Использование налогового потенциала региона в системе государственного финансового планирования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кашина, Надежда Викторовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ В СИСТЕМЕ ФОРМИРОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ РЕГИОНА.

1.1. Налоговый потенциал как экономическая категория: его теоретическое содержание.

1.2. Методические подходы к оценке налогового потенциала территории.

1.3. Теоретические основы и объективные предпосылки совершенствования механизма государственного налогового планирования.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИЙ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.

2.1. Финансово-экономические пропорции развития и их влияние на налоговый потенциал региона.

2.2. Анализ действующей системы формирования налогового потенциала региона.

2.3. Налоговое планирование и прогнозирование в Амурской области на современном этапе.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА ОСНОВЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА.

3.1. Совершенствование методики оценки налоговых доходов региона и муниципальных образований на основе налогового потенциала.

3.2. Практические аспекты использования налогового потенциала в государственном финансовом планировании.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Использование налогового потенциала региона в системе государственного финансового планирования"

Продолжение реформ в России объективно связано с дальнейшим преобразованием финансовой и налогово-бюджетной системы государства. Финансовые ресурсы становятся основными ограничителями увеличения масштабов производства и потребления. Перспективы социально-экономической стабилизации, преодоление кризисных явлений и роста производственной активности в экономике России напрямую связываются с уровнем финансового обеспечения территорий.

В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства субъектов Российской Федерации, на первый взгляд выдвигается задача наращивания налогового потенциала регионов. При этом весьма актуальными являются вопросы методологии и методики его оценки, выбор системы показателей, отражающих потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы.

От объективности планирования доходов территории во многом зависит реальность формирования бюджетов и степень обоснованности финансовой поддержки из вышестоящего бюджета. Между тем, существующая в настоящее время в субъектах Федерации, практика определения доходных возможностей территорий характеризуется серьезными изъянами в системе государственного налогового планирования. Следует отметить, что нет единства в методологических подходах, субъекты Федерации планируют налоговые доходы на основе самостоятельно разрабатываемых методик, в основе которых применяется, как правило, традиционный метод с использованием ретроспективных данных о налоговых поступлениях, что закрепляет сложившиеся диспропорции и просчеты в хозяйственной деятельности. Используемые методы не в полной мере учитывают объективные возможности и перспективы экономического развития территорий, недостаточно стимулируют органы власти в мобилизации налогов. Поэтому чрезвычайно актуальное значение приобретают проблемы совершенствования механизма налогового планирования, расширения налоговой базы регионов.

В связи с этим региональные органы власти встали перед объективной необходимостью адаптировать существующие методы налогового планирования к сложившимся новым условиям хозяйствования. Такая адаптация должна состоять в обеспечении единых подходов в системе государственного налогового планирования в структурных единицах, различной ведомственной принадлежности, занимающихся прогнозированием и формированием налоговых заданий, их обоснованием и оценкой на региональном уровне, в разработке четкой научно-методической базы и инструментария на основе показателя, объективно отражающего доходные возможности и учитывающего экономические особенности территории, что, на наш взгляд, возможно за счет использования показателя «налоговый потенциал». Государственное финансовое планирование доходов территорий играет особую роль при разработке бюджетов и финансовых балансов территории, а взаимодействие качественно организованного и количественно измеренного налогового потенциала, построение на его основе движущегося в государственную казну денежного потока представляет собой основу эффективного государственного управления.

Поскольку исследование проблем государственного налогового планирования на региональном уровне, нахождение путей их решения, совершенствование современных инструментов в этой области актуальны и значимы не только для теории, но и для практики государственного управления, необходимость совершенствования его механизма является одной из главных задач на современном этапе. В связи с этим настоящая диссертационная работа посвящена вопросам совершенствования механизма государственного налогового планирования в области прогнозирования налоговых доходов территории на региональном уровне и повышения его объективности на основе использования налогового потенциала.

Целью диссертационной работы является исследование теоретических и практических аспектов использования налогового потенциала в рамках системы государственного налогового планирования для оценки налоговых доходов территории на региональном уровне и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию подобного планирования.

Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:

- сформулировать основные теоретические положения, связанные с исследованием сущности и понятия «налогового потенциала»;

- изучить существующие методы оценки налоговых доходов и налогового потенциала территории и определить инструментарий налогового планирования доходов региона и муниципальных;

- проанализировать целесообразность совершенствования механизма государственного финансового и налогового планирования на региональном уровне, определить роль налогового потенциала в государственном налоговом планировании;

- выявить тенденции и определить факторы, влияющие на формирование налогового потенциала Амурской области; изучить практическое применение сводных территориальных финансовых балансов, уточнить структуру финансового баланса и методические рекомендации по его разработке на основе налогового потенциала;

- уточнить методическую базу по оценке налоговых доходов региона, муниципальных образований на основе использования налогового потенциала и осуществить на этой базе расчеты на примере Амурской области;

- разработать рекомендации по стимулированию муниципальных образований в повышении эндогенного генерирования собственных налоговых доходов.

