Коммуны в системе финансового выравнивания Германии тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Коммуны в системе финансового выравнивания Германии"

Российская Академия наук Институт Европы

На правах рукописи

Коммуны в системе "финансового выравнивания" Германии (Основы местного самоуправления)

Специальность - 080014

Мировое хозяйство и международные экономические отношения

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -1996

Работа выполнена в Институте Европы Российской Академии наук.

Научный руководитель Официальные оппоненты

Ведущая организация

- кандидат экономических наук , Белов В.Б.

- доктор экономических наук Гринберг P.C.

кандидат экономических наук Гутник В.П.

- экономический факультет Московского Государственного Университета им. Ломоносова

Защита состоится на заседании диссертационного совета, Д.200.03.02 в Институте Европы РАН ¿¿=*- ии'с-^с 1996 г. по Ь адресу: 103873, г.Москва, ул.Моховая, д. 8, стр. 3"В".

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИЕ РАН.

Автореферат разослан \ 1996 г.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н. I/ Анпошина Н.М.

I. Общая характеристика работы

1. Актуальность темы. В современной России достаточно активно протекает процесс создания законодательной базы для эффективного функционирования в стране института местного самоуправления. Вступил в силу федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", появление которого безусловно является важным шагом на пути повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Принятый закон достаточно подробно регулирует компетенции муниципальных образований, однако, вопросы финансирования местного самоуправления освещены лишь в самых общих чертах. Необходима дальнейшая разработка этого вопроса. Основными документами, которые могут укрепить положение местных коллективов, в первую очередь, должны стать Налоговый Кодекс и Закон о разделении компетенций между федерацией и ее субъектами, в состав которых входят муниципальные образования. Речь вдет, таким образом, о разработке системы разделения компетенций и финансовых средств между уровнями государственной власти - механизма финансового выравнивания.

Существующий в России большой интерес к проблемам местного уровня власти, в т.ч. к проблемам самоуправления, закономерен в силу целого ряда причин.

Во-первых, в условиях перехода России к рыночной экономике предстоит по-новому осмыслить экономическую роль государства, определить его взаимоотношения с частным бизнесом. Россия должна превратиться из страны, где государство одновременно было крупнейшим собственником и главным управляющим всех хозяйственных процессов, в страну, где государству, принадлежит важный, но ограниченный круг компетенций в таких областях как макроэкономическое регулирование, планирование и прогнозирование, государственное потребление и собственная экономическая деятельность. Место государства в экономике неоспоримо, несмотря на то, что оно не всегда может конкурировать в эффективности производства с частным бизнесом. Основная теоретическая и практическая проблема заключа-

ется в том, чтобы сделать работу государственного сектора экономики максимально эффективной. В этой связи особый интерес вызывает изучение роли местных коллективов в проведении государственной макроэкономической, в т.ч. налоговой и финансово-кредитной политики, собственной экономической деятельности местных органов власти, вопросов управления муниципальной собствешюстью, ведения местных бюджетов, организации взаимоотношений с частным бизнесом.

Во-вторых, в федеративных государствах традиционное внимание принадлежит проблеме децентрализации государственного управления: разделению компетенций и финансовых средств между федерацией, субъектами и входящими в них местными коллективами. В России до настоящего времени приоритетное значение имели взаимоотношения между федерацией и субъектами федерации, для которых во многих случаях были характерны тенденции противостояния вплоть до открытого сепаратизма. В последнее время стало очевидно, что реальное включение местных коллективов в систему децентрализации власти может способствовать эффективному противодействию усиливающимся регионалистским тенденциям.

В-третьих, к компетенциям органов местного самоуправления относятся задачи, осуществлению которых в России (Советском Союзе) традиционно уделялось недостаточно внимания. Речь идет о таких отраслях, как жилищно-коммунальное хозяйство, функционирование общественного транспорта, благоустройство микрорайонов, строительство и эксплуатация транспортных магистралей местного значения (в первую очередь, автодорог).

В-четвертых, развитие в России института самоуправления открывает перспективу вовлечения широких масс населения в решение общегосударственных задач и может способствовать формированию нового среднего класса собственников.

