Интеграция ресурсных потоков в социально-экономической системе города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Смольникова, Людмила Владимировна

Введение.

Глава 1. Город как интегрированная социально-экономическая структура.

1.1. Комплексный подход к управлению и финансированию развития города.

1.2. Стратегическое управление развитием социально-экономической системы города.

1.3. Организация стратегического управления развитием СЭС города. 53 Выводы по первой главе.

Глава 2. Финансовая база согласованного развития социально-экономической системы города.

2.1. Комплексный подход к финансовым ресурсам города.

2.2. Сводный финансовый баланс как инструмент комплексного социально-экономического развития города.

2.3. Местный бюджет - централизованная часть сводного финансового баланса города.

Выводы по второй главе.

Глава 3. Повышение эффективности использования финансовых ресурсов города.

3.1. Совершенствование бюджетного процесса в городе.

3.2. Муниципальное казначейство как современная форма управления местными финансами.

3.3. Методические и правовые основы совершенствования финансового контроля в городе.

Выводы по третьей главе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Интеграция ресурсных потоков в социально-экономической системе города"

Актуальность темы исследования. Становление в нашей стране рыночных отношений с присущими им многоукладностью и экономической обособленностью частных фирм, ориентированных на максимизацию собственной прибыли, с декларированным Конституцией РФ разграничением государственной власти и местного самоуправления часто сопровождалось разрывом сложившихся в предшествующие годы связей между хозяйствующими на территории города субъектами, ликвидацией и перепрофилированием элементов его социально-экономической системы (СЭС). Хроническая дефицитность местных бюджетов, даже при том, что их расходы рассчитаны исходя из минимального уровня удовлетворения потребностей горожан, ежегодное изменение правил закрепления и регулирования доходов этих бюджетов, инфляция и галопирующий рост цен на ресурсы и услуги способствовали развалу сформировавшихся комплексов городского хозяйства. В результате, в настоящее время в большинстве городов и муниципальных образований России отсутствует согласованно и пропорционально развивающаяся система элементов экономической и социальной сфер, не создан необходимый набор условий для нормальной жизнедеятельности населения.

По закону и сложившемуся порядку органы местного самоуправления несут ответственность за состояние всех дел на территории муниципального образования. Но при этом они реально могут управлять только муниципальными предприятиями и учреждениями, а также средствами только местного бюджета. Это противоречие приводит к тому, что местные власти с трудом находят средства даже на неотложные нужды. Поэтому отсутствуют стратегические планы и программы устойчивого сбалансированного развития муниципальных образований. А если учесть, что и в границах субъектов РФ эти административно-территориальные единицы слабо скоординированы, то становится очевидным, что их развитие непредсказуемо хаотично, что избыток на местном рынке одних товаров и услуг повсеместно соседствует с недостатком или полным отсутствием других.

Ущерб, наносимый этими явлениями экономике и культуре страны, трудно преувеличить. Поэтому поиск путей преодоления разрозненности в развитии объективно взаимосвязанных объектов городского хозяйства, разработка методов косвенного, экономического воздействия на хозяйствующие субъекты всех форм собственности, выявление новых источников финансирования его комплексного развития, рационализация расходования всех ресурсов города чрезвычайно актуальны в современных условиях.

Степень разработанности проблемы. Вопросы комплексного, системного развития городов активно обсуждались в научной среде в 70-80-е годы прошлого столетия. Большой вклад в становление теории социалистического города внесли Битунов В.В., Боголюбов B.C., Борщевский М.В., Бочаров Ю.П., Грузинов A.C., Ильин И.А., Малес В.Н., Панченко Е.Г., Рюнин В.П., Сенченко В.И., Сигов И.И., Тимчук Н.Ф., Успенский C.B., Шкаратан О.И., Хорев Б.С., Цицин П.Г. и др. Многие их разработки и рекомендации не потеряли ценности до сегодняшнего дня. Особенно это относится к установлению материально-вещественных пропорций в развитии городского хозяйства, к созданию производственно-технической базы удовлетворения потребностей населения и предприятий. Но вопросы бюджетно-финансового обеспечения согласованного развития социально-экономической системы города в те годы были проработаны слабо и на основе совершенно других принципов.

В современной российской экономической науке интерес к городским проблемам стал проявляться 5-7 лет назад, но его предметом были, главным образом, проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Из работ тех лет следует отметить книги Авдеевой В.В., Бессоновой О.Э., Брячихина A.M., Воронина А.Г., Горбунова A.A., Зотова В.Б., Лаппо Г.М., Овчинниковой С.К., Павловой Л.И., Пивоварова В.Ф., Ресина В.И., Садыкова A.C., Чернышова Л.Н., Яганова В.Н. и др.

