Контроль налоговых органов за платежами в бюджет юридических лиц тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Горлова, Оксана Степановна

Введение.

Глава 1. Особенности контроля налоговых органов за платежами юридических лиц в бюджет.

1.1. Особенности и принципы организации контроля налоговых органов за юридическими лицами.

1.2. Формы и методы контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами.

Глава 2. Анализ действующей практики контрольной работы налоговых органов с юридическими лицами.

2.1. Анализ контрольной деятельности налоговых органов за уплатой налоговых платежей в бюджет юридическими лицами.

2.2. Взаимодействие налоговых органов и органов налоговой полиции при осуществлении контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами.

Глава 3. Пути повышения эффективности контрольной работы налоговых органов с юридическими лицами.

3.1. Основные направления совершенствования организации и методов работы налоговых органов с юридическими лицами.

3.2. Проблемы информатизации органов налоговой службы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Контроль налоговых органов за платежами в бюджет юридических лиц"

Контроль налоговых органов за полным и своевременным исчислением и уплатой налоговых платежей в бюджет, соблюдением налогоплательщиками платежной дисциплины является необходимым условием нормального функционирования любой налоговой системы, обеспечения стабильности доходной базы бюджетов разного уровня. Как показывает практика, при низкой эффективности такого контроля налогоплательщики не всегда своевременно и в полном объеме уплачивают причитающиеся налоговые платежи. Это определяет поиск новых подходов в работе налоговых органов России.

Развитие рыночных принципов хозяйствования, структурная перестройка экономики вызвали значительное увеличение количества юридических лиц, расширение их экономических связей. В то же время макроэкономическая нестабильность, кризис платежной системы, падение объемов производства приводят к ухудшению финансового положения хозяйствующих субъектов, невозможности ими своевременно и в полном объеме рассчитываться по своим обязательствам перед государством. В этих условиях возрастает необходимость совершенствования системы налогового контроля путем развития предварительного и текущего контроля за финансово-хозяйственной деятельностью юридических лиц.

Вместе с тем, в последнее время в РФ участились случаи нарушения налогового законодательства юридическими лицами, в частности, их уклонения как от постановки на учет в налоговых органах, так и от уплаты налогов. Как следствие, выросли недоимки по налоговым платежам в бюджет, что отрицательно сказывается на формировании доходов бюджетов всех уровней, не позволяет в полном объеме выделять бюджетные средства для проведения запланированных мероприятий. Все это обусловливает необходимость постоянного совершенствования организации работы, форм и методов контроля налоговых органов и, соответственно, дальнейшего комплексного исследования этих вопросов.

В действующем налоговом законодательстве, а также в принятой и вводимой в действие с 1 января 1999 г. первой части Налогового кодекса РФ остался нерешенным ряд вопросов, касающихся форм осуществления контроля налоговыми органами, процедуры и сроков проведения документальных проверок, взаимоотношений юридических лиц и налоговых органов при осуществлении последними контрольных действий, что вызывает необходимость разработки и внесения определенных корректив в налоговое законодательство.

В работах по теории и практике контроля в основном рассматривается финансовый контроль в целом. В изучение и разработку проблем совершенствования финансового контроля внесли значительный вклад такие экономисты, как Аллахвердян Д.А., Бакаев A.C., Белобжецкий И.А., Белуха Н.Т., Вознесенский Э.А., Гаджиев Н.Г., Гуреев В.И., Данилевский Ю.А., Журко В.Ф., Козырин А.Н., Крамаровский JIM., Лакис В.И., Ларичев В.Д., Мацкевичус И.С., Рябчиков М.П., Соловьев Г.А., Цвейбак Я.И., Черноморд П.В. и другие. Однако, большая часть исследований, выполненных этими авторами, посвящена вопросам финансового контроля в условиях командно-административной системы управления экономикой.

В последние годы появился ряд работ, в которых исследуются вопросы контрольной деятельности налоговых органов, их роли в обеспечении устойчивости доходной базы бюджетов разного уровня. Теоретические основы налогового контроля, проблемы практической деятельности налоговых инспекций, налогообложения юридических лиц рассматривались в трудах таких ученых и специалистов-практиков, как Артюхов В.Г., Братцев В.И., Брызгалин A.B., Горский И.В., Гусев В.В., Дмитренко Т.М., Зуйков И.С., Наринский A.C., Павлова Л.П., Пансков В.Г., Пепеляев С.Г., Рагозин Б.А., Родионова В.М., Телятников Н.Б., Черник Д.Г., Шаталов С.В., Щербинин А.Т.,

Юткина Т.Ф. и другие. Тем не менее многие проблемы организации и методики контроля, осуществляемого налоговыми органами, регламентации прав и ответственности должностных лиц налоговых органов, практического применения в России опыта зарубежных налоговых служб, взаимодействия налоговых органов с органами налоговой полиции, совершенствования контрольной работы налоговых органов в условиях компьютеризации и ряд других изучены недостаточно и в современных условиях требуют дальнейшего исследования.

Вышеизложенное определяет актуальность выбранной темы, цель и основные направления исследования.

