Межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов"

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Строгнацкаи Ольга Александровна

Межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов (на примере Латвии)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2009

003468903

Диссертация выполнена в ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет».

Научный руководитель: Доктор экономических наук, профессор

Иванов Виктор Владимирович

Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, профессор

Иванова Наталия Георгиевна Доктор экономических наук, профессор Сергеева Ирина Григорьевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский торгово-

экономический институт»

Защита состоится « (> $ ? Wal, 2009 г. в на заседании Совета Д

212.232.36 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 191123, Санкт-Петербург, ул. Чайковского, д. 62, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. А.М.Горького Санкт-Петербургского государственного университета.

Автореферат разослан «

2009 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета доктор экономических наук, профессор

Н.С. Воронова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вступление Латвии в 2003 году в Евросоюз повлекло принятие ею принципов и положений, обязательных для исполнения всеми государствами-членами ЕС и положило начало развитию процессов децентрализации системы государственного управления.

В последние годы в Латвии функции регулирования экономических и социальных процессов все более переходят от центральных уровней государственной власти к органам власти местных самоуправлений. При этом существует сильное противоречие между действительно большими задачами местных самоуправлений, установленными законом, и недостатком финансовых ресурсов, которые выделяются на их решение. Бюджетные взаимоотношения между уровнями власти сопряжены с обострением социальной нестабильности, увеличением финансовых проблем и продолжением падения уровня жизни населения.

Конституция Латвии гарантирует каждому гражданину обеспечение государством социальных стандартов. В связи с этим важна разработка как экономической, так и правовой базы, которая должна обеспечить реализацию политики по выравниванию социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Существенная разница между регионами вызвана географическими, демографическими, а в последние годы -политическими факторами. В группе местных самоуправлений бюджетные доходы на одного жителя различаются почти в девять раз. С учетом названных выше обстоятельств поиск оптимальных инструментов межбюджетного выравнивания, базирующихся на объективной оценке, увязке их с социально-экономическим состоянием регионов, с целью совершенствования имеющейся системы распределения бюджетных средств между самоуправлениями в Латвии является актуальной задачей.

Стеиепь разработанности проблемы. Исследованию межбюджетных отношений в последние годы посвящено большое количество работ. Глубокое исследование сущности финансов произвели в своих трудах видные российские ученые: Д.А.Аллахвердяи, А.И. Архипов, A.M. Бирман, Э.А. Вознесенский, Л.А. Дробозина, В.В. Иванов, С.И. Лугаин, Л.Н. Павлова, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.А. Слепов, В.К. Сенчагов.

Первым исследователем в области муниципальных финансов в России можно считать профессора Петербургского университета В.А.Лебедева. Межбюджетные отношения с разных позиций анализировали A.M. Александров, Ю.Я. Вавилов, М.В. Васильева, О.В. Врублевская, С.Ю. Глазьев, О.Н. Горбунова, О.Г. Дмитриева, А.Г. Игудин, АЛО. Козак, Е.В. Коломин, С.И. Котляревский, С.М. Кузнецов, Т.Н. Куцури, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, В.Г.

Пансков, И.В. Подпорина, Л.И. Попова, В.М. Родионова, Л.И. Сергеев, Р.Г. Сомоев, Н.Х. Токаев, Г.Л. Шеховцов, В.З.Шевлоков, А.Н. Швецов и другие. Изучению проблем бюджетно-финансового выравнивания посвящены работы Е.В. Бушмина, С.Ю. Глазьева, В.Г1. Дьяченко, Л.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, В.Н. Лсскина, А.Н. Швецова и др.

Многие исследования в последние годы были посвящены реформированию межбюджетных отношений. Это нашло отражение в работах М. Афанасьева, О.В.Богачсвой, A.M. Бабича, О.Г. Бежаева, А.Г. Гранберга, Л.С Гринкевича, А.Г. Игудина, А. Канакова, О.И. Кушхова, Ю.В. Коростелева, В.И. Матеюка, Р.Г. Сомоева, Н.Х. 'Гокаева и др. Методикам построения эффективного механизма межбюджетного регулирования большое внимание уделено в работах О.Г. Бежаева, О.В. Богачева, Е.М.Бухвальда, В.П.Горегляда, Л.С. Гринкевич, ТА. Позднякова, А.Э. Сланова, В.Б. Христенко, М.И. Яндяев и др.

Широко исследовалась проблема межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания и зарубежными учеными, среди них следует отметить Ю.Дугласа, Д.Элазара, Ч.Тибу, Д.Кинга, Р.Масгрейва, У.Оутса, Д.Сазерлэнда, X. Мартинеса, X. Циммерманна и др.

В Латвии исследованиями в области бюджетных отношений занимались Г.Репшна, А.Дуделе, З.Рагс, И.Вайдере, Е.Ванагс, однако исследованиям межбюджетных инструментов выравнивания уделялось недостаточно внимания.

Высоко оценивая полученные этими исследователями результаты, необходимо признать, что еще имеются аспекты, требующие внессиия уточнений и доработки с учетом Латвийских реалий.

Актуальность и недостаточная научная разработка проблемы межбюджетных инструментов выравнивания социально-экономических условий регионов и направлений их реформирования определили выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ применения межбюджетных инструментов выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов и выработка практических рекомендаций по совершенствованию системы выравнивания бюджетной обеспеченности самоуправлений в Латвии.

В соответствий с поставленной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

уточнить сущность и содержание понятий «межбюджетные отношения», «межбюджетпое выравнивание»;

исследовать инструменты межбюджетного выравнивания и принципы их применения; обобщип, опыт применения различных инструментов выравнивания в странах ЕС;

на основе анализа существующей в Латвии системы выравнивания обосновать се достоинства и недостатки;

разработать рекомендации и предложения по оптимизации существующей в Латвии системы выравнивания бюджетной обеспеченности.

Объектом исследования является действующая система межбюджетных отношений Латвии.

Предметом исследования являются межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов и их применение в Латвии.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды зарубежных ученых, а также специалистов в области публичных финансов, законодательные акты и постановления ЕС, правительства Латвии но регулированию межбюджетных отношений.

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс общенаучных методов познания и методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, исторический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились законодательные и нормативные акты Латвийской Республики, Европейского парламента, Евросоюза, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Российской Федерации, материалы и статистические данные Евростата, Центрального Статистического Управления Латвии, Министерства финансов Латвии, Министерства регионального развития и самоуправлений Латвии, материалы научно-практических конференций.

Рабочая гипотеза диссертации основывается на системе методических положений и позиции автора, согласно которым основой механизма выравнивания социально-экономических условий регионов должны служить научно-обоснованные инструменты выравнивания межбюджетных отношений на основе реализации демократических принципов деятельности самоуправлений, которые бы позволяли смягчить имеющееся объективное неравенство регионов и служили бы целям развития экономики и социальною благополучия.