После принятия в 1997 году закона РФ о финансовых основах местного самоуправления оживился интерес и к экономическим проблемам российских городов. В русле общей дискуссии о межбюджетных отношениях появились работы

Алексашенко C.B., Алимурзаева Г., Бабич A.M., Барского А., Болотина В.В., Игу-дина А.Г., Маршаловой A.C., Мокрого B.C., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Солянниковой С.П., Швецова А.Н. и др.

Ряд авторов посвятил свои исследования экономике города в целом, анализу проблем городского хозяйства. В их числе: Анимица Е.Г., Бабун Р.В., Власова Н.Ю., Занадворов B.C. и Занадворова A.B., Голованов В.И., Данилов Н.И., Когут А.Е., Кулибанов B.C., Лексин В.Н., Михайлов Е.Д., Норкин К.Б., Рохчин В.Е., Та-таркин А.И., Цицин П.Г., Черник Д.Г., Швецов А.Н. и др.

Но, к сожалению, в отечественной литературе нет изданий, посвященных стратегическому управлению и финансированию развития всей социально-экономической системы города, независимо от формы собственности ее элементов. Отсутствуют разработки, охватывающие и гармонизирующие все ресурсные потоки города, обеспечивающие неразрывную связь экономических и финансовых планов его устойчивого развития. Нет работ, посвященных составлению и исполнению сводных финансовых балансов города, использованию их для взаимосвязанного развития всех элементов его СЭС. На начальной стадии находится разработка проблем совершенствования бюджетного процесса в муниципальных образованиях, формирования муниципальных казначейств. Нет ни теоретических обобщений такой работы, ни нормативно-правовых актов, регламентирующих ее.

Что касается зарубежного опыта, то, к сожалению, возможности его применения в России крайне ограничены из-за большого различия в сложившихся системах образования доходов и осуществления расходов города. Но в перспективе он, несомненно, будет востребован, поэтому в работе были использованы рекомендации и обобщения таких авторов, как Александерсон Г., Грац Р., Линч К., Мерлен П., Мерфи Р., Селф П., Фишмен Р., Форрестер Дж., Харлофф Э., Хэйл М., Шусманн К. и др.

Цель и задачи исследования. Целью работы является формирование теоретических и практических основ согласованного развития всех элементов социально-экономической системы города на базе стратегического косвенного регу 1 лирования и наиболее рационального использования его совокупных финансовых ресурсов.

Для достижения поставленной цели в работе были решены следующие задачи:

- определены необходимость и возможность комплексного развития города в условиях многоукладной рыночной экономики;

- уточнено понятие «социально-экономическая система» применительно к городу в условиях местного самоуправления и рыночных отношений, выделены ее основные подсистемы исходя из функций города и целей социально-экономического развития;

- обоснована целесообразность использования элементов стратегического управления для регулирования социально-экономической системы города как наиболее адекватно соответствующих корпоративной природе городского хозяйства;

- выявлены подходы к формированию рациональной структуры управления СЭС города на основе разрешения проблемы соотношения стратегии и структуры;

- доказана необходимость для обеспечения согласованного развития элементов СЭС города учета всех его финансовых ресурсов, независимо от форм собственности, и консолидации всех ресурсных потоков, обслуживающих расширенное воспроизводство СЭС;

- установлено, что для характеристики общего финансового потенциала СЭС города лучше всего подходит сводный финансовый баланс, составленный в разрезе агрегированных денежных фондов структурных элементов СЭС, разработаны его форма и содержание;

- осуществлено «встраивание» сводного финансового баланса в систему стратегического планирования СЭС города, показаны варианты его использования при анализе, прогнозировании, моделировании, написании сценариев социально-экономического развития города;

- определены возможности повышения роли местных бюджетов в обеспечении согласованного развития СЭС города, совершенствования с этой целью региональных межбюджетных отношений и бюджетного процесса в городе;

- проанализированы финансовые проблемы ряда крупных городов России -центров субъектов РФ, выявлены типичные причины и факторы дефицитности ресурсов, разработаны способы уравновешивания доходов и расходов на основе составления долговременных экономических и финансовых планов;

- детально проработана и внедрена принципиально новая для российских городов система казначейского исполнения местных бюджетов, обеспечивающая консолидацию бюджетных средств в единой кассе, ускорение доведения средств до конечных получателей в соответствии с бюджетной росписью, контроль за целевым использованием выделенных ресурсов;

- сформированы методические и организационно-правовые основы финансового контроля в городе, содействующего успешной реализации структурной политики и эффективному использованию местных финансовых ресурсов.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является социально-экономическая система города. Предметом исследования - экономические отношения, возникающие в процессе стратегического управления и ресурсного обеспечения согласованного и пропорционального развития всех элементов СЭС города.

Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Теоретической основой работы являются общая теория систем, теория эволюционного развития, теория государственного и муниципального управления.

В процессе предпринятого исследования в рамках диалектического и системно-самоорганизационного подходов использовались как общенаучные методы: исторический, логический, сравнительный, анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция, наблюдение, формализация и др., так и специальные: балансовый, программно-целевой, нормативный, экономико-математические и др.

Нормативную и правовую базу исследования составили законы РФ и субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, документы представительных и исполнительных органов субъектов федерации и местного самоуправления. Использовались нормативы бюджетной обеспеченности, социальные стандарты, нормативы отчислений от налогов и сборов в местные бюджеты, нормы расходования бюджетных средств и т.п.

Информационной основой послужили статистические данные Госкомстата РФ («Регионы России», «Города России» и др.), региональных статистических органов, данные МАСС и АСДГ, отчетность финансовых подразделений городов Сибири.

Результаты исследования, выносимые на защиту. Главным результатом являются теоретические и организационные основы стратегического управления и финансового обеспечения развития социально-экономической системы города.

Этот результат представляет собой целостную совокупность следующих положений, разработанных автором:

- современный российский город сочетает в себе черты квазикорпорации и социума. Город как квазикорпорация является субъектом долевой городской (интегрированной) собственности и в условиях рынка должен ее эффективно использовать. Город как социум представляет собой общность людей, живущих на территории данного муниципального образования, и поэтому обязан создавать необходимые экономические и социальные условия для их жизнедеятельности. Одновременное осуществление двух этих миссий формирует социально-экономическую систему города, в которой муниципальная собственность занимает сравнительно небольшое место, а муниципальные органы несут ответственность за состояние СЭС в целом;

- обеспечение согласованного функционирования всех элементов этой системы, как объективное требование к устойчивому развитию города, возможно только в условиях, когда органы местного самоуправления имеют рычаги воздействия на все эти элементы, на все ресурсы, в первую очередь - финансовые, обслуживающие воспроизводство СЭС города. Такие рычаги создает система стратегического управления и сводный финансовый баланс;

- система стратегического управления городом строится на основе идентифицированных и точно определенных: внешней среды, миссии, целей, стратегий и структуры города. Структура города и системы стратегического управления им предопределяется его целями и стратегиями. Последние, в свою очередь, обусловливаются ресурсами: территориальными, материальными, трудовыми, финансовыми. Финансовые ресурсы в условиях современной России являются решающими;

- возможность косвенного воздействия на финансовые ресурсы города дает сводный финансовый баланс, характеризующий его общий финансовый потенциал в разрезе агрегированных денежных фондов, структуру доходов и расходов всех элементов СЭС. Этот баланс отражает частные, муниципальные и государственные интересы, воплощает экономические отношения, возникающие между государством и местным самоуправлением, их связи с хозяйствующими субъектами всех форм собственности и населением, а также взаимоотношения этих субъектов и населения;

- использование сводного финансового баланса в регулировании СЭС города заключается в анализе с его помощью пропорций распределения совокупных доходов между элементами СЭС, структуры расходов этих элементов, динамики доходов и расходов. Сопоставляя полученные результаты с целями и задачами стратегических планов и программ развития города, его руководство узнает о намечающихся диспропорциях, о ресурсном потенциале каждого элемента СЭС, который можно привлечь для достижения стратегических целей, создает условия, определяющие экономическое поведение всех участников воспроизводственного процесса города;

- в составе сводного финансового баланса особая роль принадлежит бюджету города: он должен интегрировать многочисленные и разнообразные расходы всех элементов СЭС в единую стратегию бюджетирования развития города, привлекать к ее осуществлению дополнительные ресурсы, обеспечивать их наиболее рациональное использование. Для выполнения этой роли органы управления городом должны усовершенствовать процесс составления и исполнения бюджета, увязать его с разработкой экономических планов и программ;

- организационно-правовой формой интеграции и расходования ресурсов города является муниципальное казначейство. Разработанный и осуществленный автором проект создания казначейства в г.Томске позволяет устранить важнейший недостаток российских финансов - их ведомственную разобщенность, препятствующую согласованному развитию СЭС города. Казначейство ликвидирует многоуровневость и многозвенность городского бюджета, консолидирует ресурсы в одной кассе, обеспечивает их учет и контроль целевого использования. В какой-то мере оно выполняет функции финансово-расчетного центра города как квазикорпорации, роль виртуального банка.