Цель работы заключается в том, чтобы на основе изучения теоретических положений и правовой базы налогового контроля, анализа и обобщения действующей практики контрольной работы налоговых органов дать теоретическое обоснование особенностей контроля налоговых органов за уплатой налоговых платежей в бюджет юридическими лицами и разработать рекомендации по повышению его эффективности.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи: выявить особенности проведения контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами на основе изучения организационно-правовой базы контрольной деятельности налоговых органов; определить соответствие прав, предоставленных налоговым органам, возможности осуществления ими действенного контроля за соблюдением налогового законодательства; дать оценку реализации на практике принципов организации контроля налоговых органов в современных условиях; оценить соответствие форм и методов контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами современным требованиям; выявить недостатки, существующие при постановке на учет юридических лиц в налоговых инспекциях, проведении камеральных и документальных проверок, организации работы по взысканию недоимок в бюджет, и разработать рекомендации по совершенствованию организации работы и методов контроля налоговых органов; обосновать предложения по решению проблем взаимодействия налоговых органов и органов налоговой полиции при осуществлении контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами; выработать рекомендации по совершенствованию контроля за платежами юридических лиц в бюджет в условиях компьютеризации работы налоговых инспекций.

Предметом исследования являются правовая база, организация и методика контроля налоговых органов за уплатой налоговых платежей юридическими лицами.

Объектом исследования выступает деятельность Госналогслужбы РФ, налоговых органов Иркутской области, г. Москвы.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют исследования ведущих ученых и практических работников в области финансового и налогового контроля, налогообложения юридических лиц. В работе использованы законодательные акты РФ, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, касающиеся вопросов налогового контроля, функционирования налоговых органов, инструкции ГНС РФ, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Госналогслужбы РФ, ГНИ по г. Москве, территориальных налоговых инспекций г. Москвы, ГНИ по Иркутской области, ГНИ по г. Иркутску, районных налоговых инспекций г. Иркутска, ФСНП РФ, У ФСНП РФ по г. Москве, УФСНП РФ по Иркутской области. При анализе и решении поставленных задач использовались годовые, квартальные отчеты, оперативная информация налоговых органов, а также статистические данные.

В ходе исследования применялись методы индуктивных и дедуктивных выводов, системного анализа теоретического и практического материала, синтеза. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Научная новизна работы заключается в том, что дано теоретическое обоснование особенностей контроля налоговых органов за уплатой налоговых платежей юридическими лицами и определены направления повышения его эффективности, связанные с совершенствованием правовой базы налогового контроля, организационно-методических основ контрольной работы налоговых органов, а также их структуры.

В результате проведенного исследования автором были получены следующие теоретические и практические результаты: уточнено определение налогового контроля с учетом обоснования его активной экономической направленности; выявлены особенности контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами по сравнению с контролем за уплатой налоговых платежей физическими лицами, в т.ч. при постановке на учет юридических лиц в налоговых органах, по формам и методам контроля, по способу взыскания неуплаченных сумм в бюджет; предложены поправки к законодательным актам, уточняющие права и ответственность налоговых органов при проведении документальных проверок; обоснована необходимость изменения направленности и содержания камеральных проверок юридических лиц с целью подготовки и обобщения информации для выбора объектов документальных проверок; уточнена схема построения налоговой инспекции по функциональному принципу; разработаны предложения по содержанию программы совместных документальных проверок юридических лиц налоговыми органами и органами налоговой полиции, а также по разграничению функций между сотрудниками этих органов во время совместных проверок; обоснованы рекомендации по формированию статистической базы данных в налоговых инспекциях по юридическим лицам; внесены предложения по уточнению содержания программы документальных крупных налогоплательщиков; даны рекомендации по совершенствованию контроля при приеме налоговой отчетности юридических лиц в условиях компьютеризации работы налоговых органов.

Основные положения и выводы диссертации были изложены в работах, опубликованных в сборниках научных трудов Иркутской государственной экономической академии, Московской государственной академии управления им. С. Орджоникидзе, Ростовской государственной экономической академии, Казахского государственного экономического университета.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Горлова, Оксана Степановна

Результаты работы по взысканию недоимки в бюджет

ГНИ по г. Иркутску1

Показатели 1995 1996 1997 год год год

Выставлено требований (ед.) 187319 961039 1018030

В т.ч. на дебиторов (ед.) 23019 96569 35461

- в % к количеству выставленных требований 12,29 10,05 3,48

Погашено требований (млн. руб.) 42221 282925 224499

- в % 22,54 29,44 22,05

В т.ч.: добровольно 9248 134353 39516 взыскано: 32973 148572 184983

- с расчетных счетов 27970 128712 167919

- с валютных счетов 66 763 165

- с дебиторов 4901 16334 7550

- изъято наличными 1 334 7102

- реализовано имущества 35 2429 2247

По РФ согласно данным оперативной отчетности за 1997 г. с расчетных (текущих) счетов налогоплательщиков в бюджетную систему было аккумулировано 18,2 трлн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 9,0 трлн. рублей. При этом выставлено на расчетные счета налогоплательщиков -5,5 млн. инкассовых поручений на общую сумму 329,5 трлн. рублей, в том числе на сумму 159,6 трлн. рублей - по федеральному бюджету. Таким образом, эффективность взыскания недоимки с расчетных (текущих) счетов составила 5,5% в консолидированный бюджет, в федеральный бюджет - 5,6%.

