Концессии в системе управления государственной собственностью тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Концессии в системе управления государственной собственностью"

ВЫСШАЯ ШКОЛА ПРИВАТИЗАЦИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА — ИНСТИТУТ

На правах рукописи

БУКАТИН Вадим Сергеевич

КОНЦЕССИИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ (НА ПРИМЕРЕ АЭРОПОРТОВ)

Специальность: 08.00.05 — Экономика и управление народным

хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами у (промышленность)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва • 2004

Работа выполнена в Высшей школе приватизации и предпринимательства — институте (ВШПП)

Научный руководитель: доктор экономических наук Зворыкина Ю. В.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Косторниченко В.Н.

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов

Защитасостоится23декабря2004г.в15часовназаседании Диссертационного Совета Д 521.001.01 в Высшей школе приватизации и предприниматель-ства-институте по адресу: 103682, г. Москва, Леонтьевский пер., д.7, стр. 3

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Высшей школы приватизации и предпринимательства — институте

Автореферат разослан нолер^т 2004 г.

кандидат экономических наук Анастасиади К.Ф.

Ученый секретарь

Диссертационного Совета Д 521.001. доктор экономических наук, професс

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Незавершенность реформ в современной России обусловлена, прежде всего, проблемами структурной перестройки, решение которых требует привлечения значительных внутренних и внешних капиталовложений, что становится важнейшей общенациональной задачей. Однако о ее реализации приходится говорить гипотетически: зарубежные инвесторы вовсе не торопятся вкладывать средства в российскую экономику. Надежды на то, что общая либерализация экономики и макроэкономическая стабилизация приведут к существенной активизации инвестиционного процесса в стране, к значительному притоку иностранных капиталовложений, не оправдались.

Очевидно, что прямые иностранные инвестиции не «придут» в Россию сами по себе без специальной концепции и организации процесса их привлечения.

Изложенное, с точки зрения диссертанта, относится и к внутренним капиталовложениям. В этой связи возникает императив разработки конкретных механизмов активного привлечения иностранного и отечественного капиталов в экономику России. Одним из наиболее действенных и проверенных временем таких механизмов являются концессии1, которые в настоящее время широко применяются в мире для решения инвестиционных задач в наиболее «проблемных» секторах экономики.

Экономическая политика Правительства Российской Федерации, намеченная в ряде основополагающих документов, определяет транспортную инфраструктуру2 России вообще и воздушный транспорт, в частности, как фундамент экономического роста и социального развития страны, обеспечивающий ее территориальное единство и безопасность. На необходимость опережающего развития транспортной инфраструктуры неоднократно указывал Президент Российской Федерации. В данном контексте развитие транспортной инфраструктуры рассматривается в качестве одной из приоритетных задач государственной деятельности.

' Концессия — от латинского сопсезвю — разрешение. Данный термин трактуется в различных словарях и энциклопедиях как разрешение, уступка, льгота.

2 К транспортной инфраструктуре относятся наземные, водные и воздушные пути сообщений, трубопроводы, морские и речные порты, аэропорты, взлетно-посадочные полосы, транспортные терминалы, метрополитены, системы скоростного внеуличного транспорта, ледокольный флот, вспомогательный флот, сооружения и оборудование систем навигации, аварийно-спасательного комплекса, обеспечения тщуроргного процесса, а

также объекты трубопроводного транспорта. | РОС И/ииМММЫЦа 1

I '"УДЦ |

3 !_2Л$Е!

Создание динамично развивающейся, устойчиво функционирующей и сбалансированной национальной системы воздушного транспорта является необходимым условием стабилизации и подъема экономики, повышения уровня жизни населения.

Авиационный транспорт является стратегическим видом транспорта с точки зрения обеспечения конкурентоспособности экономики России и безопасности страны в целом. В этом плане чрезвычайно важно, чтобы инфраструктура аэропортов развивалась опережающими темпами в целях обслуживания возрастающих потребностей воздушного транспорта. Но поскольку это — капиталоемкий сектор, то при сокращении бюджетного финансирования увеличивается необходимость в привлечении средств частных инвесторов Переход к концессиям в сфере развития аэропортов может создать реальные предпосылки для расширения хозяйственных связей, существенно расширит инвестиционный потенциал за счет привлечения средств национальных частных компаний, населения, а также зарубежных инвесторов.

Безусловно, успешное осуществление основных видов деятельности, связанных с гражданской авиацией (управление воздушным судном, контроль за воздушным движением, управление пассажирами, управление воздушной перевозкой грузов) находится в непосредственной зависимости от состояния инфраструктуры аэропортов, обеспечивающей устойчивую работу наземных служб, а также качественное обслуживание пассажиров.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современной концессионной мировой практики (а также отечественного концессионного опыта в период нэпа и индустриализации) определить основные направления формирования стратегии государственного регулирования концессий в России, а также выработать теоретические и практические подходы к созданию концессионной модели управления государственным имуществом в сфере российских аэропортов.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решены следующие задачи:

1. Раскрытие сущности и установление специфики концессий и концессионных отношений применительно к объектам государственной собственности в условиях перехода к рыночной экономике, в том числе в сфере аэропортов.

2. Формулирование собственного определения понятия «концессия».

3. Выявление ключевых проблем управления концессиями в сфере аэропортов (на примерах из современной мировой практики) и определение

решения данных проблем.

4. Формулирование главных направлений использования в будущем концессий в сфере воздушного транспорта России и определение круга потенциальных концессионных объектов в инфраструктуре российских аэропортов.

5. Разработка схемы выбора формы финансирования инвестиционного проекта в сфере воздушного транспорта, а также методической схемы расчета экономической эффективности реализации концессионного проекта в области инфраструктуры аэропортов.

Предметом исследования являются экономические проблемы теоретического и практического характера создания и функционирования концессионной модели управления государственным имуществом в сфере воздушного транспорта.

Объектом исследования выступает инфраструктура аэропортов и ее сегменты.

Хронологические рамки исследования охватывают, главным образом, новейший период: с 90-х гг. XX века по настоящее время. Также определенное внимание уделяется историческому периоду развития России и Советского Союза (нэп и индустриализация — 1920—1930-е гг.), когда концессии на отечественном воздушном транспорте получили определенное распространение. Такой анализ проводится в целях выявления долговременных тенденций концессий и аналогий прошлого с современностью.

Методологической и теоретической основой исследования стали труды крупных ученых-теоретиков, разработавших концептуальные проблемы управления государственной собственностью и смешанной экономики. Наиболее значимыми работами, которые составили методологическую основу диссертации, явились исследования Л.И. Абалкина, В.Г. Варнавского, В.И. Ивантера, Р.С. Гринберга, В.П. Кочикяна, В.И. Кошкина, Л.И. Кошкина, Д.С. Львова, А.Д. Некипелова, Б.А. Райзберга, М.М. Соловьева, A.M. Смол-кина.

В диссертации использовались публикации зарубежных ученых, занимающихся проблемами концессий в сфере аэропортов: Т. Брауна, X. Дункана, М. Джерарда, Э. Эстэйча и других. Анализ концессионной практики и инвестиционной политики в зарубежных странах основывался на научных публикациях и специальных инфомационно-аналитических изданиях Мирового банка (МБ) и других международных организаций (в частности, Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД)); материалах министерств и ведомств, ответственных в странах мира за реализацию инвестиционной и концессионной политики в сфере аэропортов, и других источниках информации.

При изучении и оценке перспектив развертывания концессионной деятельности в России были проанализированы законы и законопроекты в сфере соглашений о разделе продукции (СРП), концессионных соглашений и инвестиционной деятельности, указы Президента Российской Федерации, официальные материалы Правительства Российской Федерации, министерств (в частности, Минтранса России и Минимущества России) и ведомств, статистические материалы и другая информация. Активно использовалась отечественная научная литература: монографии, статьи, информационные выпуски, посвященные проблемам управления государственным имуществом в России, теории и практики концессий, развития авиационного транспорта.

Особенно полезными в процессе подготовки диссертации явились работы российских ученых — специалистов в области концессий и инвестиций: Е.М. Алешина, П.Л. Виленского, А.П. Вихряна, Н.Г. Дорониной, Ю.В. Зворыкиной,А.А.Коноплянника,В.Н.Косторниченко, В.Н. Лившица, ВА Персианова, С.А. Смоляка, СА Сосны, М.А Субботина.