Положении диссертации, выносимые на защиту:

В Латвии большинство местных бюджетов являются недостаточно обеспеченными в силу различных причин. Дотации из вышестоящих бюджетов являются важным источником доходов региональных бюджетов, их удельный вес составляет до 40%. Предоставляя в таком

виде средства, вышестоящие государственные органы оказывают влияние на социально -экономическую политику на местах, имеют возможность контролировать использование этих средств. Предоставление же дотаций, по мнению автора, не должно угрожать главной свободе институций местных самоуправлений - выбирать политику в соответствии со своей компетенцией. Поэтому для устранения несовершенства системы выравнивания необходимо изыскание и применение оптимальных межбюджетных инструментов.

Инструменты межбюджетного выравнивания должны не только нивелировать объективные различия между самоуправлениями, но и способствовать тому, чтобы местные власти старались развивать свою собственную доходную базу, а не ждали бы дотаций из центра. В целях развития демократии, для того, чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации возложенных на них функций, надо выбирать инструменты, которые были бы менее зависимыми от политических решений.

Для этого в Латвии необходимо использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, способствующие развитию инициатив местных органов. Прежде всего речь идет о закреплении за самоуправлениями собственных налогов (в настоящее время за самоуправлениями в Латвии не закреплено ни одного налога) или установлении на долговременной основе части регулируемых доходов, а также о четком разграничении полномочий.

Из существующих в Латвии налогов в разряд налогов самоуправлений можно было бы включить отвечающие этим требованиям подоходный налог с населения, налог па недвижимую собственность и подоходный налог с предприятий или его часть, что стимулировало бы самоуправления на проведение мероприятий, способствующих росту налоговой базы. При этом одновременно были бы уменьшены встречные финансовые потоки.

Одним из методов оптимизации системы горизонтального выравнивания, по мнению автора, является изменение критериев и их удельного веса при распределении средств из фонда выравнивания финансов самоуправлений. Выбор критериев должен учитывать именно те объективные условия и сложившуюся ситуацию, которые и порождают дифференциацию социально-экономических условий жизнедеятельности регионов.

Научная новизна исследования состоит в обосновании модели горизонтального выравнивания на основе разработанных автором критериев финансовой необходимости и вертикального выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов в Латвии на основе закрепления за самоуправлениями собственных налогов в качестве доходных источников.

К наиболее существенным результатам проведенного исследования следует отнести:

- на основе осмысления сложившихся в современной науке теоретических подходов сформулированы основные элементы системы бюджетного выравнивания условий жизнедеятельности регионов: цели, задачи, принципы, требования, инструменты выравнивания;

- предложена авторская трактовка понятия межбюджетного выравнивания;

выявлены факторы, влияющие на выбор инструментов выравнивания в странах ЕС; установлены критерии распределения фондов выравнивания; определены закономерности их применения; произведена группировка стран КС по применяемым инструментам выравнивания.

выявлены положительные стороны и недостатки существующей системы выравнивания финансов самоуправлений в Латвии и внесены предложения по ее усовершенствованию.

обоснованы предложения по разграничению налоговых источников между уровнями бюджетной системы,

внесены предложения по изменению механизма распределения средств фонда выравнивания самоуправлений, что позволит при уменьшении взносов самоуправлений в этот фонд уменьшить уровень дифференциации.

Практическая значимость проведенного исследования обусловлена возможностью использования полученных в исследовании теоретических выводов и практических рекомендаций совершенствовании системы межбюджетного выравнивания в Латвийской Республике. Применение обозначашых в диссергационном исследовании инструментов межбюджстшго выравнивания позволит снизить уровень дифференциации социально-экономических условий жизнедеятельности самоуправлений, увеличить их собственную доходную базу и соответственно повысить их экономическую и политическую самостоятельность. Предложенные изменения в существующую систему выравнивания могут быть использованы органами исполнительной власти для совершенствования нормативной базы, а также для осуществления практической деятельности.

Апробация п реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на международных паучно-практичсских конференциях в Санкт-Петербургском государственном университете, Российском университете дружбы народов, Даугавпилсском университете (Латвия), Балгийской Международной Академии (Рига).

Теоретические положения и практические результаты используются в учебном процессе при преподавании курсов «Бюджетная система Латвии», «Финансы и кредит»,

«Финансовое право» в Балтийской Международной Академии и Рижской Международной высшей школе экономики и управления (Латвия).

По материалам диссертации опубликовано 9 научных статей общим объемом 8,5 п.л.

Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования, работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, 13 приложений, включает 21 таблицу и 1 рисунок.

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируется цель, задачи, объект, предмет и методы исследования, характеризуются методологическая и информационная база исследования, научная новизна, апробация работы.

В первой главе «Теоретические аспекты функционирования межбюджетных отношений» исследуются и уточняются теоретические подходы к определению понятий «межбюджетные отношения» и «межбюджетное выравнивание»; принципы и инструменты межбюджетного выравнивания.

Вторая глава диссертации «Состояние межбюджетных отношений в ЕС и Латвии» посвящена анализу существующих систем выравнивания и использования отдельных инструментов в странах ЕС; экономической оценке существующею механизма межбгаджетных отношений по выравниванию бюджетной обеспеченности самоуправлений в Латвии, выявлению существующих положительных сторон системы и имеющихся недостатков.

В третьей главе «Совершенствование механизма межбюджетного выравнивания в Латвии» исследуются возможности по оптимизации системы выравнивания в Латвии и обоснование возможности внедрения новых критериев выравнивания бюджетной обеспеченности.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования.

В приложениях приводятся данные, более полно раскрывающие основное содержание диссертации.

2. Основные положения и результаты исследовании

Финансовый аспект самостоятельности местного самоуправления предполагает, что местные бюджеты должны обладать собственными источниками финансовых ресурсов, которыми местные органы власти вправе свободно распоряжаться в соответствии с выполняемыми функциями и нести полную ответственность за эффективное использование бюджетных средств. Различия в уровне и качестве жизни, определяемые экономическими,

природно-климатическими, природно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами политики «выравнивания». Ее результатом считают последовательное приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) рег ионах как минимум к среднему уровню. С течением времени произошло существенное изменение в понимании бюджетного выравнивания. Ранее оно воспринималось как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, в настоящее время - как выравнивание доходов и расходов бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя.

Необходимость выравнивания обусловливается двумя основными причинами:

1) несбалансированностью бюджетов «по вертикали» в связи с тем, что объем функций, возлагаемых на местные органы власти, как правило, превышает их возможности но финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников. Государство, признавая права граждан и закрепив их конституционно, осуществляет их реализацию и финансирование через муниципальные органы. Конфликтность данного положения оказывает влияние на финансово-экономические основы системы местного самоуправления и является одним из основных источников разбалансировапности звеньев бюджетной системы

2) несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», связанной с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов.

Каждой причине несбалансированности соответствуют определенные инструменты выравнивания.

По мнению шпора, межбюджетиое выравнивание в унитарных государствах - это система финансовых инструментов для обеспечения возможности самостоятельного выполнения основных фупкций самоуправлениями с целью сокращения асимметрии бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя.

Основными межбюджетными инструментами вертикального выравнивания являются: разграничение расходных полномочий, разграничение доходов, поступающих в бюджетную систему, определение нормативов закрепления налогов за уровнями бюджетной системы, возмещения тех расходов, которые связаны с передачей функций или заданий на нижестоящий уровень власти или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы других бюджетов.

