Особенности развития концессий в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности развития концессий в России"

Российская академия наук

ИНСТИТУТ экономики

На правах рукописи

ПОПОВ Александр Игоревич

ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ КОНЦЕССИЙ В РОССИИ

08 00 01 - Экономическая теория

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

Диссертация выполнена в секторе социально-трудовых отношений Центра социальной политики Института экономики РАН

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Исправникова Наталия Револьдовна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Куликов Всеволод Всеволодович

Кандидат экономических наук Кочетков Андрей Викторович

Ведущая организация Институт проблем рынка РАН

Защита состоится_октября 2007 г в 12 часов на заседании диссертационного совета К002 009 02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономический наук по специальности 08 00 01 - «Экономическая теория» в Институте экономики Российской академии наук по адресу 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики

РАН

Автореферат разослан 27 сентября 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного совета К002 009 02 кандидат экономических наук

Г В Анисимова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Одним из действенных современных способов повышения эффективности использования государственной собственности служит установление партнерских отношений государства и частного сектора Развитие механизмов и форм таких партнерских отношений не предполагают передачу частным компаниям прав собственности в полном объеме Вместе с тем переход государства к партнерским отношениям с частным бизнесом, затрагивающим государственную собственность, означает частичную передачу государством некоторых, определенных законодательством и договором (контрактом) прав на эту собственность Одной из форм партнерских отношений частного бизнеса и государства является концессия

Условия, сложившиеся в стране в итоге проведения рыночных реформ создали благоприятную в целом среду для внедрения концессий в ряде отраслей экономики

Так последовательное проведение приватизации и разгосударствления, приведшие к реформированию отношений собственности, породило необходимость в новых механизмах управления государственным имуществом Многие объекты государственной собственности не подлежат приватизации, но остро нуждаются и в инвестициях, и в эффективном управлении, в первую очередь к этой категории относятся объекты инфраструктуры, обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования которых стало одной из первоочередных острых социальных задач, решение которых требует объемов капитальных вложений, существенно превосходящих возможности федерального,

региональных, местных бюджетов

В рыночных условиях хозяйствования государству становится все

сложнее управлять, распоряжаться и пользоваться имуществом, сохраняя за

собой весь набор прав и полномочий собственника Применительно к ряду

видов имущества и ряду функций государственного управления оказывается

выгодней, эффективней делегировать часть полномочий управления объектами государственной и муниципальной собственности арендаторам в лице отечественных и зарубежных корпораций В числе организационно-экономических механизмов временной передачи прав собственника от государства к частной компании достойное место во всем мире занимают концессии

Актуальность исследуемой темы обусловлена также слабой научной разработанностью экономических аспектов концессионной деятельности в современной России Проведенные исследования в этой области пока не носят системного характера Появились отдельные научные публикации правовой направленности, посвященные проблемам разработки законодательства о концессионной деятельности, но обсуждение юридических аспектов концессий явно преобладает в них над экономическими Работы экономистов в данной области посвящены в основном недропользованию и организации концессионной деятельности в минерально-сырьевой сфере, в том числе анализу одного из видов концессионных соглашений, называемых соглашениями о разделе продукции Литература по проблемам концессии в виде работ отечественных авторов носит преимущественно справочно-информационный характер

Опубликованные работы иностранных авторов также не рисуют полной картины концессионного феномена Некоторые фундаментальные вопросы концессионной деятельности вообще обойдены в экономической теории, не стали ее предметом Такие проблемы, как выявление механизмов влияния признаков и качеств, деловой репутации претендента на получение концессии и пути снижения риска концедента, несмотря на их огромное практическое значение, до сих пор остаются крайне мало исследованными

Цель и задачи исследования Цель диссертационной работы заключается в разработке методологических основ организационно-экономического механизма функционирования государственных концессий в России и выра-

ботке конкретных путей применения данного механизма в российской хозяйственной практике

В соотвегствии с целью были поставлены следующие задачи

- рассмотреть категорию концессии как формы государственно-частного партнерства,

- проанализировать особенности российской модели концессий,

- определить роль государства в создании системы стимулов реализации концессионных проектов,

- определить концептуальные подходы к формированию концессионного соглашения

Объектом исследования выступает концессионная деятельность как форма государственно-частного партнерства (ГЧП)

Предмет исследования составляют экономические процессы, связи и отношения между государством и частным сектором, возникающие в ходе предоставления в концессию объектов государственной собственности и последующего использования этих объектов

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории собственности и управления объектами собственности, государственного регулирования рынка и имущественных отношений, государственных закупок, а также организации инвестиционной деятельности

В диссертации нашли применение методы системного анализа, статистических исследований, структурного анализа и экспертных оценок

При подготовке диссертации помимо трудов классиков экономической и социально-экономической теории Д Стиглица, Дж Кейнса, Р Коуза, В Леонтьева, П Самуэльсона автор опирался на работы современных зарубежных ученых, в числе которых А Альказар, Б Борсвос, Д Джонстон, К Крам-пес, А Эстаче и другие исследователи

Среди современных российских авторов можно отметить работы Л Абалкина, П Виленского, В Варнавского, С Глазьева, А Конопляника, Д Львова, Б Мильнера, Е Ясина

Научная новизна исследования. Наиболее существенные результаты, характеризующие новизну исследования состоят в следующем

