Комплексный подход к анализу предметов ведения муниципального образования как функции управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Комплексный подход к анализу предметов ведения муниципального образования как функции управления"

На правах рукописи

Ситенков Алексей Александрович

КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К АНАЛИЗУ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Владивосток - 2004

Диссертация выполнена во Владивостокском государственном университете экономики и сервиса

Научный руководитель -

Официальные оппоненты:

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ Краева Маргарита Ивановна доктор экономических наук, профессор Балабан Владимир Александрович кандидат экономических наук, доцент Веролайнен Сергей Иванович Хабаровская государственная академия экономики и права

Защита состоится 09 апреля 2004 г. в 16-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.054.01 при Дальневосточной государственной академии экономики и управления по адресу: 690950, г. Владивосток, Океанский проспект, 19, ауд. 148.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дальневосточной государственной академии экономики и управления.

Автореферат разослан « ОД » ^.»а^тО

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., доцент

И.И. Савченко

1. ОБШДЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. К числу наиболее важных и сложных проблем, решение которых является необходимым условием улучшения социально-экономического положения в стране, относится проблема анализа результатов развития муниципального образования (МО) и совершенствования на этой основе управления экономикой. Существует прямая зависимость между анализом и функционированием механизмов контроля и ответственности органов местного самоуправления, а также эффективностью их деятельности.

Практика показывает, что в настоящее время функционирование механизма анализа предметов ведения МО не отвечает потребностям муниципальной экономики и управления. Отсутствуют четкие критерии для поиска источников бюджетного инвестирования, отбора и финансирования муниципальных программ, а также для оценки их влияния на состояние МО. Несистемно определяются наличие, состав, а значит, и возможности использования финансовых и экономических ресурсов МО. Не решается важнейшая задача, стоящая перед МО и субъектами РФ, по анализу состояния МО при осуществлении программ их социально-экономического развития, оценке результатов этого развития.

Нормативно-законодательное обеспечение функционирования органов местного самоуправления и социально-экономического развития МО по-прежнему является противоречивым и не в полной мере отвечает требованиям эффективной организации муниципального управления. В этих условиях актуальными проблемами являются уточнение роли и функций местного самоуправления в системе управления территориями различного ранга, определение финансовых и материальных ресурсов, обеспечивающих функционирование и развитие МО, а также механизмов анализа (контроля и ответственности) в сфере муниципального управления.

Для предотвращения с одной стороны, произвольного выбора решений, соответствующего в конечном счете интересам бюрократии, а с другой - планирования предстоящих расходов "от достигнутого уровня", когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями, необходимы формализованные процедуры анализа общего состояния МО, его отдельных подсистем, социально-экономических программ развития. Применение аналитических методов не гарантирует самый эффективный результат, но позволяет отсекать заведомо худшие варианты, избегать внутренних противоречий в оценках, делать межвременные сопоставления и т.д.

Поэтому объективно необходимым и актуальным представляется исследование теоретических и практических аспектов анализа предметов ведения на местном уровне.

Степень разработанности проблемы. Сложность и многоплановость проблем анализа предметов ведения на муниципальном уровне обусловлена широким спектром вопросов, связанных с разработкой и реализацией планов развития МО; формированием системы индикаторов,1 ц шиш тмндиу^^^^рак-

Р0СБИ6ЛИ0ТЕКА

теристики текущего состояния МО как социально-экономической системы, его подсистем и элементов; выявлением факторов, оказывающих влияние на осуществление предметов ведения указанных субъектов; разработкой процедур и организационно-методического обеспечения управления и контроля в МО.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ, в 1995 г. - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в 1997 г. - ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» сформированы только правовые основы российского местного самоуправления. О существовании серьезных проблем в области экономики и управления МО и необходимости их решения отмечается и в указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» 1999 г., и в ежегодных президентских посланиях Федеральному собранию в 2000-2003 гг..

Принятие 6 октября 2003 г. нового ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в целом вступит в действие с 1 января 2006 г., свидетельствует, что процесс реформирования основ муниципального управления еще не завершен.

Вместе с тем, по данным за 1999-2003 гг., представленным Российской книжной палатой, из всех диссертационных работ по экономике и экономическим наукам этой широкой тематике (по специальностям 08.00.05 и 08.00.10) было посвящено всего 1,27 % всех работ или 104 работы из 8221. Динамика такова: в 1999 г. - 0,75 % (10 работ), в 2000 г. - 0,93 % (20), в 2001 г. - 1,52 % (29), в 2002 г. - 1,48 % (35), за три месяца 2003 г. - 2,22 % (10).

Если справедливо исходить из того, что содержание работы раскрывает. ее тему, то только 9 работ касаются анализа и оценки различных аспектов муниципального управления. В настоящее время защищены диссертационные работы по проблемам эффективности функционирования предпринимательской системы городского хозяйства, а также предприятий малого бизнеса на территории МО; оценки жизнеспособности МО и развития экономического пространства сельских МО; экономической оценки, формирования и выбора муниципальной инвестиционной программы; оценки эффективности управления муниципальным имуществом и недвижимым имуществом на муниципальном уровне; мониторинга и стратегического управления социально-экономическим развитием МО Крайнего севера; оценки и координирования народнохозяйственных интересов на региональном и местном уровнях власти.

По теме данной диссертационной работы не опубликовано ни одной монографии, не защищались кандидатские и докторские диссертации. Проблемы анализа предметов ведения муниципального образования, ориентированные как на улучшение состояния муниципальных финансов и экономики, так и на решение социальных проблем, в экономической литературе практически не рассматривались.

Основная идея работы заключается в согласованном анализе муниципальной собственности и социально-экономического развития муниципального

образования как основы системного подхода к муниципальной экономике и управлению.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

• выявить особенности и обосновать специфику предметов ведения муниципального образования РФ как объектов управления;

• исследовать существующие подходы и методы анализа состояния муниципального образования и обобщить имеющийся зарубежный и отечественный опыт;

• разработать концепцию и сформулировать основные положения комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования;

• обосновать систему обобщенных индикаторов и конкретных показателей, необходимых для комплексного анализа предметов ведения муниципального образования и принятия управленческих решений;

• на основе анализа предметов ведения конкретного муниципального образования показать практическую реализуемость предложенного подхода.

Объект исследования - система экономических отношений и связей по осуществлению предметов ведения муниципального образования.

Предмет исследования - совокупность управленческих отношений, связанных с формированием комплексного подхода и способов анализа предметов ведения муниципального образования.

Теоретической и методологической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципальной экономики и управления.