Бесспорно, что у России (Советского Союза) имеется собственный опыт в области участия местных органов власти -Советов и Исполнительных комитетов - в децентрализации государственного управления. Однако, в вопросах участия населения в делах местного сообщества, т.е. реального самоуправления, приходится опираться на опыт зарубежных стран. В Советском Союзе, особенно в последние десятилетия, принцип местного

самоуправления был выхолощен: местные органы власти в своих решениях ориентировались в первую очередь на вышестоящие инстанции, а не на интересы жителей местного сообщества; участие населения в самоуправлении носило скорее формальный характер. На современном этапе развитие института местного самоуправления рассматривается как важная предпосылка экономического возрождения России. В этой связи российские специалисты-теоретики и практики-управленцы обратили свой интерес к мировому опыту функционирования местного (коммунального) самоуправления.

2. Предмет исследования. Необходимость возрождения в России института самоуправления определяет интерес к практике ведущих промышленно развитых стран, в которых эффективно действующий механизм коммунального самоуправления рассматривается как важнейшая предпосылка "экономического благосостояния всего общества". В качестве основной модели для исследования выбрана Германия, в которой накоплен богатый теоретический и практический опыт в вопросах местного самоуправления. Уже почти два столетия германские местные сообщества - коммуны1 - в законодательном порядке осуществляют функции, соответствующие их двойственной внутренней структуре. Германская коммуна, с одной стороны, - социальное образование, социальная общность людей на определенной территории. В этой функции коммуна осуществляет под свою ответственность ведение дел местного сообщества в рамках самоуправления. С другой стороны, коммуна в Германии - юридическое лицо, корпорация публичного права, обладающая собственностью, властными полномочиями и представительскими функциями. С этой точки зрения, коммуна - необходимый элемент общей системы германского государственного управления.

Экономической основой существования германских коммун является их включение в систему общегосударственного

1 В оригинальной немецкой литературе используется название коммуна (die Kommune) и практически синонимичное - община (die Gemeinde). Автор работы использует оба термина как синонимы.

"финансового выравнивания"2, действующую в Германии с конца Первой мировой войны. "Финансовое выравнивание" подразумевает всю совокупность финансовых отношений между федерацией, субъектами федерации (землями) и входящими в их состав местными коллективами (коммунами). Следует, однако, сразу обратить внимание на тот факт, что реализуется механизм "финансового выравнивания" в двух направлениях. В соответствии с принципом германского права - "объем задач определяет размер финансирования" - в стране действует механизм пассивного "финансового выравнивания", регулирующий распределение компетенций между тремя уровнями государственной власти, и механизм активного "финансового выравнивания", непосредственно распределяющий (перераспределяющий) финансовые ресурсы между федерацией, землями и коммунами. Этого основополагающего принципа придерживается автор работы при изложении материала.

Структура работы, не в последнюю очередь, определяется интересом к проблемам самоуправления российских практиков, которые, в свою очередь, обнаружили на первый взгляд парадоксальный интерес к теоретической стороне проблемы. Отсутствие отечественных исследовательских работ в этой области определило широкий спектр затронутых в работе проблем, многие из которых заслуживают более детального анализа.

3. Цель и задачи исследования. Цель работы - анализ роли коммун в системе "финансового выравнивания", которая составляет основу функционирования в стране института местного самоуправления.

Основные задачи работы можно сформулировать следующим образом:

- выявление предпосылок эффективного функционирования в Германии института местного самоуправления;

2 Термин "Ртапгаиза1е1сЬ", по мнению автора работы, более точно следует переводить как "балансирование финансового бремени". В работе используются оба варианта перевода. Определению "финансовое выравнивание", однако, отдастся'предпочтение в связи с тем, что именно этот вариант используется в законе "Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ" и в комментариях к нему.

- исследование основных элементов, составляющих местное самоуправление;

- анализ реальной самостоятельности (правовой и финансовой) местных органов власти в Германии;

- изучение роли местных коллективов в системе государственного управления и в проведении государственной экономической политики;

- рассмотрение коммунальных финансов как неотъемлемого элемента германской финансовой системы;

- анализ практики составления и исполнения коммунального бюджета;

- выработка рекомендаций для России.