Инструментами горизонтального выравнивания являются: перераспределение средств между бюджетами одного уровня, перераспределение средств из бюджетов вышестоящих

уровней в нижестоящие с целью оказания финансовой помощи территориям с низким налоговым потенциалом.

В отличие от существующих формулировок, в данной диссертации предлагается следующее определение межбюджетных отношений -- это экономико-правовые отношения взаимодействия органов государственной и местной власти по поводу разграничения и закрепления расходных и доходных бюджетных полномочий, перераспределения средств из бюджетов в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или потерей доходов других бюджетов, передачи средств на возвратной основе, объединения средств с целью развития регионов и выравнивания социально-экономических условий их жизнедеятельности.

Понятия «межбюджетные отношения» и «межбюджетное выравнивание» соотносятся как целое и часть, первое включает в себя всю совокупность вопросов взаимодействия бюджетов, второе ограничивается системой межбюджетных инструментов, направленных на выравнивание условий жизнедеятельности регионов.

В работе автором обобщены критерии разграничения расходных и доходных полномочии между уровнями власти. Критерии разграничения расходных полномочий: субсидиарность; «радиус эффективности»; заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий; эффект территориальной дифференциации; эффект масштаба; ответственность за выполнение функций. Разграничение доходных полномочий -на критериях стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности, равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости, достаточности и бюджетной ответственности. Принятие решения о передаче полномочий на определенный уровень власти всегда будет решением политическим, но при принятии этого решения необходимо учитывать все принципы, причем делать это необходимо в комплексе.

В вопросе о «первичности» разделения доходных источников или расходных полномочий автором сделан вывод, что разграничение предметов ведения регулируется нормами права, содержащимися в законах, а доходы - величина, изменяющаяся ежегодно, хотя нормативное их закрепление тоже происходит в рамках закона. Поэтому законы о перераспределении полномочий невозможно, да и нельзя менять с такой же частотой, как распределять налоговые доходы.

Основной причиной возникновения вертикального финансового разрыва является необоснованное разграничение налоговых источников между уровнями государственной власти. Поэтому до тех пор, пока эта причина не будет устранена, необходимо осуществление дополнительного выравнивания финансового потенциала нижестоящих

и

бюджетов. Размеры требуемого финансового выравнивания окажутся, тем меньше, чем в большей степени будет соблюден данный критерий.

Рассмотренные модели вертикального и горизонтального выравнивания позволяют заключить, что результатом вертикального выравнивания должно стать формирование собственных доходных источников, т.е. доходов, закрепленных за соответствующим бюджетом на постоянной основе. Горизонтальное выравнивание служит для того, чтобы признать и поменять неодинаковую возможность самоуправлений, влияющую на разделение доходов в соответствии с заданиями и услугами, которые самоуправлениям нужно выполнять. В системе горизонтального выравнивания необходимо обеспечить достаточное финансирование тем самоуправлениям, в которых низкая экономическая активность, низкая налоговая база, которые, даже максимально повышая эффективность своих действий, не смогут иметь достаточных средств для финансирования выполнения своих функций. В механизме горизонтального выравнивания автор выделяет четыре элемента:

1. Исчисление объема перераспределяемых средств.

2. Оценка расходных потребностей.

3. Расчет финансового потенциала.

4. Принятие решения о размере выравнивания между «богатыми» и «бедными» муниципалитетами.

Анализ существующих инструментов выравнивания в странах ЕС, позволил сделать вывод о том, что в их государственной политике выражено стремление к региональному выравниванию, а выбор межбюджетных инструментов выравнивания зависит от следующих факторов:

- государственная административно-территориальная организация (федеральное либо унитарное государство, количество территориальных уровней самоуправления);

- распределение власти между уровнями территориального управления;

- объем и выбор компетенции;

- распределение компетенции самого самоуправления и делегированной компетенции;

- величина самоуправления (количество населения, площадь территории);

- факторы (демографические, географические, социально-экономические), влияющие на способность генерировать или создавать налоговые доходы и обеспечивать с финансовой точки зрения эффективное и независимое выполнение конкретных задач;

- количество самоуправлений и величина различий между ними.

На основе анализа применяемых различными государствами ЕС инструментов, входящих в механизмы выравнивания, автором выявлены определенные закономерности их

применения и на основе этого произведена группировка стран ЕС по применяемым инструментам выравнивания.

Большинство государств используют механизм, финансового выравнивания, когда общая сумма дотаций государственного бюджета исчисляется по заранее определенной формуле, либо определяется соглашением сторон на основе фактических возможностей государственного бюджета, а не рассчитанной финансовой необходимости.

В ЕС выделены шесть государств (Дания, Швеция, Германия, Латвия, Литва и Польша), где в рамках горизонтального выравнивания более богатые самоуправления вносят средства в фонд выравнивания, а более бедные самоуправления получает эти средства.

Определены четыре группы критериев (показателей), которые в НС используются как критерии распределения трансфертов;

- количество населения;

- возрастная структура населения (например, количество детей, количество детей школьного возраста, количество пожилых людей и т.д.);

- социальная структура населения, включая население определенных категорий (ученики, жители пансионатов) или определенные группы населения (безработные, инвалиды), которым необходима специальная забота, помощь;

- структуральные особенности самоуправления (площадь территории, количество зданий, длина сети дорог и т.д.).

Страды с высоким ВВП на душу населения и высокими бюджетными доходами имеют возможность учитывать больше факторов бюджетной дифференциации.

В Латвии существует достаточно большой уровень дифференциации самоуправлений по различным показателям, о чем свидетельствуют данные о доходах бюджета на одного жителя в городах республиканского подчинения, приведенные в табл. 1, а также другие данные, проанализированные в работе. Поэтому система выравнивания бюджетной обеспеченности в Латвии является необходимой и уровень выравнивания должен быть достаточно высоким.

Таблица 1.

Доходы бюджета на одного ясителя ЛР в 2007 году

Самоуправление Общий доход, лат Доход на одного жителя, лат Место

Рига 218 327 970 299 2

Даугавиилс 17 249 925 158 6

Елгава 13 823 406 209 4

Юрмала 16 636 156 299 2

Лиепая 18 147 128 211 3

Резекне 6 832 411 187 5

Вентспилс 14 632 418 333 1

Источник: Данные министерства финансов; URL: http://www.fm.gov.lv/image/ffle/FMPa.sk 11 I_210205.pdf (дата обращения: 10.05.2008)

Наиболее бедным регионом является Латгалия, где в некоторых районах доходы самоуправлений на одного жителя составляют 99 лат, а в среднем по Латвии - 230 лат, то есть в 2,5 раза меньше.

Неравенство регионов в Латвии по мнению автора вызвано следующими причинами:

1. Территориально-географическими особенностями страны - удаленностью самоуправления от Рига и крупных городов, от моря, от путей сообщения, от курортных зон.

2. Сложившейся экономической структурой - существуют исторически более отсталые регионы.

