Институциональные механизмы управления внешним долгом России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Институциональные механизмы управления внешним долгом России"

На правах рукописи

КУЗЬМЕНКО АНТОН АЛЕКСАНДРОВИЧ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ РОССИИ

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством»

(макроэкономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2003

Диссертация подготовлена на кафедре Институциональной экономики Государственного Университета Управления.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

академик РАН, доктор экономических наук, профессор Львов Д.С. доктор экономических наук, профессор Хейфец Б.А.

доктор экономических наук, профессор Крылов В.К.

Институт экономики Российской Академии Наук.

Защита состоится «25» июня 2003 года в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.049.08 в Государственном Университете Управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Зал заседаний Учёного Совета.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Государственного Университета Управления.

Автореферат разослан «23» мая 2003 года.

Учёный секретарь Диссертационного совета Д 212.049.08 к.э.н., доцент

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Российским властям удалось успешно преодолеть глубочайший долговой кризис 1998-2000 гг., однако, проблема эффективного управления государственным долгом так и не решена. До 30% всех доходов федерального бюджета идет на платежи по внешнему долгу. В бюджете 2002 года обслуживание внешнего долга оставалось одной из самых крупных статьей расходов, сопоставимой с расходами на национальною оборону или социальную политику. Необходимость осуществления платежей по внешнему долгу отвлекает огромные ресурсы из экономики страны. Чистые изъятия составляют до 6% ВВП.

Институциональная структура управления государственным долгом России имеет значительные недостатки. К ним в первую очередь следует отнести-.

• отсутствие стратегического подхода и преобладающий краткосрочный характер мер в области управления государственным долгом;

• отсутствие четкой координации между операциями на рынках внешних и внутренних долговых обязательств;

• непрозрачность долговой политики для кредиторов и инвесторов, отсутствие регулярной отчетности по государственному долгу.

В действующей системе управления долгом отсутствует:

• четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти;

• единая система анализа и оценки рисков;

• координация долговой политики с политикой в области управления золотовалютными резервами и процентной политикой Банка России.

Исполнительные органы только начинают овладевать рациональными механизмами управления госдолгом, исправляя ошибки предшествующих лет. Основная работа еще впереди. Вот почему, по мнению автора, данная тема исследования является крайне актуальной как в научном отношении, так и с точки зрения реальной хозяйственной практики. — —--- -

• ¡ч'Л.ЬОКА.Г|ЬНАЯ ,-1, ^„'¡ИОТЕКЛ С.Петербург,

Степень разработанности темы. Проблемы функционирования системы управления государственным долгом являются объектом пристального изучения практиков и ученых нашей страны. Существенный вклад в изучение этой проблемы внесли работы А. Вавилова, А. Саркисянц, О. Буклемишева, А. Шохина, Б. Хейфеца, Д. Головачева, А. Илларионова, П. Кадочникова и ряда других экспертов, чьи взгляды были проанализированы автором при рассмотрении общих теоретических и прикладных аспектов исследования.

Однако, до сих пор многие важные стороны управления государственным долгом не находят должного обоснования и решения. В исследовании, автор попытался в определенной мере восполнить существующие пробелы в методологии и практике управления внешним долгом.

Целью исследования является выработка и обоснование предложений по повышению эффективности управления государственным внешним долгом России на основе результатов институционального анализа накопленных в этой области научных знаний и мирового опыта разрешения подобных проблем. Проведенное диссертационное исследование подкреплено накопленным опытом практической работы автора в данной области.

Для реализации поставленной цели были решены следующие основные задачи:

- проведен анализ состояния и структуры государственного внешнего долга;

- выявлены недостатки существующей системы государственного долга, а также факторы, препятствующие рациональному управлению внешним долгом и использованию кредитных ресурсов;

- проанализирован зарубежный опыт управления государственным долгом, создания соответствующих стабилизационных фондов и выявлены возможности его использования в российских условиях;

- разработаны рекомендации по созданию в системе управления внешним долгом Стабилизационного фонда и Федерального долгового агентства.

Объект исследования — институциональные механизмы управления государственным внешним долгом России.

Предмет исследования - государственные и независимые институты, принимающие участие в управлении внешним долгом России. Большое внимание обращено на раскрытие содержания экономических и организационно-правовых регулятивных мер воздействия на управление государственным долгом, направленных на повышение эффективности данного процесса.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основополагающие экономические законы, и нормативно-правовые материалы, труды российских и зарубежных учёных. При проведении исследования автор использовал современные методы экспертных оценок и многомерного факторного анализа.

Эмпирическую базу исследования составила статистическая информация, характеризующая государственный внешний долг России: статистико-информационные материалы Центрального банка РФ, Министерства финансов, Внешэкономбанка, Счетной палаты, МВФ и Всемирного банка.

Научная новизна диссертации заключается в выработке решений по повышению эффективности управления государственным внешним долгом, в том числе за счет создания Стабилизационного фонда и Федерального долгового агентства.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования и выносимые на защиту:

- выявлена одна из отличительных черт российского внешнего долга -высокая доля обязательств государственного сектора экономики;

- изучен и применен к российским условиям используемый Всемирным банком подход к оценке обремененности экономик внешним долгом, внесены предложения по его дополнению бюджетно-оценочными показателями;

- осуществлена комплексная оценка платежеспособности федерального бюджета за 2002 г., а также сделан прогноз платежеспособности на период до 2008 г;

- обосновано создание и разработаны основы функционирования Стабилизационного фонда и Федерального долгового агентства в системе управления внешним долгом.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы

- для повышения эффективности управления внешним долгом (упрощение учета и отчетности, облегчение контроля).

