономических наук, профессор Алимурзаев Григорий Никифорович Северо-Кавказская академия государственной службы

-3-е

Зашита диссертации состоится ¿2£> апреля 2006 г. в /I часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.02 при Ростовском государственном университете по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, пер. Соборный, 26, ауд. 307.

С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке Ростовского государственного университета по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148.

Автореферат разослан «¿¿О » марта 2006 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Горького, 88, к.209, экономический факультет РГУ, диссертационный совет Д 212.208.02.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Л.П.Малейко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) - одна из наиболее сложных и, как показала монетаризация льгот, болезненных проблем посткризисной экономики. Доля дотаций ЖКК в ВВП превысила совокупные расходы не только на здравоохранение и образование, но и на национальную оборону и правоохранительные органы. При этом доля убыточных организаций в отрасли в последние годы составляет около 60%. Не решена проблема воспроизводства основных фондов ЖКК - их износ, например, в Ростовской области составляет по различным объектам от 60% до 100%, велики затраты и прямые издержки, вызванные потерями и утечками, которые ложатся тяжким бременем на потребителей услуг и бюджет. Однако высокая социальная значимость жилищно-коммунальных услуг, системный характер проблем ЖКК как жизнеобеспечивающей отрасли муниципальной экономики требуют концептуального обоснования и сценарной проработки различных вариантов рыночной реструктуризации отрасли. По оценкам специалистов, на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства России сегодня необходимо не менее 1,2 трлн руб. Эффективное использование этих средств может быть обеспечено только при четком обозначении стратегических ориентиров реформирования ЖКК и детальной проработке его тактических задач, что в свою очередь требует теоретического осмысления принимаемых управленческих решений.

Степень разработанности проблемы. Большинство научных работ, посвященных проблемам функционирования и реформирования жилищно-коммунального комплекса, носят дискуссионный характер. Теоретико-методологические основы регулирования коммунальных предприятий, функционирующих как естественные монополии, разработаны представителями неоклассического направления - Р. Грином, А. Каном, Дж. Лафонте, Р. Стигле-ром, Дж. Тиролем, М. Филдстейном, Р. Эккертом, и др. Коммунальные услуги как экономические блага исследуются С. Югазом. Неоинституциональный подход к анализу проблем реформирования и регулирования отраслей с естествен-

но-монопольным ядром представлен в работах Г. Демсеца, К. Менара, О. Уиль-ямсона. Д. Холлом проведен сравнительный анализ эффективности функционирования частных и государственных предприятий в сфере коммунальной экономики, а также процессов реструктуризации коммунальных рынков постсоциалистических государств.

Особенности российской институциональной реформы в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии выявлены В. Кокоревым. Функционирование институтов производства социально значимых благ исследуется в работах Дж. Стиглица, Л.И. Якобсона и др., посвященных экономике общественного сектора. Анализ проблем локальных естественных монополий в жилищно-коммунальном хозяйстве с неоинституциональных позиций осуществлен учеными Бюро экономического анализа под руководством А.Е. Шаститко.

Инвестиционно-финансовые механизмы обеспечения населения доступным жильем, государственно-частного финансирования жилищного сектора на муниципальном уровне исследованы Белокрыловой О.С., Богомоловым A.B., Вильямским В.С, Ковалевским В.П., Поповым В.М., Приваловой E.H., Радчен-ко А.И., Яхимовичем В.А. и др. Сравнительный анализ вариантов реформирования жилищно-коммунального комплекса России осуществлен Бежаевым О.Г., Ряховской А.Н., Таги-Заде Ф.Г., Сиваевым С.Б., Чернышевым JI.B. и др., которые предложили дифференцированные механизмы рыночной реструктуризации естественно-монопольного и конкурентного секторов ЖКК.

Концепция эффективного функционирования экономики жилищной и коммунальной сфер на современном этапе предложена учеными Института экономики города - Косаревой Н.Б., Петровым Е.Ф., Пузановым A.C., Шапиро М.Д. и др. Теория и практика зарубежного опыта социального субсидирования исследованы в работах Заостровцева А.П., Кузнецовой П., Рагозиной Л., Садовской 3. Вместе с тем не решен ряд теоретико-методологических проблем функционирования коммунальных предприятий в посткризисной экономике, отсутствует анализ сравнительной эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса как сферы производства социально значимых благ на

4

рыночных принципах, обоснование необходимости приватизации и привлечения частного бизнеса в сферу коммунальной экономики. В научно-практическом плане обострилась проблема несовершенства методического обеспечения реструктуризации жилищно-коммунального хозяйства, разработки и управления реализацией комплексных программ реформирования жилищно-коммунального комплекса и оценки их эффективности. В отечественной экономической науке отсутствует концептуальное обоснование вариантов реструктуризации системы управления жилищно-коммунальной сферой, не выработаны экономические направления ее преобразования. Более глубокой проработки требуют вопросы организации социальной защиты низкодоходных категорий населения, что особенно актуально в условиях перехода к полной оплате населением России жилищных и коммунальных услуг.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе институционального анализа механизмов финансирования и производства социально значимых благ в рыночной экономике выявить условия и модели рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса России, обосновать концепцию институциональной реструктуризации сферы производства социально значимых благ в муниципальной экономике и предложить наиболее эффективные направления ее реализации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- выявить природу жилищно-коммунальной услуги как экономического блага и провести анализ институтов ее производства и финансирования;

- смоделировать институциональную структуру ЖКК России и обосновать необходимость его рыночного реформирования;

- определить роль и место институциональной реструктуризации в системе рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса;

- предложить направления реструктуризации институциональной структуры спроса на жилищно-коммунальные услуги в муниципальной экономике;

- провести сравнительный анализ различных вариантов институциональной модернизации предложения жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);

5

- разработать основные направления институционализации рынка услуг по управлению жилищным фондом на муниципальном уровне;

- смоделировать механизм реструктуризации финансирования ЖКК;

- разработать предложения по реструктуризации механизма социальной защиты населения в условиях рыночного реформирования ЖКК.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является жилищно-коммунальный комплекс российской экономики, включающий совокупность предприятий, производящих и предоставляющих жилищные и коммунальные услуги, потребителей этих услуг, государственные и муниципальные органы, регулирующие отношения в ЖКК. Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений по поводу реструктуризации ЖКК как сферы производства социально значимых благ, а также ее механизмы и модели в условиях посткризисного развития экономики.

Теоретико-методологическую основу исследования составили неоклассические и неоинституциональные концепции и гипотезы, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории функционирования, регулирования и реформирования рынков социально значимых благ и муниципальной экономики, фундаментальные положения теории управления, теоретические концепции регионального и муниципального управления, теории государственного регулирования экономики. Поскольку жилищно-коммунальный комплекс включает естественно-монопольный и конкурентный сектора, то есть исследование экономико-теоретических основ его функционирования предполагает использование аппарата современных теорий естественной монополии и конкурентных рынков.

Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе исследования применялись принципы системного подхода в единстве его субъектно-объектного и функционально-структурного аспектов. В рамках этого подхода к исследованию проблем реструктуризации ЖКК в работе были использованы общие и частные методы и инструментальные технологии научного исследова-

ния, в том числе методы научной абстракции, сравнительного, историко-генетического, статистического, финансового анализа и др.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ростовской области (Ростовстата), отчетные материалы Министерства строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, МУ «Департамент ЖКХ и энергетики» г. Ростова-на-Дону, статистические и фактологические материалы, собранные автором в процессе исследования.

Нормативно-правовую базу исследования составляют законы и нормативные акты Российской Федерации и Ростовской области, документы органов местного самоуправления в сфере регулирования ЖКК.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании рыночной модели реструктуризации институтов финансирования и производства жилищно-коммунальных услуг, высокая социальная значимость и естественно-монопольная организация локальных рынков обусловливают необходимость государственного регулирования ЖКК как системообразующего элемента муниципальной экономики. Поскольку рынки жилищно-коммунальных услуг территориально локализованы, то выбор адекватной модели институциональной реструктуризации ЖКК осуществляется органами муниципального самоуправления и определяется сложившимися технологиями, организацией, условиями производства и потребления жилищно-коммунальных услуг конкретного муниципального образования, а ее эффективная реализация обеспечивается разработкой поэтапного алгоритма реформирования с параллельным формированием инструментов социальной защиты малообеспеченных слоев населения данного муниципального сообщества.

Основные положения исследования, выносимые на защиту:

По специальности 08.00.01 — экономическая теория ■ 1. Критерием высокой социальной значимости экономического блага выступает наличие положительных эффектов его доступности и объемов потребления, существенно влияющих на уровень и качество жизни муниципаль-

7

ного сообщества, что обусловливает необходимость государственного регулирования его производства и распределения. Но в соответствии с критериями исключаемое™ и конкурентности в потреблении жилищно-коммунальные услуги по своей экономической природе являются частными благами, эффективное производство и распределение которых возможно на основе функционирования жилищно-коммунального комплекса как рыночного сектора. В силу этого жилищно-коммунальные услуги идентифицируются как социально значимые частные блага, производимые и предоставляемые на рыночных принципах с использованием механизмов государственного регулирования.

2. Финансирование и производство ЖКУ как социально значимых благ может осуществляться при полном или частичном участии государства, степень которого определяется институциональной практикой привлечения частного сектора к выполнению функций общественного в сфере производства социально значимых услуг на основе эффективного использования бюджетных средств, финансируемых в производство качественных коммунальных услуг в общественном и частном секторах. Эффективной формой привлечения частного предпринимательства в сферу производства жилищно-коммунальных услуг выступает частно-государственное партнерство, предполагающее преимущественно частный способ их производства, что предопределяет необходимость рыночного реформирования отрасли.

3. Институциональная реструктуризация жилищно-коммунального комплекса - это приведение в соответствие экономической природе жилищных и коммунальных услуг институтов, регулирующих их производство и потребление, а также механизмов координации спроса и предложения на локальных рынках ЖКУ муниципальной экономики. Комплексная реструктуризация предложения в ЖКК включает институциональную составляющую - реструктуризацию прав собственности, форм хозяйствования - и технико-технологическую, т.е. реструктуризацию самих предприятий и технологий производства жилищных и коммунальных услуг на основе инновационной модернизации. Эффек-

тивность реструктуризации обеспечивается их тесной взаимосвязью при обеспечении доминирующей роли институциональной составляющей.