3. От принадлежности большей части населения региона к определенной религиозной конфессии.

4. Существующей избирательной системой - депутаты Сейма избираются но партийной системе, все политики живут и Риге - они лично не заинтересованы в развитии регионов.

5. Проводимой дискриминационной национальной политикой - представителей партий русскоязычных регионов мало в правящих партиях и географически эти регионы расположены в Латгалии, самом отстающем регионе, правящее большинство не заинтересовано направлять сюда средства.

Система горизонтального межбюджетного выравнивания в Латвии регулируется законом 1998 года. В основе системы - принципы, изложенные в рекомендации Комитета Министров Совета Европы 1991 года. В Латвии реализована модель, учитывающая ограниченность средств государственного бюджета и подразумевающая, что основным источником финансовых ресурсов для выравнивающих трансфертов в Фонд выравнивания являются бюджеты территорий-доноров. Выравнивание производится через Фонд выравнивания; поступления в него образуют взносы самоуправлений и дотация государственного бюджета. Взносы в фонд должны производить те самоуправления, база доходов которых па 10 процентов превышает рассчитанную финансовую необходимость (они должны вкладывать 45% от сверхнормативного остатка, но не более чем 35% от

прогнозируемых доходов от подоходного налога с населения и налога па недвижимость). Из фонда должны дотировать те бюджеты, доходы которых на уровне районов находятся ниже 100% от рассчитанной финансовой необходимости, города республиканского подчинения -ниже 95%, районные города и волости - ниже 90%. Если взносов не хватает, должна определяться величина дотации государственного бюджета в фонд.

Для расчета прогнозируемых доходов берутся только прогнозы подоходного налога с населения и налога на недвижимую собственность, как наиболее крупные доходные налоговые источники.

Финансовая необходимость определяется на основе следующих критериев:

1. группа самоуправлений (республиканские города и районы, районные города, волостные самоуправления);

2. численность населения;

3. количество детей в возрасте до 6 лет;

4. количество детей и молодежи в возрасте от 7 до 18 лет;

5. количество жителей, превысивших трудоспособный возраст;

6. количество детей в детских домах;

7. количество жильцов в пансионатах и центрах для престарелых людей.

Данная система соответствует многим рекомендациям ЕС, обеспечивает стабильность бюджетов самоуправлений, определенность доходов самоуправлений, сравнительно высокую степень выравнивания, открытость информации, участие самоуправлений в процессе принятия ежегодных политических решений (переговоры правительства и самоуправлений), а так же стандартизированным образом (в соответствии с формулой) оценивает различия в расходной и доходной части самоуправлений.

Вертикальное выравнивание. В структуре бюджетных доходов самоуправлений налоговые доходы преобладают над другими источниками доходов, они формируют более половины доходов основных бюджетов самоуправлений. В то же время, из действующих в настоящее время в Латвии 11 налогов ни один законодательно не закреплен как местный налог, все налоги являются государственными и самоуправления получают только определенный процент от них. Распределение налоговых доходов приведено в табл.2.

Таблица 2.

Распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней в 2008 году

Налоги Гос. основной бюджет Гос. спец. бюджет Бюджеты самоуправлений

1. Подоходный налог с предприятий 100%

2. Подоходный налог с населения 21% 79%

3. Налог на недвижимость 100%

4. Обязательный взнос социального страхования 100%

5. Налог на добавленную стоимость 100%

б. Акцизный налог 100%

7. Налог на легковые автомобили и мотоциклы 100%

8. Налог на лотереи и азартные игры

- от азартных игр: 75% 25%

- от лотерей государственного значения 100%

- от лотерей местного значения 100%

9. Таможенный налог 100%

10. Налог на природные ресурсы:

- добыча природных ресурсов или загрязнение среда 40% 60%

- ввоз радиоактивных веществ 70% 30%

- сжигание опасных отходов 100%

- загрязнение окружающей среды вредными веществами 100%

- у!Ш1ь, кокс, лигнита 100%

11 .Налог на электроэнергию 100%

Источник: Данные Министерства Финансов -1ЖЬ: [тр;//»»»".!})).gov.lv/page.php7idK3281 (дата обращения:

05.05.2008)

Ежегодно осуществляемая корректировка распределения подоходного налога с населения между уровнями бюджетной системы приводит к невозможности составления долговременных планов, незаинтересованности местных властей наращивать собственную налоговую базу.

Недостаток собственных средств у местных бюджетов компенсируется значительным объемом финансовой помощи из государственного бюджета, оказываемом в виде дотаций и специальных дотаций, которые составляют значительную часть основного бюджета (в 2006 году размер дотаций составил 190,4 млн. лат или 23,5% доходов основного бюджета). Недостаточная правовая урсгулированность выделения дотаций влечет за собой принятие субъективных политических решений при распределении средств по самоуправлениям. К

настоящему времени в Латвии сложилась практика, когда эти средства выделяются в большем объеме только тем самоуправлениям, которые голосовали за партии, находящиеся к данному моменту в правящей коалиции. Предоставляя в таком виде средства бюджетам, вышестоящие государственные органы оказывают влияние на социально-экономическую политику на местах, имеют возможность контролировать использование не только этих средств, но и собственных ресурсов региональных органов власти.

Основные функции самоуправлений установлены Законом «О самоуправлениях», но в законодательстве нигде не установлены минимальные стандарты при выполнении функций или критерии их выполнения. Формулировки закона очень расплывчаты и позволяют самоуправлениям самостоятельно трактовать их в свою пользу, а государству уклоняться от их финансирования. Ряд функций финансируется и государственным, и местным бюджетами. Это расходы на осуществление международной деятельности, развитие сельского хозяйства; обеспечение охраны окружающей среды и природных ресурсов; развитие рыночной инфраструктуры; организацию общего начального, основного и среднего профессионального образования; осуществление социальной политики; обеспечение населения услугами связи; энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организацию транспортного обслуживания. Предметы совместного ведения вызывают споры между государством и местными властями об источниках и объемах их финансирования.

В результате нечеткого разграничения функций и большого объема обязательств, возлагаемых на бюджеты самоуправлений решениями на уровне государства, самоуправления не столько проводят самостоятельную экономическую политику, направленную на экономическое развитие, сколько занимаются раздачей социальных пособий и средств на выплату зарплат учителям.

Автором выявлены следующие основные недостатки, сложившиеся в системе выравнивания в Латвии

- отсутствие мотивации местных властей к развитию собственной доходной базы;

- политизация системы распределения вергикальных дотаций;

- наличие исключительно демографических критериев распределения фондов выравнивания н игнорирование других факторов, вызывающих финансовое неравенство регионов.

По мнению автора, необходимо изменить существующую модель выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов в Латвии. Суть предлагаемых изменений состоит в том, чтобы, помимо существующей в настоящее время системы горизонтального выравнивания, дополнительно применять инструменты

вертикального выравнивания. Необходимо снизить уровень регулирующих доходов и размер финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с одновременным увеличением доли доходов, закрепленных за ними на постоянной основе, т.е. закрепить за самоуправлениями собственные налоги в качестве доходных источников, а также четко разграничить на законодательном уровне полномочия органов государственной власти и местных публично-правовых образований.