Объектом исследования является механизм оценки налогового потенциала региона и муниципальных образований.

Предметом исследования выступают экономические отношения, связанные с формированием и использованием налогового потенциала территории в рамках системы государственного налогового планирования доходов региона.

Теоретической основой исследования послужили результаты фундаментальных исследований как отечественных, так и зарубежных авторов. Среди отечественных ученых можно выделить работы И.Т. Балабанова, С.И. Берлина, А.А. Горбунова, А.Г. Гранберга, А.З. Дадашева, JI.B. Дуканича, В.В. Знаменского, А. Маршалла, П.А. Минакира, М.В. Романовского, В.И. Суслова, Д.Г.Черника, Т.Ф. Юткиной. Среди зарубежных авторов - работы Дж. Кейнса, М.Кендалла, Дж. Сакса, И.Фишера, М.Фридмена.

При раскрытии темы большое влияние на теоретические обобщения автора оказали научные труды известных специалистов в области налогообложения и финансового планирования, применительно к российской специфике, таких как О. Богачевой, И.В.Горского, П.А.Кадочникова, А.Л.Коломиеца, Н.И.Лазаревой, В. Лексина, О.Б.Лугового, С.Н.Леонова, Н.Н. Михеевой, В.В. Савалея, С.А. Суспицина, М.И.Шалюхиной, М. Яндиева и др. В работе использовались результаты исследований ИЭИ ДВО РАН, г. Хабаровск.

В работе учитывались положения законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и Амурской области.

Информационной базой исследования явились данные государственной и региональной статистики, финансового департамента Амурской области, Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Амурской области, плановые и отчетные показатели бюджета Амурской области. В работе широко использованы статистические данные, аналитические материалы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, отражающие структурные аспекты экономических процессов, происходящих в стране, в Дальневосточном регионе, материалы, собранные автором при прохождении зарубежных стажировок, а также материалы научно-практических конференций.

Методологической основой работы послужил системный подход к изучению вопросов оценки налогового потенциала региона. В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики по теме диссертационной работы.

Применялись общенаучные методы и приемы экономико-статистических исследований - методы системного и сравнительного анализа, обобщение, систематизация, методы экспертных и ретроспективных оценок, экономико-математического и графического моделирования, количественные и качественные методы прогнозирования.

Основные результаты работы состоят в следующем:

1. Обобщен российский и зарубежный подходы к определению категории налогового потенциала и методам его оценки с целью поиска инструментария наиболее приемлемого в практике государственного налогового планирования на региональном уровне.

2. Определена целесообразность совершенствования механизма государственного финансового и налогового планирования доходов территорий на региональном уровне, выявлены его недостатки.

3. Теоретически обоснована необходимость широкого внедрения в практику и произведена практическая апробация использования налогового потенциала в государственном финансовом планировании налоговых доходов региона и муниципальных образований.

4. Определена функциональная зависимость между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы, выявлены тенденции и выработаны на этой основе соответствующие алгоритмы и ключевые блоки для объективного планирования налоговых доходов на основе налогового потенциала.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в настоящее время рассматриваемая проблема остается не до конца изученной и не нашла реального воплощения в законодательных и нормативных документах. Элементы научной новизны заключаются в следующем:

1. Уточнен понятийный аппарат, адекватный оценке доходных возможностей территории, раскрыта сущность и дана авторская трактовка понятия «налоговый потенциал».

2. Дополнена методическая база оценки налоговых доходов региона, муниципальных образований на основе налогового потенциала, базирующегося на использовании налоговых баз и корректирующих коэффициентов.

3. Разработаны рекомендации по корректировки структуры финансового баланса территории и методических рекомендаций по его разработке.

4. Обосновано применение показателя «коэффициент бюджетного стимулирования» муниципальных образований в системе финансового планирования и механизме межбюджетных отношений.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке научно обоснованного подхода, развитии теоретических положений и методических рекомендаций по использованию налогового потенциала при оценке доходных возможностей региона и муниципальных образований в системе государственного финансового планирования на региональном уровне.