- для выработки системно-институционального механизма выплат по долговым обязательствам страны, позволяющего существенно снизить стоимость обслуживания долга.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались на конференциях и «круглых столах» в Счетной палате Российской Федерации, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы управления - 2000-2002». По исследуемой проблеме автором опубликовано 6 статей общим объёмом 1,44 печатных листа. Основные научные и практические результаты исследования были одобрены и приняты к практическому использованию в Направлении по контролю государственным долгом и банковской системой Счетной палаты Российской Федерации. Некоторые из разработанных предложений были направлены во Внешэкономбанк и Минфин России.

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и списка пользуемых источников; содержит 7 таблиц, 3 схемы, 1 рисунок и 7 приложений. Общий объем исследования - 130 стр.

Структура исследования представлена ниже: ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. НЫНЕШНЕЕ СОСТОЯНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕГО ДОЛГА РОССИИ

1.1. Мультипликация внешней задолженности

1.2. Место России в системе международных кредитов

1.3. Анализ величины внешней задолженности России по методологии Всемирного банка

1.4. Оценка платежеспособности федерального бюджета России

1.5. Система управления государственным долгом в России ВЫВОДЫ ПО ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

ГЛАВА 2. РОЛЬ И МЕСТО ФЕДЕРАЛЬНОГО ДОЛГОВОГО АГЕНТСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

2.1. Управление государственным долгом России

2.2. Мировой опыт независимого управления госдолгом

2.3. Цели и принципы институционального реформирования и развития системы управления государственным долгом в России ВЫВОДЫ ПО ВТОРОЙ ГЛАВЕ

ГЛАВА 3. ФУНКЦИИ И НАЗНАЧЕНИЕ СТАБИЛИЗАЦИОННОГО ФОНДА

3.1. Стабилизационный фонд как составная часть системы управления госдолгом России

3.2. Мировой опыт создания и функционирования стабилизационных фондов

3.3. Институциональные основы формирования стабилизационного фонда в России ВЫВОДЫ ПО ТРЕТЬЕЙ ГЛАВЕ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ПРИЛОЖЕНИЯ

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В содержательном плане диссертационное исследование состоит из двух основных направлений. Первое - включает изучение причин возникновения государственной задолженности, анализ динамики и структуры долговых обязательств, сопоставление их величины с размерами экономики, проведение

сравнительного анализа внешней задолженности крупных стран-должников и

другие аспекты управления долговыми обязательствами. Главное внимание в этой части работы автор уделяет проблеме оценки возможных макроэкономических рисков, связанных с накопленной внешней задолженностью России. В процессе исследования на этом этапе определены не только количественные параметры внешнего долга, но и важные особенности сложившейся в России долговой практики (первая глава диссертации).

Второе направление исследования подчинено изучению институциональных основ существующей государственной долговой политики. В данной части исследования во многом были использованы аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации (вторая и третья главы диссертации).

С целью оценки возможных макроэкономических рисков, связанных с уже накопленной внешней задолженностью был произведен анализ внешнего долга, включающий в себя следующие моменты:

♦ выявлены особенностей быстрой мультипликации государственного внешнего долга;

♦ изучены причины посткризисной «долговой лихорадки» в 1998-2000 гг.;

♦ определено место России в системе международных кредитов на основе сопоставительного анализа долговых обязательств по 22 странам;

♦ проведен анализ системных подходов Всемирного банка по оценке обремененности стран внешним долгом и возможности их использования для российской практики;

♦ выявлены факторы, оказывающих наибольшее воздействие на величину государственного внешнего долга в 2000-2002 гг.;

♦ проведены оценка тенденций и прогнозной платежеспособности федерального бюджета за 2002-2008 гг.

В результате проведенного в первой части диссертации исследования были получены следующие результаты.

1. Основными факторами роста величины внешнего долга в 90-х годах являлись экономически неоправданная бюджетная политика государства и значи-

тельные просчеты исполнительных органов в области управления долговыми обязательствами. В 1998 году размер государственного внешнего дола превысил 155 млрд. долларов.

2. Обмен внутреннего долга в еврооблигации летом 1998 года оказал весьма негативное воздействие на динамику внешних обязательств, а эффективность проведения данной сделки на фоне неблагоприятных конъюнктурных факторов была крайне низкой.

3. Особенностью внешней задолженности России является высокая доля обязательств государственного сектора экономики. В России на долю федерального Правительства приходится не менее 80% всех платежей по долгу, тогда как на пример в Бразилии, Индонезии и Мексике более половины совокупного внешнего долга обслуживается частным сектором.

4. Используемый Всемирным банком подход в оценке обремененности экономики внешним долгом является недостаточным и требует дополнения бюджетно-оценочными показателями.

5. Россия без особых затруднений сможет производить все платежи по внешнему долгу из собственных источников, при этом после 2003 года нагрузка на федеральный бюджет значительно сократится.

В ходе дальнейшего исследования автором были раскрыты недостатки государственных долговых отношений, главным из которых является пассивность в действиях властей по управлению госдолгом. Вопрос управления долговыми обязательствами государства в России особенно остро встал в связи с кризисом августа 1998 года. По сути, в системе государственных финансов этой проблемой комплексно никто не занимается.

Управление долгом можно разделить на три основных элемента: управление временной структурой обязательств, их валютной структурой и широким спектром инструментов заимствования, включая не только традиционные инструменты, такие как облигации, но и, например, производные контракты. Действительно, перед суверенным заемщиком стоят проблемы не только сроч-

ности кредитов, но и того, в какой валюте выгоднее делать заимствования и с помощью каких инструментов минимизировать издержки по обслуживанию долга. Ответы на подобные вопросы зависят от массы факторов, начиная от конъюнктуры кредитного рынка и заканчивая характером потребностей экономики заемщика. Вопрос определения рационального соотношения в долговых обязательствах между евро и долларом остается исключительно важным. Для повышения эффективности управления валютной структуры долга можно, например, проводить операции своп или иными способами менять валютную структуру уже существующих обязательств. Одной из основных целей управления временной структурой долга должен стать контроль над графиком платежей с тем, чтобы, с одной стороны, в нем отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а с другой, - чтобы основные выплаты по долгам приходились на период ожидаемого роста экономики. При этом ключевым моментом является непрерывность управления, в процессе которого могла бы обеспечиваться корректировка заимствований в зависимости от существующего платежного графика и прогнозов состояния экономики. Основным результатом управления госдолгом должна стать замена дорогих заемных средств более дешевыми. Но при этом не стоит забывать, что кредиты предоставляют собой лишь средство достижения экономического благосостояния и не являются самоцелью. Жить исключительно за счет заемных средств невозможно, однако, суверенные заимствования играют исключительно важную роль в обеспечении экономического роста, что ставит задачу построения оптимальной системы управления госдолгом в разряд первоочередных.