Из существующих в Латвии налогов в разряд налогов самоуправлений можно было бы включить подоходный налог с населения, налог на недвижимую собственность и подоходный налог с предприятий или его часть, что стимулировало бы самоуправления на проведение мероприятий, способствующих росту налоговой базы, т.е. развитию экономики.

Однако, оценивая существующую в Латвии экономическую и политическую ситуацию, необходимо признать, что внесение данных изменений в законодательство Латвии в настоящий момент мало реально. В сложившейся ситуации в определенной мере проблемы выравнивания можно было бы решить и путем внесения изменений в систему горизонтального выравнивания.

В настоящее время объем государственной бюджетной дотации в фонде выравнивания уменьшается, носит символический характер и существенно на всю систему выравнивания не влияет. Об этом свидетельствуют данные, приведенные в табл.3.

Таблица 3.

Доля государственной дотации в фонде выравнивания (млн. лат)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Выплаты дотаций из фонда 27,1 30,2 31,5 34,4 36,8 39,3 42,8 47,3 56,1 78,0

Государстпснная бюджетная дотация в фонде 2,7 6,1 6,9 7,2 7,2 7,2 7,2 7,2 7,2 7,2

Источник; расчеты по данным Министерства Финансов -URL: http://www.fm.gov.lv/ (дата обращения: 14.07.2008)

По мнению автора, в законе «О выравнивании финансов самоуправлений» необходимо указать, что объем государственной дотации определяется в процессе ежегодных переговоров правительства и самоуправлений, но не меньше, как в предыдущем году с учетом планируемой инфляции.

При расчете размера дохода бюджетов самоуправлений за счет подоходного налога с населения необходимо использовать данные не за год до подготовки бюджета, а планируемые доходы. Ситуация, когда для расчетов используются показатели двухлетней давности - один из недостатков системы. Ярким примером этого является экономический кризис Латвии - России 1998 года, который особенно отрицательно повлиял на те

самоуправления, в структуре которых доминировала рыбная переработка. В последние годы в Латвии наблюдается значительный отъезд работоспособных жителей за границу, тем самым происходит уменьшение количества налогоплательщиков, однако этот фактор не учитывается в вычислениях выравнивания.

Существующую систему выравнивания значительно осложняет «серая» часть, в которую попадают самоуправления, чьи доходы находятся в пределах между 10% ниже и 10% выше финансовой необходимости. В настоящее время наименее выгодно находиться на нижней границе не выравниваемых доходов. Это может подтолкнуть самоуправления работать хуже, чтобы в следующем году претендовать на получение дотации. Существующая модель выравнивания не стимулирует заботиться об увеличении собственных средств те самоуправления, доходы которых составляют меньше 90% от рассчитанной для них финансовой необходимости (а таких в Латвии 80% от общего числа), поэтому необходимо исключить из системы выравнивания «серую» часть.

В Латвии не создано системы но регулярной оценке эффективности выравнивания финансов самоуправлений. По мнению автора, важно предусмотреть анализ и оценку результатов выравнивания предыдущего года. Ре1улярная оценка должна стать основанием для внесения изменений в действующий механизм выравнивания условий жизнедеятельности самоуправлений.

Дальнейшим шахом совершенствования системы выравнивания могло бы стать изменение критериев финансовой необходимости. В работе проанализированы критерии, применяемые в странах ЕС, которые автором объединены в четыре группы: демографические, географические, социально-экономические и инфраструктурные. В Латвии же в действующей системе выравнивания используются только демографические показатели. Наряду с ними в работе обоснована необходимость использования и следующих критериев, которые реально отражают причины, вызывающие дифференциацию условий жизнедеятельности регионов:

1. Площадь территории.

2. Расстояние из центра края до Риги.

3. Количество центров обслуживания.

4. Центры, обслуживающие более обширные территории.

В диссертации обоснована целесообразность исключения из системы критериев финансовой необходимости следующих показателей: количество детей в детских домах и количество жителей в пансионатах престарелых. В законе определен их неизменный удельный вес. На самом деле количество лиц этих групп уменьшается, и соответственно возрастает стоимость содержания каждого лица.

Также из существующих критериев необходимо исключить критерий деление город -сельские самоуправления (45%-55%), учитывая, что большие города предоставляют услуги, которые используются и жителями, живущими за пределами города, а так же то, что в больших городах чаще встречаются специфические социальные проблемы (преступления, наркотики).

Автор считает, что необходимо откорректировать удельный вес остальных критериев распределения средств фонда выравнивания. Произведенные в диссертации расчеты показали, что это позволит при уменьшении взносов самоуправлений в фонд увеличить уровень выравнивания.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1. Iluaiion В.В., Сгрогнацкая O.A. Система выравнивания финансов самоуправлении в Латвии. // Финансы и бизнес. - 2009, № 1. С. 35-40 - авт. 0,5 н л

2. Иванов В.В., Сфотнацкая O.A. Инструменты мсжбюджстпого выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов в Лапши. // Финансы и кредит'. - 43(331)

- 2008 ноябрь. С. 76-81 - авт. 0,4 пл.

3. Строгнацкая O.A. Выравнивание финансов самоуправлений в Латвии// Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2008. - № 9. - С.31-33 - 0,15п.л.

4. Строгнацкая O.A. Выравнивание финансов самоуправлений в странах ЕС и применение их опыта в Латвии // Предпринимательство и реформы в России. Международная конференция молодых ученых-экономистов. СПб., 25-26.10.2007. - С. 31-32 - 0.15 п.л.

5. Машошин 10., Строгнацкая О. Система образования в механизме финансово-правового регулирования межбюджетных отношений // Образование в условиях социальных изменений. Международная научная конференция, 9-11.10.2006. Даугавпилс: Saule, 2007.- С. 305-313.-авт. 0.49 п.л.

6. Сгрогнацкая O.A. Финансовое право. Курс-конспект лекций. Рига: «Hojda», 2006. - 178 с.

- по теме диссертации - 6.18 п.л.

7. Строгнацкая O.A. Административно-территориальная реформа в Латвии и использование самоуправлениями финансовой помощи ЕС как механизмы выравнивания социально-экономических условий регионов // Страны с переходной экономикой в условиях глобализации. Материалы V Международной научно-практической конференции, Российский университет дружбы народов, 29-31.03.2006 года. М.: «Экон-Информ», 2006. -С. 412-417.-0.34 п.л.

8. Строгнацкая О.Л. Правовые основы механизмов выравнивания социально-экономических условий регионов в Латвии.// Предпринимательство и реформы в России: Материалы работы одиннадцатой международной конференции ученых-экономистов. - СПб.: ОЦЭиМ, 2005.-С.31-32. - 0.13 п.л.

9. Строгнацкая O.A. Бюджетная система Латвийской Республики и необходимость бюджетного выравнивания. // Актуальные проблемы экономической науки и хозяйственной практики: Материалы Международной научной конференции, 15-17 апреля 2004 года. Секция 5-12.-СПб.: ОЦЭиМ, 2004. - С. 138-140. - 0,16 п.л.