Практическая значимость полученных результатов связана с тем, что использование налогового потенциала в государственном финансовом планировании позволяет повысить объективность оценок доходных возможностей регионов и муниципальных образований за счет более полного учета особенностей и структурно-экономического развития территорий. Осуществить на основе полученных данных как оценку финансовой и бюджетной обеспеченности территорий на региональном уровне, но и формирование бюджетных параметров.

Отдельные положения исследования могут быть использованы в работе финансовых, налоговых и экономических органов субъектов РФ в сфере государственного планирования. Результаты диссертационного исследования и предложения автора по оценке налоговых доходов муниципальных образований на основе налогового потенциала использованы Администрацией Амурской области при планировании налоговых доходов регионов и муниципальных образований.

Теоретические исследования автора и методические рекомендации по определению налоговых доходов территории могут использоваться в учебном процессе экономических вузов.

Апробация исследования. Ряд выводов и разработок полученных автором в процессе диссертационного исследования были использованы в практической деятельности комитета экономики Администрации Амурской области в системе финансового прогнозирования при разработке сводного финансового баланса и оценке налогового потенциала муниципальных образований Амурской области.

Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях. Основными среди них являются: Всероссийская научная конференция «Актуальные проблемы менеджмента в условиях реформирования российской экономики», проходившей в г. Владивостоке в 1998 г.; Межрегиональной научно-практической конференции «Приоритеты и механизмы общественных преобразований на Востоке России», проходившей в г. Хабаровске в 2000 г; Международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 г», проходившей в г. Хабаровске в 2001 г.; Международной конференции «Россия-Китай на рубеже веков», проходившей в г. Благовещенске в 2002 г., а также на методических семинарах в

Администрации Амурской области.

Автором опубликовано 11 научных статей, в том числе по теме исследования опубликовано восемь статей объемом 2,23 п.л.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников, включающего 184 наименований и 4 табличных приложений. Основной текст изложен на 143 страницах, включает 19 таблиц, две схемы, 8 рисунков, библиографический список и приложения занимают 30 страниц.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кашина, Надежда Викторовна

Выводы по главе 2

1. Основной тенденцией современного порядка трансформации региональной политики в сфере государственного финансового планирования доходов территорий явилось смещение акцентов на местный уровень региональный) уровень. Регулирование налогового потенциала заключается в проведении политики, направленной на развитие налоговой базы, содействие и улучшение общей экономической ситуации, стимулирование эндогенных факторов развития собственных доходов территории.

2. Как показал анализ процесса формирования и развития налогового потенциала Амурской области на современном этапе, влияние государства на данный процесс проявилось в следующем:

- в непосредственном участии в формировании государственных финансовых ресурсов в виде налоговых поступлений в бюджет как от субъектов хозяйствования , так и от населения региона;

- во влиянии на условия формирования региональной экономической системой налоговых ресурсов через инструменты фискальной политики.

3. Основными тенденциями формирования налогового потенциала Амурской области являются следующие:

- снижение возможностей региональной экономической системы к эндогенному генерированию собственных налоговых ресурсов;

- снижение эффективности структуры региональной экономической системы в сторону развития отраслей с низкой налоговой нагрузкой, препятствующее увеличению собственного налогового потенциала;

- снижение заинтересованности органов власти в развитии и увеличении собственного налогового потенциала за счет применяемой практики финансового планирования доходов территорий и использования механизма бюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений.

4. Как показал анализ, факторами, обусловившими наличие указанных тенденций развития регионального налогового потенциала являются:

- величина и структура налоговой базы региона, уровень экономического развития территории и его специализация (т.к. уровень налогообложения различен по отраслям);

- государственная экономическая политика как фактор, определяющий условия протекания экономических процессов в регионе;

- различия в налоговом законодательстве субъектов Федерации и влияние изменения налогового законодательства;

- усилия региональных властей по мобилизации налоговых доходов и собираемости налогов.

5. Результаты проведенного исследования состояния государственного налогового планирования и прогнозирования доходов территории на региональном уровне показали необходимость совершенствования его методики и методического инструментария с использованием показателя, объективно отражающего их доходные возможности. По нашему мнению таким критерием является «налоговый потенциал», расчет которого основан на использовании налоговых баз по методу репрезентативной налоговой системы.

Выявлена необходимость совершенствования методологии разработки сводного финансового баланса территории и уточнения его структуры в целях повышения его аналитического уровня.