Научная новизна результатов исследования состоит в том, что в диссертации впервые стратегическое управление комплексным социально-экономическим развитием города рассматривается с позиции обеспечения совокупными его ресурсами. Тем самым устраняется противоречие, заключающееся в том, что на муниципальную власть возлагается ответственность за пропорциональное развитие всего города, а непосредственно управлять она может только средствами местного бюджета. Таким образом, в диссертации сформирована принципиально новая целостная система стратегического управления городом в условиях сложившихся в России рыночных отношений, увязывающая воедино экономические и финансовые планы всех элементов городской СЭС и обеспечивающая эффективное и целенаправленное расходование их финансовых ресурсов для сбалансированного и устойчивого развития города.

К элементам научной новизны можно отнести:

- доказанность корпоративной природы российских городов, наличие определенной доли участия каждого члена этой квазикорпорации в совокупных финансовых ресурсах и права ее руководящих органов регулировать (хотя бы косвенно) доходы и расходы этих участников с целью осуществления выработанной стратегии развития города;

- разработку методики подготовки сводного финансового баланса города в разрезе агрегированных денежных фондов, отражающего доходы и расходы всех элементов СЭС; алгоритма и механизма использования этого баланса при составлении перспективных планов и прогнозов социально-экономического развития, для формирования благоприятного инвестиционного климата и полного комплекса условий для нормальной жизнедеятельности населения и повышения предпринимательской активности;

- разработку теоретических и организационно-правовых основ казначейского исполнения местных бюджетов и формирования системы муниципального финансового контроля, обеспечивающего наиболее эффективное и целенаправленное использование финансовых ресурсов для осуществления стратегических планов социально-экономического развития города.

Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты работы позволят вовлечь в кругооборот расширенного воспроизводства СЭС города финансовые ресурсы всех ее элементов, дадут органам местного самоуправления действенные рычаги регулирования экономического поведения всех хозяйствующих субъектов города, повысят эффективность использования его совокупных финансовых ресурсов. В конечном счете, результаты исследования формируют методические и организационные основы создания типовой системы стратегического управления крупным российским городом в условиях многоукладной рыночной экономики.

Многие положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин: «Государственное и муниципальное управление», «Государственное регулирование национальной экономики», «Национальная экономика» и др.

Апробация результатов работы. Основные положения и результаты диссертационной работы получили одобрение Конгресса муниципальных образований (секция «Экономика и финансы», Новосибирск, 25 марта 1999 г.), Правления секции АСДГ «Экономика и финансы города» (Новосибирск, 14 декабря 2001 г.; Томск, 5 декабря 2001 г. и 23 января 2002 г.), Администрации представителя Президента РФ по Сибирскому федеральному округу (Новосибирск, 6 сентября 2001 г.). Высокий научный уровень предлагаемых автором решений был отмечен участниками ряда семинаров и конференций, в том числе: «Становление и развитие казначейской системы исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов» (Санкт-Петербург, 17-22 апреля 2000 г.), «Бюджет муниципального образования: формирование, исполнение, анализ» (Санкт-Петербург, 18-23 июня 2000 г.), «Государственные финансы и инвестиции на уровне регионов» (Москва, 3-5 октября 2001 г.), Международного симпозиума «Управление производственно-финансовой и социальной сферами в регионе» (Томск, 21-23 июня 2000 г.) и др.

Свои предложения по совершенствованию финансово-бюджетных отношений автор излагала на заседании по вопросу межбюджетных отношений в Государственной Думе РФ 15 ноября 2000 г. Рекомендации по переходу на казначейское исполнение муниципальных бюджетов неоднократно выносились автором на совещаниях в ООО «Бюджетные финансовые технологии» (Москва, 22 сентября 2000 г., 21 февраля 2001 г., 19 марта 2001 г.).

Свидетельством признания широкой общественностью ценности теоретических и практических разработок автора является присуждение руководимому ей департаменту финансов администрации г.Томска первой премии по итогам Всероссийского конкурса «Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности» (Москва, 1998 г.).