В работе подробно рассматриваются два основных аспекта институционального реформирования системы госдолга: роль и место Федерального долгового агентства в системе управления государственным долгом и создание Стабилизационного фонда и его использование в качестве составной части системы управления госдолгом России.

Опыт развитых стран показывает, что создание эффективной системы управления госдолгом возможен на различных институциональных основах. Разумеется, независимое долговое агентство, само по себе не является панацеей и вовсе не гарантирует автоматического появления эффективных механизмов управления госдолгом. Между тем в странах, где такая структура была создана, она способствовала повышению эффективности работы с долговыми обязательствами, обеспечивала улучшение качественных тенденций в системе управления госдолгом за счет привлечения высококвалифицированного персонала.

Своим успехом долговые агентства обязаны еще одному важному фактору. Независимый от монетарных властей статус агентств, как правило, позволяет решить проблему доверия инвесторов к проводимой политике по управлению долгом. Четкие цели и прозрачная методология принятия решений делают действия агентств абсолютно понятными для инвесторов. По сути, агентства выступают как посредники, заботящиеся лишь о финансовой стороне дела. Соответственно у них гораздо меньше стимулов к неожиданной смене стратегии в угоду тем или иным политическим соображениям. Опыт управления госдолгом в России - лишнее доказательство, что подобного рода зависимость пагубно отражается на состоянии финансовых рынков и экономики в целом.

Основная задача институционального реформирования системы госдолга в России заключается, с одной стороны, в усилении государственного влияния и контроля за внешним и внутренним долгом, с другой, в постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации в долговой сфере и на внешних рынках. Этого можно добиться посредствам вовлечения в систему управления госдолгом Стабилизационного фонда.

Для достижения целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению его объема на экономически безопасном уровне необходимо оптимизировать институт управления государственным долгом на основе Федерального долговое агентство (ФДА) и Стабилизацион-

ного фонда. Агентство должно проводить активную работу по сокращению рисков, связанных с осуществлением новых заимствований1, по принятию экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом. Учреждение Федерального долгового агентства должно предусматривать четкое определение его функций в области управления долгом. В его задачи должно входить:

• управление средствами Стабилизационного фонда;

• взаимодействие с Центральным банком России в части согласования инструментов и условий хранения свободных средств Фонда;

• осуществление платежей по обслуживанию и погашению государственного долга;

• организация эффективного переговорного процесса с кредиторами Российской Федерации в рамках предоставленных Агентству полномочий;

• аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;

• оценка рисков, связанных со структурой государственного долга и размещением финансовых активов;

*

• организация мониторинга государственного внешнего долга;

• заключение в рамках предоставленных полномочий договоров с соответствующими инфраструктурными организациями;

• осуществление в рамках собственной программы операций на рынке государственных долговых обязательств.

Суть предложений автора в этой части состоит в следующем. Во-первых, ФДА должно основываться на принципе максимальной независимости от Минфина РФ. Во-вторых, автор считает неприемлемым позицию финансовых властей о преобразовании Внешэкономбанка в ФДА, с последующей передачей соответствующей части активов и переводом персонала банка в создаваемое Агентство. В-третьих, эффективная деятельность Агентства невозможна без

1 В первую очередь рисков, связанных с возникновением так называемых пиковых платежных периодов.

передачи ему полномочий по управлению средствами Стабилизационного фонда. При этом длительное вложение средств Фонда с целью сохранения и накопления необходимо осуществлять с использованием инфраструктуры Банка России.

В связи с отсутствием или незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года. При этом целесообразно проводить реформирование поэтапно. На первом этапе необходимо осуществить мероприятия по совершенствованию системы управления государственным долгом и финансовыми активами, в том числе посредством создание правовых основ управления государственным долгом. Одновременно целесообразно перейти к формированию единой системы учета государственного долга, созданию системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активами, а также внедрением стратегического и текущего планирования в области управления государственным долгом.

На втором этапе необходимо провести мероприятия по переходу к централизованному управлению государственными обязательствами и созданию системы аналитического учета обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, государственного и негосударственного сектора экономики. Завершающий этап реформирования должен включать разработку концепции управления государственными активами и пассивами, создание единого баланса доходов и расходов по государственному внешнему долгу.

Стратегия в области управления государственным долгом должна оставаться важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена не только на смягчение «пиковых» платежей, улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания, но и на глубокое институциональное реформирование существующей системы государственных долговых отношений. Основной целью управления государственным долгом является сокращение его объема и процентных платежей по его обслуживанию. Учитывая

значительное влияние долгового бремени на федеральный бюджет и экономику в целом, управление долгом должно осуществляться в рамках единой системы. Для повышения эффективности управления государственным долгом должна быть создана единая система управления ним, предусматривающая не только наличие системы учета всех обязательств, но и реализацию единой стратегии управления внутренним и внешним государственным долгом, что невозможно осуществить без незамедлительного учреждения Федерального долгового агентства. Система управления государственным долгом, учитывающая вопросы учета, методологии, анализа рисков, планирования и подходов к регулированию долга позволит обеспечить осуществление заимствований и выплат на максимально выгодных для государства условиях.