Глава 3. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА В ГОСУДАРСТВЕННОМ ФИНАНСОВОМ ПЛАНИРОВАНИИ

3.1. Совершенствование методики оценки налоговых доходов региона, муниципальных образований на основе налогового потенциала

От объективности государственного налогового планирования во многом зависит реальность формирования бюджета и финансовая обеспеченность территории. В связи с этим проблема выбора методов планирования выходит на первый план при определении доходных возможностей территорий. Однако бюджетная сфера региона является сложной, многопараметрической социально-экономической системой. В связи с этим методы оценки налоговых доходов территории должны отражать как регулирующие воздействия со стороны органов государственного управления, так и взаимосвязь с экономикой территории.

Анализ практики налогового планирования доходов региона и муниципальных образований, изложенный выше, позволил выделить основные недостатки применяемых методов. Как правило, слабо учитывается экономический и налоговый потенциал региона а отсутствие общепринятой методики не позволяет обеспечить единый подход к определению доходных возможностей как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. Поэтому процесс повышения объективности налогового планирования на региональном уровне сопряжен с задачей совершенствования существующих методов налогового планирования. На наш взгляд нужна гибкая методика оценки налоговых доходов территории, позволяющая учесть уровень и структуру экономического развития как региона, так и муниципальных образований, а также погашение недоимки и уровень собираемости налогов.

Применительно к условиям регионального налогового планирования территорий оценку налоговых доходов региона и муниципальных образований предлагается нами проводить с использованием налогового потенциала, определяемого методом репрезентативной налоговой системы. Выбор данного метода продиктован:

- во-первых - осуществлением оценки налоговых доходов территории с использованием налогового потенциала, базирующегося на налоговых базах, которые отражают как текущую, так и прогнозируемую ситуацию в экономике. При этом нет необходимости применения системы дооценок налоговых поступлений, что исключает субъективизм в процессе бюджетного планирования и дает наиболее точную оценку с точки зрения бюджетных поступлений;

- во- вторых - ориентацией на средний уровень собираемости налогов, а не закрепление фактически сложившегося положения по мобилизации налоговых поступлений по отдельным территориям;

- в- третьих - возможностью применения данного метода как для оценки налоговых доходов субъектов Федерации, так и муниципальных образований.

Подход к оценке налогового потенциала с использованием вышеназванного метода изложен в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации, разработанных во исполнение Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. и одобренных Министерством финансов России (протокол № 5-мф от 22.06.2000г.). Однако попытка реализации данных методических рекомендаций, носящих концептуальный и описательный характер, не принесла успеха и не нашла широкого практического применения в субъектах Федерации в системе финансового планирования.

Вместе с тем изучение теоретических аспектов и анализ регионального опыта оценки налогового потенциала территорий, позволили нам не только выделить общепринятые, но и сформулировать новые элементы, дополняющие вышеназванные Методические рекомендации, ставшие основой уточненной нами методики оценки налоговых доходов региона и муниципальных образований с использованием налогового потенциала. К последним относятся такие как:

1) введение дополнительных коэффициентов к вышеназванным методическим рекомендациям - плановый коэффициент собираемости налогов, что позволяет учесть резервы налоговых доходов в организационном плане, индекс прогнозируемого роста налогооблагаемой базы конкретного налога, индекс роста уровня собираемости налога, коэффициент снижения недоимки;

2) формализованный характер. Новизна данного принципа в его содержании -последовательность процедуры расчета и использование определенных формул расчета налогового потенциала и его составляющих параметров, что делает ее доступной и прозрачной для применения в практических целях.

3) систематизация основных параметров, необходимых для расчета налогового потенциала, и объединение их в ключевые блоки.

Основой расчета налогового потенциала и налоговых доходов, в соответствии с предлагаемым подходом, являются:

1) показатели налоговых баз и ставок налогов в соответствии с действующим законодательством или проектами по его изменению;

2) показатели прогноза социально-экономического развития территории;

3) индексы-дефляторы (индексы потребительских цен);

4) показатели уровня собираемости налогов и сборов и недоимок.

Предлагаемый нами подход к оценке налоговых доходов территории опирается на аддитивное свойство: налоговые доходы и налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов и доходов отдельных налогов. Процесс планирования налоговых доходов на основе налогового потенциала, можно разбить на три этапа:

- первый этап - систематизация основных параметров, необходимых для расчетов как налоговых баз, так и налогового потенциала и налоговых доходов;

- второй этап - расчет налогового потенциала территории (региона, муниципальных образований);

- третий этап - планирование (прогнозирование) налоговых доходов территории (региона, муниципальных образований).

Алгоритм перехода от одного этапа к другому, разработанный нами на основе проведенных исследований, представлен в виде блок-схемы на рис. 3.1.