1. Город как интегрированная социально-экономическая структура

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Смольникова, Людмила Владимировна

Выводы по третьей главе

Поскольку городской бюджет играет главную роль в системе финансовых ресурсов города, постольку его наиболее рациональному расходованию следует уделять особое внимание. При этом необходимо обеспечивать не только эффективное использование средств самого бюджета, но способствовать с его помощью мобилизации ресурсов всех хозяйствующих субъектов города на решение его стратегических задач. Для достижения этой цели, по мнению автора, надо усовершенствовать бюджетный процесс и усилить контроль за целенаправленным и рациональным расходованием финансовых активов.

Бюджетный процесс должен служить консолидации ресурсов, интеграции финансовых отношений в управление социально-экономическим развитием городского комплекса. Для этого годовой бюджет должен разрабатываться в рамках долгосрочного (перспективного) бюджета, который, в свою очередь, должен служить финансовым обоснованием долгосрочного стратегического плана социально-экономического развития города.

Расчеты бюджета на очередной год должны базироваться на прогнозе социально-экономического развития города на этот же год, на годовом плане муниципального хозяйства города, учитывать все целевые программы, подлежащие бюджетному финансированию. Кроме того, в основу этих расчетов должны быть положены реальные нормативы бюджетной обеспеченности.

Реализация этих предложений автора, учтенных в ряде муниципальных нормативно-правовых документов, позволит повысить степень согласованности развития всех участников СЭС города, усилить мобилизующую и координирующую роль бюджета в процессе ее расширенного воспроизводства.

Целенаправленное и рациональное расходование финансовых ресурсов города достигается переходом на казначейское исполнение бюджета. В главе определены цель, место и функции муниципального казначейства. Последних три: консолидация всех средств бюджета в единой кассе, на едином счете; скорейшее доведение бюджетных средств до конечных получателей в соответствии с бюджетной росписью, контроль их использования; детальная регламентация процесса формирования и исполнения бюджета, ведение бухгалтерского учета бюджетополучателей.

Поскольку в России еще не созданы нормативно-правовые и организационные основы казначейского исполнения муниципальных бюджетов, в главе предложен авторский способ его осуществления путем учреждения казначейства в составе городского департамента финансов. Этот путь позволяет создать систему, учитывающую специфику данного муниципального образования, особенности формирования доходов местного бюджета и его исполнения, обеспечивающую удовлетворение насущных потребностей территории. При этом устраняется влияние ведомственных барьеров, организационно объединяется формирование и исполнение бюджета, деятельность казначейства согласуется с работой других отделов департамента финансов, занимающихся анализом, оптимизацией, планированием и контролем финансовых потоков. В главе детально проработано содержание всех стадий и этапов формирования муниципального казначейства, подготовлены необходимые процедурные регламенты и инструкции. По мнению автора, их осуществление позволит быстро перейти от «пассивного казначейства» к «активному», включить в составы контролируемых ресурсов материальные и имущественные составляющие городской казны.

Казначейство, по сути своей, представляет организационную форму упорядочения финансовых потоков, создания благоприятных условий для эффективного финансового контроля. Для того, чтобы контроль был действенным, а его результаты неоспоримыми, обязательными для исполнения, он должен иметь прочный правовой фундамент, а его методы должны быть точными и достоверными. Поскольку в стране отсутствует соответствующая нормативно-методическая база, в главе сделана попытка разработать правовую основу муниципального финансового контроля, обосновать его методы и инструменты.

Муниципальный финансовый контроль в работе рассматривается как сложная система, имеющая в идеале несколько уровней и осуществляющая: контроль расходования средств бюджета и внебюджетных фондов; контроль законности деятельности банков и других денежно-кредитных и финансовых институтов на территории муниципального образования; контроль за доходами, полученными преступным путем и противодействие их легализации (отмыванию); контроль за доходами физических и юридических лиц в целях налогообложения; контроль за соблюдением установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами. В условиях упразднения городских КРУ эти задачи более чем актуальны.

Системность финансового контроля должна обеспечиваться комбинированным использованием разных методов и способов контроля, позволяющим всесторонне анализировать и синтезировать фактический материал, уяснить последовательность действий субъекта контроля как в сложных хозяйственных ситуациях, так и в условиях неопределенности, устанавливать достоверность привлекаемых источников информации.