Как было отмечено, эффективное функционирование Федерального долгового агентства невозможно без вовлечения в систему управления государственным долгом Стабилизационного фонда. Сама идея создания в России Стабилизационного фонда не нова. Президент РФ В. Путин предложил новую бюджетную конструкцию, заявив, что основная часть бюджета - «бюджет текущих расходов» - должна обеспечивать выполнение минимально-необходимых государственных обязательств. В Стабилизационном фонде должны аккумулироваться доходы государства, связанные с благоприятной экспортной конъюнктурой. Фонд должен стать резервом на случай ухудшения экономической ситуации.

Советник Президента А. Илларионов, выдвинувший идею аккумулировать «сверхдоходы» бюджета в специальном фонде, полагает, что источником фонда должны стать доходы от экспортных пошлин, приватизации и использования государственного имущества, а также поступления от погашения долгов перед Россией. Это наиболее радикальный вариант, нацеленный на решение нескольких задач. Во-первых, государство лишается возможности наращивать свои расходы, увеличивая, как в 2000 году, непроцентные расходы за счет «случайных» доходов. Внутренним расходам не грозит резкое сокращение из-

за изменения конъюнктурных факторов. Во-вторых, появляется возможность сглаживать колебания бюджетных доходов, что должно облегчить бюджету выплату долга в пиковые периоды времени. В-третьих, уменьшится давление на рубль, и будет поддерживаться обменный курс рубля на более низком уровне, чем сейчас. Это снизит издержки экспортеров и ослабит конкуренцию со » стороны импортных товаров на внутреннем рынке. Кроме того, Центробанк

снизит спрос на валюту, удастся сократить выпуск рублей в обращение и сдер-> жать инфляцию. По версии А. Илларионова, в Фонд должны направляться экс-

портные пошлины на нефть, газ и некоторые металлы, а в перспективе - и роялти.

Ученые Института экономики переходного периода придерживаются на этот счет другой точки зрения. Они считают, что в стабилизационный фонд должны идти дополнительные доходы от экспорта определенных видов сырья, а дополнительные доходы, полученные от расширения налогооблагаемой базы, должны распределяться на инвестиции и дополнительные расходы.

Позицию автора по данному вопросу можно кратко сформулировать так: отчисления в стабилизационный фонд должны производиться в долях от всех налоговых доходов федерального бюджета, а не только от доходов, получаемых от предприятий-экспортеров нефти. Источником формирования Фонда должны быть доходы федерального бюджета, возникающие вследствие превышения цен на нефть от среднего за определенный период времени уровня (базовый уровень).

В третьей главе автором рассматриваются институциональные аспекты 41 функционирования Стабилизационного фонда в России, с учетом мирового

опыта использования стабилизационных фондов в других странах.

По мнению экспертов Мирового банка, в странах с преимущественно сырьевой направленностью экспорта, к которым в большей степени относится и Россия, внешние ценовые шоки на мировых сырьевых рынках могут вызвать: - фискальное и денежно-кредитное неравновесие и инфляцию;

- изменение реального курса национальной валюты; 1

- низкий уровень инвестиций в несырьевые отрасли экономики;

- утечку капитала;

- сильное влияние сырьевого лобби на принятие решений в области экономической политики.

Конъюнктура мировых цен на товарных рынках непосредственно влияет

1

на состояние федерального бюджета. По оценкам Всемирного банка, колебания доходов федерального бюджета, связанные с колебаниями цен на нефть, достигают 2,5% ВВП.

Опыт ряда стран (Норвегия, Чили, Венесуэла и проч.), имеющих сырьевую специализацию экспорта, показывает, что правительства этих стан в периоды высоких цен на сырье накапливают временные избыточные доходы в стабилизационных фондах или фондах будущих поколений. Средства таких фондов обычно используются для поддержания реального уровня расходов государственного бюджета и погашения внешнего долга в неблагоприятные периоды, или после истощения источников добычи и переработки сырьевых ресурсов.

Основной целью создания Стабилизационного фонда РФ является аккумулирование части доходов федерального бюджета, формируемых в периоды высоких мировых цен на нефть. Средства Фонда могут быть использованы на погашение внешнего долга, а также для поддержания реального уровня непроцентных расходов государственного бюджета в периоды неблагоприятной экспортной конъюнктуры.

Существует и еще один аргумент в пользу создания Стабилизационного фонда. Это так называемая «проблема 2004 года». Как известно, после 2003 года долговая нагрузка на бюджет значительно снизится. Поэтому возникает вопрос: на что направить ресурсы, которые раньше шли на выплаты по долгам? Вариантов здесь всего три: профицит может быть направлен в резерв, либо использован на снижение налогов, либо направлен на инвестиции. В Правительстве идет дискуссия о том, что делать с бюджетным профицитом после сниже-

ния долгового бремени. Хотя теоретически вариантов три, но в прикладном плане рассматриваются только два: направить профицит в резерв или использовать его на снижение налогов. С точки зрения автора, в условиях зависимости бюджета от конъюнктуры цен на нефть и газ, создание Стабилизационного фонда приоритетнее.

Целесообразно, чтобы управление и расходование средств Фонда осуществлялось непосредственно Федеральным долговым агентством. Такое вовлечение Стабилизационного фонда в систему управления внешним долгом должно обеспечить:

• страхование рисков от возможного дефолта по внешнему долгу, в случае форс-мажорных обстоятельств или в периоды неблагоприятной внешней конъюнктуры;

• повышение кредитного рейтинга страны и за счет этого снизить доходность обращающихся на рынке обязательств, а также уменьшить стоимость новых заимствований;

• повышение эффективности и мобильности принятия решений в рамках управления долгом. Агентство, обладая значительным финансовым резервом, может оперативно и высокопрофессионально проводить операции на открытом рынке, которые помогут уменьшить нагрузку на бюджет и стоимость обслуживания долга.