Рис 3.1. Блок схема оценки налоговых доходов территорий с использованием налогового потенциала

Первый этап, предусматривающий систематизацию основных параметров, необходимых для расчетов налогового потенциала и налоговых доходов, основан на общетеоретических зависимостях, приводимых в ряде научных работ (А.П.Свинцовой)84, что позволило автору сделать вывод, что методологический подход оценки налоговых доходов с использованием налогового потенциала территории позволяет предусматривать многомерную систему их зависимостей от совокупности факторов, объединенных в три ключевых блока - нормативный, экономический и бюджетный. Один из вариантов взаимосвязи блоков приведен на рис. 3.2.

При этом имеется в виду, что в процессе определения налогового потенциала учитывается взаимосвязь и взаимное влияние блоков, в результате чего выявляются дополнительные условия и факторы его оценки.

Нормативный блок Налоговое законодательство определяющее условия налогообложения. Ставки налогов

Экономический блок Показатели, формирующие налоговую базу

Бюджетный блок Факторы бюджетного регулирования. Нормативы распределения налогов по уровням бюджетов.

Налоговый потенциал региона (муниципального образования)

Рис. 3.2. Схема взаимосвязи ключевых блоков при планировании налоговых доходов с использованием налогового потенциала территории

Составляющими нормативного блока являются налоговые ставки, условия налогообложения, виды налогов. Экономический блок аккумулирует основные параметры экономического развития территории, формирующие налоговую базу. Бюджетный блок регламентирует распределение налогов по уровням бюджетной системы и отражает данные по уровню собираемости налогов.

Второй этап - расчет налогового потенциала территории. Следует отметить, что переход к оценке налогового потенциала на региональном уровне сопряжен с обработкой большого количества информации и требует решения ряда управленческих, организационных и технических задач в процессе адаптации налогового планирования к новой системе расчетов.

Поэтому нами предлагается следующий алгоритм расчета налогового потенциала региона (муниципального образования):

1. Определение перечня основных и прочих налогов, по которым будет проводиться расчет налогового потенциала. Эти классы должны охватывать все налоговые доходы территории.

В рамках совершенствования методики все налоги подразделены на основные и прочие по тем основаниям, что только по основным налогам расчет налогового потенциала производится с помощью метода репрезентативной системы налогов. По прочим налогам налоговый потенциал рассчитывается на основе фактических данных по налоговым сборам.

К основным налогам, используемым при расчете налогового потенциала на региональном уровне, предлагается отнести: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на имущество, платежи за пользование природными ресурсами, так как, во-первых, на их долю приходится наибольший удельный вес в налоговых доходах территориальных бюджетов и, во-вторых, по данным налогам имеется официальная налоговая отчетность о базе налогообложения (ф- 5нбн).

2. Расчет прогнозной налоговой базы на планируемый год по каждому виду основных налогов осуществляется исходя из прогноза макроэкономических параметров (валовой прибыли, фонда оплаты труда, среднегодовой стоимости имущества, объема добычи полезных ископаемых, объема реализованной подакцизной продукции) путем умножения их облагаемой доли на индекс роста налоговой базы.

3. Расчет текущего или стратегического налогового потенциала для i-й территории по каждому виду налогов.

Налоговый потенциал территории по основным налогам определяется как произведение налоговой базы и ставки налога с корректировкой на средний коэффициент собираемости налогов, что предлагается нами рассчитывать по следующей формуле:

НП°=1НБ°*Г*Кс0' где НП°- налоговый потенциал региона, муниципального образования по основным видам налогов (руб);

НБ° - прогнозируемая налоговая база по основному налогу;

Т° - ставка по основному налогу;

Кс° - планируемый коэффициент собираемости налога; о- основные налоги Для расчета коэффициента собираемости каждого из основных налогов территории нами используются рекомендации Министерства финансов РФ и Минэкономразвития РФ с добавлением индекса «роста собираемости налогов в планируемом году относительно базового», который рассчитывается в целом по субъекту РФ на основе фактических показателей базового года, ситуации текущего периода и прогнозируемого роста собираемости налогов по следующей формуле:

Кс° = ФП° / ИН° + рс, где: ФП° - фактические поступления по налогу по субъекту РФ в базовом году, (руб);

ИН° -исчисленные налоговые поступления по налогу по субъекту РФ в базовом году, (руб); рс - индекс роста собираемости налогов в прогнозируемом году относительно базового.

Остальные налоги и сборы, не отнесенные к основным, отнесены нами к категории "прочие налоги и сборы". По данной категории налогов налоговый потенциал рассчитывается на основе фактических и ожидаемых налоговых сборов в текущем году и прогнозируемого индекса роста потребительских цен:

НП" = НС Г * 1рщ где НП"- налоговый потенциал по прочим налогам, (руб);

НС" - ожидаемые налоговые сборы по прочим налогам, (руб); п - прочие налоги;

1РЩ - индекс роста потребительских цен на планируемый год.