Подписано в печать 06.02.2009. Формат 60x84/16. Печать ризографическая. Заказ № 1011. Объем 1,16 п.л. Тираж 100 экз.

Издательский центр экономического факультета СГ16ГУ 193123, Санкт-Петербург ул. Чайковского, д. 62.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Строгнацкая, Ольга Александровна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

1.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания.

1.2. Инструменты межбюджетного выравнивания

ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЕС И ЛАТВИИ.

2.1. Основные тенденции межбюджетного выравнивания в странах ЕС.

2.2. Особенности системы выравнивания финансов самоуправлений в Латвии.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В ЛАТВИИ.

3.1. Направления совершенствования действующих инструментов межбюджетного выравнивания.

3.2. Оценка возможности внедрения новых критериев распределения фондов выравнивания в Латвии.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов"

Актуальность темы исследования. Вступление Латвии в 2003 году в Евросоюз повлекло принятие ею принципов и положений, обязательных для исполнения всеми государствами-членами ЕС и положило начало развитию процессов децентрализации системы государственного управления. В этой связи проблема совершенствования местного самоуправления является для Латвии очень актуальной, особенно вопрос финансовой самостоятельности, так как публичные правовые образования не могут быть самостоятельными в выполнении своих функций без достаточных финансовых ресурсов, являющихся основой жизнеобеспечения населения.

В последние годы в Латвии функции регулирования экономических и социальных процессов все более переходят от центральных уровней государственной власти к органам власти местных самоуправлений. В связи с этим возрастает роль местных финансов, составляющих все большую часть финансовых ресурсов государства. При этом существует сильное противоречие между действительно большими задачами местных самоуправлений, установленными законом, и недостатком финансовых ресурсов, которые выделяются на их решение. Бюджетные взаимоотношения между уровнями власти сопряжены с обострением социальной нестабильности, увеличением финансовых проблем и продолжением падения уровня жизни населения.

Конституция Латвии гарантирует каждому гражданину обеспечение государством социальных стандартов. В связи с этим важна разработка как экономической, так и правовой базы, которая должна обеспечить реализацию политики по выравниванию социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Существенная разница между регионами вызвана географическими, демографическими, а в последние годы - политическими факторами. В группе местных самоуправлений бюджетные доходы на одного жителя различаются почти в девять раз. С учетом названных выше обстоятельств поиск оптимальных инструментов межбюджетного выравнивания, базирующихся на объективной оценке, увязке их с социально-экономическим состоянием регионов, с целью совершенствования имеющейся системы распределения бюджетных средств между самоуправлениями в Латвии является актуальной задачей.

Степень разработанности проблемы. Исследованию межбюджетных отношений в последние годы посвящено большое количество работ. Глубокое исследование сущности финансов произвели в своих трудах видные российские ученые: Д.А.Аллахвердян, А.И.Архипов, А.М.Бирман, Э.А.Вознесенский, Л.А.Дробозина, В.В.Иванов, С.И.Лушин, Л.Н.Павлова, Г.Б.Поляк, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.А. Слепов, В.К. Сенчагов.

Первым исследователем в области муниципальных финансов в России можно считать профессора Петербургского университета В.А.Лебедева. Межбюджетные отношения с разных позиций анализировали A.M. Александров, Ю.Я. Вавилов, М.В. Васильева, О.В. Врублевская, С.Ю. Глазьев, О.Н. Горбунова, О.Г. Дмитриева, А.Г. Игудин, А.Ю. Козак, Е.В. Коломин, С.И.Котляревский, С.М. Кузнецов, Т.Н. Куцури, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, В.Г. Пансков, И.В. Подпорина, Л.И. Попова, В.М. Родионова, Л.И. Сергеев, Р.Г. Сомоев, Н.Х. Токаев, Г.Л. Шеховцов, В.З.Шевлоков, А.Н. Швецов и другие.

Изучению проблем бюджетно-финансового выравнивания посвящены работы Е.В. Бушмина, С.Ю. Глазьева, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, В.Н. Лескина, А.Н. Швецова и др.

Многие исследования в последние годы были посвящены реформированию межбюджетных отношений. Это нашло отражение в работах М. Афанасьева, О.В.Богачевой, A.M. Бабича, О.Г. Бежаева, А.Г. Гранберга, Л.С Гринкевича, А.Г. Игудина, А. Канакова, О.И. Кушхова, Ю.В. Коростелева, В.И. Матеюка, Р.Г. Сомоева, Н.Х. Токаева и др.

Методикам построения эффективного механизма межбюджетного регулирования большое внимание уделено в работах О.Г. Бежаева, О.В. Богачева, Е.М.Бухвальда, В.П.Горегляда, Л.С. Гринкевич, Т.А. Позднякова, А.Э. Сланова, В.Б. Христенко, М.И. Яндиев и др.

Широко исследовалась проблема межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания и зарубежными учеными, среди них следует отметить Ю.Дугласа, Д.Элазара, Ч.Тибу, Д.Кинга, Р.Масгрейва, У.Оутса, Д.Сазерлэнда, X. Мартинеса, X. Циммерманна и др.

В Латвии исследованиями в области бюджетных отношений занимались Г.Решина, А.Дуделе, З.Рагс, И.Вайдере, Е.Ванагс, однако исследованиям межбюджетных инструментов выравнивания уделялось недостаточно внимания.

Высоко оценивая полученные этими исследователями результаты, необходимо признать, что еще имеются аспекты, требующие внесения уточнений и доработки с учетом Латвийских реалий.

Актуальность и недостаточная научная разработка проблемы межбюджетных инструментов выравнивания социально-экономических условий регионов и направлений их реформирования определили выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ применения межбюджетных инструментов выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов и выработка практических рекомендаций по совершенствованию системы выравнивания бюджетной обеспеченности самоуправлений в Латвии.

В соответствии с поставленной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру: уточнить сущность и содержание понятий «межбюджетные отношения», «межбюджетное выравнивание»; исследовать инструменты межбюджетного выравнивания и принципы их применения; обобщить опыт применения различных инструментов выравнивания в странах ЕС; на основе анализа существующей в Латвии системы выравнивания обосновать ее достоинства и недостатки; разработать рекомендации и предложения по оптимизации существующей в Латвии системы выравнивания бюджетной обеспеченности.

Объектом исследования является действующая система межбюджетных отношений Латвии.

Предметом исследования являются межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов и их применение в Латвии.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды зарубежных ученых, а также специалистов в области публичных финансов, законодательные акты и постановления ЕС, правительства Латвии по регулированию межбюджетных отношений.

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс общенаучных методов познания и методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, исторический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились законодательные и нормативные акты Латвийской Республики, Европейского парламента, Евросоюза, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Российской Федерации, материалы и статистические данные Евростата, Центрального Статистического Управления Латвии, Министерства финансов Латвии, Министерства регионального развития и самоуправлений Латвии, материалы научно-практических конференций.