Для создания и определения правил функционирования Стабилизационного фонда, достаточно использовать цены только одного экспортного товара -нефти. Во-первых, нефть и нефтепродукты являются крупнейшей экспортной группой товаров, составляя около 25-30% общего объема экспорта. Во-вторых, нефть является биржевым товаром, для которого существуют всемирно признанные торговые площадки (например, Лондонская и Нью-йоркская биржи) и индикаторы цен для всех сортов в зависимости от качества и условий поставки. В-третьих, две другие крупнейшие товарные группы (природный газ и черные

металлы и изделия из них) не являются биржевыми, и определение объективных индикаторов цен них проблематично.

Возможны два подхода к формированию средств Фонда. Первый состоит в том, чтобы направлять в Фонд дополнительные налоговые поступления, образующиеся собственно в экспортно-ориентированных отраслях. В этом случае в Фонд будет зачисляться определенная доля поступлений от акцизов на нефть или от экспортной пошлины. Однако при таком подходе игнорируется косвенный стимулирующий эффект2, оказываемый ростом мировых цен на энергоносители, на состояние национальной экономики в целом. Второй подход заключается в формировании Фонда за счет определенной доли совокупных налоговых доходов федерального бюджета. Такой механизм зачисления средств в Стабилизационный фонд представляется автору наиболее правильным.

Учитывая, что средства Стабилизационного фонда по своей экономической сути являются дополнительными доходами федерального бюджета, их приоритетное расходование на сокращение долговых обязательств представляется закономерным. Вместе с тем, использование средств Фонда на эти цели не должно подменять собой соответствующих расходов бюджета. Плановые платежи в погашение государственного долга должны по-прежнему осуществляться непосредственно за счет бюджетных средств, так как нельзя ставить исполнение государством своих долговых обязательств в зависимость от наличия дополнительных источников. Таким образом, средства Стабилизационного фонда должны использоваться преимущественно Федеральным долговым агентством для досрочного выкупа долговых обязательств и проведения операций по управлению госдолгом, а не для плановых платежей по погашению государственного долга.

2 Увеличение поступлений по всем видам налогов вследствие общего увеличения экономической активности в стране. Рост прибыльности в экспортном секторе вызывает увеличение спроса компаний-экспортеров на инвестиционные товары, в первую очередь, для расширения производства и экспортной инфраструктуры Как показывает опыт последних лет, значительная часть инвестиционных заказов достается отечественной промышленности. У относительно небольшой российской нефтяной компании существуют контракты и постоянные экономические связи с тысячами компаниями-контрагентами по всей России. Таким образом, наблюдается классический процесс мультипликации расходов в экономике, приводящий к увеличению объема выпуска, совокупного дохода и налоговых поступлений.

При выборе финансовых инструментов для вложения средств Фонда представляется целесообразным ориентироваться на котировки международных рейтинговых агентств. Приемлемый уровень надежности и ликвидности могут обеспечить ценные бумаги, имеющие рейтинг AAA по оценке агентства Standard & Poor's или рейтинг AAA по оценке агентства Moody's. В любом случае, > определение финансовых инструментов, приемлемых для инвестирования

средств Фонда, должно составлять прерогативу Долгового агентства, "ь Необходимо предусмотреть, чтобы инвестирование средств Стабилизаци-

онного Фонда не препятствовало их использованию на установленные цели. Передача средств Стабилизационного фонда в оперативное управление Федеральному долговому агентству, основанному совместно с Банком России, поможет решить эту проблему. Обладая значительными собственными финансовыми активами, Центральный банк может обеспечить исполнение расходных обязательств Стабилизационного фонда посредствам кредитной линии. При этом можно не прибегать к досрочной реализации финансового портфеля, так как это сопряжено с потерями. Доходность от инвестирования средств Фонда в этом случае равна средней доходности всего портфеля иностранных активов Центрального банка.

В правительственных кругах существует другое мнение: полномочия по оперативному управлению средствами Стабилизационного фонда должны быть переданы Министерству финансов. Юридическое основание для такого решения очевидно: Министерство финансов является органом, ответственным за исполнение федерального бюджета, то есть осуществляет оперативное управ-

I»

ление его средствами. Учитывая, что средства Фонда являются накопленными доходами федерального бюджета, было бы логично передать их в оперативное

%

управление тому же органу, который осуществляет соответствующие функции применительно к средствам федерального бюджета. Однако этот аргумент "за" не в меньшей степени является же и аргументом "против" такого решения вопроса. Совмещение в одном лице функций управления бюджетом и Стабилиза-

ционным фондом создает риск фактического слияния указанных средств, которое может привести к неэффективному их расходованию. В этой ситуации вместо инвестирования свободных средств Стабилизационного фонда они будут использоваться на покрытие текущих кассовых разрывов. Следует учитывать также, что в отличие от Центрального банка, Министерство финансов не располагает другим портфелем иностранных финансовых активов, а, следовательно, сокращаются возможности выбора активов, в которые могут быть инвестированы средства Фонда. И наконец, в отличие от Федерального долгового агентства, Министерство финансов не располагает командой профессиональных портфельных менеджеров, а значит, осуществляемые вложения при прочих равных будут более рискованными и менее эффективными.

Таким образом, в работе обосновывается необходимость управления средствами Стабилизационного фонда посредствам передачи соответствующих финансовых ресурсов в управление Долговому агентству. При этом средства фонда будут аккумулироваться с резервами Центрального Банка, но их учет должен вестись обособленно.

Не должно происходить длительного накопления средств в Фонде. Ресурсы Стабилизационного фонда целесообразно использовать достаточно интенсивно. При высокой цене на нефть, средства Агентство оперативно использует в двух направлениях: замещение запланированных заимствований и досрочный выкуп долга. Средства Фонда могли бы резервироваться под 2-3% годовых, притом, что доходность российских долговых инструментов значительно выше. Представляется необходимым проводить активные операции по выкупу долга3. При этом по каждой из этих операций должна публиковаться прозрачная отчетность.