4. Социальная значимость жилищных и коммунальных услуг и рыночная модель функционирования ЖКК предопределяют одновременно необходимость и ограниченность государственного вмешательства в данной сфере, что детерминирует реструктуризацию системы управления жилищно-коммунальным комплексом, которая с одной стороны, создает условия для реализации преимуществ рыночного механизма координации спроса и предложения, а с другой - обеспечивает минимально необходимый доступный набор жилищных и коммунальных услуг всем потребителям при защите их интересов в монопольных секторах ЖКК.

По специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление территориальным развитием-

1. Поскольку рынки жилищно-коммунальных услуг территориально локализованы, то их регулирование обеспечивают местные органы власти, и механизм государственного регулирования ЖКК формируется снизу - с уровня муниципальной экономики. Сфера деятельности федеральных органов власти ограничиваются созданием общих рамочных условий функционирования ЖКК, обеспечивающих целостность комплекса и инфраструктуру инновационных диффузий, а сфера деятельности органов муниципального управления включает полный перечень функциональных задач в условиях наличия стратегических и тактических альтернатив рыночного реформирования: определение целей развития ЖКК как фактора конкурентоспособности муниципального образования, формирование его структуры на данной территории в рамках той или иной рыночной модели реструктуризации; построение структуры управления ЖКК в соответствии с избранной моделью и подбор адекватного данной модели инструментария.

2. По своей структурно-функциональной характеристике жилищно-коммунальный комплекс России представляет собой не рыночно оптимальный баланс монопольного и конкурентного секторов, а гипертрофированное преоб-

9

ладание монопольного сектора на базе муниципальной собственности как следствие предшествующего пути развития (path dependence). Обеспечение оптимальности структуры ЖКК, способствующее эффективному исполнению его жизнеобеспечивающих функций в муниципальной экономике, осуществляется на основе формирования моделей финансирования и инвестирования в ЖКК в рамках института частно-государственного партнерства, поскольку муниципальный уровень управления позволяет наилучшим образом использовать его преимущества.

3. Рыночная модель функционирования ЖКК и коллективный характер потребления ЖКУ предполагают наличие на стороне спроса институционально оформленных коллективных потребителей, отличающихся экономической и финансовой самостоятельностью, имеющих юридический статус и необходимые ресурсы для осуществления целенаправленной деятельности по предъявлению платежеспособного спроса на жилищные и коммунальные услуги в форме заключения соответствующих соглашений и их реализации, - товарищества собственников жилья (ТСЖ). Существенными препятствиями для развития ТСЖ являются значительная неоднородность имущественного и социального статуса жителей одного дома, а также отсутствие эффективных механизмов согласования коллективных интересов по поводу потребления ЖКУ.

4. Реструктуризация ЖКК должна сопровождаться параллельным формированием на уровне муниципальной экономики механизма обеспечения социальной защиты малодоходных групп населения. Реструктуризация социальной защиты при оплате ЖКУ предполагает изменение соотношения между существующими механизмами социальной защиты, а также перенос центра формирования системы социальной защиты на муниципальный уровень.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в обосновании модели комплексной реструктуризации спроса, предложения и механизмов их координации в жилищно-коммунальном комплексе как сфере производства социально значимых благ, системообразующим элементом которой выступает институциональная составляющая, обеспечивающая приведение

10

в соответствие экономической природе жилищных и коммунальных услуг институтов, регулирующих их производство и потребление, а также механизмов координации спроса и предложения на локальных рынках муниципальной экономики. Конкретные элементы новизны проявляются в следующем: По специальности 08 00 01 — экономическая теория •

1. Выявлен дуализм экономической природы жилищно-коммунальной услуги как частного блага, характеризующегося наличием значительных положительных социальных эффектов, что позволило охарактеризовать жилищно-коммунальный комплекс как рыночный сектор экономики и одновременно сферу производства социально значимых благ, эффективность функционирования которой зависит как от степени развитости рынка и рыночной среды, так и от эффективности институтов социальной защиты.

2. Определено, что дихотомия монопольного и конкурентного секторов в структуре ЖКК, осуществляющем производство социально значимых благ, детерминирует эффективность института частно-государственного партнерства как приоритетной модели институциональной реструктуризации ЖКК, обеспечивающей производство доступных членам муниципального сообщества жилищных и коммунальных услуг при участии органов местной власти в процессе регулирования и финансирования ЖКК. Это позволило выявить главный фактор медленной институциональной реструктуризации жилищно-коммунального комплекса - сосуществование старых институтов, ориентированных на поддержание нерыночных способов производства (муниципальных унитарных предприятий, бюджетного финансирования, ценовой доступности для всех категорий населения и т.д.), и новых рыночных институтов частного предпринимательства, коммерческого интереса, частно-государственного партнерства и т.д.

3. Предложена модель реструктуризации производства ЖКУ с использованием института вертикально-интегрированных компаний на монопольных рынках и оптимального развития малого предпринимательства в подотраслях со слабо выраженным эффектом масштаба, низкими барьерами входа на рынок и эластичным спросом, что позволяет перераспределить усилия государства по

11

реструктуризации рынков производства ЖКУ и развитию конкуренции в процессе рыночного реформирования ЖКК.

4. Сформирована целостная система критериев оценки эффективности механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг, которая позволила выявить неэффективность существующей системы социальной помощи и обосновать необходимость перехода к социальной нецелевой субсидии как основному институту социальной защиты в условиях функционирования ЖКК как рыночного сектора.

По специальности 08.00 05 - экономика и управление народным хозяйством' муниципальная экономика и управление местным развитием •

1. Доказано, что территориальная локализация рынков жилищно-коммунальных услуг в муниципальной экономике обусловливает ограничение функций федеральных органов власти созданием общих рамочных условий функционирования ЖКК и расширением сферы деятельности органов муниципального управления по развитию ЖКК как фактора конкурентоспособности муниципального образования. Это позволило закрепить прерогативу выбора модели институциональной реструктуризации ЖКХ за муниципальным образованием, которое осуществляет модернизацию системы управления ЖКК в соответствии с избранной моделью и подбор инструментария, соответствующего данной модели.

2. Выявлены имманентные и перманентные факторы, препятствующие институциональной реструктуризации рынков жилищно-коммунальных услуг в муниципальной экономике, формированию института коллективных собственников и посредников между производителями и потребителями ЖКУ - управляющих жилищным фондом коммерческих организаций, что позволило предложить механизм изменения системы стимулов участников рынка ЖКУ и обосновать необходимость приоритетного государственного стимулировании конкуренции и развития частного бизнеса в сфере их заказа.

3. Определены условия эффективности функционирования частно-государственного партнерства в сфере управления и финансирования крупных

12

инфраструктурных проектов в муниципальной экономике, включающие институциональные соглашения, обеспечивающие интересы партнеров путем формирования прозрачного механизма возврата инвестиций и четкого разделения прав собственности на инвестиционные объекты. Это позволит избежать неблагоприятных долгосрочных социальных и политических эффектов приватизации объектов городской коммунальной инфраструктуры.

4. Доказано, что глубокая дифференциация муниципальных образований как по условиям предоставления жилищно-коммунальных услуг, так и по потребностям населения в социальной защите предопределяет целесообразность формирования системы социальной помощи при обеспечении доступности ЖКУ на уровне местных сообществ. Это позволило обосновать необходимость перераспределения налоговых поступлений в пользу муниципальных бюджетов для обеспечения их финансовой свободы и ответственности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования. Совокупность полученных научных результатов образует теоретико-методологическую базу научного анализа проблем функционирования и реформирования сферы жизнеобеспечения населения. Теоретические положения и обобщения данной работы, выявленные закономерности, представленные модели реструктуризации могут быть использованы при совершенствовании содержания курсов экономической теории, муниципальной экономики и муниципального управления, разработке специального курса «Экономика жилищно-коммунального комплекса» и подготовке учебно-методических пособий.

Практическая значимость исследования. Изложенные в работе концептуально-практические подходы к формированию эффективной системы управления жилищно-коммунальным комплексом могут быть использованы при разработке региональных концепций и программ, законов, постановлений, решений, рекомендаций по реформированию ЖКК. Представленный обширный репрезентативный статистический материал позволяет объективно оценить состояние политики управления в сфере ЖКХ г. Ростова-на-Дону.

Апробация работы. Основные положения и результаты докладывались и обсуждались на международной и вузовских научно-практических конференциях. Предложенные автором концептуальные подходы по созданию эффективной системы управления ЖКК приняты к реализации Министерством строительства, архитектуры и ЖКХ г. Ростова-на-Дону. Основные результаты исследования отражены в 6 опубликованных работах общим объемом 2,6 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы, приведены положения, выносимые на защиту, и элементы их научной новизны.

В первой главе «Рыночное реформирование институтов финансирования и производства социально значимых благ» выявлена сущность жилищно-коммунальной услуги как экономического блага, проведен анализ институтов финансирования и производства социально значимых благ и структурно-функциональных характеристик российского ЖКК, обоснована необходимость его реформирования.

В работе на основе экономико-теоретического анализа объекта отношений в отрасли ЖКК - жилищных и коммунальных услуг с помощью инструментария теории общественного блага доказано, что в соответствии с критериями исключаемое™ и конкурентности жилищно-коммунальные услуги по своей экономической природе являются частными благами, эффективное производство и распределение которых возможно на основе функционирования жилищно-коммунального комплекса как рыночного сектора. Вместе с тем доступность, количество и качество жилищно-коммунальных услуг определяют уровень жизни населения, а значит социальную и политическую стабильность в обществе. Жилищно-коммунальные услуги являются универсальными, то есть благами общего значения, производство и потребление которых сопровождается значи-

тельными социальными эффектами, что позволяет охарактеризовать ЖКК как сферу производства социально значимых благ.

Кроме того, многие коммунальные услуги производятся в условиях естественной монополии, т.е. «провала рынка», когда рыночный механизм координации спроса и предложения не в состоянии обеспечить максимальный уровень общественного благосостояния. Ситуация естественной монополии на рынках коммунальных услуг также требует государственного вмешательства в целях недопущения монопольных злоупотреблений.

Как показано в работе, наличие важного социально-публичного элемента, при котором необоснованное повышение цены может сделать услуги недоступными для потребителей и в целом снизить качество жизни граждан, существенное влияние на макроэкономическом уровне цен ЖКУ на темпы инфляции, производство ряда коммунальных услуг в условиях естественной (технологической) монополии характеризует ЖКК как сферу производства благ общеэкономического значения. Следовательно, жилищно-коммунальные услуги идентифицируются как социально значимые частные блага, производимые и предоставляемые на рыночных принципах при условии государственного регулирования монопольной власти.