Рабочая гипотеза диссертации основывается на системе методических положений и позиции автора, согласно которым основой механизма выравнивания социально-экономических условий регионов должны служить научно-обоснованные инструменты выравнивания межбюджетных отношений на основе реализации демократических принципов деятельности самоуправлений, которые бы позволяли смягчить имеющееся объективное неравенство регионов и служили бы целям развития экономики и социального благополучия.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

В Латвии большинство местных бюджетов являются недостаточно обеспеченными в силу различных причин. Дотации из вышестоящих бюджетов являются важным источником доходов региональных бюджетов, их удельный вес составляет до 40%. Предоставляя в таком виде средства, вышестоящие государственные органы оказывают влияние на социально - экономическую политику на местах, имеют возможность контролировать использование этих средств. Предоставление же дотаций, по мнению автора, не должно угрожать главной свободе институций местных самоуправлений -выбирать политику в соответствии со своей компетенцией. Поэтому для устранения несовершенства системы выравнивания необходимо изыскание и применение оптимальных межбюджетных инструментов.

Инструменты межбюджетного выравнивания должны не только нивелировать объективные различия между самоуправлениями, но и способствовать тому, чтобы местные власти старались развивать свою собственную доходную базу, а не ждали бы дотаций из центра. В целях развития демократии, для того, чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации возложенных на них функций, надо выбирать инструменты, которые были бы менее зависимыми от политических решений.

Для этого в Латвии необходимо использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, способствующие развитию инициатив местных органов. Прежде всего речь идет о закреплении за самоуправлениями собственных налогов (в настоящее время за самоуправлениями в Латвии не закреплено ни одного налога) или установлении на долговременной основе части регулируемых доходов, а также о четком разграничении полномочий.

Из существующих в Латвии налогов в разряд налогов самоуправлений можно было бы включить отвечающие этим требованиям подоходный налог с населения, налог на недвижимую собственность и подоходный налог с предприятий или его часть, что стимулировало бы самоуправления на. проведение мероприятий, способствующих росту налоговой базы. При этом одновременно были бы уменьшены встречные финансовые потоки.

Одним из методов оптимизации системы горизонтального выравнивания, по мнению автора, является изменение критериев и их удельного веса при распределении средств из фонда выравнивания финансов самоуправлений. Выбор критериев должен учитывать именно те объективные условия и сложившуюся ситуацию, которые и порождают дифференциацию социально-экономических условий жизнедеятельности регионов.

Научная новизна исследования состоит в обосновании модели горизонтального выравнивания на основе разработанных автором критериев финансовой необходимости и вертикального выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов в Латвии на основе закрепления за самоуправлениями собственных налогов в качестве доходных источников.

К наиболее существенным результатам проведенного исследования следует отнести:

- на основе осмысления сложившихся в современной науке теоретических подходов сформулированы основные элементы системы бюджетного выравнивания условий жизнедеятельности регионов: цели, задачи, принципы, требования, инструменты выравнивания;

- предложена авторская трактовка понятия межбюджетного выравнивания;

- выявлены факторы, влияющие на выбор инструментов выравнивания в странах ЕС; установлены критерии распределения фондов выравнивания; определены закономерности их применения; произведена группировка стран ЕС по применяемым инструментам выравнивания.

- выявлены положительные стороны и недостатки существующей системы выравнивания финансов самоуправлений в Латвии и внесены предложения по ее усовершенствованию. обоснованы предложения по разграничению налоговых источников между уровнями бюджетной системы,

- внесены предложения по изменению механизма распределения средств фонда выравнивания самоуправлений, что позволит при уменьшении взносов самоуправлений в этот фонд уменьшить уровень дифференциации.

Практическая значимость проведенного исследования обусловлена возможностью использования полученных в исследовании теоретических выводов и практических рекомендаций совершенствовании системы межбюджетного выравнивания в Латвийской Республике. Применение обозначенных в диссертационном исследовании инструментов межбюджетного выравнивания позволит снизить уровень дифференциации социально-экономических условий жизнедеятельности самоуправлений, увеличить их собственную доходную базу и соответственно повысить их экономическую и политическую самостоятельность. Предложенные изменения в существующую систему выравнивания могут быть использованы органами исполнительной власти для совершенствования нормативной базы, а также для осуществления практической деятельности.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на международных научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском государственном университете, Российском университете дружбы народов, Университете Николая Коперника (Цехоцинек, Польша) Даугавпилсском университете (Даугавпилс, Латвия), Балтийской Международной Академии (Рига, Латвия).

Теоретические положения и практические результаты используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы и кредит», «Финансовое право» в Балтийской Международной Академии и «Публичные финансы» в Рижской Международной высшей школе экономики и управления (Латвия).

По материалам диссертации опубликовано 9 научных статей общим объемом 8,4 п.л.

Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования, работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, 13 приложений, включает 21 таблицу и 1 рисунок.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Строгнацкая, Ольга Александровна

Выводы по главе 3

Существующую систему выравнивания финансов самоуправлений Латвии для повышения ее эффективности можно и необходимо усовершенствовать. Для того чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации своих функций, надо выбирать такие инструменты межбюджетного выравнивания, которые были бы менее зависимыми от политических решений. При этом инструменты должны не только выравнивать объективные различия между самоуправлениями, но и способствовать тому, чтобы местные власти старались развивать свою собственную доходную базу, а не ждали бы дотаций из центра.

Для этого нужно использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, менее подверженные воздействию политического влияния и способствующие развитию инициатив местных органов.

Для сбалансированности местных бюджетов и обеспечения их самостоятельности необходимо, прежде всего, четко и качественно установить разграничение расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, стратегическим направлением реформирования системы налогообложения должна стать переориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами таких доходных источников, которые бы обеспечивали стабильное и соответствующее возложенным на местное самоуправление функциям поступление доходов, необходимо снизить уровень регулирующих доходов и размер финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с одновременным увеличением доли доходов, закрепленных за ними на постоянной основе. Из существующих в Латвии налогов в разряд налогов самоуправлений можно было бы включить подоходный налог с населения, налог на недвижимую собственность и подоходный налог с предприятий или его часть, что стимулировало бы самоуправления на проведение мероприятий, способствующих росту налоговой базы, т.е. развитию экономики.

Необходимо изменить количество и удельный вес критериев распределения средств фонда выравнивания, чтобы при уменьшении взносов самоуправлений-доноров в фонд увеличить уровень выравнивания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения:'

1. В диссертации были обобщены теоретические исследования межбюджетных отношений, связанные с выравниванием социально-экономических условий жизнедеятельности регионов, что позволило сформулировать дефиниции межбюджетных отношений и бюджетного выравнивания.

Межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения по взаимодействию органов государственной и местной власти по поводу разграничения и закрепления расходных и доходных бюджетных полномочий, перераспределения средств из бюджетов в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или потери доходов других бюджетов, передачи средств на возвратной основе, объединения средств с целью развития регионов и выравнивания социально-экономических условий их жизнедеятельности.

Межбюджетное выравнивание в унитарных государствах - это система финансовых инструментов для обеспечения возможности самостоятельного выполнения основных функций самоуправлениями с целью сокращения асимметрии бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя.