3 Так называемые операции монетарных властей на открытом рынке, когда регулирующие органы, пользуясь благоприятной рыночной ситуацией, покупают на вторичном рынке облигации. При этом они могут как фактически осуществлять их досрочное погашение, так и использовать их в дальнейшем с целью получения торговой прибыли Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами, особенно если она применяется в отношении долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в связи с тем, что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы на поддержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынке госдолга. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируют саму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманной экономической политике

Таким образом, создание стабилизационного фонда стало бы для инвесторов сигналом, что управление госдолгом осуществляется продуманно и приняты меры по снижению степени зависимости от сырьевого экспорта. Существование Фонда привело бы к повышению кредитных рейтингов, ускорило бы процесс возвращения страны на международные рынки капитала.

3. ОСНОВНОЕ ВЫВОДЫ

Результаты проведенного исследования позволили автору сделать следующие выводы:

1. В мировой практике все более широкое применение находит альтернативный подход в реализации государственной долговой политики, предусматривающий делегирование полномочий независимым агентствам по управлению государственным долгом.

2. Эффективная система управления суверенными заимствованиями должна строиться на следующих принципах: установление ясных целей долговой политики, четкое разделение сфер ответственности и подотчетности между монетарной и долговой политикой, определение стратегических рамок управления долговыми обязательствами.

3. Реформирование системы управления госдолгом должно предусматривать принятие специального Закона, в котором должны быть прописаны функции и механизмы работы Федерального долгового агентства. Его работа должна основываться на принципе максимальной независимости от Минфина РФ. Стратегический (десятилетний) и текущий (пятилетний) планы работы Агентства утверждаются Правительством РФ.

4. Эффективная деятельность Агентства невозможна без передачи ему полномочий по управлению средствами Стабилизационного фонда. При этом длительное вложение средств фонда с целью сохранения и накопления необходимо осуществлять с использованием инфраструктуры Банка России.

государства. Вместе с тем полностью отрицать необходимость таких механизмов регулирования рынка государственного долга также нельзя.

5. В Стабилизационном фонде РФ должен аккумулировать часть доходов федерального бюджета, формируемых в периоды высоких мировых цен на нефть. Средства Фонда могут быть использованы на погашение внешнего долга, а также для поддержания реального уровня непроцентных расходов государственного бюджета в периоды неблагоприятной экспортной конъюнктуры. Перечисления средств в Стабилизационный фонд должны производиться в долях от всех налоговых доходов федерального бюджета, а не только от доходов, получаемых от предприятий-экспортеров.

6. Вовлечение Стабилизационного фонда в систему управления внешним долгом должно обеспечить:

• страхование рисков от возможных неплатежей по внешнему долгу, в случае форс-мажорных обстоятельств или в периоды неблагоприятной внешней конъюнктуры;

• повышение кредитного рейтинга страны и за счет этого снижение доходности обращающихся на рынке обязательств и стоимость новых заимствований;

• повышение эффективности и мобильности принятия решений в рамках управления долгом.

Итак, создание новой системы управления государственным долгом на основе Федерального долгового агентства и Стабилизационного фонда позволит повысить эффективность обслуживания государственного долга и всей экономики в целом. Помимо этого реформирование институциональной модели управления государственным долгом привело бы к повышению кредитных ,

рейтингов России, ускорило бы процесс возвращения страны на международные рынки капитала. (

Публикации по теме диссертационного исследования

1. А. Кузьменко. О внешнем долге РФ. // Аналишческая записка. Бюллетень Счетной палаты РФ №12,1998г. (0,21 пл.).

2. А. Кузьменко, М. Иванова. Проблемы взаимодействия РФ с международными финансовыми организациями. // Сборник научных трудов СВАИ №2 1999г. (0,16 пл.).

3. А. Кузьменко, А. Жигаев. Управление и прогнозирование государственного долга Российской Федерации: методологические проблемы и решения. // Информационно-аналитические материалы НИИ ЦБ РФ, 1999г. (0,23 пл.).

4. Э. Митрофанова, Б. Назаренко, А. Кузьменко. Переоформление задолженности РФ Лондонскому клубу кредиторов в цифрах. // Рынок ценных бумаг №11,2000г. (0,37 пл.).

5. А. Кузьменко. Институциональные аспекты управления внешним долгом. Бюллетень Счетной палаты РФ №14, 2001г. (0,28 пл.).

6. А. Кузьменко. О взаимодействии бюджетных, денежно-кредитных и контрольных органов власти в рамках создания стабилизационного фонда в России. // Информационно-аналитические материалы НИИ ЦБ РФ, 2002г. (0,19 пл.).

Общий объем публикаций -1,44 п.л.

А

Подп. в печ. 21.05.2003. Формат 60x90/16. Объем 1,5 печ.л. Бумага офисная. Печать цифровая. Тираж 70 экз. Заказ № 612

ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106 Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.ru

www.guu.ru

•î

I.

!

i I i !

Í

1

!