Заметный вклад в разработку теоретических и практических проблем муниципального управления внесли известные российские ученые: Л.А. Велихов, А.Г. Воронин, В .А Лапин, А.Н. Широков и др. Среди зарубежных исследователей, посвятивших свои труды стратегическому планированию городов, проблемам муниципальных финансов, известны имена Р. Аронсона, Р. Боула (Bahl), Т. Кларка, Ф. Хэйеса, Д. Гроссмана, Дж. Кауфмана, Ф. Фишера, Г. Бек-кера, М. Мескона и др.

В процессе работы применялись такие методы научного познания как анализ и синтез, выявление узких мест, ведущих звеньев и влияния отдельных факторов, группировки, разработка системы взаимосвязанных аналитических показателей (частных и обобщенных); методы графического и сравнительного анализа; дедуктивный и индуктивный методы; метод последовательной интеграции.

Нормативно-правовой базой исследований явились: Европейская хартия местного самоуправления, законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные документы Приморского края и муниципального образования г. Артем Приморского края за период 1992-2003 гг.

Наиболее существенные результаты, полученные автором:

• выявлены особенности и экономическая сущность предметов ведения муниципального образования РФ, раскрыто их содержание;

• на основе обобщения зарубежного и отечественного опыта анализа финансового состояния и социально-экономического развития муниципального образования обоснована необходимость и разработана концепция комплексного подхода к анализу муниципальных предметов ведения;

• предложен методический подход к формированию системы индикаторов для комплексного анализа муниципальной собственности и социально-экономического развития муниципального образования;

• • показана практическая реализуемость предлагаемого подхода к анализу муниципальных предметов ведения и использования полученных результатов для решения экономических проблем местного самоуправления и рейтинговой оценки уровня развития муниципальных образований;

• на основе предложенного методического подхода проведена диагностика развития муниципального образования г. Артема Приморского края;

Научная новизна полученных результатов:

• предложена авторская группировка предметов ведения муниципального образования, позволяющая их структурировать и систематизировать для анализа и оценки с целью решения задач управления МО в целом, отдельных его подсистем, элементов;

• разработаны положения комплексного анализа муниципальной собственности и социально-экономического развития МО, раскрывающая его сущность, цели, задачи, области применения в зависимости от специфики принимаемых решений;

• сформирована система индикаторов, представляющая собой совокупность двух ключевых блоков показателей и позволяющая диагностировать состояние отдельных групп предметов ведения муниципального образования, осуществлять текущий контроль и оценку результативности муниципального управления на основе имеющейся у муниципальных органов внешней и внутренней информации;

• разработан алгоритм определения совокупности показателей, характеризующих состояние муниципального бюджета;

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенные соискателем подход, методы и способы анализа предметов ведения муниципального образования могут быть применены для совершенствования управления (контроля) и решения прикладных задач, обеспечивая единство и целостность рассмотрения экономических и социальных явлений и закономерностей, происходящих в муниципальном образовании. Практические рекомендации по анализу предметов ведения МО могут быть использованы для повышения обоснованности и качества принимаемых в муниципалитете управленческих решений.

Результаты анализа уровня социально-экономического развития МО на базе разработанного подхода могут быть использованы при финансировании и

инвестировании специальных программ, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ.

Основные результаты диссертационного исследования, выносимые на

защиту:

1. выявлены особенности и экономическая сущность предметов ведения муниципального образования РФ и предложена их авторская группировка;

2. обоснована необходимость и разработаны основные положения комплексного подхода к анализу муниципальных предметов ведения;

3. разработан методический подход к формированию системы индикаторов муниципальной собственности и социально-экономического развития муниципального образования, позволяющей диагностировать состояние отдельных групп предметов ведения муниципального образования, осуществлять текущий контроль и оценку результативности муниципального управления на основе имеющейся у муниципальных органов внутренней и внешней информации;

4. выявлены особенности развития муниципального образования г. Артема Приморского края и даны практические рекомендации для диагностики состояния и рейтинговой оценки уровня развития муниципальных образований на основе разработанного подхода.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационной работы докладывались на научных конференциях в период с 1999 по 2003 год, в том числе: на 3-й Международной научной конференции творческой молодежи «Научно-техническое и экономическое сотрудничество стран АТР в XXI веке» (Хабаровск, 2003), на II Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие России в XXI веке» (Пенза, 2003), 5-й международной молодежной научно-практической конференции «Интеллектуальный потенциал вузов — на развитие Дальневосточного региона России» (Владивосток, 2003).

В 2001 и 2002 годах работы автора занимали призовые места в открытом конкурсе работ молодых ученых по экономическим наукам на премию Губернатора Приморского края в номинации «Менеджмент и муниципальное управление».

Основные результаты работы использовались в МО г. Артем Приморского края и при ведении лекционных курсов и практических задач по дисциплинам «Менеджмент», «Теория организации».

По теме диссертационной работы автором было опубликовано 7 работ общим объемом 2,6 пл.

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка лигературы, приложений. Работа изложена на 149 страницах машинописного текста и включает 18 схем и рисунков, 26 таблиц. Список литературы насчитывает 162 наименования на русском и английском языках.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении отражена актуальность темы диссертации, определены цели и задачи исследования, его объект и предмет, раскрывается научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Объективные предпосылки и теоретические основы анализа состояния муниципального образования» рассматриваются теоретические основы местного самоуправления в Российской Федерации, дается характеристика предметов ведения муниципального образования и их группировка, обобщается существующий опыт анализа состояния муниципального образования.

В ходе исследования автор пришел к выводу, что современная экономическая наука не дает полного и однозначного ответа на проблему системного рассмотрения предметов ведения муниципального образования.

В современной экономической науке до недавнею времени к ведению муниципальных образований РФ относили вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В проводимом исследовании автор акцентировал внимание на вопросах местного значения, жестко оговоренных в законодательстве РФ, поскольку государственные полномочия передаются органам местного самоуправления только одновременно с необходимыми материальными и финансовыми средствами и они остаются подконтрольны государству (их передача, условия и порядок контроля за реализацией осуществляется только законами РФ и ее субъектов). Изменения в нормативно-правовой базе исследования, произошедшие с принятием нового закона 6 октября 2003 г., не нарушают в целом сущности решаемой в работе проблемы, а необходимые содержательные поправки были внесены.

Анализ предметов ведения местного самоуправления и практики их осуществления показал, что центральное место при исследовании муниципального управления занимают проблемы финансов (бюджета). Следует отметить, что наделение муниципальных органов финансами имеет разные решения в странах Евросоюза, имеющих самую большую историю развития этого института (табл. 1). Не все сферы деятельности местного самоуправления имеют чисто финансовую природу, однако, в принципе, любая из них имеет весьма существенные финансовые аспекты.

С другой стороны, обоснованная оценка состояния муниципального образования не может быть дана без анализа его социально-экономического развития. Это тем более важно в условиях перехода от централизованного планового развития населенных пунктов в рамках политики "рационального размещения производительных сил" к инициативному экономическому развитию городов, целью которого является создание качественной среды проживания для жителей. Решение этих проблем создаст предпосылки к организации системы взаимодействия местного самоуправления, населения и государственной власти, решению экономических проблем местного самоуправления.