При сопоставлении объема понятий «межбюджетные отношения» и «межбюджетное выравнивание» выявлено, что они соотносятся как целое и часть, первое включает в себя всю совокупность вопросов взаимодействия бюджетов, второе ограничивается системой межбюджетных инструментов, направленных на выравнивание условий жизнедеятельности регионов.

2. В работе исследованы принципы и инструменты межбюджетного выравнивания. Основными инструментами межбюджетного выравнивания являются: разграничение расходных полномочий, разграничение доходов, поступающих в бюджетную систему, определение нормативов закрепления налогов за уровнями бюджетной системы, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы других бюджетов, перераспределение средств между бюджетами одного уровня.

3. Установлено, что необходимость выравнивания обусловливается двумя основными причинами:

1) несбалансированностью бюджетов «по вертикали» в связи с тем, что объем функций, возлагаемых на местные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников. Государство, признавая права граждан и закрепив их конституционно, осуществляет их реализацию и финансирование через муниципальные органы, не являющимися государственными. Конфликтность данного положения оказывает влияние на финансово-экономические основы системы местного самоуправления и является одним из основных источников разбалансированности звеньев бюджетной системы

2) несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», связанной с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов.

Инструменты межбюджетного выравнивания должны выбираться в зависимости от причин, вызвавших необходимость выравнивания.

4. В ходе проведенного исследования с учетом международного опыта обобщены критерии разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями власти. Разграничение расходных полномочий должно основываться на следующих критериях: субсидиарность; «радиус эффективности»; заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий; эффект территориальной дифференциации; эффект масштаба; ответственность за выполнение функций. Разграничение доходных - на критериях стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности, равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости, достаточности и бюджетной ответственности. Рассмотрены модели распределения доходных источников и способы определения объема общих дотаций, модели горизонтального выравнивания, их принципы, преимущества и недостатки.

5. На основе проведенного анализа существующих инструментов выравнивания в странах ЕС сделан вывод, что страны ЕС используют различные системы дотаций для обеспечения самоуправлениям возможностей финансирования возложенных на них функций. Системы выравнивания состоят в основном из трех частей: выравнивания расходов, выравнивания финансовых возможностей, системы горизонтального выравнивания. Установлены факторы, влияющие на выбор финансовых инструментов, которые государства использует для выравнивания социально-экономических условий регионов, такими факторами являются:

- государственная административно-территориальная организация (федеральное либо унитарное государство, количество территориальных уровней самоуправления),

- распределение власти между уровнями территориального управления,

- объем и выбор компетенции,

- распределение компетенции самого самоуправления и делегированной компетенции,

- величина самоуправления (количество населения, площадь территории),

- факторы (демографические, географические, социально-экономические), влияющие на способность генерировать или создавать налоговые доходы и обеспечивать с финансовой точки зрения эффективное и независимое выполнение конкретных задач,

- количество самоуправлений и величина различий между ними.

На основе анализа применяемых различными государствами ЕС инструментов, входящих в механизмы выравнивания, выявлены определенные закономерности их применения, на основе этого произведена группировка стран ЕС по применяемым инструментам выравнивания.

Большинство государств выбрали механизм финансового выравнивания, когда общая сумма дотаций государственного бюджета исчисляется по заранее определенной формуле или определяется соглашением сторон, принимая во внимание фактические возможности государственного бюджета, а не рассчитанную финансовую необходимость самоуправлений.

Не существует единого для всех стран оптимального уровня выравнивания, решение о нем является политическим, но желательно, чтобы это решение основывалось на объективных критериях. В исследовании проведен анализ критериев, используемых странами ЕС, определяющих финансовую необходимость самоуправлений, выявлены наиболее часто из них используемые.

6. В результате анализа существующей системы межбюджетного выравнивания в Латвии приходим к выводу, что система соответствует многим рекомендациям ЕС, обеспечивает стабильность бюджетов самоуправлений, определенность доходов самоуправлений, открытость информации, а так же стандартизированным образом (в соответствии с формулой) оценивает различия в расходной и доходной части самоуправлений с целью определения объема дотации, полагающейся каждому самоуправлению. Система обеспечивает сравнительно высокую степень выравнивания, определенную объективность в распределении дотаций выравнивания, участие самоуправлений в процессе принятия ежегодных политических решений (переговоры правительства и самоуправлений). В Латвии реализована модель, учитывающая ограниченность средств государственного бюджета и подразумевающая, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров. Необходимость системы выравнивания финансов самоуправлений и отдельные вопросы этого процесса регламентируются несколькими законодательными актами, а также отдельным специальным законом, это в своем роде можно считать гарантом стабильности системы.

7. Выявлены следующие основные недостатки, сложившиеся в системе выравнивания в Латвии: в системе доминируют инструменты горизонтального выравнивания, не мотивирующие местные власти к развитию собственной доходной базы; система распределения вертикальных дотаций крайне политизирована, значительные средства получают самоуправления, возглавляемые сторонниками правящей коалиции; критерии распределения фондов выравнивания являются только демографическими и не учитывают других факторов, вызывающих финансовое неравенство регионов.

Поэтому, в целях развития демократии, для того, чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации своих функций, надо выбирать такие инструменты межбюджетного выравнивания, которые были бы менее зависимыми от политических решений. При этом инструменты должны не только выравнивать объективные различия между самоуправлениями, но и способствовать тому, чтобы местные власти были заинтересованы и прилагали собственные усилия к развитию своей собственной доходной базы, а не ждали бы дотаций из центра.

Для этого нужно использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, менее подверженные воздействию политического влияния и способствующие развитию инициатив местных органов.

Для сбалансированности местных бюджетов и обеспечения их самостоятельности необходимо, прежде всего, четко и качественно установить разграничение расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, стратегическим направлением реформирования системы налогообложения должна стать переориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами таких доходных источников, которые бы обеспечивали стабильное и соответствующее возложенным на местное самоуправление функциям поступление доходов, необходимо снизить уровень регулирующих доходов и размер финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с одновременным увеличением доли доходов, закрепленных за ними на постоянной основе. Из существующих в Латвии налогов в разряд налогов самоуправлений можно было бы включить подоходный налог с населения, налог на недвижимую собственность и подоходный налог с предприятий или его часть, что стимулировало бы самоуправления на проведение мероприятий, способствующих росту налоговой базы, т.е. развитию экономики.

8. Рассмотрено соответствие существующих критериев функциям и расходам самоуправлений, при этом установлено, что для выполнения многих функций не удается подобрать соответствующего критерия, который бы отражал реальные затраты на их выполнение, поэтому была проведена оценка возможности внедрения новых критериев, учитывая теоретические обобщения, общие советы ЕП и опыт других государств ЕС, имеющих такую же компетенцию самоуправлений. На этой основе внесены предложения по изменению количества и удельного веса критериев распределения средств фонда выравнивания, которые позволяют при уменьшении взносов самоуправлений-доноров в фонд увеличить уровень выравнивания.

9. На основе анализа действующей системы горизонтального выравнивания внесены предложения по усовершенствованию существующей в Латвии системы выравнивания финансов самоуправлений.