Научная новизна исследования связана с ограниченностью предшествующих настоящей работе обобщающих научных исследований, посвященных экономике концессий объектов государственной и муниципальной собственности в условиях переходного периода, а также с отсутствием в отечественной научной литературе работ, непосредственно отражающих проблематику создания и функционирования концессионной модели управления государственным имуществом в сфере аэропортов.

К основным результатам диссертации, обладающим выраженной научной новизной, автор относит:

1. Формулировку собственного определения понятия «концессия», базирующегося на ключевых элементах аналогичных дефиниций предшественников, но имеющего одно, с точки зрения автора настоящего диссертационного исследования, весьма важное отличие. Указанное отличие заключается в том, что концессия как форма управления государственной собственностью генерирует систему отношений между концедентом (государством) и концессионером (частным инвестором) в процессе реализации последним предоставленных ему на договорной основе прав по временному владению и пользованию переданным ему государством имуществом за концессионную плату и на возвратной основе;

2. Уточнение и конкретизацию исходных понятий: «экономическая эффективность концессий», «социальная функция концессий», «эффективность управления концессиями» применительно к объектам государственной собственности в инфраструктуре аэропортов;

3. Сравнительный анализ концессионного договора (соглашения) и уже существующих, законодательно закрепленных в ГК РФ, договоров гражданско-правового характера (договор аренды, договор подряда и т. п.) в целях выделения ключевых различий, обуславливающих специфику концессий в качестве экономико-правовой категории;

4. Выработку практических рекомендаций по созданию системы государственного управления и регулирования концессиями в России, в том числе в области воздушного транспорта;

5. Установление специфики концессий в системе управления государственным имуществом в сфере аэропортов, главной чертой которой является регулирующая роль государства, направленная на улучшение обслуживания пассажиров, повышение безопасности и экологичности воздушного транспорта;

6. Установление основных видов деятельности в сфере аэропортов, осуществление которых возможно передать частному сектору на концессионной основе, а также определение соответствующих таким видам деятельности потенциальных концессионных объектов в инфраструктуре российских аэропортов;

7. Разработку схемы выбора формы финансирования инвестиционного проекта в сфере воздушного транспорта;

8. Разработку методической схемы расчета экономической эффективности реализации концессионного проекта (в результате проведения расчетов по оценке коммерческой, бюджетной и социальной эффективности строительства грузового терминала аэропорта, осуществляемого на концессионной основе).

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов для выработки государственной инвестиционной (на концессионной основе) политики в области воздушного транспорта. Сформулированные в диссертации предложения предназначены для органов государственной власти, ответственных за формирование эффективной транспортной политики в России в целях дальнейшего развития форм и методов привлечения в отрасль инвестиционных ресурсов частного сектора. Результаты могут быть использованы также в учебном процессе в курсах по управлению государственным имуществом.

Апробация результатов работы. Представленная диссертация подводит итог исследованиям автора в области теории и практики концессионного механизма управления государственным имуществом в сфере инфраструктуры аэропортов. Основные результаты диссертации отражены в 4 работах, подготовленных лично автором.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования изложены автором в 4 опубликованных научных работах общим объемом 6,0 п. л. написанных лично.

Объем работы. Материалы диссертации изложены на 162 страницах текста, включающего в себя 18 таблиц, 1 рисунок, 1 схему и 3 приложения. Библиография содержит 179 наименований.

Структура работы

Структура диссертации детерминирована целями и поставленными задачами, определена логикой рассмотрения взаимосвязанных вопросов и совокупностью решаемых задач, представленных в следующей последовательности:

Введение.

Глава 1. Методологические аспекты концессий в системе хозяйственных взаимоотношений государства и частного сектора.

1.1. Содержание понятия, экономическая природа и специфика концессий.

1.2. Концессии как форма взаимодействия государства и частного сектора в сфере аэропортов.

1.3. Социально-экономическое значение концессий в сфере аэропортов.

Глава 2. Современный мировой опыт концессий в сфере аэропортов.

2.1. Практика использования концессий в развитых странах.

2.2. Основные тенденции й масштабы концессий в развивающихся странах.

2.3. Особенности концессий в странах с переходной экономикой.

Глава 3. Концессионные отношения при реформировании аэропортов в России.

3.1. Состояние инфраструктуры российских аэропортов и перспективы использования концессий.

3.2. Экономико-правовая среда и специфика концессионных отношений в сфере аэропортов.

3.3. Экономическая эффективность концессий в инфраструктуре аэропортов.

Заключение.

Список литературы.

Приложения.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность, сформулирован круг проблем, цель, основные задачи исследования, определены практическая значимость работы и ее научная новизна.

В первой главе показано, что хотя история концессий и концессионных отношений насчитывает сотни лет, понятие «концессия» до настоящего момента так и не получило четкого и однозначного толкования как в зарубежной, так и в отечественной научной литературе. Актуальной до сих пор остается проблема разработки понятийного аппарата, который мог бы стать хорошим подспорьем в деле дальнейшего поступательного продвижения по пути использования концессий в контексте будущего их применения в России в процессе управления государственной собственностью, в том числе в сфере аэропортов.

Опираясь на анализ предшествующих работ экономико-правового характера, диссертантом было исследовано содержание понятия «концессия», рассмотрена экономическая природа и специфика концессий. Дана авторская формулировка определения понятия «концессия», рассматриваемой как форма управления государственной собственностью НА ДОГОВОРНОЙ основе, генерирующая систему отношений между концедентом (государством) и концессионером (частным инвестором) в процессе реализации последним предоставленных ему прав по временному владению и пользованию переданным ему государством имуществом за концессионную плату и на возвратной основе, а также прав на реализацию монополизированных концедентом видов деятельности.

Концептуальная направленность настоящего диссертационного исследования исходит из тезиса, что с переходом от административно-командных методов управления к рынку одним из фундаментальных компонентов функционирования экономики выступает система хозяйственных взаимоотношений государства и частного сектора, находящая проявление во многих аспектах и формах. Важнейшей формой названного взаимодействия являются концессионные отношения, формирующие современную систему концессий, которая охватывает все сегменты государственного имущества, базируется на либеральных концепциях развития рыночной экономики и теории взаимодействия государства и частного сектора.

Концессионные отношения получили мощный импульс для своего развития в различных странах мира в 90-е гг. прошлого века в связи с процессами либерализации в отраслях транспорта.

Отличительными особенностями объектов транспортной инфраструктуры являются высокая стоимость создания и длительные сроки окупаемости. Указанные объекты практически исключительно находятся в государственной собственности и относятся к объектам недвижимого имущества. Специфика транспортной инфраструктуры определяет приоритетное значение бюджетных средств в финансировании ее создания и эксплуатации. Это подтверждает и мировой опыт, который показывает, что затраты на транспортную инфраструктуру со ставляют существенную часть бюджетных затрат государств. В то же время, существуют и активно используются в ряде стран механизмы, позволяющие привлекать к развитию транспортной инфраструктуры средства частных инвесторов, что позволяет быстрее и более эффективно реализовывать проекты. Главным инструментом соединения частных и государственных ресурсов при реализации инфраструктурных проектов является институт взаимодействия государства и частного сектора, базирующийся в том числе и на концессионной основе.

С точки зрения диссертанта, одним из основных достоинств концессий в сфере аэропортов является возможность (без увеличения бюджетных расходов) направлять получаемые от деятельности концессионных предприятий дополнительные доходы (концессионные платежи) на проведение работ по строительству новых объектов инфраструктуры, реконструкции и модернизации существующих терминалов.

Концессионная деятельность в сфере аэропортов преследует, в итоге, социальные и экономические цели по созданию необходимых условий для функционирования аэропортового хозяйства, обслуживания перевозчиков, пассажиров, грузоотправителей, удовлетворения спроса на товары и услуги, доступности инфраструктуры.

Приоритетами социальной политики государства в отношении развития концессионных форм в сфере аэропортов являются: безопасность перевозок пассажиров и грузов, а также защита прав и интересов населения, живущего в районе аэропорта, охрана окружающей среды, повышение качества и комфортности обслуживания.