4. Степень разработки вопроса. В отечественной экономической и юридической литературе проблема местного самоуправления до последнего времени оставалась практически не разработанной. Отсутствовали как комплексные исследования, изучающие институт местного самоуправления, так и работы по отдельным отраслям коммунальной политики, таким как коммунальные финансы, ведение местного бюджета, политика в области налогов. Недостаточное вшшание уделялось и изучению опыта зарубежных стран. Так, среди отечественных работ "доперестроичного периода", посвященных вопросам местного самоуправления в Германии, можно выделить монографию Тимофеева Н.С. "Коммунальное право ФРГ", которая из-за слишком широкой тематики (история, право, политика, экономика, финансы) и значительной идеологизации не может в полной мере удовлетворить интересы российских специалистов, занятых в этой области. Однако, на сегодняшнем этапе, по мере увеличения интереса к проблеме местного самоуправления, стало появляться все больше отечественных работ, посвященных как российскому, так и зарубежному опыту в сфере муниципального права, местных финансов и пр. Среди последних работ по коммунальному праву отдельно можно выделить сборник "Местное самоуправление в зарубежных странах" под редакцией Черника И.Д. как хорошее пособие справочного характера.

В исследованиях европейских и американских авторов тема местного самоуправления традиционно разработана достаточно полно и всесторонне. Имеется достаточное количество

работ, посвященных как комплексному анализу проблемы, так и конкретным направлениям деятельности местных коллективов.

5. Теоретическая и методологическая основа работы. При

написании работы автор опирался на отечественные экономические труды, посвященные общим проблемам государственного управления, системе государственных финансов и налоговой политике в ФРГ и других промышленно развитых странах. Среди них работы Завьялова А.Е., Зашеиной В.И., Кашина В.А., Осадчей И.М., Солюса Г.П., Федосова В.М., Черника Д.Г., Ше-наева В.Н. и др.

Исследование осуществлялось в двух направлениях: во-первых, изучение института местного самоуправления в Германии и его роли в экономике страны и, во-вторых, анализ основы его существования - системы общегосударственного "финансового выравнивания". В работах отечественных авторов оба эти направления исследованы недостаточно, поэтому основой диссертации послужили труды зарубежных авторов.

Анализ истории местного самоуправления и механизма "финансового выравнивания" основывается на работах таких известных историков, как Gierke J. von, Härtung F., Heffter H., Tocqueville A. de и др.

При изучении правовых вопросов, регулирующих деятельность местных коллективов и их роль в системе общегосударственного "финансового выравнивания" автор опирался на работы известных специалистов в области государственного (коммунального) права, таких как Forsthoff Е., Kirchhof Р., Pagenkopf Н. и др. Диссертация содержит также подробный анализ Конституции ФРГ.

В качестве теоретической основы анализа системы "финансового выравнивания" послужили работы известных экономистов-специалистов в области государственных финансов, таких как, Bickel W., Hettlage К.-М., Musgrave R.A., Neumark F., Popitz J., Zeitel G., Zimmermann H. и др.

При подготовке раздела, посвященного вопросам коммунальных финансов и бюджетной политики, были изучены многочисленные работы зарубежных авторов, таких как Geske О.-Е., Grawert R., Hansmeyer К.-Н., Kunz V., Meis Ch., Schaefer R., Schmitz M., Voigt R. и др.

В работе использовались материалы периодических изданий, таких как "Frankfurter Allgemeine Zeitung", "Sueddeutsche Zeitung", "Die Zeit", "Le monde", "The Economist", "Wirtschaftsdienst", "Finanzarchiv" и др.

Статистические данные подготовлены на основе публикаций федерального статистического ведомства и министерства финансов ФРГ.

6. Научная новизна исследования заключается в том, что

в нем:

а) впервые дан краткий обобщенный анализ развития теоретических концепций местного самоуправления в ведущих зарубежных странах и проанализирована связь института самоуправления с формой государственного режима в стране;

б) впервые в российской экономической науке проведен комплексный анализ общегосударственной системы "финансового выравнивания" федеративного государства на примере Германии - распределение компетенций и средств между уровнями государственной власти;

в) подробно проанализирована Конституция Германии в той ее части, которая касается существования и деятельности местных коллективов (включая раздел "Финансовая конституция"), а также основные виды действующих в стране коммунальных конституций;

г) проведен анализ реальной финансовой самостоятельности местных органов власти в Германии и показаны пути, за счет которых коммуны пытаются самостоятельно улучшить свое финансовое положение в рамках собственной экономической политики;

д) коммунальные финансы и практика ведения коммунального бюджета рассмотрены в контексте общегосударственной финансовой системы и политики Германии;

е) показаны (в том числе на примере объединения Германии) недостатки действующей в стране финансовой системы: объекты критики и возможные решения;

ж) проведенное исследование завершается разделом рекомендаций для России по исследуемой теме, которые, по мнению автора работы, могут иметь значение для укрепления позиций местных органов власти в нашей стране.

