Формирование институциональных механизмов управления муниципальным образованием тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование институциональных механизмов управления муниципальным образованием"

На правах рукописи

Карцев Борис Владимирович

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ДооЫ

На правах рукописи

Карцев Борис Владимирович

4

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена во Владимирском государственном педагогическом университете.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Гутман Геральд Викторович

' Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Ведущая организация: Академия социального управления (г. Москва)

Защита состоится 2 декабря 2005 г. в 14.00 час. на заседании Диссертационного совета КМ 212.025.01 при Владимирском государственном университете по адресу: 600014, г. Владимир, ул. Белоконской, 3/7, 315а — 3.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Владимирского государственного университета по адресу: 600000 г. Владимир, ул. Горького, 87, корпус 1.

Автореферат разослан «1» ноября 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

Хартанович Константин Витальевич; кандидат экономических наук Старовойтов Владимир Гаврилович

кандидат экономических наук, доцент

Марченко Е.М.

К>С. ¡,

ЯЛЬНАП

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в России ведется масштабная реформа местного самоуправления. Основными ее составляющими являются формирование двухуровневой системы органов местного самоуправления и разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продолжением этой реформы является принятый в 2003 году Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. (далее новый Закон).

Актуальность темы исследования определяется тем, что в современных рыночных условиях:

• Отсутствует системный подход к объекту управления - муниципальному образованию, что сдерживает его социально - экономическое развитие.

• Существует дублирование управленческих функций, вносящих неопределенность и повторы в реализацию компетенций органов управления.

• Неэффективно распределяются материальные, финансовые и людские ресурсы, снижающие эффективность функционирования муниципального образования.

• Отсутствует финансовая самодостаточность местного самоуправления, порождающая его зависимость от вышестоящих структур власти.

• Медленно растет благосостояние людей, несоответствующее ни его запросам, ни возможностям государства.

• Снижается доверие населения к институтам власти.

Решение указанных проблем выдвигает необходимость научной разработки эффективных механизмов управления муниципальным образованием с учетом требований нового Закона.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ работ по муниципальной проблематике, позволяют выделить следующие группы исследователей, в наибольшей мере разработавших современные институциональные подходы к организации и управлению муниципальным образованием. Среди них отметим работы Ю.Б. Алексеева, А.Е. Балобанова, А.Г. Воронина,

А.Л. Гапоненко, А.Г. Гладышева, А.Н. Гранберга, А.А. Замотаева, В.В. Зотова, Ю.В. Кириллова, Ю.Н. Лапыгина, В.Н. Лексина, А.И. Радчен-ко, А.Н. Швецова, С.Н. Юркова и др., которые разработали общетеоретические и методологические принципы организации, планирования, мотивирования и контроля системы местного самоуправления. Другую группу исследователей, активно адаптирующих идеи и методы институционализма в России, представляют экономисты-математики (В. Полтерович, В. Макаров, Б.Зотов, А. Розенталь). Третью группу исследователей, развивающих идеи институционализма, в том числе и в системе местного самоуправления в России, образуют ученые высших учебных заведений, представители специализированных кафедр. Российский «кафедральный институционализм» представляет собой, прежде всего, изложение его в учебных курсах, учебниках (А. Шаститко, А. Аузан, В.Тамбовцев, Р. Нуреев, А. Олейник).

Для проанализированных групп, развивающих идеи институционализма в своих исследованиях, можно выделить две общие черты. Первая - теоретико-методологическая. Отечественные исследователи рассматривают институты как внешний по отношению к экономике набор правил, выполняющих для нее функцию ограничений. Институты, реализуя свои координационные и распределительные функции, рассматриваются как условия (или препятствия) для создания взаимовыгодного обмена, как рамки экономической деятельности местного самоуправления. Вторая общая черта - конкретно-прикладная, которая позволяет изучать и адаптировать новые экономические формы, фиксировать отклонения, противоречия, аномалии в хозяйственном развитии местного самоуправления.

В настоящее время появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты институционализации хозяйственных процессов в России. Среди них заслуживает внимание работа Г.В. Гутмана и А.П. Николаева - «Институционализация малого и среднего бизнеса в регионе», в которой предлагается институциональный подход к управлению малым бизнесом на уровне региона и муниципальных образований. Методы институциональной экономической теории использовались также в работах Ю.Н. Лапыпина и О.Л. Гойхера. Среди западных специалистов по институцио-

нальной экономической теории, следует выделить работы основоположника институционализма Т. Веблена, а также его последователей -Д. Норта, Д. Коммонса, Р.Коуза, В. Ойкена, М. Олсона, Р. Познера, О. Уильямсона, Г. Демсеца, Р. Нельсона, Дж. Бьюкенена, Й. Шумпе-тера и других, которые заложили сущностные основы применения инсгатуци-онализма, как инструмента научного познания.

Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование, а предметом исследования - институциональные механизмы управления муниципальным образованием, адекватные требованиям законодательства о местном самоуправлении.

Цель исследования заключается в создании институционально сбалансированной системы местного самоуправления в соответствии с установленными полномочиями.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:

1) Обобщены и систематизированы теоретические и практические подходы к определению муниципального образования как объекта управления.

2) Сопоставлены и проанализированы категории институциональной теории со структурой и основными связями муниципального образования. Выполнен анализ институциональных параметров развития муниципального образования.

3) Определено влияние законодательной базы, связанной с реализацией местного самоуправления, как основного фактора институциональной среды, на развитие муниципального образования.

4) Сформирована система местного самоуправления с учетом требований нового Закона о местном самоуправлении.

5) Разработан новый Устав муниципального образования.

Теоретическая н методологическая основа исследования базируется

на многоуровневой концепции методологического знания, где нашли отражение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования: системный подход, логические методы, анализ и синтез, методы статистической обработки информации. Инфор-

мационной базой настоящего диссертационного исследования послужили: достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых в области экономики и управления; прикладные работы по данной проблеме; законодательная база, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправления и институциональной экономической теории; материалы научно-практических конференций, совещаний, семинаров и тренингов, социологических исследований, в которых автор принимал личное участие.

Теория институционализма рассматривается в работе как научный метод познания жизнедеятельности муниципального образования с целью использования его методологии для решения экономических проблем и управления муниципальным образованием. Необходимость применения на практике институциональной теории связана с недостатком научных подходов к изучению и решению проблем местного самоуправления, где остро ощущается не разработанность общетеоретических, методологических, экономических подходов к управлению.

Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 0S.00.05, п. 5.16.