Однако необходимо иметь в виду, что привлечение частных компаний в сферу деятельности аэропортов, к финансированию их инфраструктуры имеет и имманентно присущие данному процессу проблемы. Аэропорты имеют большой срок возврата инвестиций, высокие риски. Окупаемость таких проектов основана на предположениях о долгосрочном экономическом росте, который может и не наблюдаться. В подобных случаях частные компании должны тщательно оговаривать в концессионных договорах (соглашениях) риски недополучения дохода, возможные пути хеджиро-

вания таких рисков, а также иметь право на пролонгацию срока реализации концессии или получать у государства соответствующую компенсацию.

В диссертации проанализирован опыт России и Советского Союза по привлечению и использованию иностранного частного капитала в концессионной форме в целях получения дополнительного источника развития экономики. Речь идет, главным образом, о периоде нэпа и индустриализации 1920—1930-х гг. Тогда Советская Россия предложила иностранному капиталу около 200 добывающих, лесных, горных, продовольственных, транспортных концессий. Так, были предоставлены концессии Акционерному обществу Добровольного Воздушного Флота (Добролет), Смешанному Русско-Германскому обществу воздушных сообщений (Дерулюфт). Несколько концессий было выдано на строительство самолетов и комплектующих для советских самолетостроительных заводов.

Во второй главе, посвященной анализу современного мирового концессионного опыта в рассматриваемой области, речь идет о том, что с конца 80-х гг. XX века во всем мире активно идут процессы реформирования в сфере деятельности аэропортов. В настоящее время более двадцати стран завершили или находятся в процессе завершения передачи своих аэропортов в частные руки на различных основах: концессии, аренды или договора обслуживания. В США и некоторых других странах существующие ограничения федерального законодательства поднимают высокий барьер на пути доступа частных капиталов в инфраструктурные объекты американских аэропортов.

К концу 90-х гг. прошлого столетия в крупнейших аэропортах мира в главных чертах завершился процесс поиска наиболее эффективных соотношений форм собственности и управления ими. Диссертантом выделены следующие базовые принципы такого управления:

• имущественный комплекс аэропортов, обеспечивающий его главную (авиационную) деятельность, в подавляющем большинстве случаев сохраняется в государственной (региональной) и (или) муниципальной, в том числе смешанной государственно-муниципальной собственности. То же относится и к земле, на которой расположен указанный комплекс, включая привокзальную площадь и подъездные пути. В ряде случаев компания, управляющая аэропортом, также имеет в управлении и транспортные магистрали, находящиеся в государственной собственности и связывающие аэропорт с городом;

• частный сектор представлен в аэропортах весьма широко, но не в качестве собственника имущества аэропорта, а как концесси-

онер или арендатор производственных площадей и земли. Ему переданы большинство вспомогательных технологических операций в аэропорту (обслуживание пассажиров, обработка грузов, почты, наземное обслуживание самолетов, заправка их ГСМ, работа цехов бортпитания, предприятия общественного питания, торговли, гостиничного хозяйства, парковка автотранспорта). Взаимоотношения концессионеров и государства регулируется соответствующим законодательством.

В диссертации выделены и проанализированы основные формы привлечения частных операторов к инвестиционному процессу и эксплуатации аэропортов, а также виды преобразований в сфере аэропортов развитых стран:

• приватизация (практически не используется за исключением нескольких стран, таких как Великобритания). Инфраструктура частично или полностью становится частной собственностью. Ее можно продать, заложить, завещать и т. д.;

• концессия;

• совместное предприятие (долевое участие государства и частных компаний);

• аренда;

• лизинг;

• контракты на выполнение работ и управление, оказание общественных услуг и т. п.;

Диссертантом установлено, что в настоящее время за рубежом в сфере аэропортов наибольшее распространение получили следующие формы взаимодействия государстваичастного сектора: контракты (на выполнение работ, управление, оказание общественных услуг, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи), аренда, лизинг, концессии (различных видов), совместные предприятия (как акционированные, так и на долевом участии государства и частных компаний). Выбор конкретной схемы построения взаимодействия государства и частного инвестора в отношении имущества, находящегося в государственной собственности, зависит от многих факторов.

Анализ международного взаимодействия государства и бизнеса в сфере аэропортов показал, что имеется две принципиально различные возможности участия частного сектора в процессе реформирования аэропортов:

• продажа инфраструктуры аэропорта (Великобритания, и частично — Дания, Германия, Австрия);

• предоставление инфраструктуры в управление, эксплуатацию и в целях инвестирования частным операторам по договору (чаще всего — концессионному), и при этом объект остается в государственной собственности (Бельгия, Швейцария, Словения, Италия, Греция, Турция, Мальта, Кипр, Германия, Франция, Бельгия, Албания, Австралия, страны Латинской Америки).

В развивающихся странах в 90-е гг. XX века и начале XXI века частные компании размещали во все инфраструктурные проекты (аэропорты, порты, и другие) ежегодно в среднем 44 млрд долл. США инвестиций (в ценах 2001 г.).

Таблица 1

Инвестиции в проекты производственной инфраструктуры в развивающихся странах, млрд долл. США (в ценах 2001 г.)*

Годы Частные инвестиции Государственное участие Всего инвестиций

1990 11,3 6,5 17,8

1991 8.9 9.3 18.2

1992 17,2 10,1 27,3

1993 34,4 5.7 40.1

1994 34,3 12.4 46,6

1995 48,4 10.4 58,9

1996 62,4 20,2 82,6

1997 83,4 45,0 128,4

1998 61.4 47,9 109.3

1999 55,8 21,3 77,1

2000 65,8 23,6 89,4

2001 48,2 10,1 58,3

ВСЕГО 531,5 222,5 754,0

* Источник: PPI Project Database. World Bank.

В сфере аэропортов в названной группе стран за период 1990—2003 гг. бизнес в той или иной форме участвовал в финансировании деятельности более двухсот аэропортов (включая страны Восточной Европы и бывшие республики СССР).

По оценкам, сделанным в диссертации, в развивающихся странах с 1991 по 2000 г. правительствами совместно с частным сектором были реализованы 47 концессий из общего количества 68 проектов (на основе взаимодействия государства и частного сектора) в области строительства и реконструкции аэропортов, что позволило привлечь в аэропортовый сектор более 11 млрд долл. США.

Проведенный анализ показал, что в развивающихся странах концессии выступают преобладающей формой привлечения частных инвестиций в сфере аэропортов, потому что аэропорты являются стратегически важными объектами для развития национальных экономик указанных стран. Концессии постоянно доминировали в частных инвестициях в аэропортовую инфраструктуру, составляя 71 % общего числа проектов и 84% объема совокупных инвестиций.

В бывших социалистических странах и республиках Советского Союза строить концессионную систему отношений приходится в формирующейся правовой среде. Основой взаимодействия государства и частного сектора в них являются законы о концессиях. В 90-х годах прошлого века такие законы были приняты в И странах с переходной экономикой. В них концессионная система только получает импульс для своего развития в сфере аэропортов.

С точки зрения диссертанта, на постсоветском и постсоциалистическом пространстве формирование национальной политики в области развития воздушного транспорта возможно в рамках следующих основных положений:

• совместимости с планами развития других секторов транспорта;

• реальной демонополизации рынка авиаперевозок в целях изменения тарифной политики на полеты внутри страны;

• стимулирования притока иностранных инвестиций, открытость и последовательность в разработке и реализации контрактов;

• интенсивного освоения передовых технологий: спутниковых коммуникаций, автоматизированных аэронавигационных систем, современных центров управления воздушным движением;

Для привлечения масштабных инвестиций необходимо законодательное утверждение таких форм работы с инвесторами, как концессии. Развитие последних позволяет также решить проблему репатриации капиталов при помощи размещения их в строительство транспортной инфраструктуры, поскольку построенную взлетно-посадочную полосу или грузовой терминал вывести из страны нереально.

В третьей главе диссертантом исследованы современное состояние инфраструктуры российских аэропортов и возможности использования концессий в данной области.

Начиная с 1992 года в сфере аэропортов России проводились приватизация и структурная перестройка отрасли, были приватизированы и акционированы большое количество государственных авиапредприятий и аэропортов.