С текущих валютных счетов в консолидированный бюджет в погашение недоимки поступило за 9 месяцев 1997 г. 644,6 млрд. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 246,1 млрд. рублей. За этот же период налоговые органы выставили на текущие валютные счета 18,9 тысяч инкассовых поручений на общую сумму 32,7 трлн. рублей, в том числе в федеральный

1 Составлено по данным отчетности ф. № 2-Н ГНИ по г. Иркутску за 1995 - 1997 г.г. бюджет - 20,6 трлн. рублей. Следовательно, эффективность данной меры принудительного взыскания составляет 2,0% в консолидированный бюджет и 1,2% в федеральный бюджет. Это обусловлено как отсутствием денежных средств на счетах предприятий, связанным с кризисными явлениями в экономике, так и уклонением юридических лиц от уплаты налогов.

Налоговые органы постоянно предпринимают предусмотренные законодательством меры по принудительному взысканию недоимки в отношении крупнейших предприятий-должников. В целях активизации работы по снижению недоимки налоговые инспекции провели комплекс мероприятий по выявлению посреднических фирм, осуществляющих бартерные и иные операции с крупнейшими предприятиями-недоимщиками и проверке их финансово-хозяйственной деятельности. Всего налоговыми инспекциями у 525 крупнейших недоимщиков было выявлено 1875 предприятий-посредников, из которых документально проверено 280 и за нарушение налогового законодательства доначислено свыше 1,5 трлн. рублей платежей в бюджет.

В то же время практика показывает, что, используя только методы принуждения в условиях существующего налогового законодательства, бороться с недоимками трудно, следовательно, необходимо разумное сочетание мер как принуждения, так и убеждения. Поэтому, прежде всего деятельность налоговых органов направлена на то, чтобы помочь должникам выявить неиспользуемые ресурсы, оптимизировать структуру активов, особенно в условиях, когда существует множество объективных причин для возникновения недоимок. Тщательно просчитываются различные варианты погашения задолженности, которые позволили бы снизить объем налоговой недоимки и в то же время не подвести предприятие к банкротству. Таким образом, налоговые органы в работе по сокращению недоимок постоянно ведут поиск наиболее эффективных методов, которые позволили бы решать проблемы снижения недоимки в увязке с реальным финансово-хозяйственным состоянием предприятия. Только в случаях умышленного уклонения от налогообложения применяются более жесткие методы.

Практика показала, что формами превентивной работы являются:

- направление в качестве предупредительной меры письменных предостережений юридическим лицам с требованиями устранения нарушений законодательства, своевременной и полной уплаты налогов и других обязательных платежей, представления отчетной и иной документации в установленные сроки, ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством, а при необходимости - восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика;

- внесение налоговыми органами предложений об устранении обстоятельств, способствовавших совершению налоговых преступлений и нарушений;

- официальное предупреждение недоимщика о необходимости погашения задолженности перед бюджетом до принятия распоряжения о наложении административного ареста на его имущество.

Такая система профилактики уже доказала свою эффективность. За 1997 г. организациям-недоимщикам было направлено свыше 285 тысяч требований о погашении недоимки в указанные сроки с предупреждением об обращении взыскания на имущество на общую сумму 418,7 трлн. рублей в консолидированный бюджет, в том числе 199,8 трлн. рублей - в федеральный бюджет. После получения предприятиями-должниками требований ими погашено недоимки на сумму 129,8 трлн. рублей по консолидированному бюджету, в том числе - 55,7 трлн. рублей по федеральному бюджету. Таким образом, процент добровольного выполнения требований по уплате налогов после предупреждении об обращении взыскания на имущество составляет 31% по консолидированному бюджету; 27,9% - по федеральному бюджету.

Помимо этого ГНС РФ проводит мониторинг налогоплательщиков, имеющих наибольшую задолженность федеральному бюджету. По данным формы отчетности № 7-НП «Отчет по крупнейшим предприятиям юридическим лицам» за 1997 г. мониторингу подверглись 4188 предприятий и организаций. Было установлено, что только у 240 из них отсутствует задолженность федеральному бюджету, включая санкции, или составляет меньше 1 млн. рублей.

Кроме того, в ГНС РФ создана специальная Рабочая группа для оперативного рассмотрения финансового состояния и платежеспособности предприятий и организаций-недоимщиков и выработки мер по сокращению и ликвидации задолженности перед бюджетом. За 1997 г. на ней рассмотрены результаты финансово-хозяйственной деятельности и состояние расчетов с бюджетом 34 предприятий и организаций различной формы собственности. В список предприятий для рассмотрения на заседаниях Рабочей группы Госналогслужбы России включаются, как правило, предприятия и организации, имеющие хроническую, постоянно возрастающую задолженность перед федеральным бюджетом, а также меры принудительного взыскания к которым со стороны налоговых инспекций практически были исчерпаны, либо перестали давать положительные результаты.