ч

Научная новизна результатов, полученных лично автором в ходе диссертационного исследования, заключается в следующем:

1. На основе анализа законодательства о местном самоуправлении, а также сопоставления старого и нового законов о местном самоуправления, уточнены базовые характеристики муниципального образования, как объекта управления в общей системе Российской Федерации: как нижнего уровня власти государства, как хозяйствующего субъекта и как местного сообщества. Проанализированы важнейшие функциональные сферы муниципального образования - градообразующая, градообслуживающая, социальная, представленные в едином комплексе городского хозяйства.

2. Обоснованы общие и специфические черты использования институциональной теории при анализе социально-экономических отношений, рассмотрены подходы к институционализации этих отношений на уровне муниципального образования, их трансакционное содержание и экономические последствия.

3. Выявлены основные институциональные элементы муниципального образования: институты-нормы, институты-контракты, институты-организации, даны их характеристики. Построена институциональная матрица муниципального образования, как отражение реальных процессов, происходящих при решении вопросов местного значения, позволяющая определить меру и качество исполнения властных полномочий и самоорганизации населения.

4. Систематизированы основные проблемы и противоречия нового Закона о местном самоуправлении, заключающиеся в недостаточности и избыточности институционального обеспечения механизмов управления муниципальной собственностью и снижении уровня финансовой самодостаточности, а также отдалении муниципального образования от финансовой автономии, предложены пути достижения финансовой самодостаточности.

5. На основе проведенного SWOT - анализа обосновано положение о том, что практически во всех элементах аналитической таблицы (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы) присутствуют институциональные тенденции, учет и взаимосвязь которых призваны обеспечить единство и целостность принимаемых управленческих решений.

6. Разработан Устав муниципального образования, институционально обеспечивающий сбалансированное сочетание принципов местного самоуправления и централизации властных полномочий в вопросах финансовой самодостаточности, инвестиционной политики и занятости населения, позволяющий максимально использовать комплекс полномочий органов местного самоуправления, местный бюджет, непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию институциональных механизмов, на основе которых разработаны Уставы муниципальных образований городского округа город Гусь-Хрустальный, Гусь-Хрустального района с входящими в него 14 поселениями. Справки внедрения прилагаются.

Разработанный автором Устав муниципального образования, может быть рекомендован органам местного самоуправления и субъектам

Российской Федерации как во Владимирской области, так и в других регионах России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в 2002-2005 г.г. в ходе практической деятельности автора по разработке механизмов реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области, сотрудничестве с кафедрами экономической теории Владимирского государственного педагогического университета и кафедрой экономики городского хозяйства Владимирского государственного университета. Основные аспекты исследования изложены в публикациях автора общим объемом 2,0 п.л.

Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 машинописных страницах, содержит 16 рисунков и 6 таблиц.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень разработанности проблемы, формируются цели и задачи, определяются объект, предмет и методология исследования, раскрывается научная новизна, практическая значимость проведенного исследования и апробация работы.

В первой главе «Теоретические аспекты исследования проблем управления муниципальными образованиями», включающей три параграфа, исследуется сущность категорий «муниципальное образование», «муниципальное управление», «система местного самоуправления», выявляются соотношения этих понятий в системе муниципального управления. Кроме этого раскрыто понятие институтов в современной теории управления и их экономическая роль в социально-экономических отношениях. Определены показатели экономической эффективности институциональных механизмов через характеристику трансакционных издержек.

Муниципальное образование, как объект управления представляет собой сложную социальную организацию под названием «местное сообщество» (или «муниципальное сообщество»). Главная цель местного сооб-

щества - обеспечивать свои корпоративные интересы, создавать и улучшать условия жизни населения, прежде всего, за счет муниципального хозяйства. Это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур общества. Для оценки ( роли и места муниципального образования, все общество следует разде-

лить на три основных сектора:

1. Власть (функции власти, политическая функция). 4 2. Бизнес (хозяйственные функции).

3. Некоммерческий сектор (общественные функции и самоорганизация граждан).

В этой структуре местное самоуправление выполняет все три выделенные функции (рис. 1):

Рис.1. Институт местного самоуправления в системе основных секторов общества.

Принимаемые в последние годы на государственном уровне попытки укрепить местное самоуправление в Российской Федерации сводится к ясной и конкретной цели, совпадающей с целями муниципального образования: заменить существующую в местных сообществах и их органах управления философию выживания на философию развития за счет максимального использования совокупности местных, региональных и государственных факторов. При этом подчеркивается, что местное самоуправление не просто важнейшая форма народовластия, но и самостоятельный институт общества, входящий в структуру государства и определяемый его конституцией и другими нормативными актами.

При рассмотрении муниципального образования как объекта управления использовалась общая теория и методы системного анализа. С этой целью проведена структуризация и определены основные подсистемы муниципального образования. При этом использовались принципы и понятия новой институциональной экономической теории (НИЭТ), которая характеризует современный этап развития институционализма. Институциональная экономика изучает правила экономического поведения, которые определяют формы организации хозяйственной деятельности, в рамках которых экономические агенты формируют институциональные соглашения (контракты) и принимают решения об использовании ресурсов. Проведенные исследования позволили определить формулу правила и его характерные признаки:

1. Ситуация (условия приложения правила).

1. Индивид или организация (адресат правила).

2. Предписываемое действие (содержание правила).

3. Санкция за неисполнение предписания.

4. Субъект, применяющий эти санкции к нарушителю (гарант правила).

При этом определены издержки и выгоды при создании правила, при

его изменении, соблюдении и нарушении.

В диссертационном исследовании теория институционализма обосновывается как альтернатива неоклассике (стандартной экономической теории). Если неоклассики создавали свои теории на основе модели «экономического человека» (homo economicus), равновесного подхода («статики») и

апологии «невидимой руки» рынка, то институционалисты основное внимание уделяют изучению реальных экономических институтов в их развитии («динамике»), которые сущность человека определяют как «человек контрактный» (homo contractus). Основное внимание представителей институ-ционализма направляется не на создание «чистой» теории, а на изучение тенденций социально-экономического развития с целью выработки реко-' мендаций, рецептов по разработке и осуществлению экономической поли-

тики. Раскрывая сущность и содержание институтов, в диссертации отмеча-( ется, что любой институт - экономический, социальный, культурный - есть

«правило игры» в обществе.