В России произошло неконтролируемое разделение национального перевозчика. В самостоятельные акционерные предприятия выделились ранее единые авиационные комплексы, были созданы дочерние компании.

По состоянию на 2000 г. из 63 аэропортов федерального значения 33 являлись акционерными обществами или входили в состав акционерных обществ. 160 организаций гражданской авиации имели в своем составе аэропорты, которые включали 577 аэродромов. 80 аэропортов имеют статус самостоятельного юридического лица. Из них 49 находились и продолжают оставаться до сих пор в государственной или муниципальной собственности. Из 300 авиакомпаний 80 сохраненыв государственной собственности.

За годы реформирования экономики в России существенно изменилась структура гражданских аэропортов. Их общее количество сократилось почти в три раза, а одновременно с этим число международных аэропортов возросло в 3,5 раза — с 19 в 1992 г. до 70 в 2002 г. (табл.2).

Таблица 2

Динамика количества аэропортов в России (1992—2002 гг.)

Годы Общее количество Количество международных

аэропортов аэропортов

1992 1302 19

1993 1169 33

1994 1011 43

1995 876 54

1996 849 58

1997 756 63

1998 639 67

1999 579 68

2000 533 69

2001 496 70

2002 451 70

Источник: Государственная служба гражданской авиации.

Резкое увеличение количества международных аэропортов предъявляет соответствующие требования к инфраструктуре, которая нуждается в значительном улучшении для обеспечения пропускной способности, безопасности и качества обслуживания.

В период экономических реформ в России были разработаны федеральные и отраслевые целевые программы для всех видов транспорта, в том числе и воздушного, составной частью которых является развитие инфраструктуры. Они призваны обеспечить эффективное функциониро-

вание воздушного флота и инфраструктуры, удовлетворение имеющихся потребностей экономики и населения в перевозках грузов и пассажиров.

В настоящее время развитие аэропортов игосударственноерегулирование гражданской авиации в Российской Федерации осуществляется в рамках Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 гг.)». В ней выделены две подпрограммы: «Гражданская авиация» и «Единая система организации воздушного движения». В 2003 году Госсоветом России была одобрена Транспортная стратегия РФ, в которой в специальном разделе были определены основные направления развития гражданской авиации и системы управления воздушным движением. Руководящими документами являются утвержденные Президентом РФ В.В. Путиным «Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года», а также решения и постановления Правительства РФ, принятые по вопросам развития гражданской авиации.

Итоги деятельности отрасли последних лет свидетельствуют об отставании в реализации подпрограмм от значений, утвержденных в ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)». Наибольшие отклонения финансового обеспечения отмечаются по инвестициям, осуществляемым за счет собственных источников финансирования авиапредприятий и за счет средств бюджетов субъектов РФ. Федеральный бюджет выполняет свои обязательства практически полностью.

Основными причинами недофинансирования являются: ограниченное выделение внебюджетных средств на строительство объектов наземной инфраструктуры и приобретение оборудования для обеспечения авиационной безопасности, а также незначительные темпы обновления парка воздушных судов.

Одновременно острая необходимость модернизации и развития отечественных аэропортов при дефиците бюджетных и собственных средств предприятий на инвестиции и недоступность долгосрочных банковских кредитов вынуждает и государство, и бизнес искать новые, нетрадиционные пути привлечения в отрасль финансовых ресурсов. В их числе важнейшее место могут занять концессии.

Диссертантом выявлена специфика концессий в области воздушного транспорта, которая заключается в том, что концессионеру (частному инвестору) не могут быть предоставлены права на реализацию монополизированных концедентом (государством) видов деятельности в рассматриваемой сфере, поскольку такие виды деятельности являются прерогативой государства вследствие своего стратегического характера, а также непо-

средственной сопряженностью с обеспечением безопасности пассажиров.

К компетенции государства, безусловно, должны быть отнесены следующие функции по управлению деятельности аэропортом:

управление и контроль за воздушным пространством и диспетчеризация движения самолетов; таможенный, пограничный, паспортный контроль; обеспечение воздушной и наземной безопасности; досмотр пассажиров и багажа. К основным видам деятельности в сфере российских аэропортов, осуществление которых возможно передать частному сектору на условиях концессионного соглашения (договора), можно отнести: получение сборов за взлет-посадку;

строительство или модернизация, управление и содержание: взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек; аэродромных объектов или аэропортовых комплексов, терминалов, аэровокзалов; модернизация и эксплуатация светосигнального оборудования; обслуживание воздушных судов: техническое, оперативное, заправка топлива, ремонт; а также использование спецтехники (передвижные трапы и др.); обслуживание экипажей;

обслуживание пассажиров (питание, размещение, бортпитание, УШ-сервис, регистрация до борта самолета, доставка пассажиров до вокзала);

обработка грузов и багажа пассажиров; обслуживание привокзальной территории. Круг потенциальных концессионных объектов в инфраструктуре российских аэропортов включает в себя:

взлетно-посадочные полосы; перроны; ^ стоянки; ^ рутежные дорожки;

светосигнальное оборудование;

аэродромные объекты или аэропортовые комплексы, включающие в себя терминалы, аэровокзалы, здание аэровокзала (использование внутренних площадей для создания и развития предприятий сферы услуг (торговли, общественного питания, парикма-херскихит. п.));

привокзальная площадь (паркинг, создание и развитие предприятий сферы услуг);

автостанция, обеспечивающая автобусное (и другим транспортом: маршрутное такси, легковое такси и т. п.) сообщение между городом и аэровокзалом; ТМХ (топливно-масленое хранилище). В диссертации разработана Схема выбора формы финансирования инвестиций на воздушном транспорте, включающая в себя концессии:

Схема 1. Выбор формы финансирования инвестиционного проекта в сфере воздушного транспорта

Диссертантом проведены расчеты по оценке коммерческой, бюджетной и социальной эффективности строительства грузового терминала аэропорта, осуществляемого на концессионной основе. Показатели эффективности рассчитывались в соответствии с действующей методикой3 и с учетом специфики концессионных проектов.

3 Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов: (Вторая редакция). — М.: Экономика, 2000.

Исходные данные по проекту, основные базисные условия и ограничения представлены в табл. 3.

Таблица 3

Исходные данные и условия реализации концессионного проекта

(в сопоставимых ценах 2004 г.)

Сводные результаты расчета показателей коммерческой, бюджетной и социальной эффективности концессионного проекта приведены в табл. 4.

Таблица 4

Эффективность концессионного проекта (млн руб.)

Показатели Всего за весь расчетный период в том числе по годам инвестиционной фазы

2004 2005 2006 2007

Эффективность для концессионера

Выручка от реализации проекта 5587 66,4 108,7 186,9

Расходы на реализацию проекта 1180,8 448 499,2 233,6 —

Интегральный эффект 4406.2 -448 -432,8 -124,9 186,9

Бюджетная эффективность

Бюджетный эффект всего4 2679,9 7,9 25,5 44,6 63,7

В том числе:

Федеральный бюджет 1738.4 1.7 17.8 33,7 53.7

Региональный бюджет 941.5 6,5 9.8 32,5 45,6

в их составе 63,6

концессионные платежи

Эффективность проекта в целом

Сумма генерируемой проектом чистой прибыли и амортизационных отчислений 3416,3 -35,4 2,6 0,2 2,8

Чистая прибыль 2503.5 -35.4 -54,1 -106,8 -104,2

Расходы на инвестиции 1097.6 364.8 499,2 233,6 —

Чистый дисконтированный доход 1619 0 0,047 0,066 0,096

Результаты расчетов показывают, что величина чистого дисконтированного дохода для концессионера в предположении, что он производит все предусмотренные концессионным соглашением (договором) затраты и пользуется всеми предусмотренными соглашением (договором) результатами, составляет 1,6 млрд руб.

Финансовый итог участия государства в концессионном проекте оценивается в 2,7 млрд руб. При этом до завершения периода окупаемости объекта концессионные платежи (концессионная плата) в бюджет не изымаются. Тем самым государство создает для концессионера наиболее благоприятные условия в целях его вовлечения в реализацию концессионного проекта. В последующем концессионные платежи производятся в установленном в соглашении (договоре) объеме или в соответствии с действующим законодательством.