Таблица 1

Финансовые источники органов местного самоуправления в ведущих _странах Евросоюза (по данным Совета Европы), в %_

Страна Местные налоги, сборы и платежи Субсидии Займы Другие*

Великобритания ■ 17 77 0 6

Германия 35 45 9 11

Испания 47 37 10 6

Италия 29 38 9 24

Франция 38 26 10 26

* - штрафы, пени, прибыль от аренды и реализации муниципальной собственности и др.

Проведенная автором группировка вопросов местного значения позволяет выделить две основные группы с точки зрения экономического анализа: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования. Эти две группы тесно взаимосвязаны между собой.

В работе отмечены, во-первых, сложность и значимость местных финансов (бюджета) как составной части муниципальной собственности, так и основы социально-экономического развития. Во-вторых, функции органов местного самоуправления по вопросам социально-экономического развития находятся в широком диапазоне: от управления, регулирования и контроля до создания условий по решению отдельных вопросам. Муниципальное управление может быть фактически осуществлено только по тем вопросам местного значения, в отношении которых у его субъекта есть право регулировать, организовывать, контролировать или обеспечивать. А результаты выполнения таких функций как обеспечение и создание условий, участие могут быть оценены только экспертными методами, и, следовательно, могут быть прямо противоречивы, поскольку по большинству вопросов до сих пор не существует минимальных федеральных стандартов.

Проблема анализа состояния муниципальных образований в американской экономической литературе получила широкое развитие в период с конца 70-х до начала 90-х и, как правило, сводилась к оценке его финансов, состояние которых и определяло успешность действий органов местного самоуправления. Она достаточно разработана, в том числе в трудах, авторами которых являются: Richard J. Aronson, Roy W. Bahl, Terry N. Clark, Frederick O. Hayes, David A. Grossman, George C. Kaufman, Philip J. Fischer, а также публикуемые материалы Standard & Poor's. Авторы указывают на ряд проблем, возникающих при построении более точной картины общего финансового состояния и связанных сущностью общественного сектора, структурой муниципального бухгалтерского учета и содержанием финансового анализа.

Методология устойчивого развития ООН, которая основывается на показателях уровня и качества жизни населения и отражает степень социально-экономического развития страны, региона, территории, оказала существенное влияние и на американское муниципальное управление. Это получило выраже-

ние в развитии методологии, отражающей не только состояние финансов, а другие стороны функционирования муниципального образования, где ключевым является понятие качество жизни населения на территории.

Автором выделены следующие слабые стороны методологии устойчивого развития, связанные с анализом состояния муниципального образования. Методология изначально ориентированна на решение задач субъектов, внешних по отношению к муниципальному образованию, во-первых, и на статистическую информацию (а не на управленческую (оперативную), которой располагают органы местного самоуправления), большинство регистров которой обновляется раз в год, во-вторых.

Проведенный автором анализ зарубежных методик показал, что любая из них позволяет оценивать только какую-то одну из двух сторон анализа состояния муниципального образования (финансовую или социально-экономического развития), оставляя «в тени» другие составляющие комплекса предметов ведения муниципального образования.

Проведенный анализ отечественного муниципального опыта показывает, что универсального инструментария для комплексного анализа предметов ведения МО не существует. Для большинства муниципальных образований РФ такой анализ является проблемной областью в связи с отсутствием методических рекомендаций и обоснований. В этих условиях его высшие должностные лица и управленческие работники в целом не имеют целостные и системные знания о состоянии муниципального образования (в разрезе его предметов ведения), которые могут ограничить субъективизм и/или лоббирование принимаемых управленческих решений.

Автором обосновано, что комплексный анализ предметов ведения в муниципальном образовании, который должен включать в себя анализ муниципальной собственности (финансов) и социально-экономического развития (в строгом соответствии с предметами ведения).

Во второй главе «Методические основы разработки комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования» дана подробная характеристика конкретных зарубежных методик определения состояния муниципального образования, проанализирована их специфика, сильные и слабые стороны; в рамках разработанного комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования объединены ряд теоретических выводов и элементы конкретных зарубежных методик, доказана необходимость и возможность комплексного анализа муниципальной собственности (финансов) и социально-экономического развития, учитывающих их особенности; на базе разработанного подхода сформирована система индикаторов, характеризующих состояние муниципального образования и его элементов в соответствии с содержанием предметов ведения.

Любое муниципальное образование в той или иной мере и форме осуществляет анализ своего состояния (и заинтересовано в его улучшении). Цель проведения анализа - поиск путей эффективного управления наличными ресурсами с целью решения экономических проблем местного самоуправления.

Использование в РФ принятой в западных странах методологии анализа параметров МО практически невозможно из-за существующей огромной специфики. Принципиально различные полномочия, предметы ведения и источники формирования собственной доходной базы МО с одной стороны, и принципиальные различия в системах статистики, бухгалтерского учета и терминологии, которая используется в общепринятых на западе принципах бухгалтерского учета (GAAP), с другой.

Использование накопленного зарубежного опыта требует учет особенностей российских МО. Оно потребует адаптации существующих подходов и методов, создание единой аналитическо-информационной базы для внутреннего использования, формирование системы комплексного анализа предметов ведения, а также учета специального их применения в зависимости от конкретных целей решаемых задач на муниципальном уровне.

По мнению автора работы, анализ предметов ведения МО должен базироваться на использовании системного подхода, который представляет собой рассмотрение МО как единой социально-экономической системы и, одновременно, как элемента еще более крупной системы (субъекта Федерации). Его использование необходимо для повышения адекватности формализованного описания муниципального образования, что является одним из основных направлений применения методов системного анализа. Для анализа предметов ведения муниципального образования могут быть применены следующие модификации системного подхода:

• системно-элементный, отвечающий на вопрос, из каких компонентов образована система экономических отношений по осуществлению предметов ведения муниципального образования;

• системно-структурный, раскрывающий внутреннюю организацию этой системы, способ взаимодействия образующих ее компонентов;

• системно-функциональный, показывающий, какие функции выполняет данная система и образующие ее компоненты;

• системно-коммуникационный, раскрывающий взаимосвязь данной системы с другими системами экономических отношений по осуществлению собственных предметов ведения, как по вертикали (субъект Федерации, РФ), так и по горизонтали (с другими муниципальными образованиями);

• системно-интегративный, показывающий механизмы, факторы совершенствования и развития системы экономических отношений по осуществлению предметов ведения муниципального образования.