Частная природа жилищно-коммунальных услуг как экономических благ предполагает, что реформирование жилищно-коммунального комплекса должно носить рыночный характер, использовать преимущественно рыночные механизмы координации спроса и предложения ЖКУ. Социальная значимость ЖКУ предопределяет необходимость государственного регулирования отрасли. Поэтому варианты рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса, одинаково нацеленные, отличаются по составу и структуре инструментов реформирования, интенсивности и радикальности методов реформирования, а также распределением мероприятий по реформированию в пространстве и во времени.

Основы рационального выбора институтов производства и финансирования социально значимых благ различны и определяются общественной эффек-

15

тивностью той или иной альтернативы в конкретных исторических условиях. Производство социально значимых благ может осуществляться как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством. Например, в сфере производства жилищно-коммунальных услуг как социально значимых благ государство может выступать в качестве заказчика по отношению к негосударственным организациям. Вместе с тем оно также может непосредственно владеть и управлять государственными предприятиями и учреждениями, в большей или меньшей мере включенными в сферу производства ЖКУ. При этом организации, принадлежащие государству, за произведенные и предоставленные услуги могут взимать плату с потребителей, так что государственные расходы не являются единственным источником их финансирования.

В рыночной экономике одной из причин осуществления на базе государственной собственности производства экономических благ и/или их финансирования оказывается необходимость выполнения государством социально значимых функций при невозможности их исполнения на базе частной собственности без государственной финансовой поддержки. На практике государственное финансирование и производство социально значимых благ институционализируется в различных формах (таблица 1).

Таблица 1 - Институты производства и финансирования экономических благ1

Финансирование Частное Частно-

государственное

Способ Государственное

производства

Частный 1 2 3

Смешанный 4 5 6

Государственный 7 8 9

Как представлено в таблице 1, экономические блага, финансируемые исключительно частным образом, т.е. чисто частные блага могут производиться

1 Составлено автором на основе систематизации институтов производства и финансирования экономических благ

частным, государственным и смешанным способом (ячейки 1, 4, 7) Наиболее эффективным способом производства таких благ является рыночное производство. Однако производство таких благ, зачастую, является ситуацией «провала рынка», например, в случае естественной монополии. Но даже в этом случае частный или смешанный способ производства оказывается предпочтительнее государственного, а рыночное регулирование вполне достаточно для координации спроса и предложения. Экономические блага, финансируемые преим} ществен-но государством (ячейки 3, 6, 9 таблицы 1), также могут производиться разными способами. Например, выполнение оборонных заказов, строительство общественных дорог вполне могут выполнять как частные организации, так и государственные и смешанные организации.

Жилищно-коммунальные услуги в силу своей социальной значимости и одновременно частного характера оказываются в ячейках 2, 5, 7 таблицы 1 Участие государства и/или других институтов в финансировании такого рода экономических благ обязательно для обеспечения доступности их необходимого минимума как можно более широкому кругу потребителей Способом государственного участия в финансировании жилищно-коммунальных услуг явчяет-ся, например, субсидирование, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В качестве специфической формы участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают также налоговые льготы.

При выборе тех или иных институтов производства жилищных и коммунальных услуг существенны также издержки перехода от одного способа производства к другому, которые в некоторых случаях могут оказаться запретительно высокими. Выбор вариантов реформирования сферы социально значимых благ определяется в числе прочих характером и степенью институционализации самого объекта рыночного реформирования - жилищно-коммунального комплекса России, зависят от его состояния и структуры.

Создание необходимых условий по качественному и надежному функционированию жилищно-коммунального комплекса как сферы жизнеобеспечения населения является основой социальной политики государства. Между тем в настоящее время состояние ЖКК России характеризуется как кризисное. Практически на территории всей страны высок уровень износа городской инфраструктуры, снижается качество услуг при повышении цен. Ежегодно на обеспечение функционирования ЖКХ уходит более трети всех бюджетных поступлений. Удельный вес расходов, направляемых на ЖКХ, в некоторых городских бюджетах составляет до 50%, что не позволяет осуществлять эффективную социально-экономическую политику на муниципальном уровне.

Как показано в работе, реформирование этой важной сферы жизнеобеспечения муниципального сообщества может осуществляться разными способами. В первую очередь альтернативные способы реформирования отрасли лежат в плоскости направленности и принципиальной установки институциональных реформ - рыночные или нерыночные. Политические ответы на этот вопрос имеют одинаковое право на существование, но экономический подход предполагает четкое научное обоснование целесообразности выбора рыночного или нерыночного варианта реформирования коммунального комплекса.

Институты государственной собственности, монопольной организации производства и финансирования, ценовой доступности и бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства в плановой экономике привели к созданию технологических и организационно-экономических структур, эффективное функционирование которых в условиях рыночной экономики невозможно и ведет к постепенной деградации отрасли. В результате принятого политического курса рыночного реформирования жилищно-коммунального хозяйства с 1992 г. в отрасли произошло существенное снижение ценовой доступности 1

коммунальных услуг и сокращение бюджетного финансирования. Доля низкодоходных групп населения в финансировании жилищно-коммунальных услуг 4 значительно увеличилась, что в сочетании с практически не изменившейся

структурой собственности, структурой рынков и низким качеством услуг привело к росту социальной напряженности.

На этой основе получен вывод о том, что в сфере социально значимых

t

жилищно-коммунальных услуг одновременно сосуществуют старые институты, ориентированные на поддержание нерыночных способов производства и финансирования жилищных и коммунальных услуг, и новые, возникшие в результате рыночного реформирования отрасли. Углубление рыночного реформирования требует комплексной институциональной реструктуризации жилищно-коммунального комплекса, институтов российского рынка жилищно-коммунальных услуг - на стороне спроса и предложения, а также механизма их координации. Цель комплексной институциональной реструктуризации ЖКК как сферы производства социально значимых благ состоит в приведении в соответствие рыночным принципам реформирования - полной окупаемости, демонополизации и приватизации - структур собственности, рынков, производства и финансирования ЖКУ.

Во второй главе «Институциональная реструктуризация как инструмент рыночного реформирования ЖКК на муниципальном уровне» проанализированы институциональные изменения спроса на жилищно-коммунальные услуги в условиях рыночной трансформации, определены направления институциональной модернизации их предложения, исследованы проблемы реструктуризации механизма координации спроса и предложения

Рыночное функционирования ЖКК предполагает наличие на стороне спроса институционально оформленных коллективных потребителей, имеющих необходимые ресурсы для осуществления деятельности по предъявлению платежеспособного спроса на жилищные и коммунальные услуги. В качестве таких

* институтов выступают товарищества собственников жилья (ТСЖ) - некоммерческие организации потребительской кооперации в ЖКК. ТСЖ в силу наличия

* частного, а не размытого интереса в сравнении с муниципальными органами более эффективно контролируют службы, которым переданы функции заказа и исполнения услуг, тем самым, обеспечивая управление поведением исполните-

19

ля и снижая негативные последствия информационной асимметрии. Однако, несмотря на все преимущества, институционализация спроса на жилищно-коммунальные услуги происходит крайне медленно. Доля жилищного фонда, управляемого ТСЖ (ЖСК) составляет 6% по стране в целом, 15,2% - в г. Ростове-на-Дону

В результате проведенного в диссертационном исследовании анализа процесса создания товариществ собственников жилья как института коллективного потребителя выявлены факторы, препятствующие реструктуризации спроса в данном направлении. Первая группа факторов имманентна для ТСЖ как потребительского кооператива, их действие невозможно преодолеть полностью, но необходим поиск механизмов его снижения. В качестве имманентных факторов в работе выделены: сложность процесса согласования интересов всех собственников многоквартирного дома для организации коллективных действий; «зависимость от предшествующего» (path dependence), состоящая в совместном проживании в многоквартирном доме как собственников, так и нанимателей с различным уровнем дохода и социальным статусом, что усиливает конфликт ишересов и существенно затрудняет поиск компромисса; обострение "проблемы безбилетника", возникающей в результате коллективной ответственности за оплату жилищных и коммунальных услуг. Механизмом решения данных проблем является постепенное повышение степени однородности жильцов многоквартирного дома по наиболее существенным для решения проблемы коллективного действия характеристикам, ограничение количества жильцов, принимающих решения по вопросам управления домом, обеспечение стабильности состава квартировладельцев, а также разработка процедур, позволяющих принимать и выполнять необходимые для достижения основных целей организации жильцов решения. '

К группе имманентных факторов, ограничивающих создание товариществ собственников жилья, относится минимально эффективный размер товарищества Экономическая эффективность функционирования ТСЖ при объединении нескольких домов повышается за счет экономии на масштабе. Однако наличие

20

большого количества участников товарищества обостряет проблему согласования интересов, осложняет процесс выработки решений, увеличивает трансакци-онные издержки по осуществлению коллективных действий.

Вторая группа факторов - правовая дискриминация товариществ собственников жилья со стороны различных государственных и муниципальных организаций и структур, наличие административных, информационных барьеров, препятствующих рыночной реструктуризации спроса в ЖКК, недоверие собственников жилья государству, их опасение решать проблемы изношенного и годами неухоженного жилищного фонда страны за счет своего семейного бюджета, - связана с неразвитостью существующей институциональной среды для эффективного существования новых институтов и требует целенаправленного воздействия для полного преодоления влияния таких факторов.

Реструктуризация предложения связана с развитием рынка производства и предоставления ЖКУ как конкурентного (в потенциально конкурентных секторах), созданием максимально благоприятных условий для использования преимуществ монопольного производства в естественно-монопольных секторах. Центральное место в механизме реструктуризации жилищно-коммунального комплекса на муниципальном уровне занимает организация конкурентной среды. Одним из первых шагов по демонополизации жилищно-коммунального комплекса стало разделение функций заказчика и подрядчика и организация заказчиками конкурсов подрядчиков Именно проведение конкурсов на выполнение заказа по содержанию муниципального жилого фонда среди предприятий всех организационно-правовых форм и послужило основой реструктуризации предложения в сфере жилищно-коммунальных услуг. В результате реализации мероприятий по демонополизации отрасли на рынках ЖКУ Ростовской области работают 440 частных предприятий по вывозу и утилизации твердых бытовых отходов, текущему ремонту жилья, ведению зеленого хозяйства. В г. Ростове-на-Дону большая часть частных предприятий в сфере ЖКК заняты капитальным ремонтом жилищного

фонда (таблица 2).