Заключение содержит основные выводы и рекомендации, вытекающие из проведенного диссертационного исследования.

1. Анализ современной мировой практики экономического взаимодействия государства и частного сектора свидетельствует, что к настоящему

4 В данных расчетах из-за отсутствия необходимой информации не учитывался бюджетный эффект от деятельности, не связанной с авиацией (аренда площадей под магазины, паркинги и пр.). По оценкам, сделанным для аэропорта «Шереметьево», замена арендной платы на концессионные платежи может увеличить выручку от использования помещений на 80—90% (См.: Ведомости. 2002.29 апр.).

моменту в большинстве стран мира концессии стали адекватной альтернативой приватизации государственного имущества, в том числе в сфере аэропортов.

2. В процессе реализуемых в Российской Федерации экономических реформ концессии должны занять одно из ключевых мест в системе управления имущественными комплексами и отношениями собственности. Концессии вполне могут стать долговременным источником поступления существенных финансовых средств в федеральный, а также в региональные и муниципальные бюджеты. Как свидетельствует современная мировая практика, в ряде случаев использование объектов государственной и муниципальной собственности на концессионной основе оказывается выгоднее их приватизации.

3. При условии создания полноценного российского законодательства о концессиях, они вполне могут быть использованы в качестве новой формы государственно-частного взаимодействия в области строительства, реконструкции и модернизации объектов транспортной инфраструктуры в России, а также в процессе хозяйственной эксплуатации названных объектов.

4. В настоящее время, с точки зрения диссертанта, в России имеются реальные условия для инкорпорирования в систему управления государственной собственностью концессионной модели взаимоотношений государства и частного сектора в сфере такой естественной монополии, какой являются аэропорты.

Совокупность базовых условий для такого инкорпорирования включает в себя:

объективную необходимость развития транспорной инфраструктуры страны, которая в целом на данный момент не соответствует требованиям растущей рыночной экономики и создает значительные риски;

модернизацию и опережающее развитие аэропортовой инфраструктуры России в качестве стратегического приоритета в сфере гражданской авиации;

осознание руководством страны необходимости использования концессий в сфере транспортной инфраструктуры. В Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 гг.)» отмечается, что одним из важных путей должно стать «расширение при строительстве крупных транспортных объектов общегосударственного и регионального значения практики заключения договоров о концессиях» (раздел «Механизм реализации программы»). В Транспортной стратегии России кон-

цессиям придается еще большее значение. «Приоритетной задачей государства является разработка нормативной правовой базы для концессий, схем «построил-используй-передай» и других форм государственно-частного взаимодействия, обеспечивающих четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором, а также определение приоритетных сфер применения частно-государственного взаимодействия на транспорте» (п. 3.9 Транспортной стратегии России); соответствие концессионной модели взаимодействия государства и частного сектора в сфере аэропортов Новой модели реализации государственной политики в области имущественных и земельных отношений, выработанной Минимуществом России и одобренной Правительством Российской Федерации. В результате реализации одного из основополагающих принципов, на которых базируется Новая модель, — соответствия состава государственного имущества функциям государства — все объекты государственного имущества могут быть отнесены либо к имуществу, необходимому для осуществления общегосударственных задач (функционально-целевое имущество), либо к коммерческому имуществу. С позиций указанной Новой модели имущество в сфере аэропортов, запрещенное к приватизации (или вообще изъятое из оборота), представляет собой функционально-целевое имущество, которое не может быть отчуждено у государства в иную собственность в результате приватизации, банкротства или исполнительного производства. На функционально-целевое имущество не может быть обращено взыскание по обязательствам Российской Федерации или по обязательствам юридических лиц,

5

которые владеют и пользуются указанным имуществом .

5. Для полномасштабного и эффективного использования в экономике России концессионных механизмов в первую очередь необходимо доработать и принять базовый Федеральный закон «О концессионных соглашениях». В доработанном базовом Законе должны быть отражены виды государственного и муниципального имущества, права пользования которыми могут быть предоставлены в концессию; сформулированы основные принципы деятельности, осуществляемой в соответствии с концессионным соглашением; указан порядок заключения концессионного соглашения и опреде-

5 См. подробнее: Кошкин В.И. О механизмах реализации Новой модели управления государственной собственностью в России // Управление собственностью. 2003. № 3. С. 9—10.

лены базовые условия соглашения; установлены прав и обязанности сторон концессионного соглашения в отношении имущества; сформулированы государственные гарантии обеспечения интересов концессионеров и т. п.

Кроме того, необходимо принятие специальных законодательных актов о концессиях объектов государственной и муниципальной собственности на уровне субъектов РФ.

6. Предлагается (после принятия базового Федерального закона «О концессионных соглашениях») в структуре Правительства РФ создать Федеральную службу по делам концессий (которая по своей сущности явится аналогом Главного концессионного комитета при СНК СССР в 1920—30-е гг.). Основной функцией указанной Федеральной службы должно быть общее руководство концессионным процессом в стране. К компетенции этой Федеральной службы должно быть отнесено рассмотрение всех проектов концессионных соглашений (договоров), руководство переговорами о заключении концессионных соглашений (договоров), а также рассмотрение проектов уставов акционерных обществ, имеющих в своей основе концессионный характер или содержащие изъятия из действующего законодательства.

В министерствах и ведомствах предлагается создать соответствующие департаменты по вопросам управления концессиями (например, Департамент по вопросам управления концессиями Министерства транспорта Российской Федерации).

В каждом субъекте РФ предлагается создать региональные службы по делам концессий (аналоги концессионных комиссий при СНК республик в 1920—30-е гг.).

7. В диссертации предложены конкретные меры, направленные на эффективное функционирование концессионной модели управления государственным имуществом в сфере российских аэропортов:

дополнение будущей законодательно-нормативной базы концессий актами, регулирующими концессионные отношения в сфере транспортной инфраструктуры (в том числе в области аэропортового хозяйства);

трансформация состава и структуры концессионных объектов в инфраструктуре аэропортов, а также вовлечение в концессии новых объектов (в соответствие с основными видами деятельности, осуществление которых передается частному сектору на условиях концессионного соглашения (договора) в области аэропортового хозяйства);

♦ совершенствование системы концессионных платежей на основе

более объективного определения концессионной платы, устранения избыточных льгот, обеспечения своевременного и полного внесения указанной платы; ♦ оптимизация системы налогообложения потенциальных концессионеров в рассматриваемой сфере (концессионные соглашения (договоры) в области аэропортов, с точки зрения диссертанта, должны предусматривать и специальный налоговый режим, по крайней мере, в отношении трех налогов, которые практически невозможно использовать для организации схем ухода от налогообложения: это должно быть существенное снижение налога на прибыль от операционной деятельности концессионеров, а также радикальное уменьшение налога на имущество и земельного налога вплоть до нулевого значения двух последних);

развитие прогнозирования и планирования концессий объектов инфраструктуры аэропортов, организации управления, стимулирования эффективного использования указанных объектов на концессионной основе, а также учета и контроля за ходом концессионных процессов в рассматриваемой сфере.

8. Повышение экономической эффективности и социальной направленности концессий вообще, и в сфере аэропортов в частности, объективно потребует не только роста их доходности и общественно целесообразного использования концессионных объектов (удовлетворения так называемого «публичного интереса»), но и продуманного, рационального и оптимального расходования финансовых средств, поступающих в распоряжение концедента от реализации концессионных соглашений (договоров), в том числе и на потребности развития самих концессий.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Букатин B.C. Концессии в управлении имуществом аэропортов // Вестник Минимущества России. 2003. № 4.С. 69—72. — 0,3 п. л.

2. Букатин B.C. Рецензия на сборник «Иностранные концессии в рыбном хозяйстве России и СССР (1920—1930 гг.): документы и материалы» /Серия «Отечественный опыт концессий» /т. 1. — М.: Современная экономика и право, 2003 // Юрист-международник-Internationsl Lawyer. 2004. № 1. С. 70—71. —0,15 п. л.

3. Букатин B.C. Концессии в сфере аэропортов: теория и современная мировая практика. М.: Современная экономика и право, 2004.—72 с.—4,5 п. л.

4. Букатин B.C. Концессии в сфере аэропортов России: возможности реализации // Управление собственностью. 2004. № 3.