Основной целью комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования является:

• предоставление ясной и целостной картины результатов осуществления предметов ведения органам местного самоуправления, региональной власти, населению и другим заинтересованным сторонам;

•изучение ключевых аспектов взаимозависимости между динамикой состояния муниципального (местного) бюджета, финансового состояния субъек-

тов муниципального сектора экономики и комплексного социального - экономического развития;

• включение анализа долгосрочных социально-экономических тенденций в бюджетный процесс;

• создание основы - аналитической информации - для разработки мер по решению существующих проблем (программы социально-экономического развития муниципального образования).

Комплексный анализ предметов ведения МО определит возможности решения текущих и долгосрочных задач устойчивого социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов муниципального образования с учетом мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Основные направления использования комплексного подхода представлены на рис. 1.

Рис. 1 Основные направления использования результатов комплексного анализа

Отличительной особенностью подхода является то, что анализ предметов ведения осуществляется целостно. При комплексном подходе анализируются (сопоставляются) состояние муниципального сектора экономики и экономики муниципального образования. Полученная аналитическая информация является основой устранения «перекосов» и несоответствий одного элемента муниципального образования по отношению к другому.

По мнению автора, комплексный анализ предметов ведения МО (состояния МО и его элементов, соответствующие содержанию его предметов ведения) необходим следующим группам пользователей:

1) высшим должностным лицам и другим управленческим работникам муниципального образования, для которых важна оценка соответствия между принимаемыми управленческими решениями, использованными ресурсами и полученными результатами;

2) органам государственной власти субъекта Федерации для объективной ранжирования муниципальных образований по уровню развития (высокий, средний, низкий): принятия относительно каждой из них конкретных решений в сферах своей профессиональной компетенции;

Комплексный подход к анализу предметов ведения МО

7

3) исполнителям муниципального заказа, поставщикам муниципальных учреждений, для которых важна оценка оплаты за выполненные работы и услуги, поставленные товары;

4) кредиторам муниципального образования и инвесторам в экономику данной территории, которых интересует возможность возврата кредитов, а также реализация инвестиционные программы;

5) местным предпринимателям.

В работе отмечено, что муниципальные образования относятся к классу крупномасштабных систем, характеризующихся комплексным взаимодействием элементов, рассредоточенных на значительной территории и требующих для своего развития существенных затрат ресурсов и времени. Это позволило выделить преимущества комплексного подхода:

• простота используемых методов и доступность источников информации;

• единство и целостность оценки (каждый отдельный показатель не имеет существенного значения, если он не рассмотрен во взаимосвязи (дополнении и противопоставлении) с другими показателями);

• учет динамики изменений;

•использование душевых показателей - устранение влияния большой дифференциации социально-экономического развития разных муниципальных образований.

Информация, необходимая для такого анализа, в принципе, широко доступна. Автором определены необходимые источники информации, сформулированы основные принципы системного внедрения анализа в управленческий процесс МО.

Комплексный анализ реализуется посредством системы индикаторов, разработанной автором, которая представляет собой совокупность ключевых двух основных блоков показателей, позволяющих в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития муниципального образования и его элементов (рис.2). Группы показателей соответствуют муниципальным предметам ведения (выделенным направлениям анализа), которые они характеризуют, содержание и структуру которых должны раскрыть.

Муниципальные финансы и имущество

1. Доходы бюджета

2. Расходы бюджета

3. Дефицит бюджета

4. Финансовые заимствования

5. Муниципальный сектор .экономики

Социально-экономическое развитие муниципального образования

6 Занятость и социальное благополучие населения

7. Инфраструктура общественного, обслуживания

8. Экология и санитарное благополучие

9. Строительство и землепользование

10.Экономическое развитие_

Рис. 2 Группы показателей (основные компоненты), характеризующие предметы ведения муниципального образования

Первый блок индикаторов представляет собой совокупность ключевых финансовых показателей, позволяющих раскрыть состояние местных финансов (бюджета) и муниципального сектора экономики. Второй блок раскрывает динамику социально-экономического развития муниципального образования, он включает в себя известные демографические, социальные и экономические показатели, сгруппированные в строгом соответствии с вопросами местного значения. Выбор показателей и разработка всей системы осуществлялись на базе принципов, выделенных и сформулированных автором в ходе работы.

Для большинства используемых показателей не существует методически обоснованных оптимальных значений, не существует минимальных федеральных социальных стандартов и стандартов бюджетной обеспеченности населения, нет и аналитической базы для сравнения со значениями показателей в других МО. Однако, возможно изучение абсолютных значений показателей, их структуры и тенденций изменений. Впоследствии на основе обобщения достаточного фактического материала для показателей могут быть определены "коридоры" оптимальных значений. Следовательно, другой особенностью является сочетание в нем формальных методов анализа показателей разных блоков и неформализованной их оценки в рамках одной системы для последующего процесса принятия решения.

В третьей главе «Практические аспекты применения комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования» выполнена диагностика развития муниципального образования г. Артема Приморского края на основе разработанного подхода и на этой основе даны практические рекомендации; предложен способ расчета рейтинговой оценки уровня развития муниципальных образований.

Методика проведения диагностики развития муниципального образования г. Артем базируется на общей логике использования комплексного подхода к анализу предметов ведения. В рамках комплексного анализа осуществлялись:

1) объективный анализ динамики состояния муниципального (местного) бюджета и субъектов муниципального сектора экономики и комплексного социального - экономического развития;

2) изучение ключевых аспектов взаимозависимости имеющихся проблем развития муниципального образования, используемых методов и достигнутых в ходе диагностики результатов;

3) формирование аналитической информации для принятия решений о совершенствовании системы муниципальных предметов ведения и механизма функционирования муниципального образования в целом.

В ходе проведения диагностики развития муниципального образования г. Артем на основе комплексного подхода к анализу предметов ведения использовалась база данных, включающая информацию муниципального образования и органов статистики. Диагностика проводилась с применением разработанной автором системы показателей, характеризующих, соответственно:

• состояние муниципального (местного) бюджета, а также финансовое состояние субъектов муниципального сектора экономики (1-й блок);

• комплексное социально—экономическое развитие (2-й блок).

Проведены расчеты и анализ показателей, раскрывающих структуру и динамику финансовых результатов деятельности муниципалитета (местных финансов) за последние пять лет: доходов, расходов бюджета, его дефицита (профицита), финансовых заимствований, а также анализ показателей состояния муниципального сектора экономики. Проведен анализ динамики показателей социально-экономического развития МО, характеризующей занятость и социальное благополучие населения, инфраструктуру общественного обслуживания, строительство и экономическое развитие за четыре года.

Рассмотрение показателей в рамках одного блока позволило сопоставить показатели и выявить их согласованность, позволяющих с единой точки зрения понять самые разные аспекты рассматриваемого явления. Сопоставление двух блоков показателей выявило в целом разную динамику показателей бюджетного и социального обеспечения населения МО, а также противоречие основных источников информации о МО: финансовых муниципальных отчетов, которые наиболее достоверны, и статистической информации.