Однако до сих пор большинство предприятий, оказывающих жилищные услуги, - это, как правило, муниципальные предприятия с четкой пространственной локализацией своей деятельности, с устаревшей системой организации и оплаты труда, не стимулирующей увеличение объемов производства и повышение качества предоставляемых услуг. В силу этого необходима приватизация муниципальных унитарных предприятий, которая обеспечит равные юридические права для всех участников рынка, а также создание условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу.

Таблица 2 - Развитие малого бизнеса и частного предпринимательства в сфере ЖКХ г. Ростова-на-Дону (2004 г.)2

Количество малых предприятий ЖКХ Объем услуг, оказываемых малыми предприятиями ЖКХ, тыс руб.

Всего, в т ч по видам услуг: 108 102425,27

- теплоснабжение 8 1468,3

- водоснабжение 0 0

- техобслуживание и текущий ремонт жилищного фонда 11 78211,25

- капремонт жилищного фонда 68 56149,32

- благоустройство и ТБО 16 27820,94

- прочие 5 11920,41

Реструктуризация предложения как инструмент рыночного реформирования монопольного сектора ЖКК также связана с привлечением в сферу производства коммунальных услуг частного бизнеса, способного организовать эффективное функционирование коммунального хозяйства. Потенциал конкуренции может быть реализован и в сфере управления системами городского водоснабжения и водоотведения или теплоснабжения, основные фонды которых на-

2 Составлено автором по данным Департамента ЖКХ и энергетики г Ростова-на-Дону

22

ходятся в муниципальной собственности путем предоставления права доверительного управления либо путем концессии на управление и обслуживание объектов ЖКХ.

Проведенный анализ развития форм государственно-частного партнерства в российском коммунальном комплексе за последние годы, включающий исследование контрактной институционализации отношений ОАО «ПО Водоканал города Ростова-на-Дону» и московской компании ООО «Евразийское водное партнерство», позволил тестировать их следующие отличительные характеристики:

- долгосрочный характер аренды (25-49 лет), близкий к классическому договору концессии;

- в качестве арендаторов выступают крупные межрегиональные компании, аффилированные с бизнесом в других отраслях;

- арендаторы заинтересованы, как правило, в обслуживании крупных объектов больших городов;

- неотъемлемой частью договора на доверительное управление является тарифная политика муниципалитета.

В работе показано, что реструктуризация предложения на рынках жилищных и коммунальных услуг осуществляется также на основе формирования крупных вертикально-интегрированных компаний и одновременного стимулирования развития малого предпринимательства в отрасли Возможность сочетания различных структур обусловлена технологической неоднородностью жилищно-коммунального комплекса, наличием видов деятельности с раз тачным характером отдачи от масштаба. Эффективное функционирование коммунальных предприятий в форме вертикально-интегрированных компаний определяется наличием постоянной или возрастающей отдачи от масштаба, что имеет место в подотраслях водоснабжения и водоотведения, энерго- и теплоснабжения, газораспределения.

Факторами оптимального развития малого предпринимательства на рынках жилищно-коммунальных услуг выступают слабо выраженный эффект мас-

23

штаба, низкие барьеры входа на рынок и эластичный спрос. Для полноценного формирования рынка жилищно-коммунальных услуг необходима реструктуризация не только спроса конечных потребителей и предложения предприятий-производителей, но и институтов управления жилищным фондом как институтов независимых заказчиков, способных предъявлять спрос и заключать контракты с конкурирующими между собой организациями подрядчиков. Практика показала, что функционирование муниципальных учреждений в качестве служб заказчика является неэффективным. Роль заказчика наилучшим образом может исполнять коммерческая управляющая организация, нанимаемая владельцами жилья, в том числе ТСЖ или муниципалитетами для управления недвижимостью и исполнения функций институционализированного рыночного агента. Появление института управляющей компании модернизирует сложившуюся модель системы управления жилищно-коммунальным комплексом города (рисунок 1).

Предлагаемая в рамках реструктуризации модель управления жилищным фондом потенциально более эффективна (что подтверждает и мировой опыт), поскольку экономические агенты в ней обладают большей независимостью, и управление, напрямую или опосредовано, не концентрируется в рамках одного института. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высоко конкурентной сферой предпринимательской деятельности.

Однако до настоящего времени даже в крупных муниципальных образованиях создание конкурентной среды на рынке управления жилищным фондом сдерживается высокими административными барьерами. Кроме того, до тех пор, пока норма рентабельности в этой сфере не увеличится, трудно ожидать притока на данный отраслевой рынок независимых операторов.

- управляющие потоки

............ финансовые потоки

Рисунок 1 - Модернизация системы управления многоквартирным жилищным фондом муниципальных образований3

Таким образом, основным инструментом рыночного реформирования российского ЖКК является институциональная реструктуризация рынка жилищно-коммунальных услуг. Вертикальная реструктуризация предполагает дифференциацию институтов собственника жилищного фонда, заказчика жилищных и коммунальных услуг и их производителя (подрядчика). Горизонтальная реструктуризация включает реструктуризацию прав собственности, механизма входа на рынок, системы стимулов, систем финансирования и регулирования деятельности основных субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг.

3 Составлено автором на основе анализа структурных элементов системы управления ЖКК муниципального образования

В третьей главе работы «Инструменты реструктуризации жилищно-коммунального комплекса» предложены направления реструктуризации институтов финансирования и инвестирования в ЖКК, исследованы механизмы социальной защиты населения при оплате ЖКУ. В условиях рыночного реформирования ЖКК преимущественно бюджетное финансирование производства ЖКУ постепенно трансформируется в преимущественно частное, то есть осуществляемое за счет средств непосредственных потребителей услуг - населения и организаций, причем в соответствии с долей каждой группы в объемах потребляемых услуг. В местных бюджетах доля финансирования ЖКУ постепенно уменьшается (таблица 3).

Таблица 3 - Доля расходов на ЖКХ в структуре местных бюджетов, %4

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

26,6 27,0 30,3 27,4 28,9 24,6 19,5 20 20,5

Снижение бюджетного финансирования без адекватного увеличения частного привело к ухудшению состояния ЖКК во многих районах России и иредбанкротному состоянию 30 тыс предприятий ЖКХ (таблица 4). Кроме того, в ЖКХ насчитывается более 4,5 млн объектов, износ которых выше критического уровня.

Таблица 4 - Удельный вес убыточных организаций

(в процентах от общего числа организаций)5

1992 1995 2000 2001 2002 2003 2004

Всего в экономике 15,3 34,2 39,8 37,9 43,5 43,0 35,8

Жилищно-коммунальное хозяйство 33,5 42,6 61,1 59,1 60,8 61,1 58,1

Сокращение источников бюджетных расходов на ЖКХ привело к снижению инвестиций в отрасль. Доля инвестиций в ЖКК в структуре инвестиций в

4 Составлено автором по данным Министерства финансов РФ // www.governraent gov ru/minfm

5 Составлено автором по данным Федеральной службы государственной статистики РФ // www.gks ru, 1995-2004 гг.

целом по стране с 1992 г. сократилась более, чем в 2,5 раза. Перспективным механизмом финансирования инвестиционных расходов в ЖКК является институт частно-государственного партнерства, анализ развития которого, проведенный в диссертационном исследовании, позволил определить следующие условия успешности внедрения новых схем:

- заинтересованность местных властей в привлечении частных инвесторов для модернизации коммунальной инфраструктуры, их способность обеспечить благоприятные условия частным инвесторам;

- заинтересованность частных инвесторов и их готовность вкладывать средства в городскую коммунальную инфраструктуру, которые могут окупиться в течение 3-5 лет;

- эффективность частного менеджмента в сравнении с работой директоров муниципальных предприятий.

В'процессе реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России с целью социальной защиты населения были созданы различные институты, экономической природой которых выступает субсидирование за счет бюджетных средств или ценовой дискриминации коммерческих потребителей ЖКУ Для оценки эффективности использования тех или иных институтов социальной защиты малодоходных групп населения в процессе рыночного реформирования сферы социально значимых благ в диссертационном исследовании построена следующая система критериев: охват нуждающихся в помощи, адресность (целенаправленность) по отношению к наиболее нуждающимся, предсказуемость расходов, связанных с реализацией данного института; величина ценовых искажений и других внешних эффектов, возникающих в результате использования данного института; административная простота организации предлагаемого механизма социальной защиты; существенность или достаточность института для решения проблемы домохозяйства по оплате ЖКУ; степень влияния введения/отмены механизма защиты на социальную напряженность в обществе; практическая возможность реализации данного института социальной помощи в конкретных условиях места и времени.

С точки зрения вышеперечисленных критериев сложившиеся механизмы социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг нельзя признать эффективными, поскольку важнейшим инструментом является субсидирование населения за счет налогообложения или ценовой дискриминации бизнес-структур. В 2004 г. перекрестное субсидирование составило более 130 млрд руб. Новой проблемой социальной защиты населения при оплате ЖКУ является перенос основной нагрузки по субсидированию ЖКУ на региональные бюджеты. Например, в Ростовской области в 2006 г. общий объем расходов на эти цели в областном бюджете увеличен с 998 млн. руб. в 2005 г. до 1,2 млрд. руб., т.е. более чем на 20%. При отсутствии новых источников пополнения доходной базы субфедеральных бюджетов и увеличении числа домохозяйств, получающих субсидии на оплату ЖКУ при неизбежном росте тарифов, можно спрогнозировать рост аккумулированной задолженности перед населением.

На наш взгляд, нецелевые адресные субсидии с точки зрения охвата нуждающихся являются единственным механизмом, который не подвержен ограничению в виде доли нуждающихся, подключенных к поставкам коммунальных услуг. С точки зрения администрирования нецелевые денежные трансферты связаны с такими же административными издержками, как и другие механизмы, построенные на проверке нуждаемости. Для финансирования социальных субсидий целесообразно использование поступлений налога на добавленную стоимость на территории данного муниципального образования.

В заключении приводятся основные выводы и результаты исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Шелепов В.Г. Оценка эффективности управления государственными предприятиями. //Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного университета - Ростов-на-Дону: Изд-во РГУ, 2004. - (0,4 п.л.)

2. Шелепов В.Г. Анализ системы жилищно-коммунального хозяйства // Рубикон. 2005. № 37 - (0,7 п.л.)

3. Шелепов В.Г. Проект «Автоматизированная система обработки информации о коммунальных платежах города Ростова-на-Дону» // Рубикон 2005 № 37 - (0,3 п.л.)