7. Практическая значимость работы заключается в том, что она предлагает информационный и аналитический материал, посвященный основам функционирования в Германии института местного самоуправления и его роли в общегосударственной системе "финансового выравнивания". Особое значение эти направления имеют в современных российский условиях возрождения традиций местного самоуправления и выработки правового механизма "финансового выравнивания". Германский опыт в области коммунального самоуправления (наряду с опытом других развитых стран) может способствовать выработке оптимальной собственной концепции для России, где на современном этапе право, регулирующее различные аспекты деятельности местных органов власти, безусловно отстает от практики самоуправления, определенными успехами которой мы обязаны, в первую очередь, местным управленцам, их знаниям, инициативе, связям с частным бизнесом.

Отдельно следует отметить важность изучения механизма "вертикального", а в особенности, "горизонтального финансового выравнивания", отсутствие которых в четких правовых нормах остро ощущается на современном этапе экономических преобразований в России.

8. Апробация работы. Главные результаты исследования нашли отражения в публикациях Центра германских исследований в рамках Докладов Института Европы РАН, а также в выступлениях автора на российских и международных научных конференциях.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке лекционных курсов по современной теории государственных финансов и "финансовому выравниванию", а также спецкурсов по экономике зарубежных стран.

9. Структура работы. В целом работа рассматривает три крупных блока проблем, связанных с осуществлением в Германии принципа местного самоуправления. Во-первых, речь идет об истории права коммун на самоуправление, во-вторых, о компетенциях местных органов власти в рамках пассивного "финансового выравнивания" и, в-третъих, - о коммунальных

финансах. - основе функционирования местных коллективов и элементе общей системы активного "финансового выравнивания" в стране. Каждой из перечисленных проблем в работе посвящена отдельная глава.

Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Формальная логика работы заключается в переходе от теоретического анализа государственной политики в области коммунального управления к изучению практической деятельности местных органов власти. (Как правило, теоретическим проблемам посвящена первая часть каждой главы). В соответствии с логикой работы каждая глава имеет разделы, посвященные непосредственному функционированию местных органов власти в Германии. В их рамках изучаются внутренние проблемы, которые являются повседневной реальностью для коммунальных чиновников.

П. Содержание работы

В первой главе речь идет о месте коммун в системе германской государственности и об основах коммунального права Германии. Главный теоретический вопрос первой главы можно сформулировать следующим образом: существует ли связь между развитием института самоуправления и формой государственного устройства в стране? Для ответа на поставленный вопрос в работе предпринята попытка сравнительного анализа истории формирования самоуправления в нескольких странах.

Анализ практики местного самоуправления в Германии и других развитых странах демонстрирует, что она существовала в разные исторические эпохи, в условиях разных форм государственного устройства и правления. На основании проведенного исследования можно также утверждать, что основы становления местного самоуправления напрямую не связаны с необходимостью демократического государственного режима в стране, как это утверждает, пожалуй, самая популярная на сегодня теоретическая концепция барона фон Штейна.

Местное самоуправление успешно работает в условиях разных форм государственного устройства. Наиболее сильные позиции у местного самоуправления в англосаксонских странах,

в первую очередь, в США, которые, однако, представляют уникальный случай, когда самоуправление строилось снизу. Напротив, во Франции - стране давних демократических традиций -самоуправление со времен Наполеона I почти сто лет было лишено одного из своих главных элементов - представительной демократии. Самым убедительным свидетельством устойчивости института местного самоуправления является пример эффективной работы местных органов власти в Германии периода фашистской диктатуры 1933-1945 гг. Более того, именно тогда были приняты важнейшие законы о местных коллективах, основы которых действуют в Германии и сегодня (например, Коммунальное бюджетное уложение 1935 г.).

Объяснение схойкости института местного самоуправления в периоды крупных общественно-политических трансформаций - в его связи с интересами рядовых граждан государства, вечными и очень важными экономическими проблемами повседневной жизни. В вопросах перестройки самоуправления общество достаточно инертно, оно держится за традиции. Всякая реформа местного самоуправления должна быть гибкой и дифференцированной: она затрагивает не только ограниченный круг коммунальных чиновников (юристов, экономистов, управленцев), но и весь средний класс общества - традиционный проводник идеи местного самоуправления. Пренебрежение этим обстоятельством уход от реальной действительности, может привести к замедлению хода реформ и появлению негативных последствий, как это имело место при механическом переносе западногерманской модели коммунального самоуправления на постсоциалистическое общество бывшей ГДР.