Проведенная диагностика показывает невысокий уровень неналоговых доходов МО г. Артем (около 5-6 %), что сопоставимо с аналогичным показателем других российских МО, и свидетельствует о недостаточно полном использовании этого специфичного источника собственных доходов местного самоуправления. Результаты расчетов могут быть использованы для выработки мер защиты и предотвращения неблагоприятных ситуаций, являются аналитическо-информационной базой для разработки стратегии и политики деятельности муниципального образования. Комплексный подход к анализу предметов ведения может быть применим для других муниципальных образований.

На основе разработанного подхода предложен способ рейтинговой оценки уровня развития МО. Органы государственной власти, используя данный способ рейтинговой оценки, могут классифицировать МО по группам с разным уровнем развития. Такой рейтинг необходим для определения адресов специальных программ социально-экономического развития территории, в частности, для определения МО, отстающих в развитии объектов социальной инфраструктуры и нуждающихся для этого в финансировании.

Методическую характеристику рейтинга определяют состав выбранных признаков и правило вычисления интегрального показателя. В качестве основных индикаторов изменения (социально-экономического) положения МО в результате реализации программных мероприятий автором обосновано и отобрано шесть индикаторов из сформированной в ходе работы системы показателей. Для объективной оценки социально - экономического положения набор анализируемых показателей (среднедушевые (удельные) значения) целесообразно сравнивать с показателями других муниципальных образований в регионе, а также в РФ в целом.

Расчет интегрального показателя проводится поэтапно. На первом этапе по каждому из индикаторов определяются ранги показателей, входящих в него. Затем полученные ранги суммируются, и определяется интегрированный ранг

по каждому индикатору, далее определяется ранг каждого МО, а также ранг среднерегионального значения, начиная с лучшего значения (первое место), и заканчивая худшим значением (последнее место). На втором этапе производится расчет балльной оценки по каждому из показателей для каждого МО. На третьем этапе для каждого МО производится операция суммирования приведенных балльных оценок по всем 6 индикаторам с последующим делением полученного результата на 6 и таким образом определяется искомая интегральная оценка уровня социально-экономического развития каждого МО.

В заключении приводятся результаты научного исследования и сформулированы выводы и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Ситенков А.А. Щербаков СП. Разработка бюджета муниципального образования // Сборник докладов научной межвузовской студенческой конференции по итогам научно - исследовательской работы за 1999-2000 годы. Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 2000. - 0,1 п.л.

2. Ситенков А.А. Анализ теоретических основ условий оценки эффективности управления муниципальным образованием // Тезисы докладов молодых ученых по экономическим наукам (по материалам четвертого конкурса на премию губернатора Приморского края). - Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 2002. -0,25 пл.

3. Ситенков А.А. Разработка методических основ оценки управленческого состояния муниципального образования // Научно-техническое и экономическое сотрудничество стран АТР в XXI веке: Труды 3-й Международной научной конференции творческой молодежи, 15-17 апреля 2003 г. - Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2003. - 0,25 п л.

4. Ситенков А.А. Экспресс-оценка системы управления муниципального образования // Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов Сборник статей Международной научно-практической конференции. - Пенза, 2003. - 0,25 пл.

5. Ситенков А.А. Методические основы экспресс-оценки состояния системы управления муниципального образования // Социально-экономическое развитие России в XXI веке; Сборник статей II Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2003. - 0,25 п.л.

6. Ситенков А.А. Комплексная оценка состояния системы управления муниципального образования (на примере г. Артема) // Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России Материалы 5-й международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых: В 5 кн. Кн. 2. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2003. - 0,5 пл.

7. Ситенков А.А. Комплексный анализ реализации основных предметов ведения муниципального образования» - в печати // Вестник ДВГАЭУ. - Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 2004. - 1,0 п.л.

Научное издание

Ситенков Алексей Александрович

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К АНАЛИЗУ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Лицензия на издательскую деятельность ИД № 03816 от 22.01.2001

Подписано в печать 05.02.2002. Формат 60x84/16. Бумага типографская. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,1 Уч.-изд. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ № 2(0

Издательство Владивостокского государственного университета экономики и сервиса 690600, Владивосток, ул. Гоголя, 41 Отпечатано в типографии ВГУЭС 690600, Владивосток, ул. Державина, 57

V? - 4 7 О 2

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ситенков, Алексей Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

1. ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

1.1. Местное самоуправление в Российской Федерации: характеристика предметов ведения.

1.2. Обобщение существующего опыта анализа состояния муниципального образования.

Выводы по первой главе.

2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ КОМПЛЕКСНОГО ПОДХОДА К АНАЛИЗУ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

2.1. Основные подходы и методы анализа.

2.2. Методический подход к комплексному анализу предметов ведения.

2.3. Система показателей, характеризующих предметы ведения.

Выводы по второй главе.

3. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ КОМПЛЕКСНОГО ПОДХОДА К АНАЛИЗУ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

3.1. Диагностика развития муниципального образования (на примере г. Артема).

3.2. Использование методического подхода для рейтинговой оценки социально-экономического развития муниципальных образований.

Выводы по третьей главе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Комплексный подход к анализу предметов ведения муниципального образования как функции управления"

К числу наиболее важных и сложных проблем, решение которых является необходимым условием улучшения социально-экономического положения в стране, относится проблема анализа результатов развития муниципального образования (МО) и совершенствования на этой основе управления экономикой. Существует прямая зависимость между анализом и функционированием механизмов контроля и ответственности органов местного самоуправления (МСУ), а также эффективностью их деятельности.

Практика показывает, что в настоящее время функционирование механизма анализа предметов ведения МО не отвечает потребностям муниципальной экономики и управления. Отсутствуют четкие критерии для поиска источников бюджетного инвестирования, отбора и финансирования муниципальных программ, а также для оценки их влияния на состояние МО. Несистемно определяются наличие, состав, а значит, и возможности использования финансовых и экономических ресурсов МО. Не решается важнейшая задача, стоящая перед МО и субъектами РФ, по анализу состояния МО при осуществлении программ их социально-экономического развития, оценке результатов этого развития.

Нормативно-законодательное обеспечение функционирования органов местного самоуправления и социально-экономического развития МО по-прежнему является противоречивым и не в полной мере отвечает требованиям эффективной организации муниципального управления. В этих условиях актуальными проблемами являются уточнение роли и функций местного самоуправления в системе управления территориями различного ранга, определение финансовых и материальных ресурсов, обеспечивающих функционирование и развитие МО, а также механизмов анализа (контроля и ответственности) в сфере муниципального управления.