4. Шелепов В.Г. Методика расчета нормативных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в разрезе региона // Экономический вестник РГУ. 2005,- Приложение № 8 .(0,6 п.л.)

5. Шелепов В.Г. Совершенствование финансово-экономического механизма жилищно-коммунального хозяйства // Экономические и институциональные исследования. 2005. Вып. - 3 (15). - Ростов-на-Дону: Изд-во РГУ (0,3 п л )

6. Шелепов В.Г. Реструктуризация спроса на жилищно-коммунальные услуги // Стратегия обеспечения конкурентоспособности экономики. III Международная Интернет-конференция экономического факультета РГУ. - Ростов-на-Дону: Изд-во РГУ. (0,3 п.л.)

Подписано к печати 14.03.06 г. Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л. Заказ № 862. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88

ZOO gfl

62-7 9

IS" 6 2 79

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шелепов, Владимир Германович

Введение.

1. Рыночное реформирование институтов финансирования и производства социально значимых благ.

1.1. Жилищно-коммунальная услуга как социально значимое экономическое благо.

1.2. Институты производства и финансирования социально значимых благ в рыночной экономике.

1.3. Структурно-функциональные характеристики российского ЖКК и необходимость его реформирования.

2. Институциональная реструктуризация как инструмент рыночного реформирования ЖКК на муниципальном уровне.

2.1. Реструктуризация спроса на жилищно-коммунальные услуги.

2.2. Реструктуризация институтов производства жилищцо-коммунальных услуг.

2.3. Реструктуризация институтов управления жилищным фондом

3. Инструменты реструктуризации жилищно-коммунального комплекса.

3.1. Алгоритм реструктуризации институтов финансирования и инвестирования ЖКК.

3.2. Механизмы социальной защиты населения в условиях реструктуризации ЖКК.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Институциональная реструктуризация сферы социально значимых благ в муниципальной экономике"

Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) - одна из наиболее сложных и, как показала монетизация льгот, болезненных проблем посткризисной экономики. Доля дотаций ЖКК в ВВП превысила совокупные расходы не только на здравоохранение и образование, но и на национальную оборону и правоохранительные органы. При этом доля убыточных организаций в отрасли в последние годы составляет около 60%. Не решена проблема воспроизводства основных фондов ЖКК - их износ, например, в Ростовской области составляет по различным объектам от 60% до 100%), велики затраты и прямые издержки, вызванные потерями и утечками, которые ложатся тяжким бременем на потребителей услуг и бюджет. Однако высокая социальная значимость жилищно-коммунальных услуг, системный характер проблем ЖКК как жизнеобеспечивающей отрасли муниципальной экономики требуют концептуального обоснования и сценарной проработки различных вариантов рыночной реструктуризации отрасли. По оценкам специалистов, на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства России сегодня необходимо не менее 1,2 трлн. руб. Эффективное использование этих средств может быть обеспечено только при четком обозначении стратегических ориентиров реформирования ЖКК и детальной проработке его тактических задач, что в свою очередь требует теоретического осмысления принимаемых управленческих решений.

Степень разработанности проблемы. Большинство научных работ, посвященных проблемам функционирования и реформирования жилищно-коммунального комплекса, носят дискуссионный характер. Теоретико-методологические основы регулирования коммунальных предприятий, функционирующих как естественные монополии, разработаны представителями неоклассического направления - Р. Грином, А. Каном, Дж. Лафонте, Р. Стиг-лером, Дж. Тиролем, М. Филдстейном, Р. Эккертом, и др. Коммунальные услуги как экономические блага исследуются С. Югазом. Неоинституциональный подход к анализу проблем реформирования и регулирования отраслей с естественно-монопольным ядром представлен в работах Г. Демсеца, К. Ме-нара, О. Уильямсона. Д. Холлом проведен сравнительный анализ эффективности функционирования частных и государственных предприятий в сфере коммунальной экономики, а также процессов реструктуризации коммунальных рынков постсоциалистических государств.

Особенности российской институциональной реформы в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии выявлены В. Кокоревым. Функционирование институтов производства социально значимых благ исследуется в работах Дж. Стиглица, Л.И. Якобсона и др., посвященных экономике общественного сектора. Анализ проблем локальных естественных монополий в жилищно-коммунальном хозяйстве с неоинституциональных позиций осуществлен учеными Бюро экономического анализа под руководством А.Е. Шаститко.

Инвестиционно-финансовые механизмы обеспечения населения доступным жильем, государственно-частного финансирования жилищного сектора на муниципальном уровне исследованы О.С. Белокрыловой, А.В. Богомоловым, B.C. Вильямским, В.П. Ковалевским, В.М. Поповым, Е.Н. Приваловой, А.И. Радченко, Яхимовичем В.А. и др. Сравнительный анализ вариантов реформирования жилищно-коммунального комплекса России осуществлен О.Г. Бежаевым, А.Н. Ряховской, Ф.Г. Таги-Заде, С.Б. Сивае-вым, Л.В. Чернышевым и др., которые предложили дифференцированные механизмы рыночной реструктуризации естественно-монопольного и конкурентного секторов ЖКК.

Концепция эффективного функционирования экономики жилищной и коммунальной сфер на современном этапе предложена учеными Института экономики города - Н.Б. Косаревой, Е.Ф. Петровым, А.С. Пу-зановым, М.Д. Шапиро и др. Теория и практика зарубежного опыта социального субсидирования исследованы в работах А. Заостровцева, П. Кузнецовой, JI. Рагозиной, 3. Садовской. Вместе с тем не решен ряд теоретико-методологических проблем функционирования коммунальных предприятий в посткризисной экономике, отсутствует анализ сравнительной эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса как сферы производства социально значимых благ на рыночных принципах, обоснование необходимости приватизации и привлечения частного бизнеса в сферу коммунальной экономики. В научно-практическом плане обострилась проблема несовершенства методического обеспечения реструктуризации жилищно-коммунального хозяйства, разработки и управления реализацией комплексных программ реформирования жилищно-коммунального комплекса и оценки их эффективности. В отечественной экономической науке отсутствует концептуальное обоснование вариантов реструктуризации системы управления жилищно-коммунальной сферой, не выработаны экономические направления ее преобразования. Более глубокой проработки требуют вопросы организации социальной защиты низкодоходных категорий населения, что особенно актуально в условиях перехода к полной оплате населением России жилищных и коммунальных услуг.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе институционального анализа механизмов финансирования и производства социально значимых благ в рыночной экономике выявить условия и модели рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса России, обосновать концепцию институциональной реструктуризации сферы производства социально значимых благ в муниципальной экономике и предложить наиболее эффективные направления ее реализации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- выявить природу жилищно-коммунальной услуги как экономического блага и провести анализ институтов ее производства и финансирования;

- смоделировать институциональную структуру ЖКК России и обосновать необходимость его рыночного реформирования;

- определить роль и место институциональной реструктуризации в системе рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса;

- предложить направления реструктуризации институциональной структуры спроса на жилищно-коммунальные услуги в муниципальной экономике;

- провести сравнительный анализ различных вариантов институциональной модернизации предложения жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);

- разработать основные направления институционализации рынка услуг по управлению жилищным фондом на муниципальном уровне;

- смоделировать механизм реструктуризации финансирования ЖКК;

- разработать предложения по реструктуризации механизма социальной защиты населения в условиях рыночного реформирования ЖКК.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является жилищно-коммунальный комплекс российской экономики, включающий совокупность предприятий, производящих и предоставляющих жилищные и коммунальные услуги, потребителей этих услуг, государственные и муниципальные органы, регулирующие отношения в ЖКК. Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений по поводу реструктуризации ЖКК как сферы производства социально значимых благ, а также ее механизмы и модели в условиях посткризисного развития экономики.

Теоретико-методологическую основу исследования составили неоклассические и неоинституциональные концепции и гипотезы, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории функционирования, регулирования и реформирования рынков социально значимых благ и муниципальной экономики, фундаментальные положения теории управления, теоретические концепции регионального и муниципального управления, теории государственного регулирования экономики. Поскольку жилищно-коммунальный комплекс включает естественно - монопольный и конкурентный сектора, то есть исследование экономико-теоретических основ его функционирования предполагает использование аппарата современных теорий естественной монополии и конкурентных рынков.

Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе исследования применялись принципы системного подхода в единстве его субъ-ектно-объектного и функционально-структурного аспектов. В рамках этого подхода к исследованию проблем реструктуризации ЖКК в работе были использованы общие и частные методы и инструментальные технологии научного исследования, в том числе методы научной абстракции, сравнительного, историко-генетического, статистического, финансового анализа и др.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ростовской области (Ростовстата), отчетные материалы Министерства строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, МУ «Департамент ЖКХ и энергетики» г. Ростова-на-Дону, статистические и фактологические материалы, собранные автором в процессе исследования.

Нормативно-правовую базу исследования составляют законы и нормативные акты Российской Федерации и Ростовской области, документы органов местного самоуправления в сфере регулирования ЖКК.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании рыночной модели реструктуризации институтов финансирования и производства жилищно-коммунальных услуг, высокая социальная значимость и естественно-монопольная организация локальных рынков обусловливают необходимость государственного регулирования ЖКК как системообразующего элемента муниципальной экономики. Поскольку рынки жилищно-коммунальных услуг территориально локализованы, то выбор адекватной модели институциональной реструктуризации ЖКК осуществляется органами муниципального самоуправления и определяется сложившимися технологиями, организацией, условиями производства и потребления жилищно-коммунальных услуг конкретного муниципального образования, а ее эффективная реализация обеспечивается разработкой поэтапного алгоритма реформирования с параллельным формированием инструментов социальной защиты малообеспеченных слоев населения данного муниципального сообщества.

Основные положения исследования, выносимые на защиту:

По специальности 08.00.01 - экономическая теория:

1. Критерием высокой социальной значимости экономического блага выступает наличие положительных эффектов его доступности и объемов потребления, существенно влияющих на уровень и качество жизни муниципального сообщества, что обусловливает необходимость государственного регулирования его производства и распределения. Но в соответствии с критериями исключаемости и конкурентности в потреблении жилищно-коммунальные услуги по своей экономической природе являются частными благами, эффективное производство и распределение которых возможно на основе функционирования жилищно-коммунального комплекса как рыночного сектора. В силу этого жилищно-коммунальные услуги идентифицируются как социально значимые частные блага, производимые и предоставляемые на рыночных принципах с использованием механизмов государственного регулирования.