Преследуя собственные интересы, люди и их объединения (организации) могут причинять друг другу ущерб. Чтобы этого не происходило, существуют созданные людьми институты — некие ограничительные рамки, которые выполняют три функции:

1) регулирование поведения людей для предотвращения ущерба друг другу или компенсации его, если он все-таки нанесен;

2) минимизация усилий, которые люди тратят на то, чтобы найти друг друга и договориться между собой, облегчение поиска нужных товаров, ценностей;

3) организация процесса передачи информации или обучение.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что формальные институты - это нормы закрепленные законами, правилами, соглашениями. Неформальные институты - тоже нормы, но порожденные обычаями, неписаными правилами, стандартами поведения, моральными ценностями, менталитетом, которые в значительной мере определяют порядок 4 быта муниципальных образований. Таким образом, институты выступают

одновременно и средством структурирования взаимодействий людей друг с другом, и системой социального контроля, т.е. одним из немногих современных механизмов управления, воздействующих на коллективы людей(-организации) и отдельных индивидов. В работе доказано, что различия в уровнях экономического и социального развития муниципальных образований во многом зависят от сложившихся в них институтов. Институциональный механизм представлен последовательностью состояний социаль-

но-экономических отношений, определяющих жизнедеятельность муниципального образования.

В связи с этим предложено построение институциональной системы муниципального образования в виде трехуровневого взаимодействия между её элементами. На рисунке 2 представлено такое взаимодействие организаций, домохозяйств, населения (первый уровень) с институтами, которые представляют собой институциональные соглашения (второй уровень), и тех, которые входят в институциональную среду (третий уровень). Представленная структура отражает формы всех возможных норм и правил (институтов), действующих в муниципальном образовании, а также направления их влияния на процессы, происходящие в муниципальном образовании.

1. Воздействие организаций на институциональные соглашения.

2. Влияние институциональных соглашений друг на друга.

3. Влияние институциональной среды на институциональные соглашения.

4. Влияние институциональных соглашений на деятельность организаций.

5. Влияние институциональных соглашений на институциональную среду.

6. Влияние институциональной среды на функционирование организаций.

7. Влияние организаций на институциональную среду.

Рис. 2. Взаимодействие институтов в рамках институциональной системы.

Институциональные механизмы реализации социально-экономических отношений муниципального образования непосредственно связаны с целями и задачами местного самоуправления. В таблице 1 приведена институциональная матрица муниципального образования, показывающая каким образом взаимодействие экономических агентов по решению вопросов местного значения опосредуются системой существующих институтов.

Инстуционалыгая матрица муниципального образования Таблица 1

Функции местного самоуправления Институциональная система

Институты -- нормы ^ > Институты -организации ^ >Институты -констракты

Хозяйственные функции (решение вопросов местного значения) Три группы вопросов: 1. Формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. 2. Организация содержания п развития объектов городского хозяйства. 3. Создание условий и содействие развитию всех сфер муниципального образования. 1. Конституция РФ. 2. Региональное законодательство. 3. Устав МО. 4. Стратегия МО. 5. Бюджет. 4. МПА. 6. Гражданский кодекс. 7. Жилищный кодекс. 8. Налоговый кодекс. 9. Градостроительный кодекс. 1. Органы местного самоуправления. 2. Центр по регистрации прав на недвижимое имущество. 3. Муниципальные предприятия городского хозяйства. 4. Муниципальные учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, социальной защиты. 5. Коммерческие и некоммерческие организации. 6. Жилищная комиссия. 7. Служба спасения. 1. Сводный финансовый баланс. 2. Муниципальный заказ. 3. Договора с населением. 4. Льготы. 5. Взаимодействия с коммерческими организациями.

Властные функции (механизм принуждения). 1. Конституция РФ. 2. Региональное законодательство. 3. Устав МО. 4. МПА. 5. Административный кодекс. 6. Административно-процессуальный кодекс. 1. Прокуратура РФ. 2. Министерство внутренних дел. 3. Органы местного самоуправления. 4. Административная комиссия. 5. Контрольный орган. 6. Формы непосредственного участия насели шя в управлении городским округом. 1. Постановления о наложении взысканий. 2. Протоколы правонарушений.

Общественные функции (самоорганизация граждан). 1. Конституция РФ. 2. Региональное законодательство. 3. Устав МО и МПА. 4. Закон об общественных организациях. 5. Закон о политических партиях. 6. Положение о ТО-Сах. 1. Региональные отделения политических партий. 2. Общественные организации. 3. Профсоюзы. 4. КТОСы. 5. ТСЖ. 6. Уличкомы, старшие по домам. 7. Неформальные группы. 1. Договора (контракты) социального партнерства. 2. Многосторонние соглашения. 3. Протоколы о намерениях.

Дальнейшая детализация социально-экономических процессов, происходящих в муниципальном образовании определила понятие «трансакция», поскольку через трансакции в муниципальном образовании происходит отчуждение и присвоение прав собственности на определенные блага, которые, обеспечивают жизнедеятельность населения, характеризуют меру их экономических затрат и доходов. Таким образом, трансакция является социально - экономическим взаимодействием между людьми и организациями.

В работе подтверждено существование в муниципальном образовании трех типов трансакций: торговых, рационирования и управления, с осуществлением которых непосредственно связаны трансакционные издержки, представляющие собой ценность ресурсов, затрачиваемых на их осуществление. При этом трансакционные издержки определены как основной показатель эффективности функционирования институтов. По величине трансакционных издержек определена соответствующая структура управления трансакциями (рыночная, 3-х сторонняя, 2-х сторонняя, односторонняя), в результате которых формируются институциональные соглашения.

В связи с тем, что основной целью НИЭТ является выявление сравнительных преимуществ и недостатков институциональных соглашений в тех или иных условиях взаимодействия экономических агентов, в работе предложен выбор институциональной альтернативы по минимуму совокупности трансформационных и трансакционных издержек. Для определения трансакционных издержек предложено оценивать:

- базовые параметры институциональной среды (экономические правила);

- ключевые характеристики трансакций (уровень неопределенности, степень специфичности активов (благ), частота трансакций).

Базовые параметры институциональной среды муниципального образования определены исходя из действующего законодательства и нормативно - правовых актов органов местного самоуправления, представляющие собой Устав муниципального образования и локальные акты, принятые в развитие его положений. Также выполнена оценка

уровня неопределенности по основным источникам её возникновения, а также ожидание наступления событий с определенной вероятностью. В работе определено, что степень специфичности активов (как объектов соглашений) имеет решающее значение при осуществлении трансакций, которая оценивается в соответствии с возможностью перепрофилирования ресурсов и активов для использования в альтернативных целях или в отношениях с другими партнерами без потерь в экономическом потенциале. В этой связи, специфичность ресурсов и активов подразделена на три категории: на неспецифические, малоспецифические, интерспецифические, для каждой из которых дана характеристика контрактных или организационных гарантий. Выбор того или иного типа гарантий означает выбор определенного механизма управления институциональными соглашениями (контрактами).