Важной предпосылкой успешной реализации как в Германии, так и в любой другой стране, принципа самоуправления является конституционное право коммун на ведение дел местного сообщества под собственную ответственность. В Германии этот конституционный принцип удачно сочетается с развитой системой коммунального права и с высокой правовой сознательностью и активностью граждан. Можно также утверждать, что германским законодателям удалось найти приемлемый компромисс в такой сложной области как разграничение компетенций и финансов между федерацией, субъектами федерации и коммунами.

В заключительной части первой главы в общих чертах представлены проблемы, с которыми пришлось столкнуться при организации в бывшей ГДР системы местного самоуправления по традиционному германскому образцу. Эти проблемы имеют много общего с ситуацией в России и потому интересны для российских практиков. Среди них проблемы стратегии и тактики реформ, их содержание и наличие компетентных исполнителей.

Во второй главе основная теоретическая проблема связана с разделением компетенций в федеративном государстве и определением роли коммунального уровня, который с точки зрения германского права не является самостоятельным элементом федерализма. Разделение компетенций (задач и полномочий) между тремя уровнями государствешюй власти в Германии (федерацией - землями - коммунами) имеет важное теоретическое и практическое значение по двум причинам. Во-первых, ФРГ -федеративное государство, в котором разделение компетенций -основополагающий принцип функционирования. Во-вторых, германское право утверждает, что "объем задач определяет размер финансирования для их осуществления", следовательно от того, насколько правильно распределяются компетенции в федеративном государстве, зависит и эффективное осуществление самого принципа федерализма.

Подробно рассмотрена внутренняя структура органов местного самоуправления в Германии и традиционный круг их компетенций. Развитию местного самоуправления способствует законодательное включение коммун в систему децентрализации государственного управления в стране в рамках механизма пассивного "финансового выравнивания". В Германии существует четко очерченный круг задач, за решение которых отвечают коммуны, хотя Конституция Германии не перечисляет конкретные компетенции местных органов власти. В первую очередь -это задачи "местного сообщества", а также задачи по децентрализации государственного управления. Перечень коммунальных компетенций, разработанный в 50-е гг. Центром по вопросам местного самоуправления, служит основой для формирования большей части местных администраций. Коммуны исполняют основной объем задач в таких отраслях, как жилищно-коммунальное хозяйство, среднее образование, сооружение объ-

У

ектов досуга и спорта, здравоохранение, в осуществлении социальных программ и пр.

Особое внимание в условиях постоянного финансового дефицита уделено активизации самостоятельной экономической политики коммун. Цель заключительного раздела второй главы - показать возможности и границы их собственной экономической политики. К ее основным элементам относится политика размещения новых предприятий, политика содействия развитию старых и политика создания технологических парков. Для осуществления своей экономической политики коммуны привлекают высококвалифицированных специалистов, разрабатывают собственные концепции развития. Объективные возможности проведения самостоятельной коммунальной экономической политики весьма ограничены. Связано это, в первую очередь, с сильной интеграцией коммун в общегерманскую экономическую систему и со значительным влиянием макроэкономической ситуации на положение коммун. В целом, можно утверждать, что проведение коммунами собственной экономической политики, несмотря на ее современную недостаточную эффективность остается одной из основных реальных перспектив для коммун укрепить свое финансовое положение и, соответственно, свою самостоятельность.

Третья глава - ведущий раздел работы - в своей теоретической части ставит вопрос об адекватном разделении финансовых источников между уровнями государственной власти, что делает возможным эффективное осуществление возложенных на них задач. Германская система распределения финансовых источников между уровнями государственной власти - система активного "финансового выравнивания" - явление интересное как в теоретическом, так и в практическом отношении. Германские коммуны - полноправные участники этой системы.

В правовом отношении коммунальные финансы в Германии находятся в привилегированном положении, т.к. при существующей в стране двухзвенной системе федеративного государственного устройства (федерация и земли) финансовая система включает в себя три элемента. Третьим равноправным звеном германской системы "финансового выравнивания" являются коммунальные финансы, основные принципы формирования и

ведения которых заложены в разделе Основного закона страны -Финансовой конституции.