Совокупный налоговый потенциал региона, муниципальных образований равен сумме налоговых потенциалов основных и прочих видов налогов и исчисляется по формуле:

СНШ = ZHJJf + £НПГ

На третьем этапе определяются прогнозируемые (планируемые) налоговые доходы контингента региона, муниципальных образований, которые реально могут быть собраны на данной территории при среднем по региону уровне налоговых усилий.

Установлено, что в условиях Амурской области величина налоговых доходов бюджета зависит как от величины налогового потенциала, так и от погашения части недоимки прошлых лет и размера налоговых льгот, предоставляемых по решениям субъекта Федерации. Исходя из этого планируемые (прогнозируемые) налоговые доходы территории предлагается нами рассчитывать с использованием следующей формулы:

НДг = (1НПГ+ Нед°ожШ *К1 - Л°) +£НП? где НД^ - прогнозируемые налоговые доходы региона, муниципального образования, (руб);

Нед°ожш - ожидаемый размер недоимки по налогу на начало планируемого года, (руб);

Л° " сумма льгот по налогу в планируемом году по решениям субъекта РФ, руб);

К1 - коэффициент снижения недоимки в планируемом году.

В свою очередь, величина недоимки ожидаемой на начало планируемого года определяется величиной фактически сложившейся недоимки по каждому из основных налогов на начало текущего периода {Недф°) и ее прироста (снижения) за текущий период (А Нед?):

Нед°ожШ = Недф1° ± А Нед Г

Недоимка в какой-то мере характеризует фискальные усилия местных властей по сбору налогов и представляет собой сумму задолженности по налоговым платежам.

Таким образом, на третьем этапе осуществляется полный расчет планируемых налоговых доходов региона, муниципального образования.

Распределение налоговых доходов по видам бюджетов осуществляется на основании минимальных нормативов отчислений, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации.

Исходя из этого можно сделать вывод, что налоговый потенциал территории можно рассматривать с точки зрения поступления налоговых платежей в разные уровни бюджетов и соответственно сумму налоговых потенциалов федерального и территориального бюджетов. Под территориальным бюджетом понимается консолидированный бюджет региона, налоговый потенциал которого, в свою очередь, состоит из потенциалов областного и местных бюджетов.

Включенный в методику коэффициент собираемости налогов позволяет учесть, с одной стороны, среднюю для региона эффективность использования налогооблагаемых ресурсов, с другой стороны - выступает как официальный параметр, участвующий в бюджетном прогнозировании. Такой подход обеспечивает свободу от учета влияния собственных налоговых усилий территорий на мобилизацию доходов в бюджет.

Усовершенствованная и формализованная нами методика оценки налоговых доходов территории с использованием налогового потенциала может быть использована как для определения доходов бюджетов муниципальных образований, так и субъекта Федерации при разработке бюджетных параметров и разработке сводного финансового баланса территории. Следует отметить, что сам по себе показатель налогового потенциала не является оценкой планируемых налоговых доходов, а служит лишь базовой основой для их расчетов в системе финансового планирования доходов территорий.

Используя предложенную методику нами проведены расчеты по оценке налоговых доходов и налогового потенциала регионального бюджета Амурской области и муниципальных образований на 2001 г.

Расчет налогового потенциала по каждому из основных налогов, в условиях Амурской области к которым нами отнесены вышеназванные налоги (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налог на имущество, акцизы, плата за недра), так как на их долю приходится более 87% налоговых доходов территориального бюджета, осуществляется на основе прогнозируемых макроэкономических параметров, являющихся основой налоговых баз. При расчетах использовались данные налоговых органов по налоговой базе за отчетный период и уточненные данные прогноза социально-экономического развития области.

В ходе проведения исследования установлено, что необъективное прогнозирование ряда макроэкономических параметров, являющихся основой налоговых баз по основным налогам, может привести к искажению планируемых потенциальных налоговых возможностей, так как расчеты показывают большую зависимость оценки налогового потенциала от качества прогноза экономических параметров налогооблагаемых баз региона.

Влияние фактора прироста (снижения) налогооблагаемых баз по сравнению с базовым периодом по прибыли, производству алкогольной продукции, добычи полезных ископаемых, стоимости имущества предприятий связано с производственными показателями и отражает динамику развития реального сектора экономики территории. Тогда как величина фонда оплаты труда, объемы продаж отражают благосостояние населения. В расчетах по основным налогам индексы изменения налогооблагаемых баз применяются индивидуально по каждой территории, в то время как по прочим налогам - единый индекс роста потребительских цен.