В результате исследования определено, что контракт (договор) рассматривается как разновидность институционального соглашения и представляет собой совокупность правил, структурирующих в пространстве и во времени обмен между двумя (и более) экономическими агентами посредствам определения обмениваемых прав и взятых обязательств и определения механизма их соблюдения. Стороны определяют цену и количество обмениваемого блага, используемую технологию и гарантии, как средство защиты от оппортунистического поведения контрагентов.

Исходя из этого, в диссертации, сделан вывод, что логической основой построения институциональной системы муниципального образования является стройная последовательность понятий: максимизирующее поведение - неопределенность экономической среды - платность информации -трансакционные издержки - институты - организации - институциональные соглашения. Представленная траектория социально - экономических отношений является основой формирования институциональных механизмов. На рисунке 3 приведена разработанная схема формирования таких механизмов управления хозяйственной деятельностью муниципального образования.

Экономические правила

Определение режима провомочий

Уровень исключительности права собственности (спецификация)

М-

Экономический агент 1

Ограниченна рациональность^ Трансакции Ограниченная рациональность

V

Экономический агент 2

1. Торговая 2. Рационирования 3. Управления

у Характеристик трансакций у

1. Уровень неопределенности

2. Уровень специфичности активов

3. Частота трансакций

1. Контактные 2. Организационные

1. Рыночная. 2. Трехсторонняяя. 3. Двухсторонняя. 4. Односторонняя

V

Инстит

иональные ал)

^гернативы

Ж

Сравнительные преимущества и недостатки: в Базовые параметры институциональной среды ® Ключевые характеристики и трансакций

V

V

Оценка

Ж

V

Минимальный уровень совокупных трансформационных и трансакционных издержек

Институциональные соглашения (контакты)

Рис. 3 Процесс формирования институциональных механизмов управления хозяйственной деятельностью муниципального образования.

Во второй главе «Пути и формы институционального обеспечения системы местного самоуправления», включающей четыре параграфа, исследованы основные положения нового Закона, его недостатки и преимущества, определено влияние на жизнедеятельность муниципального образования. Проведен анализ институциональной системы муниципального образования, определены пути и формы решения проблем управления муниципальным образованием в связи с принятием нового Закона о местном самоуправлении, а также предложено формирование механизмов управления, которые определены в новом Уставе муниципального образования.

Необходимость принятия нового Закона, была связана с потребностью решения задач местного сообщества на основе новых концептуальных идей и принципов реформирования местного самоуправления в условиях рынка и формирования гражданского общества. Новый Закон, как один из институтов - норм, внес существенные дополнения в «правила игры» муниципального образования, уменьшив институциональную недостаточность социально - экономических отношений. К ним можно отнести: о Разграничение полномочий между уровнями государственной власти и МСУ;

о Регламентирование вмешательства субъектов федерации в ' формирование органов местного самоуправления; о Запрещение использования индивидуальных показателей деятельности городских и сельских поселений (от «достигнутого») для прогнозирования доходов и расходов; о Закрепление за каждым муниципальным образованием нормативов

отчислений от «регулирующих» налогов на неограниченный срок. Оценив всю палитру мнений и основных положений Закона, к основным недостаткам Закона нами были отнесены следующие положения: о Отсутствие четко сформулированной миссии и целей развития муниципальных образований, смешение в понятии «вопросы местного значения» полномочий, предметов ведения и ответственности. Преимущественно обслуживающий характер задач местного самоуправления, связанный в основном с социальным потреблением, без взаимо-

связи с задачами развития экономики и увеличения доходов местного бюджета;

• Не урегулированность вопросов (институциональная недостаточность) взаимоотношений органов МСУ с хозяйствующими субъектами;

• Институциональная несогласованность спецификации прав муниципальной собственности (размывание муниципальной собственности);

• Снижение доли собственных доходов в общем объеме доходов местного бюджета, сокращение объема расходных полномочий, увеличение зависимости местных бюджетов от решений органов государственной и федеральной власти;

Все вышесказанное позволило спрогнозировать вероятные политические и социально - экономические последствия реализации нового Закона.

1. Экономические:

• Замедление процесса перехода к рыночным отношениям;

• Снижение влияния органов местного самоуправления на процессы, происходящие на территории МО.

2. Финансовые:

в Ограниченность доходной базы и несбалансированность бюджета.

3. Социальные:

• Нарушение комплексности управления социальной средой (изъятие большей части функций в сферах образования и здравоохранения).

4. Политические:

• Падение доверия населения к институтам власти.

С целью определения путей решения выявленных проблем и предотвращения их последствий, в работе были проведены: экспертные оценки, анкетирование, интервью, наблюдения, SWOT - анализ. Содержание таб-•лицы SWOT - анализа определено с учетом основных институциональных факторов и поставленной цели исследования. В связи с этим выявлены характеристики сильных и слабых сторон, возможностей и угроз, сформулированы основные институциональные тенденции муниципального образования. Наиболее значимые институты МО сформированы в таблицу для SWOT - анализа (Таблица 2).

Таблица БУУОТ-анализа (институциональный подход) Таблица 2

Факторы институциональной системы Сильные стороны Слабые стороны

Институты -нормы (экономические правила) 1. Наличие прав и гарантий местного самоуправления. 2. Система правового зонирования земель. 3. Определенные формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении. 1. Отсутствие стратегии и реальных программ социально-экономического развития. 2. Низкое качество муниципальных правовых актов. 3.Слабость механизма принуждения при реализации полномочий.

Институты -организации 1. Наличие рыночной инфраструктуры. 2. Инвестиционная привлекательность (география, территория, Хрустальный завод, кадры). 3. Существующие предпринимательские альянсы. 1. Недостаточная эффективность!! качество работы градообслуживаюших организаций. 2. Низкая конкурентоспособность градообразующих предприятий. 3. Отсутствие эффективного института взаимодействия ОМС с бизнесом, некоммерческим сектором и населением. 4. Отсутствие информационной системы МО (сбор, обработка и анализ информации). 5. Высокие риски трудовых

Институты -контракты 1. Договора с городами - побратимами. 2. Соглашения межмуницМ-пального сотрудничества. 1. Частые отклонения от выполнения условий контрактов (оппортунистическое поведение), большие затраты контроля и принуждения. 2. Формальный подход к организации муниципального заказа. 3. Отсутствие договоров с населением на услуги ЖКХ. договоров.