Для предотвращения с одной стороны, произвольного выбора решений, соответствующего в конечном счете интересам бюрократии, а с другой планирования предстоящих расходов "от достигнутого уровня", когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями, необходимы формализованные процедуры анализа общего состояния МО, его отдельных подсистем, социально-экономических программ развития. Применение аналитических методов не гарантирует самый эффективный результат, но позволяет отсекать заведомо худшие варианты, избегать внутренних противоречий в оценках, делать межвременные сопоставления и т.д.

Поэтому объективно необходимым и актуальным представляется исследование теоретических и практических аспектов анализа предметов ведения на местном уровне.

Степень разработанности проблемы

Сложность и многоплановость проблем анализа предметов ведения на муниципальном уровне обусловлена широким спектром вопросов, связанных с разработкой и реализацией планов развития МО; формированием системы индикаторов, применяемых для характеристики текущего состояния МО как социально-экономической системы, его подсистем и элементов; выявлением факторов, оказывающих влияние на осуществление предметов ведения указанных субъектов; разработкой процедур и организационно-методического обеспечения управления и контроля в МО.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ, в 1995 г. - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в 1997 г. - ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» сформированы только правовые основы российского местного самоуправления. О существовании серьезных проблем в области экономики и управления МО и необходимости их решения отмечается и в указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» 1999 г., и в ежегодных президентских посланиях Федеральному собранию в 20002003 гг.

Принятие 6 октября 2003 г. нового ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в целом вступит в действие с 1 января 2006 г., свидетельствует, что процесс реформирования основ муниципального управления еще не завершен.

Вместе с тем, по данным за 1999-2003 гг., представленным Российской книжной палатой, из всех диссертационных работ по экономике и экономическим наукам этой широкой тематике (по специальностям 08.00.05 и 08.00.10) было посвящено всего 1,27 % всех работ или 104 работы из 8221. Динамика такова: в 1999 г. - 0,75 % (10 работ), в 2000 г. - 0,93 % (20), в 2001 г. - 1,52 % (29), в 2002 г. - 1,48 % (35), за три месяца 2003 г. - 2,22 % (10).

Если справедливо исходить из того, что содержание работы раскрывает ее тему, то только 9 работ касаются анализа и оценки различных аспектов муниципального управления. В настоящее время защищены диссертационные работы по проблемам эффективности функционирования предпринимательской системы городского хозяйства, а также предприятий малого бизнеса на территории МО; оценки жизнеспособности МО и развития экономического пространства сельских МО; экономической оценки, формирования и выбора муниципальной инвестиционной программы; оценки эффективности управления муниципальным имуществом и недвижимым имуществом на муниципальном уровне; мониторинга и стратегического управления социально-экономическим развитием МО Крайнего севера; оценки и координирования народнохозяйственных интересов на региональном и местном уровнях власти.

По теме данной диссертационной работы не опубликовано ни одной монографии, не защищались кандидатские и докторские диссертации. Проблемы анализа предметов ведения муниципального образования, ориентированные как на улучшение состояния муниципальных финансов и экономики, так и на решение социальных проблем, в экономической литературе практически не рассматривались.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

• выявить особенности и обосновать специфику предметов ведения муниципального образования РФ как объектов управления;

• исследовать существующие подходы и методы анализа состояния муниципального образования и обобщить имеющийся зарубежный и отечественный опыт;

• разработать концепцию и сформулировать основные положения комплексного подхода к анализу предметов ведения муниципального образования;

• обосновать систему обобщенных индикаторов и конкретных показателей, необходимых для комплексного анализа предметов ведения муниципального образования и принятия управленческих решений;

• на основе анализа предметов ведения конкретного муниципального образования показать практическую реализуемость предложенного подхода.

Объект исследования

Объектом исследования является система экономических отношений и связей по осуществлению предметов ведения муниципального образования.

Предмет исследования

Предметом исследования является совокупность управленческих отношений, связанных с формированием комплексного подхода и способов анализа предметов ведения муниципального образования.

Теоретическая и методическая основа исследований

Теоретической и методической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципальной экономики и управления.

Заметный вклад в разработку теоретических и практических проблем муниципального управления внесли известные российские ученые: Л.А. Велихов, А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков и др. Среди зарубежных исследователей, посвятивших свои труды стратегическому планированию городов, проблемам муниципальных финансов, известны имена Р. Аронсона, Р. Боула (Bahl), Т. Кларка, Ф. Хэйеса, Д. Гроссмана, Дж. Кауфмана, Ф. Фишера, Г. Беккера, М. Мескона и др.

В процессе работы применялись такие методы научного познания как анализ и синтез, выявление узких мест, ведущих звеньев и влияния отдельных факторов, группировки, разработка системы взаимосвязанных аналитических показателей (частных и обобщенных); методы графического и сравнительного анализа; дедуктивный и индуктивный методы; метод последовательной интеграции.

Нормативно-правовая база

Нормативно-правовой базой исследований явились: Европейская хартия местного самоуправления, законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные документы Приморского края и муниципального образования г. Артем Приморского края за период 1992 -2003 гг.

Научные результаты исследования:

• выявлены особенности и экономическая сущность предметов ведения муниципального образования РФ, раскрыто их содержание;

• на основе обобщения зарубежного и отечественного опыта анализа финансового состояния и социально-экономического развития муниципального образования обоснована необходимость и разработана концепция комплексного подхода к анализу муниципальных предметов ведения;

• предложен методический подход к формированию системы индикаторов для комплексного анализа, муниципальной собственности и социально-экономического развития муниципального образования;

• показана практическая реализуемость предлагаемого подхода к анализу муниципальных предметов ведения и использования полученных результатов для решения экономических проблем местного самоуправления и рейтинговой оценки уровня развития муниципальных образований;

• на основе предложенного методического подхода проведена диагностика развития муниципального образования г. Артема Приморского края.

Научная новизна

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

• предложена авторская группировка предметов ведения муниципального образования, позволяющая их структурировать и систематизировать для анализа и оценки с целью решения задач управления МО в целом, отдельных его подсистем, элементов;

• разработаны положения комплексного анализа муниципальной собственности и социально-экономического развития МО, раскрывающая его сущность, цели, задачи, области применения в зависимости от специфики принимаемых решений;

• сформирована система индикаторов, представляющая собой совокупность двух ключевых блоков показателей и позволяющая диагностировать состояние отдельных групп предметов ведения муниципального образования, осуществлять текущий контроль и оценку результативности муниципального управления на основе имеющейся у муниципальных органов внешней и внутренней информации;

• разработан алгоритм определения совокупности показателей, характеризующих состояние муниципального бюджета.

Практическая значимость

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенные соискателем подход, методы и способы анализа предметов ведения муниципального образования могут быть применены для совершенствования управления (контроля) и решения прикладных задач, обеспечивая единство и целостность рассмотрения экономических и социальных явлений и закономерностей, происходящих в муниципальном образовании. Практические рекомендации по анализу предметов ведения МО могут быть использованы для повышения обоснованности и качества принимаемых в муниципалитете управленческих решений.