Рассмотрению в Госналогслужбе России предприятий и организаций-недоимщиков предшествует большая подготовительная работа: документальная проверка предприятий налоговыми инспекциями, анализ всей имеющейся информации о предприятии (налоговой отчетности, сведений налоговой полиции, протоколов балансовых комиссий, результатов проверок посреднических фирм и др.).

Практика показала, что индивидуальный характер работы с недоимщиками в Госналогслужбе России позволяет вскрыть реальные причины возникновения задолженности бюджету, а также привлечь руководство предприятия и вышестоящую компанию разработать и осуществить комплекс экстренных мер по ее погашению.

Эффективность результатов рассмотрения предприятий, имеющих задолженность, на заседании Рабочей группы в Госналогслужбе РФ, можно увидеть, проанализировав следующие данные (приложение 4). Так, сумма недоимки 13 рассмотренных предприятий перед федеральным бюджетом составляла 3,1 трлн. рублей. При этом, текущие налоговые платежи данными организациями практически не осуществлялись. За период после рассмотрения в Госналогслужбе России до конца 1997 года была погашена ранее накопленная недоимка на общую сумму 2,0 трлн. рублей и составила на 01.01.98 г. 1,1 трлн. рублей. При этом, все 13 предприятий восстановили график уплаты текущих платежей. Таким образом, анализ показывает достаточно высокую результативность мер по взысканию недоимки при применении индивидуального подхода к должникам.

Еще одним важным направлением контрольной деятельности является работа по реструктуризации задолженности.

В целях урегулирования проблемы задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет Правительством РФ было принято Постановление от 05.03.97 г. № 254 «Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет». Предполагалось, что предприятия, отсрочив свои старые долги на достаточно длительный срок, улучшат ситуацию с текущими налоговыми платежами, а механизм реструктуризации задолженности как одна из мер, стимулирующих внесение текущих налоговых платежей, обусловит повышение эффективности их сбора.

Однако реализация на практике указанного нормативного акта показала, что он содержал ряд нерешенных в законодательном порядке вопросов. В частности, не был определен перечень документов, подлежащих представлению в Оперативную комиссию, которая принимала решение о целесообразности предоставления организации права на реструктуризацию основного долга в предложенной организацией форме; не был установлен уполномоченный орган, которому должны быть переданы акции реструктуризируемых организаций; не был выработан порядок оценки имущества, вносимого в залог в качестве обеспечения эмиссии облигаций. Кроме того, недостатком предложенной в постановлении схемы было то, что она определяла механизм реструктуризации задолженности только по платежам в федеральный бюджет, не была учтена возможность осуществления реструктуризации задолженности организаций перед бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

Указанные причины, а также отсутствие мер по возбуждению дел о несостоятельности (банкротстве), принимаемых к организациям-недоимщикам, не осуществившим в установленные сроки реструктуризацию своей задолженности, не позволили этому процессу стимулировать повышение собираемости текущих налоговых платежей.

На конец 1997 года Правительством РФ были изданы решения о реструктуризации задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет только шести крупнейших организаций в сумме 6549,8 млрд. рублей и по штрафным санкциям в сумме 8056 млрд. рублей, в том числе по АО «Юганскнефтегаз», АО «Самаранефтегаз», АО «АвтоВАЗ», АО «Норильский горно-металлургический комбинат им. А.П. Завенягина», ЗАО «Междуречье», АО «Ноябрьскнефтегаз» [196, С.27].

Необходимо отметить, что не все перечисленные организации сразу заключили с налоговым органом по месту учета договор о реструктуризации задолженности, в котором должны быть отражены обязательства организации по выплате реструктуризированных платежей по основному долгу, внесению в доход федерального бюджета процентов за отсроченные суммы платежей и обязательств по обеспечению текущих налоговых платежей. Затягивание принятия решений о реструктуризации и заключении договоров с налоговыми органами привело к тому, что предполагаемая эффективность мероприятий по реструктуризации даже тех организаций, по которым Правительством РФ были приняты решения, оказалась очень низкой.

За счет осуществления мер по реструктуризации задолженности в федеральный бюджет в 1997 году поступило всего около 105 млрд. рублей. Это средства, внесенные АО «Юганскнефтегаз» и АО «Самаранефтегаз» единовременно в федеральный бюджет до регистрации проспекта эмиссии облигаций в соответствии с условиями реструктуризации и составляющие 5 процентов от суммы их основного долга [196, С.28].

Таким образом, по ряду вышеизложенных причин Постановление Правительства РФ от 05.03.97 г. № 254 «Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет» не оправдало себя в качестве меры, стимулирующей повышение собираемости налоговых платежей. В связи с этим, с участием Госналогслужбы РФ был принят ряд решений, направленных на совершенствование механизма реструктуризации задолженности, которые нашли отражение в Постановлении Правительства РФ от 14.04.98 г. № 395 «О порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом».