2. Финансирование и производство ЖКУ как социально значимых благ может осуществляться при полном или частичном участии государства, степень которого определяется институциональной практикой привлечения частного сектора к выполнению функций общественного в сфере производства социально значимых услуг на основе эффективного использования бюджетных средств, финансируемых в производство качественных коммунальных услуг в общественном и частном секторах. Эффективной формой привлечения частного предпринимательства в сферу производства жилищно-коммунальных услуг выступает частно-государственное партнерство, предполагающее преимущественно частный способ их производства, что предопределяет необходимость рыночного реформирования отрасли.

3. Институциональная реструктуризация жилищно-коммунального комплекса - это приведение в соответствие экономической природе жилищных и коммунальных услуг институтов, регулирующих их производство и потребление, а также механизмов координации спроса и предложения на локальных рынках ЖКУ муниципальной экономики. Комплексная реструктуризация предложения в ЖКК включает институциональную составляющую -реструктуризацию прав собственности, форм хозяйствования - и технико-технологическую, т.е. реструктуризацию самих предприятий и технологий производства жилищных и коммунальных услуг на основе инновационной модернизации. Эффективность реструктуризации обеспечивается их тесной взаимосвязью при обеспечении доминирующей роли институциональной составляющей.

4. Социальная значимость жилищных и коммунальных услуг и рыночная модель функционирования ЖКК предопределяют одновременно необходимость и ограниченность государственного вмешательства в данной сфере, что детерминирует реструктуризацию системы управления жилищно-коммунальным комплексом, которая с одной стороны, создает условия для реализации преимуществ рыночного механизма координации спроса и предложения, а с другой - обеспечивает минимально необходимый доступный набор жилищных и коммунальных услуг всем потребителям при защите их интересов в монопольных секторах ЖКК.

По специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление территориальным развитием:

1. Поскольку рынки жилищно-коммунальных услуг территориально локализованы, то их регулирование обеспечивают местные органы власти, и механизм государственного регулирования ЖКК формируется снизу - с уровня муниципальной экономики. Сфера деятельности федеральных органов власти ограничиваются созданием общих рамочных условий функционирования ЖКК, обеспечивающих целостность комплекса и инфраструктуру инновационных диффузий, а сфера деятельности органов муниципального управления включает полный перечень функциональных задач в условиях наличия стратегических и тактических альтернатив рыночного реформирования: определение целей развития ЖКК как фактора конкурентоспособности муниципального образования, формирование его структуры на данной территории в рамках той или иной рыночной модели реструктуризации; построение структуры управления ЖКК в соответствии с избранной моделью и подбор адекватного данной модели инструментария.

2. По своей структурно-функциональной характеристике жилищно-коммунальный комплекс России представляет собой не рыночно оптимальный баланс монопольного и конкурентного секторов, а гипертрофированное преобладание монопольного сектора на базе муниципальной собственности как следствие предшествующего пути развития (path dependence). Обеспечение оптимальности структуры ЖКК, способствующее эффективному исполнению его жизнеобеспечивающих функций в муниципальной экономике, осуществляется на основе формирования моделей финансирования и инвестирования в ЖКК в рамках института частно-государственного партнерства, поскольку муниципальный уровень управления позволяет наилучшим образом использовать его преимущества.

3. Рыночная модель функционирования ЖКК и коллективный характер потребления ЖКУ предполагают наличие на стороне спроса институционально оформленных коллективных потребителей, отличающихся экономической и финансовой самостоятельностью, имеющих юридический статуе и необходимые ресурсы для осуществления целенаправленной деятельности по предъявлению платежеспособного спроса на жилищные и коммунальные услуги в форме заключения соответствующих соглашений и их реализации, - товарищества собственников жилья (ТСЖ). Существенными препятствиями для развития ТСЖ являются значительная неоднородность имущественного и социального статуса жителей одного дома, а также отсутствие эффективных механизмов согласования коллективных интересов по поводу потребления ЖКУ.

4. Реструктуризация ЖКК должна сопровождаться параллельным формированием на уровне муниципальной экономики механизма обеспечения социальной защиты малодоходных групп населения. Реструктуризация социальной защиты при оплате ЖКУ предполагает изменение соотношения между существующими механизмами социальной защиты, а также перенос центра формирования системы социальной защиты на муниципальный уровень.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в обосновании модели комплексной реструктуризации спроса, предложения и механизмов их координации в жилищно-коммунальном комплексе как сфере производства социально значимых благ, системообразующим элементом которой выступает институциональная составляющая, обеспечивающая приведение в соответствие экономической природе жилищных и коммунальных услуг институтов, регулирующих их производство и потребление, а также механизмов координации спроса и предложения на локальных рынках муниципальной экономики. Конкретные элементы новизны проявляются в следующем:

По специальности 08.00.01 — экономическая теория:

1. Выявлен дуализм экономической природы жилищно-коммунальной услуги как частного блага, характеризующегося наличием значительных положительных социальных эффектов, что позволило охарактеризовать жилищно-коммунальный комплекс как рыночный сектор экономики и одновременно сферу производства социально значимых благ, эффективность функционирования которой зависит как от степени развитости рынка и рыночной среды, так и от эффективности институтов социальной защиты.

2. Определено, что дихотомия монопольного и конкурентного секторов в структуре ЖКК, осуществляющем производство социально значимых благ, детерминирует эффективность института частно-государственного партнерства как приоритетной модели институциональной реструктуризации ЖКК, обеспечивающей производство доступных членам муниципального сообщества жилищных и коммунальных услуг при участии органов местной власти в процессе регулирования и финансирования ЖКК. Это позволило выявить главный фактор медленной институциональной реструктуризации жилищно-коммунального комплекса - сосуществование старых институтов, ориентированных на поддержание нерыночных способов производства (муниципальных унитарных предприятий, бюджетного финансирования, ценовой доступности для всех категорий населения и т.д.), и новых рыночных институтов частного предпринимательства, коммерческого интереса, частно-государственного партнерства и т.д.

3. Предложена модель реструктуризации производства ЖКУ с использованием института вертикально-интегрированных компаний на монопольных рынках и оптимального развития малого предпринимательства в подотраслях со слабо выраженным эффектом масштаба, низкими барьерами входа на рынок и эластичным спросом, что позволяет перераспределить усилия государства по реструктуризации рынков производства ЖКУ и развитию конкуренции в процессе рыночного реформирования ЖКК.

4. Сформирована целостная система критериев оценки эффективности механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг, которая позволила выявить неэффективность существующей системы социальной помощи и обосновать необходимость перехода к социальной нецелевой субсидии как основному институту социальной защиты в условиях функционирования ЖКК как рыночного сектора.

По спегщальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием:

1. Доказано, что территориальная локализация рынков жилищно-коммунальных услуг в муниципальной экономике обусловливает ограничение функций федеральных органов власти созданием общих рамочных условий функционирования ЖКК и расширением сферы деятельности органов муниципального управления по развитию ЖКК как фактора конкурентоспособности муниципального образования. Это позволило закрепить прерогативу выбора модели институциональной реструктуризации ЖКХ за муниципальным образованием, которое осуществляет модернизацию системы управления ЖКК в соответствии с избранной моделью и подбор инструментария, соответствующего данной модели.

2. Выявлены имманентные и перманентные факторы, препятствующие институциональной реструктуризации рынков жилищно-коммунальных услуг в муниципальной экономике, формированию института коллективных собственников и посредников между производителями и потребителями ЖКУ - управляющих жилищным фондом коммерческих организаций, что позволило предложить механизм изменения системы стимулов участников рынка ЖКУ и обосновать необходимость приоритетного государственного стимулировании конкуренции и развития частного бизнеса в сфере их заказа.

3. Определены условия эффективности функционирования частно-государственного партнерства в сфере управления и финансирования крупных инфраструктурных проектов в муниципальной экономике, включающие институциональные соглашения, обеспечивающие интересы партнеров путем формирования прозрачного механизма возврата инвестиций и четкого разделения прав собственности на инвестиционные объекты. Это позволит избежать неблагоприятных долгосрочных социальных и политических эффектов приватизации объектов городской коммунальной инфраструктуры.

4. Доказано, что глубокая дифференциация муниципальных образований как по условиям предоставления жилищно-коммунальных услуг, так и по потребностям населения в социальной защите предопределяет целесообразность формирования системы социальной помощи при обеспечении доступности ЖКУ на уровне местных сообществ. Это позволило обосновать необходимость перераспределения налоговых поступлений в пользу муниципальных бюджетов для обеспечения их финансовой свободы и ответственности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования. Совокупность полученных научных результатов образует теоретико-методологическую базу научного анализа проблем функционирования и реформирования сферы жизнеобеспечения населения. Теоретические положения и обобщения данной работы, выявленные закономерности, представленные модели реструктуризации могут быть использованы при совершенствовании содержания курсов экономической теории, муниципальной экономики и муниципального управления, разработке специального курса «Экономика жилищно-коммунального комплекса» и подготовке учебно-методических пособий.

Практическая значимость исследования. Изложенные в работе концептуально-практические подходы к формированию эффективной системы управления жилищно-коммунальным комплексом могут быть использованы при разработке региональных концепций и программ, законов, постановлений, решений, рекомендаций по реформированию ЖКК. Представленный обширный репрезентативный статистический материал позволяет объективно оценить состояние политики управления в сфере ЖКХ г. Ростова-на-Дону.

Апробация работы. Основные положения и результаты докладывались и обсуждались на международной и вузовских научно-практических конференциях. Предложенные автором концептуальные подходы по созданию эффективной системы управления ЖКК приняты к реализации Министерством строительства, архитектуры и ЖКХ г. Ростова-на-Дону. Основные результаты исследования отражены в 6 опубликованных работах общим объемом 2,7 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Шелепов, Владимир Германович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Научное исследование проблем институциональной реструктуризации сферы социально значимых благ в муниципальной экономике на примере жилищно-коммунального комплекса позволило получить следующие теоретические выводы и практические результаты:

1) Для обоснования возможности и целесообразности выбора того или иного варианта реформирования ЖКК необходимо проведение экономико-теоретического анализа объекта отношений в отрасли - жилищных и коммунальных услуг - с помощью инструментария теории общественного блага. В аспектах потребления в соответствии с критериями исключаемое™ и конкурентности жилищно-коммунальные услуги по своей экономической природе являются частными благами, эффективное производство и распределение которых возможно на основе функционирования жилищно-коммунального комплекса как рыночного сектора. Вместе с тем, доступность, количество и качество жилищно-коммунальных услуг определяют уровень жизни населения, а значит социальную и политическую стабильность в обществе. Жилищно-коммунальные услуги являются универсальными, то есть благами общего значения. Производство и потребление такого рода благ сопровождается значительными социальными эффектами, что позволяет отнести ЖКК к сфере производства социально значимых благ.