Для контроля за расходованием средств муниципального бюджета, которому принадлежит особая роль в системе финансовых ресурсов, следует создавать и особый контролирующий орган, подчиненный представительной власти, ^ которая этот бюджет утверждает. В главе изложены основные теоретические, методические и организационные положения деятельности такого учреждения (Счетной палаты).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. Обеспечение комплексного развития города в условиях рынка, с присущими ему многоукладностью экономики, обособленностью хозяйствующих субъектов, ориентированных на максимизацию собственной прибыли, требует от российской муниципальной власти формирования особенной системы стратегического управления и финансирования, подобной которой не было в СССР и нет в зарубежных странах. Эта система управления должна дать местным органам реальные возможности прямого и косвенного воздействия на деятельность всех предприятий и организаций города, мобилизации совокупных его ресурсов для осуществления стратегии развития СЭС города. Только в этом случае появляется возможность на деле реализовать установленные законом самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления за комплексное решение вопросов жизнеобеспечения на территории муниципального образования. Поскольку в условиях рынка комплексность понимается как гармонизация деятельности хозяйствующих субъектов за счет учета и согласования их интересов, постольку создаваемая система управления должна давать представление о потребностях и ресурсах всех участников СЭС города.

2. Социально-экономической системой города следует считать упорядоченную совокупность элементов, отношений и ресурсов экономической и социальной сфер города, взаимосвязанных и взаимодействующих в процессе производства, распределения, обмена и потребления благ и услуг с целью наиболее эффективного удовлетворения потребностей населения и хозяйства города. Ее функционирующими элементами являются отдельные хозяйствующие субъекты, а также группы хозяйствующих субъектов, формируемые по признакам отраслевой принадлежности, территориальной расположенности, формы собственности и др.

СЭС города формируется на основе системы потребностей населения и хозяйства города, а также объективной необходимости согласованного, пропорционального и эффективного производства всех благ и услуг, их удовлетворяющих. Она возникает не одномоментно, а начинает создаваться на основе отраслей специализации (градообразующих отраслей и объектов), постепенно дополняясь вспомогательными и обслуживающими отраслями. Процесс создания СЭС может быть существенно сокращен и удешевлен, если органы управления городом имеют продуманную стратегию его развития и обладают действенными рычагами мобилизации всех ресурсов и возможностями регулирования их целенаправленного использования.

3. Есть все основания считать город своеобразной корпорацией - социумом. Город как квазикорпорация (корпорация с публичными, общественными функциями) является объединением субъектов разных форм собственности (разных экономических укладов), которые сообща, самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно сами, или через органы местного самоуправления, используют эту собственность, получая доход в соответствии со своим долевым вкладом. При этом доля муниципальной собственности составляет менее половины общегородской собственности, а органам муниципальной власти делегируется право и обязанность создавать благоприятные условия для функционирования объектов всех форм собственности, обеспечивать согласованное и пропорциональное устойчивое развитие всей городской СЭС.

Город как социум представляет собой общность людей, живущих на территории муниципального образования и имеющих определенную систему жизненных потребностей, условия для удовлетворения которых также должны создавать органы местного самоуправления.

Осмысление и сопоставление этих требований к городским властям, их прав и возможностей приводит к выводу, что осуществление миссии города возможно только с помощью стратегического управления его совокупными материальными и финансовыми ресурсами. Поскольку город как квазикорпорация существует в условиях рынка, постольку эти методы управления должны быть преимущественно косвенными, индикативными. В связи с тем, что город - это публичная корпорация, выполняющая общественные функции, часть благ и услуг должна предоставляться его жителям (особенно малоимущим, социально незащищенным) бесплатно, независимо от их долевого вклада в совокупный капитал.

4. Стратегическое управление городом можно определить как совокупность действий по формированию стратегий его социально-экономического развития, их оценке, организации действий по реализации выбранной стратегии и контролю за выполнением тактических и оперативных планов.

В процессе стратегического планирования развития города его власти определяют миссию и цели города. Последние соотносятся с прогнозируемыми внешними и внутренними ситуациями, в которых город может оказаться через определенный промежуток времени. На этой основе осуществляется выбор приоритетных целей и средств их достижения, разрабатываются целевые комплексные программы, ориентированные на уже имеющиеся или специально создаваемые целереализующие структуры.

Миссия города формируется в процессе взаимодействия с внешней средой и определяется, с одной стороны, статусом города и специализацией в системе общественного разделения труда, с другой стороны, общими для любого населенного пункта городского типа (социума) функциями и задачами.

Для того, чтобы стратегическая цель города была достигнута, его организационная структура должна быть этой цели адекватна, т.е. цель, стратегия определяют структуру, а структура является инструментом достижения целей города. Эта закономерность легла в основу рекомендаций по организации стратегического управления городом, изложенных в разделе 1.3.