В целях упрощения порядка проведения реструктуризации Госналогслужбе России переданы функции органа, осуществляющего принятие решений от лица государства о реструктуризации задолженности предприятий. В Постановлении Правительства РФ от 14.04.98 г. № 395 определяется, что решения о реструктуризации задолженности организаций, имеющих долги в федеральный бюджет, будут приниматься Госналогслужбой России при наличии соответствующего заключения Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению.

На наш взгляд, положительные моменты данного постановления заключаются в том, что создаются условия для децентрализации процесса реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет в зависимости от ее объемов, поскольку ГНС РФ предоставляется право делегировать принятие решения о реструктуризации задолженности организаций, имеющих долги в федеральный бюджет не более 20 млн. рублей, налоговому органу по месту ее регистрации. Подобное разделение процесса по уровням принятия решения в зависимости от объема долга должно позволить увеличить количество принятых решений о реструктуризации, что в свою очередь повлияло бы на повышение налоговой дисциплины и привело бы к поступлению в бюджет сумм рассроченной задолженности.

В отличие от Постановления Правительства РФ от 05.03.97 г. № 254, по условиям которого претендовать на прохождение процедуры реструктуризации могли предприятия, в отношении которых арбитражным судом не возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве), согласно Постановлению Правительства РФ от 14.04.98 г. № 395 таким предприятиям может быть предоставлено право на реструктуризацию задолженности при заключении этой организацией мирового соглашения с ее конкурсными кредиторами, что также должно способствовать увеличению поступлений в бюджет из-за расширения количества организаций, допускаемых к проведению реструктуризации. Кроме того, в данном постановлении ужесточена ответственность в отношении организаций, которые не реструктуризируют до 01.01.99 г. задолженность по платежам в бюджет: к ним будут приняты действия по возбуждению в арбитражном суде дел о несостоятельности (банкротстве).

Таким образом, в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 14.04.98 г. № 359 должно быть обеспечено правовое регулирование вопросов реструктуризации задолженности по обязательным платежам организаций во все уровни бюджетов независимо от отраслевой и территориальной принадлежности организаций-неплательщиков.

Анализ результатов контрольной деятельности налоговых органов свидетельствует о том, что в организации и методике осуществления контроля за соблюдением налогового законодательства имеются существенные недостатки, вследствие чего резервы и возможности дальнейшего повышения его эффективности используются не полностью.

2.2. Взаимодействие налоговых органов и органов налоговой полиции при осуществлении контроля за уплатой налоговых платежей юридическими лицами

Исследование фактического состояния дел в сфере контроля за соблюдением налогового законодательства показало, что необходимость расширения сотрудничества налоговых органов и органов налоговой полиции связана с ростом в последние годы таких негативных тенденций, как усиление влияния криминальных группировок на хозяйственную деятельность, сращивание уголовной и налоговой преступности, уклонение налогоплательщиков от постановки на учет в налоговых органах. Налоговым органам, призванным контролировать правильность, своевременность и полноту уплаты налогов и сборов в бюджет, в данных условиях трудно решать возложенные на них задачи самостоятельно. В сложившейся обстановке для более эффективного осуществления контроля за соблюдением налоговой дисциплины необходима совместная согласованная деятельность налоговых инспекций с правоохранительными органами, в частности, с органами налоговой полиции.

Цель взаимодействия налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции заключается в обеспечении контроля за соблюдением налогового законодательства, а также в предупреждении и пресечении налоговых преступлений. Следует отметить, что хотя основная цель органов Госналогслужбы РФ и налоговой полиции одна, их полномочия различны и регулируются разными нормативными актами. Таким образом, координация действий налоговых инспекций и налоговой полиции не означает дублирования функций.

Так, в Методических рекомендациях по организации контроля за применением контрольно-кассовых машин при осуществлении расчетов с населением, утвержденных ГНС РФ и ДНП РФ от 29.07.94 г., 03.08.94 г. №

НИ-6-14/281, № ВЯ-1155 отмечено, что самостоятельная проверка торговых точек должностными лицами налоговой инспекции без участия работников налоговой полиции или органов внутренних дел не рекомендуется. Это обусловлено тем, что в целях получения фактических доказательств неправильного применения контрольно-кассовых машин рекомендуется во время проверок производить контрольные закупки и оформлять их актами, которые прилагаются затем к акту проверки предприятия. Однако, налоговые органы не наделены правом контрольной закупки, вместе с тем оно имеется у работников органов налоговой полиции, которые привлекаются к участию в проверках.

Организация взаимодействия оговорена в Законе РФ от 24.06.93 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» и в специальном Приказе Госналогслужбы РФ и ДНП РФ от 24.05.94 г. № ВГ-3-14/32 «Об утверждении порядка направления налоговыми органами материалов о нарушениях налогового законодательства в федеральные органы налоговой полиции». В этих документах отражены такие вопросы, как координация деятельности соответствующих служб и подразделений по своевременному выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, обмен информацией по проблемам, касающимся форм и методов уклонения от налогообложения, фактов коррупции и других правонарушений, а также аналитической информацией по результатам проверок.