2) Многие коммунальные услуги производятся в условиях естественной монополии, т.е. «провала рынка», когда рыночный механизм координации спроса и предложения не в состоянии обеспечить максимальный уровень общественного благосостояния. Ситуация естественной монополии на рынках коммунальных услуг также требует государственного вмешательства в целях недопущения монопольных злоупотреблений. Наличие важного социально-публичного элемента, при котором необоснованное повышение цены может сделать услуги недоступными для потребителей и в целом снизить качество жизни граждан, существенное влияние на макроэкономическом уровне цен ЖКУ на темпы инфляции, производство ряда коммунальных услуг в условиях естественной (технологической) монополии характеризует ЖКК как сферу производства благ общеэкономического значения. Следовательно, жилищно-коммунальные услуги идентифицируются как социально значимые частные блага, производимые и предоставляемые на рыночных принципах в условиях государственного регулирования монопольных рынков.

3) Частная природа жилищно-коммунальных услуг как экономических благ предполагает, что реформирование жилищно-коммунального комплекса как института их производства в России должно носить рыночный характер, использовать преимущественно рыночные механизмы координации спроса и предложения ЖКУ. Социальная значимость ЖКУ предопределяет необходимость государственного регулирования отрасли. Поэтому варианты рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса, одинаково нацеленные, отличаются по составу и структуре инструментов реформирования, интенсивности и радикальности методов реформирования, а также распределением мероприятий по реформированию в пространстве и во времени. Основы рационального выбора институтов производства и институтов финансирования социально значимых благ различны и определяются общественной эффективностью той или иной альтернативы в конкретных исторических условиях. Производство социально значимых благ может осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством.

4) В рыночной экономике одной из причин осуществления на базе государственной собственности производства экономических благ и/или их финансирования оказывается необходимость выполнения государством социально значимых функций при невозможности их исполнения на базе частной собственности без государственной финансовой поддержки. На практике государственное финансирование и производство социально значимых благ институционализируется в различных формах. Участие государства и/или других институтов в финансировании экономических благ, которые являются частными по своей природе, но имеющими высокую социальную значимость, оказывается обязательным для обеспечения доступности их необходимого минимума как можно более широкому кругу потребителей. Способом государственного участия в финансировании жилищно-коммунальных услуг является, например, субсидирование, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В качестве специфической формы участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают также налоговые льготы.

5) При выборе тех или иных институтов производства жилищных и коммунальных услуг существенны также издержки перехода от одного способа производства к другому, которые в некоторых случаях могут оказаться запретительно-высокими. Выбор вариантов реформирования сферы социально значимых благ определяется в числе прочих характером и степенью ин-ституциализации самого объекта рыночного реформирования - жилищно-коммунального комплекса России, зависят от современного состояния и результатов его структурно-функционального анализа.

6) Создание необходимых условий по качественному и надежному функционированию жилищно-коммунального комплекса как сферы жизнеобеспечения является основой социальной политики государства. Между тем, в настоящее время состояние ЖКК России характеризуется как кризисное. Практически на территории всей страны высок уровень износа городской инфраструктуры, снижается качество услуг при повышении цен. Ежегодно на обеспечение функционирования ЖКХ уходит более трети всех бюджетных поступлений. Однако реформирование важной сферы жизнеобеспечения может осуществляться разными способами. В первую очередь альтернативные способы реформирования отрасли лежат в плоскости направленности и принципиальной установки институциональных реформ - рыночные или нерыночные. Политические ответы на этот вопрос имеют одинаковое право на существование, но экономический подход предполагает четкое научное обоснование целесообразности выбора рыночного или нерыночного варианта реформирования коммунального комплекса.

7) Институты организации жилищно-коммунального хозяйства в плановой экономике кардинально отличаются от принципов рыночного функционирования отрасли. Институты государственной собственности, монопольной организации производства и финансирования, ценовой доступности и бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства в плановой экономике привели к созданию технологических и организационно-экономических структур, эффективное функционирование которых в условиях рыночной экономики невозможно и ведет к постепенной деградации отрасли. В результате принятого политического курса рыночного реформирования жилищно-коммунального хозяйства с 1992 г. в отрасли произошли существенные изменения в части снижения ценовой доступности коммунальных услуг и сокращения бюджетного финансирования. Доля низкодоходных групп населения в финансировании жилищно-коммунальных услуг значительно увеличилась, что в сочетании с практически не изменившимися структурой собственности, структурой рынков и низким качеством услуг привело к увеличению социальной напряженности.

8) В сфере социально значимых жилищно-коммунальных услуг наблюдается одновременное сосуществование старых институтов, ориентированных на поддержание нерыночных способов производства и финансирования жилищных и коммунальных услуг, и новых институтов, возникающих в результате усилий по рыночному реформированию отрасли. Продолжение рыночного реформирования требует комплексной институциональной реструктуризации жилищно-коммунального комплекса, реструктуризации институтов российского рынка жилищно-коммунальных услуг - на стороне спроса, предложения, а также механизма их координации. Цель комплексной институциональной реструктуризации ЖКК как сферы производства социально значимых благ состоит в приведении в соответствие рыночным принципам реформирования - полной окупаемости, демонополизации и приватизации -структур собственности, рынков, производства и финансирования ЖКУ.

9) Рыночное функционирования ЖКК предполагает наличие на стороне спроса институционально оформленных коллективных потребителей, имеющих необходимые ресурсы для осуществления деятельности по предъявлению платежеспособного спроса на жилищные и коммунальные услуги. В качестве таких институтов выступают товарищества собственников жилья (ТСЖ) - некоммерческие организации потребительской кооперации в ЖКК. ТСЖ по замыслу реформы в силу наличия частного, а не размытого интереса, в сравнении с муниципальными органами будут более эффективно контролировать службы, которым переданы функции заказа и исполнения услуг, тем самым, способствуя решению проблемы управления поведением исполнителя и уменьшению негативных последствий информационной асимметрии.

10) Несмотря на все преимущества ТСЖ, институциализация спроса на жилищно-коммунальные услуги происходит крайне медленно. В результате проведенного в диссертационном исследовании анализа процесса создания товариществ собственников жилья как института коллективного потребителя выявлены факторы, препятствующие реструктуризации спроса в данном направлении. Первая группа факторов имманентна для ТСЖ как потребительского кооператива, их действие невозможно преодолеть полностью, но необходим поиск механизмов его снижения. В их ряду следующие: сложность процесса согласования интересов всех собственников многоквартирного дома для организации коллективных действий; «зависимость от предшествующего» (path-dependence), состоящая в совместном проживании в многоквартирном доме как собственников, так и нанимателей с различным уровнем дохода и социальным статусом, что усиливает конфликт интересов и существенно затрудняет поиск компромисса; обостряет "проблему безбилетника", возникающую в результате коллективной ответственности за оплату жилищных и коммунальных услуг. Поиск механизмов решения данных проблем связан с постепенным повышением степени однородности жильцов многоквартирного дома, ограничением количества жильцов, принимающих решения по вопросам управления домом, обеспечением стабильности состава квартировладельцев, а также разработкой процедур, позволяющих принимать и выполнять необходимые для достижения основных целей организации жильцов решения. К группе имманентных факторов, ограничивающих создание товариществ собственников жилья, относится и минимально эффективный размер товарищества. Экономическая эффективность функционирования ТСЖ при объединении нескольких домов повышается за счет экономии на масштабе. Однако наличие большого количества участников товарищества обостряет проблему согласования интересов, осложняет процесс выработки решений, увеличивает трансакционные издержки по осуществлению коллективных действий.

11) Вторая группа факторов - правовая дискриминация товариществ собственников жилья со стороны различных государственных и муниципальных организаций и структур, наличие административных информационных барьеров, препятствующих рыночной реструктуризации спроса в ЖКК, недоверие собственников жилья государству, их опасение решать проблемы изношенного и годами неухоженного жилищного фонда страны за счет своего семейного бюджета, - является перманентной, связана с неразвитостью существующей институциональной среды для эффективного существования новых институтов и требует целенаправленного воздействия для полного преодоления влияния таких факторов. Помимо решения этих проблем необходимо дополнительно создавать систему стимулов к самоорганизации в товарищества, включающую открытие субсчетов для каждого дома, формирование института домовых комитетов и законодательное закрепление обязательности выполнения капитального ремонта недвижимого имущества, переходящего в управление ТСЖ, создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом.

12) Реструктуризация предложения связана с развитием рынка производства и предоставления ЖКУ как конкурентного (в потенциально конкурентных секторах), созданием максимально благоприятных условий для использования преимуществ монопольного производства в естественно-монопольных секторах. Центральное место в механизме реструктуризации жилищно-коммунального комплекса на муниципальном уровне занимает организация конкурентной среды. Одним из первых шагов по демонополизации жилищно-коммунального комплекса стало разделение функций заказчика и подрядчика и организация заказчиками конкурсов подрядчиков. Именно проведение конкурсов на выполнение заказа для муниципального жилого фонда среди предприятий всех организационно-правовых форм и послужило основой реструктуризации предложения в сфере жилищно-коммунальных услуг. Однако до сих пор большинство предприятий, оказывающих жилищные услуги, - это, как правило, муниципальные предприятия с четкой пространственной локализацией своей деятельности, с устаревшей системой организации и оплаты труда, не стимулирующей увеличение объемов производства и повышение качества предоставляемых услуг. Основными препятствиями для входа малого бизнеса на рынки ЖКУ являются значительные институциональные барьеры, изношенность основных фондов ЖКК, нестабильность партнерских отношений со стороны муниципалитетов и отсутствие действенного механизма возврата инвестиций.

13) Реструктуризация предложения как инструмент рыночного реформирования монопольного сектора ЖКК также связана с привлечением в сферу производства коммунальных услуг частного бизнеса, способного организовать эффективное функционирование коммунального хозяйства. Потенциал конкуренции может быть реализован и в сфере управления системами городского водоснабжения и водоотведения или теплоснабжения, основные фонды которых находятся в муниципальной собственности путем предоставления права доверительного управления либо путем концессии на управление и обслуживание объектов ЖКХ.