Возможности Угрозы

Институты -нормы 1. Ратификация Россией Европейской Хартии о местном самоуправлении. 2. Активизация законотворческой деятельности в области местного самоуправления. 1. Диктат федерального и регионального законодательства (трансакции управления)* 2. Размывание прав муниципальной собственности. 3. Высокая степень законодательной неопределенности и противоречивости.

Институты -организации 1. Создание Общественной палаты РФ. 2. Наличие большого количества государственных и некоммерческих организаций по проблемам 1. Малоэффективная функционирование бюджетных, кредитно-денежных, налоговых и таможенных организаций. 2. Экономические и социальные риски вступления России в процессы глобализации мировой экономики. 3. Криминализация экономических отношений.

Институты -контракты 1.' Наличие международных договоров в области местного самоуправления. . 1. Отсутствие договорных отношений при формировании межбюджетных отношений (преобладание трансакций управления).

Результатом анализа стало обобщение элементов институциональной системы, воздействующих на муниципальное образование, которые сгруппированы по внутреннему и внешнему характеру влияния. В результате сопоставления внутренних возможностей муниципального образования с возможностями, которые представляет внешняя среда, сформированы механизмы реализации нового Закона, призванных не только регламентировать статус, полномочия и компетентность органов местной власти, но и регулировать социально-экономические отношения местного сообщества нуждается в современном обеспечении институциональных условий для гармоничного развития муниципального образования.

Эту работу в диссертации предложено провести по следующим основным направлениям.

1. Формулировка миссии и целей муниципального образования, которые должны содержать следующие положения:

- потребности и покупательская способность населения, которые проживают в данном муниципальном образовании;

- экономическая, политическая, правовая среда муниципального образования. Анализ стартовых условий социально - экономического развития муниципального образования;

- основные историко - культурные особенности (нравы, обычаи, традиции) организационной культуры муниципального образования, которые определяют рабочий климат и требования к квалификации;

- конкретность и измеримость результатов.

2. Привлечение организаций к участию в развитии территории и их ориентация на местный рынок:

- выявление тенденций развития хозяйствующих субъектов, способных дать наибольший эффект для местной экономики;

- информационное обеспечение о потребностях территории в определенной продукции и услугах (трансакционная услуга);

- вхождение руководителей муниципального образования в различные органы градообразующих предприятий - должников местных бюджетов (комитет кредиторов, совет директоров, некоммерческие организации);

- разработка комплексных программ развития с определением роли отдельных организаций в их реализации, совместное финансирование работ.

3. Продвижение законодательной инициативы муниципального образования по принятию на федеральном и государственном уровнях решений по разграничению прав муниципальной собственности (спецификации) в соответствии с новым Законом.

4. Сведение муниципальной собственности в единый реестр, тщательная инвентаризация объектов.

5. Перепрофилирование имущества, не предназначенного для решения вопросов местного значения:

- заключение концессионных соглашений по муниципальному имуществу в соответствии с федеральным законом № 115 - ФЗ от 24.07.2005;

- использование имущества в качестве вклада в создание хозяйственных обществ;

- приватизация муниципального имущества с приоритетом на восстановление отраслей экономики и обеспечение занятости населения.

6. Эффективное использование собственных финансовых ресурсов. Разумное, не подавляющее деловую активность, увеличение доходов бюджета и экономное расходование бюджетных средств:

- совершенствование бюджетного процесса;

- казначейское исполнение бюджета;

- встраивание в бюджетный процесс системы муниципального заказа;

- муниципальный кредит;

- разработка сводного финансового баланса территории.

Исходя из этого, рассмотрев взаимодействие формальных правил (законов), институциональных соглашений и функциональную деятельность всех участников местного самоуправления (организаций, населения), предложена рациональная система управления муниципальным образованием, где координирующим, регулирующим и распределительным центром (институтом) на местном уровне является Устав муниципального образования. Выбор Устава в качестве основного элемента институциональной си-

схемы муниципального образования сделан в связи с тем, что он представляет собой институт-норму, обладающий высшей юридической силой в системе норм, принимаемых органами местного самоуправления и устанавливающий правила функционирования всей системы местного самоуправления, потому - что:

- акты, принимаемые органами местного самоуправления, соответствуют концепции, принципами и нормами, заложенным в Уставе;

- субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, следуют правилам, установленными в Уставе;

- Устав является основой для дальнейшего нормотворчества.

В результате проведенного исследования определена институциональная недостаточность, предложенного новым Законом рамочного Устава муниципального образования, которая выразилась в следующем:

• Институциональные соглашения (контракты) носят невыраженный характер и определены только для небольшого круга задач; определение большинства институциональных соглашений отсутствует, либо корреспондируются на другие Законы;

• Не определены роль и место организаций, функционирующих на территории муниципального образования и принципы их взаимодействий с властью, населением;

• Отсутствует целеполагание деятельности местного самоуправления;

• Не зафиксированы властные полномочия органов местного самоуправления;

• Исключен раздел по управлению муниципальным имуществом;

• Не в полном объеме определена ресурсная база;

• Недостаточно прописаны полномочия населения муниципального образования, как субъекта управления (определены только права без обязанностей).

Именно эти недостаточные институциональные нормы были учтены в разработанном автором Уставе муниципального образования. Сделаны выводы о том, что порядок формирования нового Устава имеет существенные недостатки, которые могут привести к негативным последствиям при

его исполнении. Исходя из этого, в диссертации, предложен институционально обеспеченный Устав, учитывающий и расширяющий требования рамочного Устава по новому Закону, через наполнение новым содержанием следующих основных его разделов:

1. Перечень вопросов местного значения.

2. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

3. Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением.

4. Формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

В заключении проведенного исследования сформулированы теоретические положения, выводы и предложения по совершенствованию институциональных механизмов в практике управления муниципальными образованиями. Проведенный анализ позволил сделать вывод в том, что цели и задачи муниципального образования служат основой, исходной точкой для построения институциональной системы, которая увязывает нормами и правилами все многообразие задач местного самоуправления для устойчивого экономического развития территории.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Балобанов А.Е., Годунин P.C., Захаров П.Н., Илларионов А.Е., Карцев Б.В., Лапыгин Ю.Н., Лачинина Т.А., Муратов А.И., Совдагаров P.C., Скуба Р.В., Чекушов A.A. Опыт разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области/монография, под общ. ред. Балобанова А.Е., Илларионова А.Е. - Владимир: Транзит Икс, 2005. - 1,27 п.л. ,

2. Карцев Б.В. Новое в законодательстве о местном самоуправлении: преимущества и недостатки/В сб. Стратегическое управление развитием региона: теория, проблемы, практика: материалы науч.-образоват. конф. по итогам реализации проекта "Регионы России"/ под ред. А.Е. Балобанова - Владимир: «Транзит Икс», 2004. - 0,32 п.л.

3. Карцев Б.В. Консалтинг, как трансакционная услуга по развитию муниципальных образований/В сб. Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития: теория, проблемы, практика/ под общ. ред. А.Е. Илларионова и В.А. Кретинина. - М.: ИКФ «ЭКМОС», 2004. -0,16 п.л.

4. Карцев Б.В. Инструментарий и процесс консалтинга в области стратегического управления муниципальным образованием/В сб.Страте-гия развития муниципальных образований Владимирской области: опыт и проблемы разработки /под общ. ред. А.Е. Илларионова и В.А. Кретинина. - М.: ЮРКНИГА, 2004. - 0,25 пл.

Подписано в печать 29.10.2005 г. Печать офсетная. Бумага офетная.

Формат 60x84/16 Печ. л. 1,5 Заказ 2315. Тираж 100. 601501 г. Гусь-Хрустальный, ул. Калинина, 18. ОАО «Гусь-Хрустальная типография»

РНБ Русский фонд

2007-4 12036

Получен© 3 Î ">,г> ЭД|§

Российская

Mir1":4'----• ■ ~ f* 1} ь-тека

• Санкт- ГЬ-терпург

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Карцев, Борис Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ.

1.1 Муниципальное образование как объект управления.

1.2 Институциональные механизмы местного самоуправления.

1.3 Трансакционные издержки, как материальная основа реализации институтов местного самоуправления.

ГЛАВА 2 ПУТИ И ФОРМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕ

НИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1 Социально- экономические особенности нового Закона о местном самоуправлении.

2.2 SWOT - анализ состояния муниципального образования и его проблемы.

2.3 Систематизация проблем управления и пути их решения.

2.4 Формирование институциональной системы местного самоуправления на базе Устава муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование институциональных механизмов управления муниципальным образованием"

Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в России ве-^ дется масштабная реформа местного самоуправления. Основными ее составляющими являются формирование единой двухуровневой структуры органов местного самоуправления и разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продолжением этой реформы ^ является принятый в 2003 году Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЭ

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее новый Закон).

Как справедливо заметил Президент РФ В.В. Путин: «важной особенно-^ стью реформы является ее комплексность, которая предполагает структуризацию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Но главное состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти»1.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на этапе становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, хотя опыт муниципальной практики относительно неw велик.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправлении крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. При этом муниципальная власть остро нуждается в ква-^ лифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями.

1 Путин В.В. Реформа местного самоуправления: Выступление на Совете законодателей, г. Москва 13 апреля 2005 г.; http://www. president, kremlin.ru/sdocs/appears.shtml.

Актуальность темы исследования дополняется еще и тем, что в современных рыночных условиях:

• Отсутствует системный подход к объекту управления - муниципальному образованию.

• Существует дублирование управленческих функций.

• Неэффективно распределяются материальные, финансовые и людские ресурсы.

• Отсутствует финансовая самодостаточность местного самоуправления.

• Медленно растет благосостояние населения, несоответствующий ни его запросам, ни возможностям государства.

• Снижается доверие населения к институтам власти.

Решение указанных проблем выдвигает необходимость научной разработки эффективных механизмов управления муниципальным образованием с учетом требований принятого нового Закона.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ работ по муниципальной проблематике, позволяют выделить следующие группы исследователей, в наибольшей мере разработавших современные институциональные подходы к организации и управлению органов местного самоуправления.

Среди них отметим работы Ю.Б.Алексеева, А.Е.Балобанова, А.Г.Воронина, А.Л.Гапоненко, А.Г.Гладышева, А.Г. Гранберга, А.А.Замотаева, В.В.Зотова, Ю.В.Кириллова, Ю.Н. Лапыгина, В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, А.И.Радченко, С.Н.Юркова и др., которые разработали общие теоретические и методологические принципы организации, планирования, мотивирования и контроля системы местного самоуправления.

Другую группу исследователей, активно адаптирующих идеи и методы ин-ституционализма в России, представляют экономисты-математики (В. Полте-рович, В. Макаров, Б.Зотов, А. Розенталь). Одним из их результатов стало освоение и применение новых моделей, разрабатываемых в рамках современной институциональной теории, особенно эволюционных моделей фирмы. Указанные исследователи концентрируют свое внимание на анализе хозяйственных процессов на микроуровне, «оставив в стороне макромодели, описывающие институциональное устройство в масштабах всего общества» 2. Институты при таком подходе понимаются, прежде всего, как правила, регулирующие практики повседневной деятельности и, одновременно, получающие импульсы для своего развития из такой практики. Институты образуют «не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия».

Третью группу исследователей, развивающих идеи институционализма, в том числе и в системе местного самоуправления в России, образуют ученые высших учебных заведений, представители специализированных кафедр. Российский «кафедральный институционализм» представляет собой, прежде всего, изложение его в учебных курсах, учебниках (А. Шаститко, Р. Нуреев, А. Олей-ник, В. Тамбовцев), а также предложенную ими методологию для проведения конкретных экономических исследований.

Для проанализированных групп, развивающих идеи институционализма в своих исследованиях, можно выделить две общие черты.

Первая — теоретико-методологическая. Отечественные исследователи рассматривают институты как внешний по отношению к экономике набор правил, выполняющих для нее функцию ограничений. Институты, реализуя свои координационные функции, рассматриваются как условия (или препятствия) для создания взаимовыгодного обмена, как рамки экономической деятельности местного самоуправления.