Анализ этих нормативных актов показал, что некоторые вопросы, касающиеся разграничения компетенции и полномочий налоговой полиции и налоговых органов между собой, в российском законодательстве в настоящее время отражены недостаточно четко. Например, Письмом Департамента налоговых реформ Министерства финансов РФ от 29.03.96 г. № 04-01-12 были даны разъяснения о том, что требования органов налоговой полиции к банкам о предоставлении сведений по финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц являются законными. При этом органы налоговой полиции, помимо справок по операциям и счетам, могут запрашивать любую другую информацию. Однако, налоговая полиция не является налоговым органом, а лишь наделена его полномочиями. Поэтому действие письма Министерства финансов РФ от 17.01.94 г. № 5 «О порядке представления сведений в налоговые органы» не может распространяться на налоговую полицию.

Следует отметить, что структура федеральных органов налоговой полиции создавалась для решения трех задач. Одна из них заключается в выявлении, предупреждении и пресечении налоговых правонарушений и преступлений. При реализации этой задачи на практике, выступая участниками налоговых правоотношений, органы налоговой полиции вправе пользоваться полномочиями, предоставленными законодательством налоговым органам.

Однако необходимо учитывать, что налоговая полиция является правоохранительным органом. В связи с этим, с одной стороны, она не может выполнять функции налоговых инспекций, не вытекающие из налоговых отношений. С другой стороны, федеральным органам налоговой полиции предоставлены соответствующие права, которых нет у налоговой инспекции. При осуществлении взаимодействия особое значение приобретает роль налоговой полиции именно как правоохранительного органа, усилия которого должны быть сосредоточены на теневом секторе экономики, фактически выводящем из-под налогового контроля значительные средства. При этом сотрудники налоговой полиции наделены правами проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению федеральных органов налоговой полиции. Кроме того, они могут применять меры принуждения при осуществлении полномочий. Это обстоятельство является немаловажным при совместных проверках налоговой полиции и налоговых инспекций наиболее злостных нарушителей налогового законодательства. Такая возможность использования при совместных проверках прав как налоговых органов, так и органов налоговой полиции, а также применения методов, которыми не владеют налоговые органы, увеличивает возможности выявления и пресечения нарушений налогового законодательства.

Помимо этого, на налоговую полицию возложены еще две задачи: обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; а также предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах. Следует подчеркнуть, что эти две задачи выходят за рамки непосредственно налогового контроля. Принимая это во внимание, далее в диссертации проблемы взаимодействия двух ведомств по этим направлениям рассматриваться не будут, поскольку не являются предметом данного исследования. Таким образом, из трех основных направлений, по которым осуществляется сотрудничество органов налоговой полиции и налоговых инспекций, в сферу налогового контроля входит только осуществление совместной деятельности по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений.

Анализ действующей практики взаимодействия двух органов, относящейся к сфере налогового контроля, позволяет выделить следующие направления сотрудничества:

- проведение совместных документальных проверок юридических лиц, а также других совместных мероприятий с целью выявления и пресечения правонарушений в сфере налогового законодательства;

- розыск юридических лиц, уклоняющихся от постановки на учет в налоговых органах и не представляющих необходимую отчетность;

- осуществление мероприятий по ликвидации задолженности юридических лиц перед бюджетом, в том числе путем изъятия наличных денежных средств; обращения взыскания на имущество недоимщиков;

- проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение налоговых правонарушений.

Практика работы налоговых органов и органов налоговой полиции показала высокую эффективность совместных документальных проверок этих органов (таблица 10).

Заключение

Проведенное исследование показало, что в настоящее время основным средством предупреждения нарушений в исчислении и уплате налоговых платежей является совершенствование контроля, осуществляемого налоговыми органами, а также налогового законодательства. В диссертации доказано, что главным способом обеспечения повышения собираемости налогов является разработка и применение на практике мер, способствующих повышению эффективности контрольной деятельности налоговой службы.

В проведенном исследовании были получены следующие выводы и результаты.

1. На основе критического рассмотрения определений налогового контроля разных авторов, обоснования положения о том, что налоговому контролю присуща активная экономическая направленность, уточнено определение налогового контроля: налоговый контроль как составная часть государственного финансового контроля представляет собой совокупность мероприятий по проверке финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков с целью обеспечения правильного, полного и своевременного исполнения ими требований налогового законодательства, а также оптимизации деятельности налогоплательщиков.

В результате анализа действующих правовых актов, касающихся основ налогообложения, контрольной деятельности налоговых органов, были выявлены особенности контроля за уплатой налогов юридическими лицами, связанные, во-первых, с постановкой их на учет в налоговых органах; во-вторых, с отличиями по формам и методам проведения контроля; в-третьих, с порядком взыскания неуплаченных сумм в бюджет.

Оценка реализации на практике принципов организации контрольной деятельности налоговых органов показала, что в настоящее время не все из них в полной мере соблюдаются, в частности, это относится к принципам единства и централизации, независимости от органов государственной власти и местного самоуправления, всеобъемлющей полноты, действенности, правомочности и превентивности контроля.