Реализация единой стратегии требует соответствующего объединения усилий и ресурсов всех элементов СЭС города. Объединение усилий достигается с помощью планов и целевых комплексных программ развития, а объединение ресурсов - с помощью сводных балансов.

5. Материально-финансовая сбалансированность - непременное условие эффективного функционирования как страны в целом, так и отдельного муниципального образования. Основу воспроизводства любой СЭС составляют материальные и финансовые потоки, и пока они не прервутся (не иссякнут), воспроизводство будет непрерывным. Финансовые потоки образуют кругообороты. Финансовый кругооборот - это непрерывный поток денежных средств, обеспечивающий образование, распределение и расходование денежного фонда. Денежный фонд обычно предстает в форме бюджета юридического или физического лица, росписи его доходов и расходов. Денежные фонды создаются в реальном секторе, в секторе домашних хозяйств (у населения), в бюджетном секторе, в секторе финансовых и кредитных организаций и т.д.

Комплексное развитие города означает и предполагает взаимосвязь и взаимозависимость всех финансовых кругооборотов. Для успешного его осуществления орган, несущий ответственность за такое развитие, должен иметь представление об интенсивности и направленности всех финансовых потоков. Только в этом случае можно найти оптимальный вариант сочетания частных, муниципальных и общественных интересов. Формой, объединяющей все финансовые потоки города, является его сводный финансовый баланс.

6. Сводный финансовый баланс характеризует общий потенциал финансовых ресурсов города в разрезе агрегированных денежных фондов (типовых финансовых кругооборотов). Его можно представить как индикативный план-прогноз, способствующий установлению рациональных экономических пропорций, оценивающий сбалансированность экономического развития в рамках рыночных цен и соответствующих социально-экономических условий общественного производства и служащий базой для разработки бюджетов. Основное значение сводного финансового баланса состоит в том, что он позволяет решить очень важную задачу, связанную с формированием финансового каркаса экономического развития и разработкой системы ограничителей принимаемых социально-экономических решений, требующих финансовых ресурсов.

В этом балансе должны отражаться средства следующих агрегированных денежных фондов:

- местного бюджета;

- внебюджетных фондов органов местного самоуправления;

- немуниципальных фондов, образованных с участием органов местного самоуправления;

- независимых фондов, образованных без участия органов местного самоуправления, но расходуемых на территории города;

- финансово-кредитных организаций, направленные на инвестирование и кредитование участников СЭС города;

- муниципальных предприятий (самофинансирование, инвестиции, благотворительность);

- всех прочих предприятий и учреждений, находящихся на территории города, расходуемые в границах его СЭС;

- физических лиц, расходуемые в городе.

7. Главная задача и назначение сводного финансового баланса - обеспечение руководства города информацией, анализ которой позволит выявить проблемы (диспропорции) и облегчить их разрешение. Таким образом, это расчетный документ, не имеющий директивного характера. Мониторинг такого баланса дает ясное представление о динамике объемов и структуры доходов и расходов всех элементов городской СЭС. Органы местного самоуправления не могут принуждать их тратить деньги на территории города. Но они могут и должны увеличивать объем совокупных затрат в городе посредством: а) содействия росту доходов всех членов муниципального сообщества; б) стимулирования увеличения доли этих доходов, расходуемых на достижение стратегических целей города.

Используя этот баланс, городская власть имеет возможность определить, какой объем совокупных ресурсов используется на реализацию приоритетных для города направлений развития и сформировать у субъектов финансирования устойчивые мотивы увеличения таких расходов. Объемы и структура расходов каждого субъекта определяются условиями наличия интересов или обязанности. Укрупненно условия могут быть сформулированы следующим образом:

- обязанность финансировать (выплачивать);

- участие в прибыли;

- получение процентов;

- совпадение целей, интересов;

- получение продукции, услуг;

- удовлетворение личных потребностей.

Формируя такие условия, органы управления городом и создают стимулы расходования средств на решение приоритетных задач.

8. Системный характер воспроизводства города требует и системного его планирования. Очень важно, чтобы сводный финансовый баланс разрабатывался в тесной увязке со стратегическими планами и программами социально-экономического развития города, был их информационно-аналитической базой.

Стратегический план города должен включать, как минимум, три группы заданий:

1) обеспечивающие выполнение функций местного самоуправления;

2) обеспечивающие расширенное воспроизводство хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности;

3) обеспечивающие объединение разрозненных объектов в социально-экономические комплексы, создание дополняющих, вспомогательных и обслуживающих производств, объектов инфраструктуры.