С. 33-44.-1,1 п. л.

Издательство ВШПП Тираж 100 экз. Обьем 2,6 п. л.

62 0 9

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Букатин, Вадим Сергеевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНЦЕССИЙ В СИСТЕМЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО СЕКТОРА.

1.1. Содержание понятия, экономическая природа и специфика концессий.

1.2. Концессии как форма взаимодействия государства и частного сектора в сфере аэропортов.

1.3. Социально-экономическое значение концессий в сфере аэропортов.

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННЫЙ МИРОВОЙ ОПЫТ КОНЦЕССИЙ В СФЕРЕ АЭРОПОРТОВ.

2.1. Практика использования концессий в развитых странах.

2.2. Основные тенденции и масштабы концессий в развивающихся странах.

2.3. Особенности концессий в странах с переходной экономикой

ГЛАВА 3. КОНЦЕССИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ

ПРИ РЕФОРМИРОВАНИИ АЭРОПОРТОВ В РОССИИ.

3.1. Состояние инфраструктуры российских аэропортов и перспективы использования концессий.

3.2. Экономико-правовая среда и специфика концессионных отношений в сфере аэропортов.

3.3. Экономическая эффективность концессий в инфраструктуре аэропортов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Концессии в системе управления государственной собственностью"

Актуальность темы исследования. Незавершенность реформ в современной России обусловлена, прежде всего, проблемами структурной перестройки, решение которых требует привлечения значительных внутренних и внешних капиталовложений, что становится "важнейшей общенациональной задачей. Однако о ее реализации приходится говорить гипотетически: зарубежные инвесторы вовсе не торопятся вкладывать средства в российскую экономику. Надежды на то, что общая либерализация экономики и макроэкономическая стабилизация приведут к существенной активизации инвестиционного процесса в стране, к значительному притоку иностранных капиталовложений, не оправдались.

Очевидно, что прямые иностранные инвестиции не «придут» в Россию сами по себе без специальной концепции и организации процесса их привлечения.

Изложенное, с точки зрения диссертанта относится и к внутренним капиталовложениям. В этой связи возникает императив разработки конкретных механизмов активного привлечения иностранного и отечественного капиталов в экономику России. Одним,из наиболее действенных и проверенных временем таких механизмов являются концессии1, которые в настоящее время широко применяются в мире для решения инвестиционных задач в наиболее «проблемных» секторах экономики.

Экономическая политика Правительства Российской Федерации, намеченная в ряде основополагающих документов, определяет транспортную инфраструктуру2

1 Концессия — от латинского concessio — разрешение. Данный термин трактуется в различных словарях и энциклопедиях как разрешение, уступка, льгота.

2 К транспортной инфраструктуре относятся наземные, водные и воздушные пути сообщений, трубопроводы, морские и речные порты, аэропорты, взлетно-посадочные полосы, транспортные терминалы, метрополитены, системы скоростного внеуличного транспорта, ледокольный флот, вспомогательный флот, сооружения и оборудование систем навигации, аварийно-спасательного комплекса, обеспечения безопасности транспортного процесса, а также объекты трубопроводного транспорта.

России вообще и воздушный транспорт, в. частности, как фундамент экономического роста и социального развития страны, обеспечивающий ее территориальное единство и безопасность. На необходимость опережающего развития транспортной инфраструктуры неоднократно указывал Президент Российской Федерации. В данном контексте развитие транспортной инфраструктуры рассматривается в качестве одной из приоритетных задач государственной деятельности.

Создание динамично развивающейся, устойчиво функционирующей и сбалансированной национальной системы воздушного транспорта является необходимым условием стабилизации и подъема экономики, повышения уровня жизни населения.

Авиационный транспорт является стратегическим видом транспорта с точки зрения обеспечения конкурентоспособности экономики России и безопасности страны в целом. В этом плане чрезвычайно важно, чтобы инфраструктура аэропортов развивалась опережающими темпами в целях обслуживания возрастающих потребностей воздушного транспорта. Но поскольку это — капиталоемкий сектор, то при сокращении бюджетного финансирования увеличивается необходимость в привлечении средств частных инвесторов. Переход к концессиям в сфере развития аэропортов может создать реальные предпосылки для расширения хозяйственных связей, существенно расширит инвестиционный потенциал за счет привлечения средств национальных частных компаний, населения, а также зарубежных инвесторов.

Роль воздушного транспорта и состояния аэропортового хозяйства еще более повышается в условиях глобализации мировой экономики, приводящей к значительному увеличению межгосударственных хозяйственных связей. Активная интеграция российской экономики в мировую экономику, которая происходит с начала 90-х гг. XX века, модернизация инфраструктурного комплекса аэропортов, усовершенствование механизма его управления и эффективного использования приобрели особую важность. Переход России на рыночные принципы функционирования экономики открыл значительные возможности для расширения взаимного делового сотрудничества российских предприятий всех форм собственности, предпринимателей в Европе* Азии, США, других регионах мира. В складывающихся условиях актуальное значение для развития отечественного воздушного транспорта приобретают привлечение на транспортные коммуникации России транзитных перевозок третьих стран, формирование общепринятой в мировой практике и понятной западному инвестору системы концессионных отношений в сфере 'инфраструктуры аэропортов, а также использование новейших методов управления государственным имуществом.

В настоящее время во всем мире предъявляются повышенные требования к состоянию аэропортов и уровню качества обслуживания потребителей (пассажиров, отправителей и получателей грузов и т. п.).

В связи с трагическим столкновением в июле 2002 г. российского воздушного судна с «Боингом» над территорией Германии в сфере действия швейцарской диспетчерской службы управления воздушным движением, в международном масштабе в данный момент ужесточаются требования к обеспечению безопасности полетов.

Немаловажную роль в этом процессе играют международные организации такие, как: Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная ассоциация воздушного транспорта (ИАТА) и другие. Данные организации вырабатывают и принимают соответствующие резолюции, базирующиеся на нормах и принципах, содержащихся в ключевых конвенциях, регулирующих организацию, ограничения и безопасность воздушных сообщений во всем мире. Среди указанных конвенций, в первую очередь следует назвать такие, как: Варшавская конвенция 1929 г., Брюссельская конвенция 1938 г., Чикагская конвенция 1944 г., Римская конвенция 1952 г., Монреальская конвенция 1999 г.3 и др.

Безусловно, успешное осуществление основных видов деятельности, связанных с гражданской авиацией (управление воздушным судном, контроль за

3 Созванная ИКАО в мае 1999 г. Международная конференция по воздушному праву вместо модернизации Варшавской системы завершилась 28 мая 1999 г. подписанием новой Конвенции для унификации ряда правил международных воздушных перевозок (т. н. «Монреальская конвенция 1999 г.»). воздушным движением, управление пассажирами, управление воздушной перевозкой грузов) находится в непосредственной зависимости от состояния инфраструктуры аэропортов, обеспечивающей устойчивую работу наземных служб, а также качественное обслуживание пассажиров.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современной концессионной мировой практики (а такжё отечественного концессионного опыта в период- нэпа и индустриализации) определить -основные направления формирования стратегии государственного регулирования концессий в России, а также выработать теоретические и практические подходы к созданию концессионной модели управления государственным имуществом в сфере российских аэропортов.

Основные задачи:

1. Раскрытие сущности и установление специфики концессий и концессионных отношений применительно к объектам государственной собственности в условиях перехода к рыночной экономике, в том числе в сфере аэропортов.

2. Формулирование собственного определения понятия «концессия».

3. Выявление ключевых проблем управления концессиями в сфере аэропортов (на примерах из современной мировой практики) и определение основных направлений решения данных проблем.

4. Формулирование главных направлений использования в будущем концессий в сфере воздушного транспорта России и определение круга потенциальных концессионных объектов в инфраструктуре российских аэропортов.

5. Разработка схемы выбора формы финансирования инвестиционного проекта в сфере воздушного транспорта, а также методической схемы расчета экономической эффективности реализации концессионного проекта в области инфраструктуры аэропортов.

Предметом исследования являются экономические проблемы теоретического и практического характера создания и функционирования концессионной модели управления государственным имуществом в сфере воздушного транспорта.