Функциональная зависимость между уровнем экономических параметров и величиной в них облагаемой доли (прибыли, полученного населением дохода, имущества) оценивается параметром удельного веса облагаемого дохода в базовом периоде, рассчитываемого как отношение величины налогооблагаемой базы к величине совокупного параметра. При определении удельного веса налогооблагаемой прибыли в базовом периоде установлено, что в 12 муниципальных образований из 27 доля налогооблагаемой прибыли ниже чем в среднем по области, что свидетельствует о значительных налоговых льготах предприятий данных муниципальных образований, которые при оценке налогового потенциала следует учитывать .

Результаты расчетов оценки налоговых доходов и налогового потенциала по основным налогам с использованием уточненной методики, применительно к Амурской области, приведены в табл. 3.1 и Приложении 3, табл.1. Налоговый потенциал по основным налогам Амурской области в 2001 г. составлял 3180,3 млн. руб. при уровне собираемости налогов в среднем 99,1%, при том, что налоговые доходы составили 3622 млн. руб. за счет предполагаемого погашения части недоимки и корректировки на налоговые льготы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обобщая теоретические и практические подходы к оценке доходных возможностей территории и понимания в ней роли налогового потенциала, а также основываясь на результатах анализа практики государственного налогового планирования территорий на региональном уровне, установлено, что применяемые в настоящее время методы оценки налоговых доходов территорий не достаточно объективны и не учитывают их экономическую структуру. Поэтому в системе государственного финансового планирования, как показали исследования, должны применяться такие методы и подходы, которые позволяют с достаточной точностью определить их потенциальные доходные возможности территории и проанализировать несколько сценариев их развития. На наш взгляд, категорией, отражающей реальную оценку доходов территории, является «налоговый потенциал». Под налоговым потенциалом предлагается понимать экономическую категорию, характеризующую совокупность императивных финансовых отношений, возникающих между государством, предприятиями и отдельными гражданами, в связи с образованием бюджетного фонда, и выражающую потенциально возможный размер налоговых сборов в рамках территории.

Налоговый потенциал - категория многоплановая, основными ее аспектами, рассмотренными в данной работе, являются экономический и финансовый. Каждому аспекту рассмотрения налогового потенциала соответствует определенное направление его теоретического анализа.

В экономическом аспекте - это прежде всего теоретические построения, касающиеся взаимосвязи развития экономики и формирования налоговой базы территории. В финансовом аспекте налоговый потенциал представляет собой возможности региональной экономической системы по формированию и аккумуляции налоговых ресурсов и их оценку.

Анализ развития государственной финансово-экономической политики в сфере создания условий формирования доходов территорий показал, что основной ее тенденцией является смещение акцентов в регулировании на региональный уровень. Исходя из этого, современный подход в сфере государственного управления на региональном уровне заключается в совершенствовании методов налогового планирования доходов территорий, направленных на повышение объективности оценок их доходных возможностей, стимулирование роста налогового потенциала и уровня собираемости налогов.

В результате проведенных исследований установлено, что процесс формирования налогового потенциала Амурской области и практические аспекты его использования в системе государственного финансового планировании доходов территории характеризуется следующими особенностями:

- снижение ориентации структуры экономики на развитие собственного налогового потенциала, когда произведенный доход (валовой региональный продукт) в силу его структуры не является фактором роста налоговых ресурсов и, как следствие, наблюдается сокращение налогового потенциала и изменение его структуры при одновременном снижении возможностей региональной экономической системы к эндогенному генерированию собственных налоговых доходов;

- необъективность существующих подходов налогового планирования доходов региона и муниципальных образований, осуществляемое субъектом Российской Федерации на основе самостоятельно разрабатываемых методик с использованием, как правило, ретроспективных данных о налоговых поступлениях, не в полной мере учитывающих реальные доходные возможности территорий, отказ от построения оценок налогового потенциала по каждому налогу, институциональному сектору экономики, снижающий эффективность налогового планирования;

- отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налогового потенциала и мобилизации налоговых поступлений в бюджетную систему за счет используемого механизма финансового и налогового планирования доходов территорий;

- величина доходов региона (муниципального образования) определяется как состоянием и возможностями экономики данной территории, и находится в зависимости от уровня ее развития, так и от наличия со стороны государства такого рода регулирующих воздействий, которые были бы направлены на увеличение их налогового потенциала. При этом учет и оценка территориальных характеристик, оказывающих стимулирующее или напротив, угнетающее воздействие на финансовую базу, в системе налогового планирования, представляет собой сложную задачу.