Вторая общая черта - конкретно-прикладная. Применение такого подхода позволяет изучать в основном либо адаптацию новых экономических форм, либо фиксировать отклонения, противоречия, аномалии в хозяйственном развитии местного самоуправления. Институционализм не дает достаточных средств, чтобы полно и всеобъемлюще исследовать основные «несущие» институциональные структуры всех звеньев российского хозяйства, обеспечивающие — во

2 Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы//Журнал социологии и социальной антропологии. - 2001.Том IV. №3. преки внутренним сложностям и внешним воздействиям - воспроизводство и развитие экономики, в том числе и муниципального хозяйства. Тем не менее, теория институционализма во всех обозначенных преломлениях позволяет решать многие теоретические и практические проблемы муниципального образования, возникающие в ходе реформирования местного самоуправления.

В настоящее время появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты институционализации хозяйственных процессов в России. Среди них заслуживает внимание работа Г.В. Гутмана и А.П. Николаева - «Ин-ституционализация малого и среднего бизнеса в регионе»3, в которой предлагается институциональный подход к управлению малым бизнесом на уровне региона и муниципальных образований. Методы институциональной экономической теории использовались также в работах Ю.Н. Лапыгина и O.JI. Гойхера4.

Среди западных специалистов по институциональной экономической теории, следует выделить работы основоположника институционализма Т.Веблена, а также его последователей - Д. Норта, Дж. Коммонса, Р.Коуза, В.Ойкена, М. Олсона, Р. Познера, О. Уильямсона, Г. Демсеца, Р. Нельсона, Дж.Бьюкенена, И.Шумпетера и других, которые заложили сущностные основы применения институционализма как инструмента научного познания.

Продолжение исследований по этой проблематике особенно необходимо в связи с новым этапом реформы местного самоуправления, который требует комплексного подхода для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование, а предметом исследования - институциональные механизмы управления муниципальным образованием, адекватные требованиям законодательства о местном самоуправлении.

3 Гутман Г.В., Николаев А.П., Институционализация малого и среднего бизнеса в регионе. - Владимир: Мар-карт. 2005.

4 Инвестиционная политика в регионе/ Под ред. проф. Ю.Н. Лапыгина. - Владимир: Владимирская книжная типография, 2004. - Стр. 76 - 117.

Цель исследования заключается в создании институционально сбалансированной системы местного самоуправления в соответствии с требованиями нового Закона.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:

1) Обобщены и систематизированы теоретические и практические подходы к определению муниципального образования как объекта управления.

2) Сопоставлены и проанализированы категории институциональной теории со структурой и основными связями муниципального образования. Выполнен анализ институциональных параметров развития муниципального образования.

3) Определено влияние нового Закона как одного из факторов институциональной среды на развитие муниципального образования.

4) Сформирована система местного самоуправления с учетом требований нового Закона о местном самоуправлении.

5) Разработан новый Устав муниципального образования.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на многоуровневой концепции методологического знания, где нашли отражение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования: системный подход, логические методы, анализ и синтез, методы статистической обработки информации. Информационной базой настоящего диссертационного исследования послужили: достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых в области экономики и управления; прикладные работы по данной проблеме; законодательная база, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправления и институциональной экономической теории, материалы научно-практических конференций, совещаний, семинаров и тренингов, социологических исследований, в которых автор принимал личное участие.

Теория институционализма рассматривается в работе как научный метод познания жизнедеятельности муниципального образования с целью использования ее методологии для решения проблем и управления этим сложным и жизненно важным организмом. Необходимость применения на практике институциональной теории связана с недостатком научных подходов к изучению и решению проблем местного самоуправления, где остро ощущается не разработанность общетеоретических, методологических, технологических подходов к управлению муниципальными образованиями, где нередко все сводится лишь к утверждению положений муниципального права. За кадром научного анализа и управления оказались вопросы муниципальной экономики, местного хозяйства, муниципальной собственности, местных рынков, местного ресурсоведения, муниципальной социальной политики, статистики, демографии, духовно-культурного развития, социального здоровья населения. Это не позволяет рационально осуществлять воздействие на целостное развитие территории и эффективно использовать все местные ресурсы. Органам местного самоуправления следует понять, что: «без науки, возникающие сложнейшие проблемы развития, а не выживания, решать нельзя»5.

Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05, п. 5.16.

Научная новизна результатов, полученных лично автором в ходе диссертационного исследования, заключается в следующем:

1. На основе анализа законодательства о местном самоуправлении, а также сопоставления старого и нового Закона уточнены базовые характеристики муниципального образования, как объекта управления в общей системе Российской Федерации: как нижнего уровня власти государства, как хозяйствующего субъекта и как местного сообщества. Проанализированы важнейшие функциональные сферы муниципального образования - градообразующая, гра-дообслуживающая, социальная, представленные в едином комплексе городского хозяйства.

2. Обоснованы общие и специфические черты использования институциональной теории при анализе социально-экономических отношений, расs Научные знания - в практику регионального и муниципального управления: материалы науч.- практ. конф. / Акад. Наук социал. технологий и мест, самоуправления / А.Г. Гладышев и др., ч.1. - М.: Муниципальный мир, 2003.-С. 17. смотрены подходы к институционализации этих отношений на уровне муниципального образования, их трансакционное содержание и экономические последствия.

3. Выявлены основные институциональные элементы муниципального образования: институты-нормы, институты-контракты, институты-организации, даны их характеристики. Построена институциональная матрица муниципального образования, как отражение реальных процессов, происходящих при решении вопросов местного значения, позволяющая определить меру и качество исполнения властных полномочий и самоорганизации населения.

4. Систематизированы основные проблемы и противоречия нового Закона о местном самоуправлении, заключающиеся в недостаточности и избыточности институционального обеспечения механизмов управления муниципальной собственностью и снижении уровня финансовой самодостаточности, а также отдалении муниципального образования от финансовой автономии, предложены пути достижения финансовой самодостаточности.

5. На основе проведенного SWOT - анализа обосновано положение о том, что практически во всех элементах аналитической таблицы (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы) присутствуют институциональные тенденции, учет и взаимосвязь которых призваны обеспечить единство и целостность принимаемых управленческих решений.

6. Разработан Устав муниципального образования, институционально обеспечивающий сбалансированное сочетание принципов местного самоуправления и централизации властных полномочий в вопросах финансовой самодостаточности, инвестиционной политики и занятости населения, позволяющий максимально использовать комплекс полномочий органов местного самоуправления, местный бюджет, непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию институциональных механизмов, на основе которых разработаны Уставы муниципальных образований городского округа город Гусь-Хрустальный, Гусь-Хрустального района с входящими в него 14 поселениями. Справки внедрения прилагаются.