14) Реструктуризации предложения на рынках жилищных и коммунальных услуг осуществляется на основе формирования крупных вертикально-интегрированных компаний и одновременного стимулирования развития малого предпринимательства в отрасли. Возможность сочетания различных структур обусловлена технологической неоднородностью жилищно-коммунального комплекса, наличием видов деятельности с различным характером отдачи от масштаба. Эффективное функционирование коммунальных предприятий в форме вертикально-интегрированных компаний определяется наличием постоянной или возрастающей отдачи от масштаба, что имеет место в подотраслях водоснабжения и водоотведения, энерго- и теплоснабжения, газораспределения. Факторами оптимального развития малого предпринимательства на рынках жилищно-коммунальных услуг выступают слабо выраженный эффект масштаба, низкие барьеры входа на рынок и эластичный спрос.

15) Для полноценного формирования рынка жилищно-коммунальных услуг необходима реструктуризация не только спроса конечных потребителей и предложения предприятий-производителей, но и институтов управления жилищным фондом как институтов независимых Заказчиков, способных предъявлять спрос и заключать контракты с конкурирующими между собой организациями подрядчиков. Практика показала, что функционирование муниципальных учреждений в качестве служб заказчика является неэффективным. Роль заказчика наилучшим образом может исполнять коммерческая управляющая организация, нанимаемая владельцами жилья, в том числе ТСЖ или муниципалитетами, для управления недвижимостью и исполнения функций институционализированного рыночного агента. Появление института управляющей компании модернизирует модель системы управления жилищно-коммунальным комплексом города.

16) Предлагаемая в рамках реструктуризации модель управления жилищным фондом потенциально более эффективна (что подтверждает и мировой опыт), поскольку экономические агенты в ней обладают большей независимостью, и управление, напрямую или опосредовано, не концентрируется в рамках одного института. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высоко конкурентной сферой предпринимательской деятельности. Однако до настоящего времени даже в крупных муниципальных образованиях создание конкурентной среды на рынке управления жилищным фондом сдерживается высокими (и растущими) административными барьерами. Существенным препятствием является низкая заинтересованность сторон. Жилищно-коммунальные предприятия и службы заказчика не заинтересованы в развитии института управляющих организаций, а интересы населения и местных органов власти в данной модели управления не очевидны. Нераспространенность частных управляющих компаний на сегодняшний день во многом объясняется низкой доходностью этого бизнеса. До тех пор, пока норма рентабельности в этой сфере не увеличится, трудно ожидать притока на данный отраслевой рынок независимых операторов. К тому же неразвитость социально-экономической инфраструктуры тормозит переход к более эффективному управлению жилищным фондом.

17) Устранение причин как объективного, так и субъективного характера, препятствующих распространению этой модели управления жилищным фондом, предполагает целенаправленное изменение всей системы предоставления жилищно-коммунальных услуг и во многом зависит от выбора местных властей в сторону сохранения функций контроля, управления и регулирования, либо полного отказа от них на основе частно-государственного партнерства в сфере производства и предоставления ЖКУ местному сообществу. Очевидно, каждая из возможных моделей управления жилым фондом получит свою нишу, и только развитие рынка услуг ЖКХ покажет, какая из них окажется более конкурентоспособной. Однако, в любом случае, для улучшения ситуации в сфере ЖКК необходимо повысить привлекательность ТСЖ; активнее создавать конкурентную среду в секторах жилищно-коммунального хозяйства, не являющихся естественно монопольными; интенсивнее развивать институт управляющих компаний посредством создания адекватных институциональных условий.

18) Институциональная реструктуризация сферы социально значимых услуг жилищно-коммунального комплекса предполагает реструктуризацию источников финансирования текущих и инвестиционных расходов в ЖКК. В условиях рыночного реформирования ЖКК преимущественно общественное, бюджетное финансирование производства жилищно-коммунальных услуг постепенно трансформируется в преимущественно частное, то есть осуществляемое за счет средств непосредственных потребителей услуг - населения и организаций, причем в соответствии с долей каждой группы в объемах потребляемых услуг. Снижение бюджетного финансирования без адекватного увеличения частного привело к ухудшению состояния ЖКК во многих районах России, и, прежде всего, к сокращению инвестиций в отрасль.

19) Новые механизмы финансирования инвестиционных расходов к ЖКК связаны с развитием института частно-государственного партнерства, т.е. привлечения владельцев частного капитала в качестве внешних инвесторов крупных инфраструктурных проектов в коммунальной экономике. Проведенный в диссертационном исследовании анализ фактического материала по развитию частно-государственного партнерства в ЖКК России позволил определить основные условия успешности внедрение новых схем финансирования и инвестирования, в числе которых следующие: реальная заинтересованность местных властей в привлечении частных инвесторов для реализации инвестиционных проектов по реконструкции и модернизации коммунальной инфраструктуры, их способность обеспечить максимально возможные в сложившейся ситуации благоприятные условия частным инвесторам; заинтересованность частных инвесторов и их готовность вкладывать собственные средства в городскую коммунальную инфраструктуру; эффективность частного менеджмента по сравнению с работой директоров муниципальных предприятий.

20) Привлечение частных инвестиций связано с разного рода проблемами, большая часть которых порождается правовой неурегулированностью подобных соглашений. В договоре аренды необходимо четко определять условия, регулирующие отношения между арендатором и арендодателем по вопросам нового имущества, возникающего в результате действий арендатора. Если эти отношения не оговорены, то муниципальные сети, модернизированные, реконструированные или расширенные за счет инвестора, могут отойти ему в собственность, что чревато образованием частной монополии, неподконтрольной администрации муниципального образования. Для того чтобы избежать проблем с определением статуса имущества, существующего или нового, необходимо предусмотреть эти вопросы в договоре аренды или в отдельном договоре между муниципалитетом и инвестором. Необходимо также определить источники компенсации вложенных средств через тариф, плату за аренду, или снижение издержек. Это также поможет избежать ситуации двойной компенсации инвестиционных расходов, когда инвестиции компенсируются через тариф, и при этом частное предприятие получает право собственности на построенное имущество. Необходимо также согласовать с частным инвестором уровень доходности вложенных средств, который будет включен в тариф. Другими словами, инвестор должен быть заинтересован не в приватизации муниципального имущества, а в получении дохода на вложенный капитал. Это позволит сохранить целостность муниципальной системы коммунальной экономики, планировать и осуществлять городское развитие, а также осуществлять контроль за деятельностью локальных естественных монополий.

21) Наряду с проблемой финансирования жилищно-коммунального комплекса, решаемой в основном в рамках подхода к жилищным и коммунальным услугам как к частным благам, другим острым и дискуссионным вопросом оказывается организация социальной защиты населения в процессе рыночного реформирования ЖКК, отражающая другую характеристику жилищно-коммунальных услуг - их высокую социальную значимость. Социальная значимость ЖКУ требует разработки механизмов социальной защиты в целях обеспечения ценовой доступности услуг для малообеспеченных домо-хозяйств населения, что должно способствовать снижению социальной напряженности, возникающей в процесс рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса.

22) За период реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России с целью социальной защиты населения были созданы различные институты, экономической природой которых выступает субсидирование за счет бюджетных средств или за счет средств коммерческих потребителей ЖКУ. Для оценки эффективности использования тех или иных институтов социальной защиты малодоходных групп населения в процессе рыночного реформирования сферы социально значимых благ в диссертационном исследовании построена следующая система критериев: охват нуждающихся в помощи, адресность (целенаправленность) по отношению к наиболее нуждающимся, предсказуемость расходов, связанных с реализацией данного института; величина ценовых искажений и других внешних эффектов, возникающих в результате использования данного института; административная простота организации исследуемого механизма социальной защиты; существенность или достаточность института для решения проблемы домохозяйства по оплате ЖКУ; степень влияния введения/отмены механизма на социальную напряженность в обществе; практическая возможность реализации данного института социальной помощи в конкретных условиях места и времени.

23) С точки зрения вышеперечисленных критериев существующее соотношение механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг нельзя назвать эффективным. В сложившейся системе важнейшим институтом является субсидирование населения за счет налогообложения или ценовой дискриминации бизнес-структур. Хотя такое субсидирование отвечает ряду критериев эффективности, оно создает значительные отрицательные внешние эффекты, негативно отражается на многих аспектах функционирования экономики в целом. Противоречием в социальной политике по отношению к ЖКК является одновременное существование институтов льгот для отдельных категорий граждан и субсидий для низкодоходных групп населения. Система льгот является одним из «старых» институтов, не соответствующим рыночным институтам реформирования жилищно-коммунального комплекса и вступающим в противоречие с принципом полной оплаты потребляемых услуг. Проблемой системы социальной защиты населения при оплате ЖКУ является перенос большей части нагрузки по субсидированию ЖКУ на региональные бюджеты. При отсутствии новых источников пополнения доходной базы субфедеральных бюджетов и увеличении числа домохозяйств, получающих субсидии на оплату ЖКУ при неизбежном росте тарифов, можно объективно предположить рост аккумулированной задолженности перед населением.

24) Наиболее действенный с точки зрения принятых критериев механизм социальной защиты - адресные нецелевые субсидии - не имеет широкого применения в социальных системах регионов. Между тем нецелевые адресные субсидии с точки зрения охвата нуждающихся являются единственным механизмом, который не подвержен ограничению в виде доли нуждающихся, подключенных к поставкам коммунальных услуг. Возможность домохозяйств расходовать нецелевую денежную поддержку в соответствии со своими предпочтениями означает, что этот механизм является наименее искажающим из всех моделей субсидирования коммунальных услуг. С точки зрения администрирования нецелевые денежные трансферты связаны с такими же административными издержками, как и другие механизмы, построенные на проверке нуждаемости. Однако смягчение социального влияния повышений цен на коммунальные услуги через этот механизм не создает никаких дополнительных административных требований, если система социальной помощи уже имеет место.

25) Эффективное соотношение механизмов социальной защиты населения в ходе рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса может быть разработано только на уровне конкретного муниципального образований, исходя из особенностей формирования его бюджета и потребности населения в социальной защите при оплате ЖКУ. Однако для этого муниципалитетам необходима значительная степень свободы в формировании и распоряжении собственными доходами, а также специальные технологии привлечения и использования внебюджетных ресурсов для решения социальных проблем. В частности, для финансирования социальных субсидий целесообразно использование поступлений налога на добавленную стоимость на территории данного муниципального образования. Помимо фискальных преимуществ, использование НДС для финансирования жилищных субсидий целесообразно и с точки зрения социальной справедливости, так как неплатежеспособный спрос на ЖКУ низкодоходных групп населения будет удовлетворяться за счет платежеспособного спроса на другие товары и услуги других доходных групп населения.