Результаты анализа уровня социально-экономического развития МО на базе разработанного подхода могут быть использованы при финансировании и инвестировании специальных программ, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ.

Основные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. выявлены особенности и экономическая сущность предметов ведения муниципального образования РФ и предложена их авторская группировка;

2. обоснована необходимость и разработаны основные положения комплексного подхода к анализу муниципальных предметов ведения;

3. разработан методический подход к формированию системы индикаторов муниципальной собственности и социально-экономического развития муниципального образования, позволяющей диагностировать состояние отдельных групп предметов ведения муниципального образования, осуществлять текущий контроль и оценку результативности муниципального управления на основе имеющейся у муниципальных органов внутренней и внешней информации;

4. выявлены особенности развития муниципального образования г. Артема Приморского края и даны практические рекомендации для диагностики состояния и рейтинговой оценки уровня развития муниципальных образований на основе разработанного подхода.

Апробация результатов исследования

Основные теоретические и практические результаты диссертационной работы докладывались на научных конференциях в период с 1999 по 2003 год, в том числе: на 3-й Международной научной конференции творческой молодежи «Научно-техническое и экономическое сотрудничество стран АТР в XXI веке» (Хабаровск, 2003), на II Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие России в XXI веке» (Пенза, 2003), 5-й международной молодежной научно-практической конференции «Интеллектуальный потенциал вузов — на развитие Дальневосточного региона России» (Владивосток, 2003).

В 2001 и 2002 годах работы автора занимали призовые места в открытом конкурсе работ молодых ученых по экономическим наукам на премию Губернатора Приморского края в номинации «Менеджмент и муниципальное управление».

Основные результаты работы использовались в МО г. Артем Приморского края и при ведении лекционных курсов и практических задач по дисциплинам «Менеджмент», «Теория организации».

Перечень научных публикаций по теме диссертационного исследования

По теме диссертационной работы было опубликовано 7 работ общим объемом 2,6 п.л. в том числе: «Анализ теоретических основ условий оценки эффективности управления муниципальным образованием» — материалы четвертого конкурса работ молодых ученых на грант губернатора Приморского края, ДВГАЭУ (2002 г.); «Экспресс-оценка системы управления муниципального образования» в сборнике статей Международной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов», Пенза (2003 г.); «Методические основы экспресс-оценки состояния системы управления муниципального образования» в сборнике статей II Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие России в XXI веке», Пенза (2003 г.); «Комплексная оценка состояния системы управления муниципального образования (на примере г. Артема)» - в материалах 5-й международной конференции «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие дальневосточного региона России», ВГУЭС, 2003 г., «Комплексный анализ реализации основных предметов ведения муниципального образования» в вестнике ДВГАЭУ, 2004 г. - в печати.

Структура диссертации

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений. Работа изложена на 145 страницах машинописного текста и включает 16 схем и рисунков, 28 таблиц. Список литературы насчитывает 162 наименования на русском и английском языках.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ситенков, Алексей Александрович

Выводы по третьей главе

Проведены расчеты и анализ показателей, раскрывающих структуру и динамику финансовых результатов деятельности муниципалитета (местных финансов) за последние пять лет: доходов, расходов бюджета, его дефицита (профицита), финансовых заимствований, а также анализ показателей состояния муниципального сектора экономики. Проведен анализ динамики показателей социально-экономического развития МО, характеризующей занятость и социальное благополучие населения, инфраструктуру общественного обслуживания, строительство и экономическое развитие за четыре года.

Рассмотрение показателей в рамках одного блока позволило сопоставить показатели и выявить их согласованность, позволяющих с единой точки зрения понять самые разные аспекты рассматриваемого явления. Сопоставление двух блоков показателей выявило в целом разную динамику показателей бюджетного и социального обеспечения населения МО, а также противоречие основных источников информации о МО: финансовых муниципальных отчетов, которые наиболее достоверны, и статистической информации.

Результаты расчетов могут быть использованы для выработки мер защиты и предотвращения неблагоприятных ситуаций, являются аналитическо-информационной базой для разработки стратегии и политики деятельности муниципального образования. Комплексный подход к анализу предметов ведения может быть применим для других муниципальных образований.

На основе разработанного подхода предложен способ рейтинговой оценки уровня развития МО. Органы государственной власти, используя данный способ рейтинговой оценки, могут классифицировать МО по группам с разным уровнем развития. Такой рейтинг необходим для определения адресатов специальных программ социально-экономического развития территории, в частности, для определения МО, отстающих в развитии объектов социальной инфраструктуры и нуждающихся для этого в финансировании.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. В современной экономической науке до недавнего времени к ведению муниципальных образований РФ относили вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В проводимом исследовании автор акцентировал внимание на вопросах местного значения, жестко оговоренных в законодательстве РФ, поскольку государственные полномочия передаются органам местного самоуправления только одновременно с необходимыми средствами и они остаются подконтрольны государству. Изменения в нормативно-правовой базе исследования, произошедшие с принятием нового закона 6 октября 2003 г., не нарушают в целом сущности решаемой в работе проблемы, а необходимые содержательные поправки были внесены.

Анализ предметов ведения местного самоуправления и практики их осуществления показал, что центральное место при исследовании муниципального управления занимают проблемы финансов (бюджета). Не все сферы деятельности местного самоуправления имеют чисто финансовую природу, однако, в принципе, любая из них имеет весьма существенные финансовые аспекты.

С другой стороны, обоснованная оценка состояния муниципального образования не может быть дана без анализа его социально-экономического развития, целью которого является создание качественной среды проживания для жителей. Решение этих проблем создаст предпосылки к организации системы взаимодействия местного самоуправления, населения и государственной власти, решению экономических проблем местного самоуправления.

Проведенная автором группировка вопросов местного значения позволяет выделить две основные группы с точки зрения экономического анализа: управление муниципальными бюджетом и собственностью имущественными правами) и комплексное социально - экономическое

124 развитие муниципального образования. Эти две группы тесно взаимосвязаны между собой.

В работе отмечены, во-первых, сложность и значимость местного бюджета как составной части муниципальных экономических основ, так и основы социально-экономического развития. Во-вторых, функции органов местного самоуправления по вопросам социально-экономического развития находятся в широком диапазоне: от управления, регулирования и контроля до создания условий по решению отдельных вопросов. Муниципальное управление может быть фактически осуществлено только по тем вопросам местного значения, в отношении которых у его субъекта есть право регулировать, организовывать, контролировать или обеспечивать. А результаты выполнения таких функций как обеспечение и создание условий, участие могут быть оценены только экспертными методами, и, следовательно, могут быть прямо противоречивы, поскольку по большинству вопросов до сих пор не существует минимальных федеральных стандартов.