Конституционный механизм вертикального и горизонтального перераспределения финансовых средств - достаточно эффективно действующий элемент германского федерализма. Принцип первичного вертикального "финансового выравнивания" распределяет налоговые поступления между уровнями федеративного государства - федерацией, землями (коммунами). Механизм вторичного горизонтального "финансового выравнивания" осуществляется с целью создания эквивалентного экономического потенциала различных земель и входящих в их состав коммун. Важнейшей предпосылкой для реализации механизма выравнивания финансового бремени остается отлаженная система демократических взаимоотношений между субъектами федерации.

В общий чертах рассмотрено включение в систему "финансового выравнивания" новых восточных земель, вошедших в состав Германии после объединения. Более подробное рассмотрение финансирования коммун в Восточной Германии не так интересно для российских специалистов: в первую очередь оно связано с крупномасштабными финансовыми трансфертами с Запада.

Коммунальные финансы рассматриваются как основа всего местного самоуправления. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины от размеров бюджета федерации и около 75% от общего бюджета земель. Внушительный объем финансовых средств, которые находятся в распоряжении местных органов власти объясняется значительным списком задач, непосредственно исполняемых германскими коммунами. Анализируются расходные статьи, которые согласно германскому праву финансируются коммунами, а также источники доходов, которые имеются в распоряжении коммун для их покрытия. Отдельное внимание уделяется противопоставлению финансовых средств, по отношению к которым коммуны имеют право принятия решения, финансовым отчислениям земель и федерации. Основная проблема заключается в анализе реальной финансовой самостоятельности коммун.

Основной коммунальный налог в системе "вертикального выравнивания" Германии - налог на промысел

хозяйственных предприятий. Он является и главным инструментом формирования коммунами собственной экономической политики. Взымание промыслового налога не является оптимальным решением налоговой политики, т.к. ведет к двойному налогообложению и излишне обременяет хозяйственные предприятия в периоды экономического спада. Обсуждается вариант замены промыслового налога увеличенной долей поступлений от подоходного налога. Проблема заключается в том, что процентную ставку промыслового налога устанавливают местные органы власти, а конкретную величину поступлений от подоходного налога финансовое ведомство земли, в которую входит коммуна. Речь идет, таким образом, о возможном сокращении полномочий местных органов власти в области политики доходов.

Система вертикального "финансового выравнивания" дает коммунам стабильные источники доходов, которые, однако, не обеспечивают самофинансирования возложенных на них задач (в отдельных случаях лишь 50%). В этой ситуации значение реальной финансовой основы местного самоуправления приобретает механизм "горизонтального выравнивания" финансового бремени, в рамках которого коммуны в зависимости от их экономического потенциала имеют право на дополнительные финансовые отчисления от федеральной земли и в определенных случаях от федерации. Финансовые отчисления коммунам в рамках "горизонтального выравнивания" в отдельных случаях могут достигать 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Рассмотрение коммунальных финансов заключается анализом бюджетного хозяйства коммун, которое является главным проявлением правовой и финансовой автономии местных органов власти. Принцип "обязательного минимального финансирования" - доктрина германского права - вынуждает коммуны вести свое бюджетное хозяйство очень экономно. Рассмотрение принципов ведения коммунального бюджета в условиях дефицита финансов, выявление технических инструментов, безусловно имеет интерес для российских практиков на местах. Особого внимания заслуживает техника составления, исполнения и контроля бюджета отдельной коммуны. Главным требованием к коммунальному бюджету остается обеспечение финансирования круга коммунальных компетенций. Бюджетный план предыдущего года не должен рассматриваться как догма, это

приводит к тому, что ошибки бюджетного планирования переходят из года в год.

Государство пытается вовлечь местные органы власти в осуществление своей макроэкономической политики. В первую очередь речь идет о необходимости поддержки коммунами государственных антициклических мер: подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, в то время, как в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов оказывается невысокой, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны в наибольшей степени страдают от циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земли или федерации.

Современная финансовая автономия местных органов власти - результат послевоенного противостояния централистов и сторонников децентрализации государственного управления. К началу 70-х годов коммунам удалось добиться относительно высокого уровня финансовой независимости, который в связи с недостаточно продуманной финансовой политикой отдельных коммун (главным образом, там, где финансами занимались непрофессиональные экономисты) привел к катастрофическому росту коммунальной задолженности. После бюджетной реформы 1974 г. в ФРГ стала проводиться согласованная политика консолидации бюджетов tía федеральном, земельном и коммунальном уровнях, результатом которой стало заметное замедление темпов роста задолженности коммун. Абсолютное значение коммунального долга остается тем не менее достаточно высоким. Постоянно принимаются попытки демократическими методами решить проблему коммунального долга.