Основываясь на результатах анализа складывающихся взаимосвязей процесса формирования налогового потенциала, выявленных в результате исследования теоретических и практических аспектов его использования в системе планирования доходов территорий на региональном уровне, а также исходя из общетеоретических зависимостей, приводимых в ряде научных работ, были выявлены основные недостатки существующего механизма налогового планирования доходов территории, что позволило определить основные направления и наметить пути его совершенствования.

В результате систематизации существующих теоретических и практических разработок в этой области были сформулированы выводы о целесообразности корректировки существующей методической базы планирования налоговых доходов, являющейся важной составной частью инструментария налогового планирования на уровне субъектов Федерации.

На наш взгляд, методом налогового планирования, позволяющим реально оценить налоговые доходы территорий, является метод оценки налогового потенциала на основе репрезентативной налоговой системы. Поэтому совершенствование методики оценки налоговых доходов территории уточнение аспектов планирования нами основано на общепринятых подходах к оценке налогового потенциала, базирующегося на налоговых базах, которые отражают как текущую, так и прогнозируемую ситуацию в экономике. А также с учетом сформулированных автором подходов: 1) применение новых элементов в расчете налоговых доходов в виде «индекса роста собираемости налогов», «коэффициента погашения недоимки», «прогнозируемого коэффициента собираемости налога»; 2) использование формализованного характера методики и соответствующего алгоритма расчета, что делает ее доступной к практическому применению; 3) формирование и объединение показателей, необходимых для расчета налогового потенциала в ключевые блоки - экономический, нормативный, бюджетный.

При этом на ее основе можно получать не только постфактумные оценки доходов в регионе, но и оценивать налоговую базу и налоговый потенциал на планируемый год, на краткосрочную и среднесрочную перспективу, как при разработке бюджетных параметров, так и при разработке финансового баланса.

Для создания успешного функционирования системы налогового планирования должны быть созданы определенные предпосылки. Подводя итоги, можно отметить, что система налогового планирования и прогнозирования представляет собой сложную организационную структуру подразделений различной ведомственной принадлежности, занимающихся прогнозированием и формированием плановых налоговых заданий, их обоснованием и оценкой, которые предлагается объединить единой нормативно-правовой базой с целью согласованности действий на всех этапах налогового планирования. Этому, по нашему мнению, будет способствовать широкое внедрение в практику регионального налогового планирования формализованной на основе уточнений автора, методики оценки налоговых доходов территории с использованием налогового потенциала.

Следует отметить, что совершенствование механизма налогового прогнозирования неразрывно связано с более полным использованием возможностей финансового баланса региона в практических целях. Для этого, на наш взгляд, необходима научно обоснованная методология его составления, так как финансовый баланс, разработанный по рекомендациям Министерства экономического развития и торговли РФ, ограничивает возможности анализа налоговых доходов и значительно затрудняет аналитическую работу. Поэтому предлагается с помощью уточнения системы показателей финансового баланса повысить объективность отражения налоговых доходов в полном объеме. В связи с этим нами уточнена структура финансового баланса и методология его разработки на основе использования налогового потенциала, что будет способствовать оперативности и объективности налогового планирования.

В качестве апробации уточненной методики оценки налоговых доходов территории были проведены расчеты и получены оценки доходных возможностей Амурской области и ее муниципальных образований. Практическая реализация уточненной автором методики оценки налоговых доходов позволяет обеспечить повышение эффективности и качества налогового планирования в соответствии с особенностями и прогнозами экономического развития территории и будет способствовать, на наш взгляд, повышению заинтересованности органов власти в увеличении мобилизации налоговых поступлений, так как оно не будет компенсироваться увеличением объемов финансовой помощи.

Практическое использование налогового потенциал в налоговом планировании бюджетных параметров и разработке сводного финансового баланса позволило провести детальный сравнительный анализ сценариев прогноза налоговых поступлений, выявить основные факторы, влияющие на величину налоговых доходов, определить причины неоднократных уточнений плановых точечных заданий по налогам и выявить связанные с этим проблемы.

Результаты выполненного автором исследования позволяют сделать вывод о возможности практического применения налогового потенциала и схемы стимулирования территорий в системе государственного финансового планирования субъектами Федерации при определении доходных возможностей региона и муниципальных образований. Использование налогового потенциала в практической деятельности позволит решать широкий спектр проблем, неизбежно возникающих в процессе налогового планирования и прогнозирования.