2. Анализ прав, предоставленных налоговым органам, свидетельствует, что реализация их на практике в настоящее время вызывает много спорных моментов. Многочисленные пробелы и противоречия в налоговом законодательстве приводят к неоправданному расширению некоторых полномочий налоговых органов. В других случаях, напротив, рамки предоставленных налоговым прав не позволяют им осуществлять действенный контроль при проведении документальных проверок. С учетом этого в диссертации обоснованы ряд предложений, касающихся уточнения прав налоговых органов. В частности, обоснован вывод о необходимости сохранения в Налоговом кодексе РФ порядка приостановления операций по счетам юридических лиц, предусмотренного действующим в настоящее время законодательством, а именно, права приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщиков в случае непредставления ими документов, необходимых для исчисления налогов. В Налоговом кодексе РФ эта мера рассматривается только как только как средство обеспечения исполнения решения о взыскании недоимок по налогам уже после состоявшейся проверки.

В диссертации сделан вывод о недопустимости существующей практики толкования налогового законодательства исполнительными органами, в частности Госналогслужбой РФ, приводящей к искажению самих законодательных норм. Задачей Госналогслужбы РФ должно быть утверждение форм и порядка представления налоговых расчетов, отчетов, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, что не исключает возможности подготовки работниками налоговой службы предложений, направленных на совершенствование законодательных актов о налогах и других платежах в бюджет.

3. Ответственность сторон, участвующих в налоговых проверках, за последствия допущенных налоговых правонарушений в настоящее время не уравновешена. В исследовании сделан вывод о необходимости ужесточения механизма реальной ответственности должностных лиц налоговых органов перед налогоплательщиками. Внесены предложения по конкретизации положений, касающихся привлечения к ответственности сотрудников налоговых органов. Например, предложено включить в ст. 35 Налогового кодекса РФ положение о том, что в тех случаях, когда должностными лицами налоговых органов были даны какие-либо письменные разъяснения, на основе которых налогоплательщик совершил определенные действия, оказавшиеся впоследствии незаконными с точки зрения налогового законодательства, налогоплательщик вправе предъявить иск о взыскании с налогового органа суммы понесенного ущерба.

4. В исследовании обосновано положение о том, что налоговым органам следует изменить содержание и направленность камеральных проверок таким образом, чтобы результатом их была не просто арифметическая проверка и взаимоувязка форм отчетности, но и более детальный контроль с привлечением первичных документов, бухгалтерских отчетов за предыдущие периоды, статистических данных по юридическим лицам, занимающимся аналогичными видами деятельности, с целью подготовки и обобщения информации для выбора объектов документальных проверок. Это позволит сократить время на проведение документальных проверок и повысить их результативность.

Для реализации данного положения предложено формировать в территориальных отделах налоговых инспекций статистическую базу данных по юридическим лицам, которую можно использовать для проведения сравнительного анализа данных налоговой отчетности юридических лиц со среднестатистическими показателями по предприятиям, занимающимся аналогичными видами деятельности. Результаты анализа можно учитывать при выборе предприятий с высокой степенью вероятности нарушений налогового законодательства для проведения документальных проверок.

Повышению действенности документального контроля способствует проведение предпроверочного анализа по тем предприятиям, которые включены в график проведения документальных проверок по итогам камерального контроля.

Существующие в настоящее время положения и разъяснения о процедуре проведения документальных проверок налоговыми органами носят в основном ведомственный характер, отсутствует четкая законодательная регламентация их осуществления. В ряде случаев это приводит к нарушению прав и интересов налогоплательщиков.

5. Исследование показало, что в настоящее время в практике работы налоговых органов наиболее распространен последующий контроль. При этом предварительный и текущий контроль носят вспомогательный характер. В диссертации доказано, что совершенствование контроля должно идти по пути более активного использования налоговыми органами предварительного контроля и текущего контроля, поскольку они, во-первых, способствуют предупреждению налоговых нарушений, во-вторых, предопределяют более эффективное проведение контрольных действий.

6. Оперативно выявлять предприятия, уклоняющиеся от уплаты налоговых платежей, мешает отсутствие четких законодательных норм о порядке регистрации юридических лиц. Во избежание случаев регистрации нескольких юридических лиц по одному и тому же адресу, для облегчения розыска юридических лиц, уклоняющихся от постановки на налоговый учет или не сдающих своевременно отчетность, разрешение на открытие следует давать только тем предприятиям, юридический адрес которых соответствует месту их фактического нахождения, т. е. там, где осуществляется основная деятельность и ведется в установленном порядке бухгалтерский учет юридического лица.

7. В условиях усиления влияния криминальных группировок на финансово-хозяйственную деятельность юридических лиц, сращивания в некоторых случаях уголовной и налоговой преступности налоговым органам трудно решать возложенные на них задачи самостоятельно. При осуществлении взаимодействия особое значение для повышения эффективности контрольной деятельности приобретает роль налоговой полиции как правоохранительного органа, наделенного дополнительными функциями.