'i

!

i

I i

i

2.005-А

»1153» И5?/

I

/

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кузьменко, Антон Александрович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. НЫНЕШНЕЕ СОСТОЯНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕГО ДОЛГА РОССИИ

1.1. Мультипликация внешней задолженности

1.2. Место России в системе международных кредитов

1.3. Анализ величины внешней задолженности России по методологии Всемирного банка

1.4. Оценка платежеспособности федерального бюджета России

1.5. Система управления государственным долгом в России

ВЫВОДЫ ПО ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

ГЛАВА 2. РОЛЬ И МЕСТО ФЕДЕРАЛЬНОГО

ДОЛГОВОГО АГЕНТСТВА В СИСТЕМЕ

УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

2.1. Управление государственным долгом России

2.2. Мировой опыт независимого управления госдолгом

2.3. Цели и принципы институционального реформирования и развития системы управления государственным долгом в России

ВЫВОДЫ ПО ВТОРОЙ ГЛАВЕ

ГЛАВА 3. ФУНКЦИИ И НАЗНАЧЕНИЕ

СТАБИЛИЗАЦИОННОГО ФОНДА

3.1. Стабилизационный фонд как составная часть системы управления госдолгом России

3.2. Мировой опыт создания и функционирования стабилизационных фондов

3.3. Институциональные основы формирования стабилизационного фонда в России

ВЫВОДЫ ПО ТРЕТЬЕЙ ГЛАВЕ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Институциональные механизмы управления внешним долгом России"

Актуальность исследования. Российским властям удалось успешно преодолеть глубочайший долговой кризис 1998-2000 гг., однако, задача разработки и внедрения эффективной системы управления государственным долгом так и не решена. До 30% всех доходов российского бюджета идет на платежи по внешнему долгу. В бюджете 2002 года обслуживание внешнего долга оставалось одной из самых крупных статей расходов, сопоставимой с расходами на национальною оборону или социальную политику. Необходимость осуществления платежей по внешнему долгу отвлекает огромные ресурсы из экономики страны. Чистые изъятия составляют до 6% ВВП.

Институциональная структура управления государственным долгом России до сих пор не подвергалась серьезному реформированию и имеет значительные недостатки. К ним в первую очередь следует отнести:

• отсутствие стратегического подхода и преобладание краткосрочных мер в области управления государственным долгом;

• отсутствие четкой координации по операциям на рынках внешних и внутренних долговых обязательств;

• непрозрачность долговой политики для кредиторов и инвесторов, отсутствие регулярной отчетности по вопросам управления государственным долгом.

В действующей системе управления долгом отсутствует:

• четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти;

• единая система анализа и оценки рисков;

• координация долговой политики с политикой в области управления золотовалютными резервами и процентной политикой Банка России.

Исполнительные органы еще только начинают овладевать рациональными механизмами управления госдолгом, исправляя ошибки предшествующих лет. Основная работа еще впереди. Вот почему, по нашему мнению, тема исследования является крайне актуальной как в научном отношении, так и с точки зрения реальной хозяйственной практики.

Степень разработанности темы. Проблемы функционирования системы управления государственным долгом являются объектом пристального изучения практиков и ученых нашей страны. Существенный вклад в изучение этой проблемы внесли работы А. Вавилова, А. Саркисянца, О. Буклемишева, А. Шохина, Б. Хейфеца, Д. Головачева, А. Илларионова, П. Кадочникова и других. Их взгляды были проанализированы нами при рассмотрении общих теоретических и прикладных аспектов исследования. Однако, до сих пор многие важные стороны управления государственным долгом не находят должного обоснования и решения. В диссертационном исследовании мы попытались в определенной мере восполнить существующий пробел, как в методологии, так и в практике управления внешним долгом.

Целью исследования является выработка и обоснование предложений по повышению эффективности управления государственным внешним долгом России на основе результатов институционального анализа накопленных в этой области научных знаний и мирового опыта разрешения подобных проблем. Проведенное диссертационное исследование подкреплено накопленным опытом практической работы автора в данной области.

Для реализации поставленной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- проанализированы состояние и структура государственного внешнего долга России;

- выявлены недостатки существующей системы государственного долга, а также факторы, препятствующие рациональному управлению внешним долгом и использованию кредитных ресурсов;

- проанализирован зарубежный опыт управления государственным долгом, создания соответствующих стабилизационных фондов и выявлены возможности его использования в российских условиях;

- разработаны рекомендации по созданию в системе управления внешним долгом Стабилизационного фонда и Федерального долгового агентства.

Объект исследования - институциональные механизмы управления государственным внешним долгом России.

Предмет исследования - государственные и независимые институты, принимающие участие в управлении внешним долгом России. Особое внимание обращено на раскрытие содержания экономических и организационно-правовых регулятивных мер воздействия на управление государственным долгом, направленных на повышение эффективности данного процесса.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основополагающие экономические законы, нормативно-правовые материалы, труды российских и зарубежных учёных. При проведении исследования автор использовал современные методы экспертных оценок и многомерного факторного анализа.

Эмпирическую базу исследования составила статистическая информация, характеризующая государственный внешний долг России: ста-тистико-информационные материалы Центрального Банка России, Министерства финансов России, Внешэкономбанка, Счетной палаты России, Международного валютного фонда, Всемирного банка и др. материалы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в выработке решений по повышению эффективности управления государственным внешним долгом, в том числе за счет создания Стабилизационного фонда и Федерального долгового агентства.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе исследования:

- выявлена одна из отличительных черт российского внешнего долга - высокая доля обязательств государственного сектора экономики;

- изучен и применен к российским условиям используемый Всемирным банком подход к оценке обремененности экономики внешним долгом, внесены предложения по его дополнению бюджетно-оценочными показателями;

- осуществлена комплексная оценка платежеспособности федерального бюджета на 2002 г., а также сделан прогноз платежеспособности на период до 2008 г;

- обосновано создание и разработаны основы функционирования Стабилизационного фонда и Федерального долгового агентства в системе управления внешним долгом.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы

- для повышения эффективности управления внешним долгом (упрощение учета и отчетности, облегчение контроля).

- для выработки системно-институционального механизма выплат по долговым обязательствам страны, позволяющего существенно снизить стоимость обслуживания долга.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались на конференциях и «круглых столах» в Счетной палате Российской Федерации, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы управления - 20002002». По исследуемой проблеме автором опубликовано 6 статей общим объёмом 1,44 печатных листа. Основные научные и практические результаты исследования были одобрены и приняты к практическому использованию в Направлении по контролю государственным долгом и банковской системой Счетной палаты Российской Федерации. Некоторые из разработанных предложений были направлены во Внешэкономбанк и Минфин России.