Без обеспечения прозрачности и объективности действий органов МСУ автор считает маловероятным качественный прорыв в создании благоприятных условий для предпринимательства, реализации инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и малого и среднего бизнеса, т.е. активном формировании финансово - экономической базы МО.

2. Проведенный автором анализ зарубежных методик показал, что любая из них позволяет оценивать только какую-то одну из двух сторон анализа состояния муниципального образования (финансовую или социально-экономического развития), оставляя «в тени» другие составляющие комплекса предметов ведения муниципального образования.

Проведенный анализ отечественного муниципального опыта показывает, что универсального инструментария для комплексного анализа предметов ведения МО не существует. Для большинства муниципальных образований РФ такой анализ является проблемной областью в связи с отсутствием методических рекомендаций и обоснований.

125

Автором обосновано, что комплексный анализ предметов ведения в муниципальном образовании, который должен включать в себя анализ муниципальной собственности (финансов) и социально-экономического развития (в строгом соответствии с предметами ведения).

Практическое использование в РФ принятой в западных странах методологии анализа параметров МО затруднено из-за существующей специфики. Это выражается в принципиально различных полномочиях, предметах ведения и источниках формирования собственной доходной базы МО с одной стороны, и принципиальных различиях в системах статистики, бухгалтерского учета и терминологии, которая используется в общепринятых на западе принципах бухгалтерского учета (GAAP), с другой.

По мнению автора работы, анализ предметов ведения МО должен базироваться на использовании системного подхода, который представляет собой рассмотрение МО как единой социально-экономической системы и, одновременно, как элемента еще более крупной системы (субъекта Федерации). Его использование необходимо для повышения адекватности формализованного описания муниципального образования, что является одним из основных направлений применения методов системного анализа.

3. В ходе исследования автором предложен комплексный подход к анализу предметов ведения МО. Автором разработаны основные положения комплексного подхода к анализу предметов ведения МО, которые представляют собой единую систему представлений о приоритетных направлениях, задачах и принципах в сфере анализа и оценки деятельности органов МСУ, а также о механизмах их реализации.

Комплексный анализ предметов ведения МО определит возможности решения текущих и долгосрочных задач устойчивого социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов муниципального образования с учетом мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

Комплексный анализ реализуется посредством системы индикаторов, разработанной автором, которая представляет собой совокупность двух основных блоков показателей, позволяющих в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития муниципального образования и его элементов. Группы показателей соответствуют муниципальным предметам ведения (выделенным направлениям анализа), которые они характеризуют, содержание и структуру которых должны раскрыть.

Первый блок индикаторов представляет собой совокупность ключевых финансовых показателей, позволяющих раскрыть состояние местных финансов (бюджета) и муниципального сектора экономики. Второй блок раскрывает динамику социально-экономического развития муниципального образования, он включает в себя известные демографические, социальные и экономические показатели, сгруппированные в строгом соответствии с вопросами местного значения. Выбор показателей и разработка всей системы осуществлялись на базе принципов, выделенных и сформулированных автором в ходе работы.

Автором определены необходимые источники информации, сформулированы основные принципы системного внедрения анализа в управленческий процесс МО.

Для большинства используемых показателей не существует методически обоснованных оптимальных значений, не существует минимальных федеральных социальных стандартов и стандартов бюджетной обеспеченности населения, нет и аналитической базы для сравнения со значениями показателей в других МО. Однако, возможно изучение абсолютных значений показателей, их структуры и тенденций изменений. Впоследствии на основе обобщения достаточного фактического материала для показателей могут быть определены коридоры" оптимальных значений. Следовательно, другой особенностью является сочетание в нем формальных методов анализа показателей разных блоков и неформализованной их оценки в рамках одной системы для последующего процесса принятия решения.

127

4. Проведены расчеты и анализ показателей, раскрывающих структуру и динамику финансовых результатов деятельности муниципалитета (местных финансов) за последние пять лет: доходов, расходов бюджета, его дефицита (профицита), финансовых заимствований, а также анализ показателей состояния муниципального сектора экономики. Проведен анализ динамики показателей социально-экономического развития МО, характеризующей занятость и социальное благополучие населения, инфраструктуру общественного обслуживания, строительство и экономическое развитие за четыре года.

Рассмотрение показателей в рамках одного блока позволило сопоставить показатели и выявить их согласованность, позволяющих с единой точки зрения понять самые разные аспекты рассматриваемого явления. Сопоставление двух блоков показателей выявило в целом разную динамику показателей бюджетного и социального обеспечения населения МО, а также противоречие основных источников информации о МО: финансовых муниципальных отчетов, которые наиболее достоверны, и статистической информации.

Проведенная диагностика показывает невысокий уровень неналоговых доходов МО г. Артем (около 5-6 %), что сопоставимо с аналогичным показателем других российских МО, и свидетельствует о недостаточно полном использовании этого специфичного источника собственных доходов местного самоуправления. Результаты расчетов могут быть использованы для выработки мер защиты и предотвращения неблагоприятных ситуаций, являются аналитическо-информационной базой для разработки стратегии и политики деятельности муниципального образования. Комплексный подход к анализу предметов ведения может быть применим для других муниципальных образований.

5. На основе разработанного подхода предложен способ рейтинговой оценки уровня развития МО. Органы государственной власти, используя данный способ рейтинговой оценки, могут классифицировать МО по группам с разным уровнем развития. Такой рейтинг необходим для определения

128 адресатов специальных программ социально-экономического развития территории, в частности, для определения МО, отстающих в развитии объектов социальной инфраструктуры и нуждающихся для этого в финансировании.

Методическую характеристику рейтинга определяют состав выбранных признаков и правило вычисления интегрального показателя. В качестве основных индикаторов изменения (социально-экономического) положения МО в результате реализации программных мероприятий автором обосновано и отобрано шесть индикаторов из сформированной в ходе работы системы показателей. Для объективной оценки социально - экономического положения набор анализируемых показателей (среднедушевые (удельные) значения) целесообразно сравнивать с показателями других муниципальных образований в регионе, а также в РФ в целом.

Расчет интегрального показателя проводится поэтапно. На первом этапе по каждому из индикаторов определяются ранги показателей, входящих в него. Затем полученные ранги суммируются, и определяется интегрированный ранг по каждому индикатору, далее определяется ранг каждого МО, а также ранг среднерегионального значения, начиная с лучшего значения (первое место), и заканчивая худшим значением (последнее место). На втором этапе производится расчет балльной оценки по каждому из показателей для каждого МО. На третьем этапе для каждого МО производится операция суммирования приведенных балльных оценок по всем 6 индикаторам с последующим делением полученного результата на 6 и таким образом определяется искомая интегральная оценка уровня социально-экономического развития каждого МО.