Объектом исследования выступает инфраструктура аэропортов и ее сегменты.

Хронологические рамки исследования охватывают, главным образом, * новейший период: с 90-х гг. XX века по настоящее время. Также определенное внимание уделяется историческому периоду развития России- и Советского Союза (нэп и индустриализация — в 1920—1930-е гг.), когда концессии на отечественном воздушном транспорте получили определенное распространение. Такой анализ проводится в целях выявления долговременных тенденций концессий и аналогий прошлого с современностью.

Методологической и теоретической основой исследования стали труды крупных ученых-теоретиков, разработавших концептуальные проблемы управления государственной собственностью и смешанной экономики. Наиболее значимыми работами, которые составили методологическую основу диссертации, стали исследования Л.И; Абалкина, В.Г. Варнавского, В.И. Ивантера, Р.С. Гринберга, В.П. Кочикяна, В.И. Кошкина, Л.И. Кошкина, Д.С. Львова, А.Д. Некипелова, Б.А. Райзберга, М.М. Соловьева, А.М: Смолкина.

В диссертации использовались публикации зарубежных ученых, занимающихся проблемами концессий в сфере аэропортов: Т. Брауна, X. Дункана, М. Джерарда, Э. Эстэйча и других. Анализ концессионной практики и инвестиционной политики в зарубежных странах основывался на научных публикациях и специальных инфомационно-аналитических изданиях Мирового банка (МБ) и других международных организаций (в частности, Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД)); материалах министерств и ведомств, ответственных в странах мира за реализацию инвестиционной и концессионной политики в сфере аэропортов, и других источниках информации.

При изучении и оценке перспектив развертывания концессионной деятельности в России были проанализированы законы и законопроекты в сфере соглашений о разделе продукции (СРП), концессионных соглашений и инвестиционной деятельности, указы Президента Российской Федерации, официальные материалы Правительства Российской Федерации, министерств (в частности, Минтранса России и Минимущества России) и ведомств, статистические материалы и другая информация. Активно использовалась отечественная научная литература: монографии, статьи, информационные выпуски, посвященные проблемам управления государственным имуществом в России, теории и практики'концессий, развития авиационного транспорта.*

Особенно полезными при подготовке диссертации стали работы российских ученых — специалистов в области концессий и инвестиций: Е.М. Алешина, П. JL Виленского, А.П. Вихряна, Н.Г. Дорониной, Ю.В. Зворыкиной, А.А. Коноплянника, В.Н. Кос-торниченко, В.Н. Лившица, В А. Персианова, СА. Смоляка, С А. Сосны, МА. Субботина.

Научная новизна исследования связана с ограниченностью предшествующих настоящей работе обобщающих научных исследований, посвященных экономике концессии объектов государственной и муниципальной собственности в условиях переходного периода, а также с отсутствием в отечественной научной литературе работ, непосредственно отражающих проблематику создания и развития огранизационно-экономического механизма концессий в инфраструктуре аэропортов.

К основным результатам диссертации, обладающим выраженной научной новизной, автор относит:

1. Формулировку собственного определения понятия «концессия», базирующегося на ключевых элементах аналогичных дефиниций предшественников, но имеющего одно, с точки зрения автора настоящего диссертационного исследования, весьма важное отличие. Указанное отличие заключается в том, что концессия как форма управления государственной собственностью генерирует систему отношений между концедентом (государством) и концессионером (частным инвестором) в процессе реализации последним предоставленных ему на договорной основе прав по временному владению и пользованию переданным ему государством имуществом за концессионную плату и на возвратной основе;

2. Уточнение и конкретизацию исходных понятий: «экономическая эффективность концессии», «социальная функция концессии», «эффективность управления концессией» применительно к . объектам государственной собственности в инфраструктуре аэропортов;

3. Сравнительный анализ концессионного договора (соглашения) и уже существующих, законодательно закрепленных в ГК РФ, договоров гражданско-правового характера (договор аренды, договор подряда и т. п.) в целях выделения ключевых различий, * обуславливающих специфику концессий Ъ качестве экономико-правовой категории;

4. Выработка практических рекомендаций по созданию системы государственного управления и регулирования концессиями в России, в том числе в области воздушного транспорта.

5. Установление специфики концессий в системе управления государственным имуществом в сфере аэропортов, главной чертой которого является регулирующая роль государства, направленная на улучшение обслуживания пассажиров, повышение безопасности и экологичности воздушного транспорта;

6. Установление основных видов деятельности в сфере аэропортов, осуществление которых можно передать частному сектору на концессионной основе, а также определение соответствующих таким видам деятельности потенциальных концессионных объектов в инфраструктуре российских аэропортов;

7. Разработку схемы выбора формы финансирования инвестиционного проекта в сфере воздушного транспорта;

8. Разработку методической схемы расчета экономической эффективности реализации концессионного проекта (в результате проведения расчетов по оценке коммерческой, бюджетной и социальной эффективности строительства грузового терминала аэропорта, осуществляемого на концессионной основе).

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов для выработки государственной инвестиционной (на концессионной основе) политики на воздушном транспорте. Сформулированные в диссертации предложения предназначены для органов государственной власти, ответственных за формирование эффективной транспортной политики в России в целях дальнейшего развития форм и методов привлечения в отрасль инвестиционных ресурсов частного сектора. Результаты могут быть использованы также в учебном процессе в курсах по управлению государственным имуществом.

Апробация результатов работы. Представленная диссертация подводит итог исследованиям автора в области теории и практики концессионного механизма управления государственный имуществом в сфере инфраструктуры аэройортов. Основные результаты диссертации отражены в 4 работах, подготовленных лично автором.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования изложены автором в следующих опубликованных научных работах общим объемом 6,0 п. л. написанных лично.

1. Букатин B.C. Концессии в управлении имуществом аэропортов // Вестник Минимущества России. 2003. № 4. С. 69—72. — 0,3 п. л.

2. Букатин B.C. Рецензия на сборник «Иностранные концессии в рыбном хозяйстве России и СССР (1920—1930 гг.): документы и материалы» / Серия «Отечественный опыт концессий» / т. 1. — М.: Современная экономика и право, 2003 // Юрист-международник-International Lawyer. 2004. № 1. С. 70—71. — 0,15 п. л.

3. Букатин B.C. Концессии в сфере аэропортов: теория и современная мировая практика. М.: Современная экономика и право, 2004. — 72 с. — 4,5 п. л.

4. Букатин B.C. Концессии в сфере аэропортов России: возможности реализации // Управление собственностью. 2004. № 3. С. 33—44. — 1,1 п. л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Букатин, Вадим Сергеевич

Выводы по главе

1. На протяжении более чем 10 лет реформ в России наблюдалась стратегическая ориентация на более активное использование коммерческих подходов в организации деятельности аэропортов и аэронавигационных служб. Указанная стратегия в целом соответствует продолжающемуся процессу глобализации и либерализации мировой экономики и реформирования ориентированных на коммерческую деятельность отраслей и служб, управление которыми ранее находилось в полном ведении государства.

2. России необходима научно обоснованная, обеспеченная инвестиционными ресурсами государственная средне- и долгосрочная программа развития аэропортов, привлечения инвестиций частного сектора, в первую очередь, с использованием института концессий. Решение данной задачи, с точки зрения

• диссертанта, обеспечит возможность не только бесперебойного и безопасного обслуживания различных видов перевозок, но и подъем отечественной экономики в, целом. Если строительство объектов инфраструктуры аэропортов будет рассматриваться исключительно в качестве источника налоговых поступлений, то такие объекты также будут построены при наличии на них спроса, но, что вполне вероятно, только в отдаленном будущем.

3. В период реформирования гражданской авиации в России были выделены предприятия по организации воздушного движения и авиакомпании. Аэропорты стали преемниками отрядов. Однако пока отсутствует Федеральный закон «О концессионных соглашениях » и соответствующие подзаконные акты, невозможно создать нормативно-правовую базу, используя которую, аэропорты могли бы увеличивать прибыль не за счет роста ставок сборов за взлет-посадку и пользования терминалами, а путем использования альтернативных источников, в частности, концессий.