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и списка пользуемых источников; содержит 7 таблиц, 3 схемы, 1 рисунок и 7 приложений. Общий объем исследования - 130 стр.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Кузьменко, Антон Александрович

Основные выводы

1. Основными факторами роста величины внешнего долга в 90-х годах являлись экономически не оправданная бюджетная политика государства и значительные просчеты исполнительных органов в области управления долговыми обязательствами. В результате такой политики в 1998 году размер внешнего государственного долга России превысил 155 млрд. долларов.

2. Обмен внутреннего долга в еврооблигации летом 1998 года оказал значительное негативное воздействие на динамику внешних обязательств, а эффективность проведения данной сделки на фоне неблагоприятных конъюнктурных факторов была крайне низкой.

3. Особенность внешней задолженности России заключается в высокой доле обязательств государственного сектора экономики. На долю федерального Правительства приходится не менее 80% всех платежей по долгу, тогда как, например в Бразилии, Индонезии и Мексике более половины совокупного внешнего долга обслуживается частным сектором.

4. На данный момент Россию по методологии Всемирного банка можно отнести к странам со средне низким доходом на душу населения и незначительно обремененным внешним долгом.

5. Используемый Всемирным банком подход к оценке обремененности экономики внешним долгом является недостаточно корректным и требует дополнения рядом бюджетно-оценочных показателей.

6. Россия без особых затруднений сможет производить все платежи по внешнему долгу из собственных источников, при этом после 2003 года нагрузка на федеральный бюджет значительно сократится.

7. Существующая система управления государственным долгом в России во многом проявила себя как неэффективная и требует всеобщего институционального реформирования.

8. В мировой практике все более широкое применение находит альтернативный подход в реализации государственной долговой политики, предусматривающий делегирование полномочий агентствам по управлению государственным долгом. Существующие долговые агентства имеют независимый статус.

9. Эффективная система управления суверенными заимствованиями должна строиться на следующих принципах: установление ясных целей долговой политики, четкое разделение сфер ответственности и подотчетности между монетарной и долговой политикой, определение стратегических рамок управления долговыми обязательствами.

10 Реформирование системы управления госдолгом должно предусматривать принятие специального Закона, в котором должны быть прописаны функции и механизмы работы Федерального долгового агентства. Функционирование Агентства должно основывать на принципе максимальной независимости. Стратегический (десятилетний) и текущий (пятилетний) планы работы Агентства утверждаются Правительством РФ.

11. ФДА должно основываться на принципе максимальной независимости от Минфина РФ. Неприемлемо преобразование Внешэкономбанка в ФДА с последующей передачей соответствующей части активов и переводом персонала банка в создаваемое Агентство. Эффективная деятельность Агентства невозможна без передачи ему полномочий по управлению средствами Стабилизационного фонда.

12. Опыт ряда стран, имеющих сырьевую специализацию экспорта, показывает, что правительства этих государств имеют возможность воспользоваться периодами высоких цен на сырье для накопления временных избыточных доходов и создания стабилизационного фонда.

13. Основной целью создания Стабилизационного фонда РФ является аккумулирование части доходов федерального бюджета, формируемых в периоды высоких мировых цен на нефть. Средства Фонда могут быть использованы на погашение внешнего долга, а также для поддержания реального уровня непроцентных расходов государственного бюджета в периоды неблагоприятной экспортной конъюнктуры.

14. Вовлечение Стабилизационного фонда в систему управления внешним долгом даст возможность государству:

• застраховаться от возможного дефолта по внешнему долгу в случае каких-либо форс-мажорных обстоятельств или в период продолжительной неблагоприятной внешней конъюнктуры;

• значительно повысить собственный кредитный рейтинг, снизить доходность обращающихся на рынке обязательств, а также уменьшить стоимость новых заимствований;

• повысить статус Федерального долгового агентства, увеличить эффективность и мобильность принятия решений в рамках управления долгом; поддержать реальный уровень непроцентных расходов государственного бюджета в периоды неблагоприятной экспортной конъюнктуры.

15. Перечисления в Стабилизационный фонд должны производиться в долях от всех налоговых доходов федерального бюджета, а не только от доходов, получаемых от предприятий-экспортеров нефти.

16. Если бы предлагаемый механизм накопления стабилизационного фонда был бы внедрен с начала 2002 года, то за 6 месяцев этого года в стабилизационный фонд поступили бы средства в размере 86 млрд. рублей.

17. Целесообразно, чтобы управление и расходование осуществлялось непосредственно Федеральным долговым агентством. При этом длительное вложение средств фонда с целью сохранения и накопления необходимо осуществлять с использованием инфраструктуры Банка России.

18. Стратегия в области управления государственным долгом должна оставаться важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена не только на смягчение «пиков» платежей, улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания, но и на глубокое институциональное реформирование существующей системы государственных долговых отношений.

19. Основной целью управления государственным долгом является сокращение объема государственного долга и процентных платежей по его обслуживанию. Учитывая значительное влияние долгового бремени на федеральный бюджет и экономику в целом, управление долгом должно осуществляться в рамках единой системы, предусматривающей не только учет всех обязательств, но и методологию, анализ рисков, планирование единой стратегии управления государственным долгом как внутренним, так и внешним.

20. Эти задачи невозможно осуществить без учреждения Федерального долгового агентства с передачей ему всех полномочий по системе управления государственным долгом. Это позволит обеспечить осуществление заимствований и выплат на максимально выгодных для государства условий.

21. Направление части доходов из средств Стабилизационного фонда на погашение государственного долга приведет к сокращению долгового бремени государства, повышению кредитного рейтинга России и доверия со стороны инвесторов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выполненное исследование позволило всесторонне освятить проблему российской внешней задолженности, выявить основные ее недостатки и с учетом мирового опыта разработать ряд предложений по совершенствованию системы управления государственным долгом России.