В исследовании выявлены негативные факторы, влияющие на эффективность совместной работы налоговых органов и органов налоговой полиции: отсутствие методических материалов о проведении совместных документальных проверок, кадровые проблемы, отсутствие законодательной базы, обеспечивающей оперативный доступ к информационным базам друг друга. Для решения последней проблемы представляется целесообразным разрешить оперативным и следственным подразделениям прямой доступ к компьютерной базе Госреестра налоговой службы. В целях повышения эффективности проводимой работы по реализации имущества предложено внести изменения в законодательство о продлении двухмесячного срока реализации имущества в тех случаях, когда этот процесс затруднен по объективным причинам.

На основе анализа действующей практики проведения совместных проверок налоговыми органами и органами налоговой полиции автором предлагается ряд положений, которые следует включить в программу совместной документальной проверки, а также порядок разграничения функций между сотрудниками этих органов при проведении проверок.

8. Важной составной частью преобразований в деятельности налоговых органов выступает качественное совершенствование форм и методов налоговой работы. В диссертации сделан вывод о том, что в целях повышения эффективности контрольной деятельности налоговым органам наряду с использованием традиционных методов контроля за соблюдением налогового законодательства следует шире использовать нетрадиционные формы и методы контрольной работы, такие, например, как выдача сертификатов доверия наиболее добросовестным налогоплательщикам, освобождающих их от проведения документальных проверок.

В диссертации также обоснована необходимость применения косвенных методов исчисления налоговых обязательств юридических лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, в тех случаях, когда есть достаточные основания полагать, что представленные ими бухгалтерские документы содержат недостоверные данные.

9. Существующий порядок проведения контрольных проверок предприятий не в полной мере отвечает требованиям сложившихся экономических отношений. В настоящее время необходимо сосредоточить усилия работников налоговых органов на тех сферах деятельности, где особенно велики резервы увеличения налоговых поступлений. Обязательность проверок всех предприятий независимо от их величины распыляет силы и время налоговых инспекторов. В то время как проверка крупного предприятия требует особого подхода, поскольку, с одной стороны, оно включает в себя множество подразделений, с другой стороны, вокруг него, как правило, создаются различные посреднические фирмы. При осуществлении контроля за крупнейшими образованиями финансово-промышленных групп, холдингов следует проводить одновременную проверку во всех их структурных подразделениях. В связи с этим, обоснована необходимость разработки программы документальных проверок специально для крупных налогоплательщиков; внесены предложения по содержанию такой программы.

10. В диссертации уточнена схема построения налоговой инспекции по функциональному принципу, в частности, предложено выделить в ее структуре отдел камеральных проверок. В данном отделе может проводиться сверка данных отчетности юридического лица со среднестатистическими данными по юридическим лицам, занимающимся аналогичными видами деятельности, анализ данных налоговой отчетности за ряд лет с целью выявления предприятий, у которых высока вероятность налоговых нарушений. По результатам работы данного отдела может формироваться список юридических лиц, которые должны быть включены в план документальных проверок.

11. Проведенное исследование показало, что сегодняшний уровень информатизации налоговой службы нельзя считать удовлетворительным. Техника, которой в настоящее время обеспечены низовые налоговые инспекции, сдерживает их возможности в повышении эффективности контрольной деятельности. Помимо этого, сотрудники различных отделов инспекций не полностью используют в работе возможности компьютерных программ, установленных в налоговых инспекциях. Как доказывает зарубежный опыт, для увеличения оперативности и эффективности контроля за налогоплательщиками нужны принципиально новые технологии налоговой деятельности на основе применения компьютерных сетей и баз данных.

Опыт работы зарубежных налоговых органов убеждает также в том, что если не иметь единой государственной информационной системы, то невозможно добиться высокой отдачи от их работы. Так, важной является задача организации информационного обмена данными с органами налоговой полиции, в которых предполагается создание системы, обеспечивающей компьютерный поиск нарушителей налогового законодательства с выдачей конкретных разработок для проведения документальных проверок. Однако, осуществление обмена информацией упирается в правовую проблему организации обмена данными между различными ведомствами, которую необходимо решать на законодательном уровне. На наш взгляд, следует принять норму, закрепляющую право доступа органов, осуществляющих налоговый контроль, в компьютерные банки данных других контролирующих организаций в целях более полной реализации своих функций. При этом следует законодательно определить базы данных, подлежащих передаче, формы их предоставления, а также четко установить нормы ответственности организаций, участвующих в информационном обмене.

Наиболее прогрессивным шагом в области контроля за юридическими лицами может стать представление налоговых отчетов в электронном виде. Это позволит органам налоговой службы существенно сократить сроки обработки отчетности и оперативно выявлять неплательщиков. Следующим шагом может стать представление в налоговые органы не только отчетности, но и базы данных бухгалтерского учета, необходимой для исчисления налоговых обязательств, что позволит осуществлять более глубокий контроль непосредственно в налоговой инспекции. Для выполнения данного предложения необходимо обеспечить совместимость программного обеспечения, используемого в налоговых инспекциях, и программного обеспечения, применяемого бухгалтериями предприятий.