В четвертой главе кратко анализируются приоритетные направления, которые, по мнению автора работы, могут иметь важное значение для развития в России принципа местного самоуправления. Так, автором работы отмечается, что в современной России отсутствует широкий средний класс, который традиционно является проводником идеи местного самоуправления во всех промышленно развитых странах, в т.ч. в Германии. В связи с этим обстоятельством особое внимание следует уделять подго-

товке и всесторонней поддержке коммунальных чиновников-профессионалов, которые на современном этапе являются главной движущей силой развития в России местного самоуправления.

Наряду с предоставлением местным властям информационной и консультационной поддержки, государство, должно обеспечить необходимую законодательную базу для функционирования в стране механизма "финансового выравнивания" и найти в нем достойное место для местных коллективов (муниципальных образований).

Широкому перечню компетенций, которые согласно Закону "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" передаются в ведение местных властей, необходимо противопоставить достаточное финансовое обеспечение. При формировании конкретного механизма, гарантирующего исполнение местными коллективами своих компетенций, по мнению автора, следует обратить внимание на следующие элементы практики местного самоуправления и коммунальных финансов в Германии и других промышленно развитых странах, указанных в заключении к работе:

- финансовая автономия местных коллективов - явление достаточно относительное, полномочия Центра остаются, как правило, широкими;

- коммунальные бюджеты формируются на основе "минимально необходимого финансирования", т.е. практически все местные коллективы в той или иной степени испытывают нехватку финансов и вынуждены проводить собственную экономическую политику;

- государственная политика формирования коммунальных бюджетов основывается на постоянном балансировании между собственными доходами местных органов власти и отчислениями центрального правительства;

- процентное соотношение между этими важнейшими группами коммунальных доходов изменяется от страны к стране и в зависимости от проводимой в стране государственной политики в области финансов;

- во всех ведущих промышленно развитых странах, тем не менее, существует по меньшей степени один значительный

источник собственных коммунальных доходов (в Германии -налог на промысел хозяйственных предприятий);

- в Германии, как и в других развитых странах, существенная часть местных доходов приходится на доходы от коммунальных сборов и пошлин: это соответствует принципу "эквивалентности" в теории налогообложения; однако, в России на современном этапе этот принцип не может рассматриваться как основополагающий, т.к. существует ярко выраженная дифференциация населения по уровню доходов, значительная часть которого не может оплачивать свои расходы на коммунальные платежи;

- зарубежный опыт демонстрирует невозможность финансирования коммунальных бюджетов только за счет собственных местных налогов и сборов и показывает необходимость участия местных коллективов в распределении важнейших налогов в государстве, таких как, налог на добавленную стоимость, подоходный налог и налог на прибыль корпораций;

- при разработке системы отчислений местным коллективам - "горизонтального финансового выравнивания" - акцент делается на конкретные показатели коммуны, такие как, численность безработных, учащихся, получателей социальной помощи;

- успех политики "горизонтального выравнивания" зависит от ее дифференцированности: так, например, выравнивание экономического положения в разных коммунах происходит не только за счет непосредственного трансферта финансов от богатых к бедным (это вызывает недовольство жителей), но и за счет передачи богатым коммунам дополнительных задач;

- существующая в Германии система "финансового выравнивания" - достаточно эффективно действующий механизм, который, однако, не лишен определенных недостатков, главный из которых - наличие перманентной задолженности федерального, земельных и коммунальных бюджетов;

- местные коллективы очень тесно интегрированы в общегосударственную экономическую и финансовую систему и, поэтому всякая государственная экономическая политика должна рассматривать их как неотъемлемый элемент этой системы и равным образом ориентироваться на их интересы - в этом успех самой экономической политики, залог сосуществования обще-

ственных и частных интересов и, соответственно, стабильности общества.

Публикации. По теме диссертации опубликованы работы:

1. Финансовые основы местного самоуправления (Коммуны в Финансовой конституции Германии) // Доклады Института Европы РАН - М., 1995 - N 20, 2 пл.

2. Роль коммун в системе германской государственности (Историко-правовые аспекты) // Доклады Института Европы РАН - М., 1996 - готовится к печати, 1,5 п.л.

Зак. 89 Отпечатано ПП "Патент" Бережковская наб., 24, стр. 2