Разработанный автором Устав муниципального образования, может быть рекомендован органам местного самоуправления и субъектам Российской Федерации как во Владимирской области, так и в других регионах России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в 2002-2005 г.г. в ходе практической деятельности автора по разработке механизмов реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области, при разработке новых Уставов муниципальных образований г. Гусь - Хрустальный и Гусь — Хрустальный район, в работах в качестве эксперта Института стратегического развития муниципальных образований (г. Москва) в программе «Малые города России», сотрудничестве с кафедрами экономической теории Владимирского государственного педагогического университета и экономики городского хозяйства Владимирского государственного университета, а также в практической работе автора руководителем консалтинговой фирмы. Различные аспекты исследования изложены в его публикациях, общим объемом 2,0 п.л.

Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 машинописных страницах, содержит 16 рисунков и 6 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Карцев, Борис Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги диссертационного исследования, необходимо выделить следующие, полученные автором, результаты.

Начатое в России с 1995 года формирование новых территориальных социально-экономических целостностей под названием «муниципальные образования», население которых получило право на местное самоуправление, обусловило формирование и развитие качественно новых управленческих структур муниципалитетов.

Институционализация социально-экономических отношений рассматривается в диссертации как деятельность по упорядочению процессов функционирования и развития муниципального образования. Эта деятельность основана на принципе самоуправления и направлена на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных действующим законодательством.

Субъектом и объектом муниципального управления выступает сложная система, социальная организация под названием «местное сообщество» (или «муниципальное сообщество»). Главная цель местного сообщества — обеспечивать свои корпоративные интересы, создавать и улучшать условия жизни населения, прежде всего, за счет муниципального хозяйства. Регулирование деятельности муниципального хозяйства в интересах муниципального образования и его жителей и осуществляют, прежде всего, органы местного самоуправления. Этим интересом муниципального образования является его устойчивое социально - экономическое развитие.

Развитие любой организации характеризует процесс возникновения ее нового качественного состояния, которое выступает как изменение состава или структуры организации. Развитию организаций соответствуют как унифицированные законы, принципы, фазы и циклы, так и индивидуальные характеристики, способы и факторы внутреннего и внешнего роста.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что функционирование институциональной системы муниципальных образований - регулируемый процесс, характеризующийся конкретными целями и задачами, критериями оценки и их показателями, а также формами и методами работы органов местного самоуправления. Как и для любой организации, работающей на рынке, создание условий для эффективной деятельности и обеспечения устойчивости и непрерывности развития - одна из основных проблем муниципального образования. Эта задача муниципальными образованиями решаются по-разному. Но в основе ее решения лежит работа по созданию, реализации и поддержанию оптимальной институциональной системы.

Проведенный анализ позволил придти к утверждению, что в настоящее время отсутствует единое определение понятия институциональной системы, как в России, так и за рубежом. Из множества перечисленных в работе формулировок институтов выделено общее: это устойчивые правила поведения. Они решает следующие основные задачи:

- уменьшают неопределенность, структурируя повседневную жизнь;

- организуют взаимоотношения между людьми;

- определяют и огранивают набор альтернатив, которые имеются у каждой организации;

Исходя из этого сформулировано следующее определение института: это формальные и не формальные правила поведения организаций и людей в экономической, социальной и других сферах.

При этом мы склонны считать, что цели и задачи муниципального образования служат основой, исходной точкой для построения рациональной институциональной системы, которая логически увязывала бы правилами (институтами норм, институтами -организаций, институтами - контрактами) все многообразие местного самоуправления. То есть, главный смысл институционализа-ции заключается в том, чтобы сформировать такой механизм управления, который обеспечил бы устойчивое развитие территории. Институциональный подход к управлению муниципальным образованием представляет из себя процесс, полный цикл которого включает следующие этапы:

1. Воздействие организаций на институциональные соглашения.

2. Влияние институциональных соглашений друг на друга.

3. Влияние институциональной среды на институциональные соглашения.

4. Влияние институциональных соглашений на деятельность организаций.

5. Влияние институциональных соглашений на институциональную среду.

6. Влияние институциональной среды на функционирование организаций.

7. Влияние организаций на институциональную среду.

Успех разработки институциональной системы во многом определяется полнотой и качеством анализа внутренних и внешних факторов развития муниципального образования. SWOT-анализ - наиболее простой и доступный для муниципальных образований метод, позволяющий на основе экспертных оценок сильных и слабых сторон, возможностей и угроз путем составления матрицы выработать конкретные решения по устранению проблем муниципального образования и наметить действия органов местного самоуправления.

Наиболее значимые внутренние параметры развития муниципального образования сосредоточены на линиях взаимодействия: «институт - норма: институт - организация: институт - контракт». Таким образом, создана стройная, логичная последовательность понятий, в которой каждое понятие вытекает из предыдущего. В основе этих взаимодействий лежат базовые условия эффективного функционирования муниципального образования: максимизирующее поведение - неопределенность экономической среды - платность информации -трансакционные издержки - институты - организации — институциональные соглашения. В качестве примера подтверждения этих выводов можно отметить влияние институциональной недостаточности на процессы, происходящие в муниципальном образовании.

Выполненное нами агрегирование проблем муниципального образования по линиям взаимодействия институтов позволяет определять задачи, принимать конкретные решения и планировать мероприятия с уже определенными правилами.

Функционирование муниципальных образований в не меньшей степени определяется уровнем знания и внешней среды, которая содержит как благоприятные, так не благоприятные факторы для развития муниципального образования. В контексте благоприятных факторов внешняя среда предстает как поставщик эффективных правил(законов), с одной стороны, и как потребитель продуктов деятельности муниципального образования, с другой стороны. Неблагоприятные факторы - это то, что угрожает устойчивому развитию муниципального образования извне, а значит они (факторы) должны быть максимально выявлены и нейтрализованы, или ослаблены.

Механизм формирования реализации нового Закона включает в себя изучение опыта институционального обеспечения управления в других муниципальных образованиях. В частности, в муниципальных образованиях: город Дзержинский (Московская область), город Коряжма (Архангельская область), многие институциональные положения которых, могут быть адаптированы для конкретных муниципальных образований.

В завершение необходимо отметить, что за рамками диссертационного исследования остались такие значимые проблемы, как процедуры обеспечения выполнения норм и правил, действующих в муниципальном образовании (механизмы принуждения), а также вопросы эволюционного развития институтов, обеспечивающих преемственность положительного опыта управления. К ним прежде всего, следует отнести продуманные и гибкокорректируемые по обстановке программы, и расчеты эффективности трансакционных затрат.