Первая группа заданий финансируется, главным образом, из бюджета города, вторая группа - из средств соответствующих субъектов, третья группа должна финансироваться совместно всеми заинтересованными сторонами. Поскольку органы местного самоуправления несут ответственность за комплексное развитие всего города, они должны активно способствовать осуществлению всех групп заданий, создавать стимулы, быть учредителем, вкладывать интеллектуальную собственность, землю, недвижимость, предоставлять преференции и гарантии. Вполне очевидно, что все это невозможно без точного представления о возможностях и ресурсах всех участников СЭС города, которое дает сводный финансовый баланс.

9. В составе совокупных финансовых ресурсов города центральное место занимает его бюджет, хотя ему и не принадлежит львиная доля в доходах и расходах. Причина в том, что находясь в полном распоряжении муниципальных властей, он цементирует многочисленные и многообразные затраты всех элементов СЭС в единую целенаправленную стратегию развития. Городской бюджет не подменяет расходы хозяйствующих субъектов и населения. Но он их дополняет, восполняет пробелы и упущения, создает общие благоприятные условия жизнедеятельности. По сути дела, расходование бюджетных средств косвенно регулирует и корректирует децентрализованные расходы физических и юридических лиц. В практике инвестирования это давно известно - каждый бюджетный рубль «ведет» за собой 5-7 частных.

Эта роль определяет и подходы к сопоставлению и расходованию бюджетов, порядок и процедуру их формирования. Составлению проекта бюджета должна предшествовать разработка прогноза социально-экономического развития города, основных направлений бюджетной и налоговой политики города, прогноза сводного финансового баланса города, плана развития муниципального сектора экономики города, целевых комплексных программ, подлежащих как бюджетному, так и многоканальному финансированию. Только такое согласование бюджета города с планами и прогнозами развития его социально-экономической системы и со сводным финансовым планом позволит обеспечить достижение его стратегических целей.

Эта роль обусловливает и необходимость особого контроля за рациональным и целевым расходованием средств бюджета.

10. Эффективной формой улучшения расходования финансовых ресурсов города является муниципальное казначейство. Оно позволяет концентрировать все бюджетные средства на одном счете, более рационально распределять их между получателями, контролировать своевременность и целенаправленность их расходования. Осуществлению этих функций казначейства способствует решение следующих задач:

- централизация информации о платежах, кредиторской и дебиторской задолженности каждого бюджетополучателя;

- централизация бюджетных средств в рамках всей бюджетной сферы города независимо от их местонахождения, мониторинг движения этих средств;

- совершенствование процесса взаиморасчетов, перевод их в денежную форму, снижение объемов просроченной кредиторской и дебиторской задолженности;

- обеспечение выявления нецелевого расходования средств на этапе акцепта проводки платежного поручения бюджетополучателя;

- распространение технологий казначейского контроля и сбора информации с бюджетных счетов учреждений - бюджетополучателей на расчетные счета муниципальных предприятий, муниципальных внебюджетных фондов и ЖКХ.

Последовательное внедрение казначейского метода («активного казначейства») должно привести к вовлечению в единый ресурсооборот небюджетных элементов городской собственности.

11. Совершенствованию муниципального финансового контроля (МФК) способствует детальная проработка его методических и правовых основ. МФК представляет собой сложную систему, имеющую несколько уровней. В нее, наряду с контролем за бюджетными средствами, входит контроль за расходованием муниципальных внебюджетных фондов, за законностью деятельности банков и других денежно-кредитных и финансовых институтов на территории муниципального образования, контроль за доходами, полученными преступным путем и противодействие их легализации, контроль за доходами физических и юридических лиц в целях налогообложения, за соблюдением установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами, отслеживание накопления и расходования финансовых ресурсов всеми элементами СЭС города в целях разработки сводного финансового баланса и др.

Нормативно-правовая база такого всеобъемлющего контроля пока отсутствует. Но в условиях упразднения городских КРУ ее создание более чем актуально и первые шаги уже сделаны.

Поскольку муниципальное казначейство управляет, главным образом, движением средств муниципального бюджета и бюджетных фондов, постольку первоочередной задачей МФК является формирование правовой и методической базы контроля за расходованием этих средств.

Положение о финансовом контроле за целевым использованием средств городского бюджета, городских внебюджетных фондов» не только определяет основные принципы организации финансового контроля, порядок проведения ревизий и проверок, но и четко регламентирует взаимоотношения проверяющих и проверяемых органов, права и обязанности тех и других. Тем самым оно заполняет правовой вакуум, созданный при выделении органов местного самоуправления из состава органов государственной власти.