4. Концессии в сфере аэропортов России в будущем могут стать одним из. базовых инструментов, который позволит решить (хотя бы частично) инвестиционную проблему и привлечь дополнительные финансовые средства на развитие и совершенствование инфраструктуры аэропортов.

5. В сложившейся ситуации в России, по мнению диссертанта, наиболее приемлемым вариантом решения обозначенных ранее проблем в сфере российских аэропортов, может стать акционирование федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), осуществляющих аэропортовую деятельность.

В процессе акционирования указанных ФГУП необходимо оставить за государством контрольный пакет акций. Такое акционерное общество будет представлять собой потенциального концессионера, которому; по мнению автора настоящего диссертационного исследования, государство может передать в концессию (на конкурсной основе) аэропортовую инфраструктуру, находящуюся в федеральной собственности.

Передача имущественных комплексов аэропортовой инфраструктуры (запрещенных к приватизации, ограниченных в обороте или вообще изъятых из оборота) во временное владение и пользование такому акционерному обществу на основе концессионного договора (соглашения) осуществляется на конкурсной основе.

6. Проведенные диссертантом расчеты показывают достаточно высокую эффективность концессионных проектов в сфере инфраструктуры аэропортов, которая определяется комплексом положений и условий, закладываемых в соответствующий концессионный договор (соглашение).

Заключение

1. Анализ современной мировой практики экономического взаимодействия государства и частного сектора свидетельствует, что к настоящему моменту в большинстве стран мира концессии стали адекватной альтернативой приватизации государственного имущества, в том числе в сфере аэропортов.

2. В процессе реализуемых в Российской Федерации экономических реформ концессии должны занять одно из ключевых мест в системе управления имущественными комплексами и отношениями собственности. Концессии вполне могут стать долговременным источником поступления существенных финансовых средств в федеральный, а также в региональные и муниципальные бюджеты. Как свидетельствует современная мировая практика, в ряде случаев использование объектов государственной и муниципальной собственности на концессионной основе оказывается выгоднее их приватизации.

3. При условии создания полноценного российского законодательства о концессиях, с точки зрения диссертанта, они вполне могут быть использованы в качестве новой формы государственно-частного, взаимодействия в области строительства, реконструкции и модернизации объектов транспортной инфраструктуры в России, а также в процессе хозяйственной эксплуатации названных объектов

4. В настоящее время, с точки зрения автора данного диссертационного 'исследования, в России имеются реальные "Условия для инкорпорирования в систему управления государственной собственностью концессионной модели взаимоотношений государства и частного сектора в сфере такой естественной монополии, какой являются аэропорты.

Совокупность базовых условий для такого инкорпорирования включает в себя: объективную необходимость развития транспортной инфраструктуры страны, которая в целом на данный момент не соответствует требованиям растущей рыночной экономики и создает значительные риски; модернизацию и опережающее развитие аэропортовой инфраструктуры России в качестве стратегического приоритета в сфере гражданской авиации; осознание руководством страны необходимости использования концессий в сфере транспортной инфраструктуры. В Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы; России (2002-—2010 гг.)» отмечается,- что одним; из важных путей должно стать «расширение: при строительстве крупных транспортных объектов общегосударственного и регионального значения практики заключения договоров о концессиях» (раздел «Механизм реализации программы»). В Транспортной стратегии России концессиям придается еще большее значение. «Приоритетной задачей государства является разработка нормативной правовой базы для концессий, схем; «построил-используй-передай» и других форм государственно-частного взаимодействия, обеспечивающих четкоезаконодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством. и инвестором, а также определение приоритетных сфер применения частно-государственного взаимодействия на транспорте» (п. 3.9 Транспортной стратегии России); соответствие концессионной модели взаимодействия государства и частного сектора в сфере аэропортов Новой модели реализации государственной политики в области имущественных и земельных отношений, выработанной Минимуществом России и одобренной Правительством Российской Федерации. В результате реализации одного из основополагающих принципов, на которых базируется Новая модель, — соответствия состава государственного имущества функциям государства — все объекты государственного имущества могут быть отнесены либо к имуществу, необходимому для осуществления общегосударственных задач (функционально-целевое имущество), либо к коммерческому имуществу. С позиций указанной Новой модели имущество в сфере аэропортов, запрещенное к приватизации (или вообще изъятое из оборота), представляет собой функционально-целевое имущество, которое не может быть отчуждено у государства в иную собственность в результате приватизации, банкротства или исполнительного производства. На функционально-целевое имущество не может быть обращено взыскание по обязательствам Российской Федерации или по обязательствам юридических лиц, которые владеют и пользуются указанным имуществом71.

5. Для полномасштабного и эффективного использования в экономике России концессионных механизмов в первую очередь необходимо доработать и принять базовый Федеральный закон «О концессионных соглашениях». В* доработанном базовом Законе должны быть отражены виды государственного и муниципального имущества, права пользования которыми могут быть предоставлены в концессию; сформулированы основные принципы деятельности, осуществляемой в соответствии с концессионным соглашением; указан порядок заключения концессионного соглашения и определены базовые условия соглашения; установлены прав и обязанности сторон концессионного соглашения в отношении имущества; сформулированы государственные гарантии обеспечения интересов концессионеров и т. п.

Кроме того, необходимо принятие специальных законодательных актов о концессии объектов государственной и муниципальной собственности на уровне субъектов РФ.

71 См. подробнее: Кошкин В.И. О механизмах реализации Новой модели управления государственной собственностью в России // Управление собственностью. 2003. № 3. С. 9—10.

6. Предлагается (после принятия базового Федерального закона «О концессиях») в структуре Правительства РФ создать Федеральную службу по делам концессий (которая по своей сущности явится аналогом Главного концессионного комитета при СНК СССР в 1920—30-е гг.). Основной функцией указанной Федеральной службы должно быть общее руководство концессионным процессом в стране. К .компетенции этой Федеральной службы до^но быть отнесено рассмотрение всех проектов концессионных соглашений (договоров), руководство переговорами о заключении концессионных соглашений (договоров), а также рассмотрение проектов уставов акционерных обществ, имеющих в своей основе концессионный характер или содержащие изъятия из действующего законодательства.

В министерствах и ведомствах предлагается создать соответствующие департаменты по вопросам управления концессиями (например, Департамент по вопросам управления концессиями Министерства транспорта Российской Федерации).

В каждом субъекте РФ предлагается создать региональные службы по делам концессий (аналоги концессионных комиссий при СНК республик в 1920—30-е гг.).

7. В диссертации предложены конкретные меры, направленные на эффективное функционирование концессионной модели управления государственным имуществом в сфере аэропортов: дополнение будущей законодательно-нормативной базы концессий актами, регулирующими концессионные отношения в сфере транспортной инфраструктуры (в том числе в области аэропортового хозяйства); трансформация состава и структуры концессионных объектов в инфраструктуре аэропортов, а также вовлечение в концессии новых объектов (в соответствие с основными видами деятельности, осуществление которых передается частному сектору на условиях концессионного соглашения (договора) в области аэропортового хозяйства; совершенствование системы концессионных платежей на основе более объективного определения концессионной платы, устранения избыточных льгот, обеспечения своевременного и полного внесения указанной платы; оптимизация системы налогообложения потенциальных концессионеров в рассматриваемой сфере (концессионные соглашения (договоры) в области аэропортов, с точки зрения диссертанта, должны предусматривать и специальный налоговый режим, по крайней м£ре, в отношении трех налогов, которые практически невозможно использовать для организации схем ухода от налогообложения: это должно быть существенное снижение налога на прибыль от операционной деятельности концессионеров, а также радикальное уменьшение налога на имущество и земельного налога вплоть до нулевого значения двух последних); развитие прогнозирования и планирования концессий объектов инфраструктуры аэропортов, организации управления, стимулирования эффективного использования указанных объектов на концессионной основе, а также учета и контроля за ходом концессионных процессов в рассматриваемой сфере.

8. Повышение экономической эффективности и социальной направленности концессий вообще, и в сфере аэропортов в частности, объективно требует не только роста их доходности и общественно целесообразного использования концессионных объектов (удовлетворение так называемого «публичного интереса»), но и продуманного, рационального и оптимального расходования финансовых средств, поступающих в распоряжение концедента от реализации концессионных соглашений (договоров), в том числе и на потребности развития самих концессий.