1 Доказано, что действенным современным способом повышения эффективности использования государственной собственности служит установление партнерских отношений государства и частного сектора Хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы В такой системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов С одной стороны государства - в форме его собственности, с другой бизнеса - в виде применения современных, частнопредпринимательских методов хозяйствования, менеджмента, а также привлечения инвестиций и внедрения инноваций В результате удается повысить эффективность использования государственной собственности

2 В диссертации обосновывается, что концессию необходимо рассматривать как систему концессионных отношений, в которую входят 1) отношения, связанные с волеизъявлением государства, выраженном в решении о передаче государственного (муниципального) имущества в концессию, 2) организационные отношения, направленные на упорядочивание концессионной деятельности, 3) отношения, связанные с объявлением и проведением конкурса на право заключения концессионного соглашения, 4) отношения, связанные с заключением и исполнением концессионного соглашения, 5) отношения, связанные с заключением сопутствующих договоров, если необходимость в них возникает в ходе исполнения (реализации) концессионного соглашения Часть отмеченных отношений (1 и частично 2), образующих концессию, носят административный характер, остальные - гражданско-правовой, что и определяет необходимость межотраслевого регулирования концессии и, соответственно, ее принадлежность к межотраслевому институ-

ту

3 В диссертации проводится отграничение концессии от сходных по некоторым аспектам хозяйственных категорий, в частности, таких, как аренда, приватизация, лицензия

Диссертантом определено, что концессия и аренда, хотя и имеют сходство (в частности, порождают отношения по использованию (эксплуатации) имущества), однако по наиболее существенным элементам, таким, как объект, цель, основание возникновения и некоторые иные, они различны

4 В диссертации показано, что отсутствует обоснованность сравнения «концессии» и «приватизации», поскольку если концессия во всех формах предполагает передачу объекта государственной собственности во временное владение и пользование частному лицу, то приватизация всегда предполагает возникновение у частных лиц права собственности Очевидны и преимущества концессии перед приватизацией, которая за все время своего существования не показала своей эффективности

5 Аргументировано положение, что в России сложились предпосылки внедрения концессионных отношений в хозяйственный оборот При этом наиболее перспективным видится концессионирование объектов инфраструктуры, где помимо обеспечения притока инвестиционного капитала и сокращения расходов бюджета, концессии позволят ввести рыночные элементы в деятельность естественных и локальных монополий, снизить социальную напряженность и создать новые рабочие места

6 Выявлено, что характерной чертой современных концессий является многосторонняя государственная поддержка концессионных проектов, реализуемая в форме прямого участия государства в концессионных проектах (в форме субсидий, грантов, льготных кредитов) или косвенной поддержки через снижение рисков для концессионера

7 Показаны определенные особенности и недостатки присущие концессионным отношениям Прежде всего, это необходимость жесткого фиксирования условий соглашения на длительный период его реализации,

что приводит к отсутствию гибкости взаимоотношения сторон соглашения, его отставанию от динамично изменяющихся макроэкономических условий и зависимость от неточностей, допущенных при предварительных технико-экономических расчетах концессионного проекта Кроме того, показано, что эффективность концессионного механизма снижает коррумпированность государственных служащих, что особенно важно для России

8 Выделены факторы, препятствующие внедрению концессий, характерные для России отсутствие реальной государственной поддержки проектов, высокие страновые риски, отсутствие развитых рынков капитала, неразвитость концессионного законодательства, недостаток квалифицированных кадров, высокие затраты на подготовку проектов соглашения, отсутствие критериев отбора концессионера

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В соответствии с целью и поставленными задачами в диссертации рассмотрены следующие группы проблем

Первая группа проблем связана с рассмотрением концессии как формы государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг Концессионное соглашение является одной из форм партнерства государства и частного сектора в сфере управления государственным и муниципальным имуществом1

В работе показано, что во всем мире концессии являются эффективным способом организации государственно-частного партнерства в целях

1 Кондратьев В Б Варнавский В Г Концессии в экономике страна регион, город - М ИМЭМО, 2002 Конопляник А Концессии от Д'Арси до Ко-зака - эволюция поняткйЯНефть и капитал №9 2002 Варнавский В Г Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора Серия «Научные доклады независимый экономический анализ», №146 - М Московский общественный научный фонд, Институт мировой экономики и международных отношений РАН 2005 Шарингер Л Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора //Мир перемен №2, 2004, Варнавский В Гос^ дарственно-частное партнерство как альтернатива приватизации в инфраструктурном комплексе //Проблемы теории и практики управления, №2 2004 Варнавский В Партнерство государства и частного сектора — М Наука, 2005

привлечения частных инвестиций в государственный сектор экономики Речь идет, прежде всего, о таких сферах, где эффективная предпринимательская деятельность невозможна без взаимодействия государства и бизнеса это крупные, в первую очередь транспортные, инфраструктуры и добыча полезных ископаемых Общим для этих двух, секторов является одно во многих государствах инфраструктура и недра находятся либо в исключительной государственной собственности, либо существенно ограничены в обороте Само государство, как правило, не может организовать прибыльный бизнес в этих секторах, а иногда ограничено в ресурсах, так как реализация инфраструктурных проектов или проектов по разработке недр очень капиталоемка В связи с этим в XIX веке в европейских странах, Северной Америке стали активно использоваться концессионные договоры как особые договорные формы отношений государства и бизнеса В XX веке практика их заключения распространилась практически на весь мир, и в настоящее время концессионные формы отношений активно используются в таких быстро развивающихся странах, как Китай, страны Юго-Восточной Азии, в Латинской Америке В начале XX века концессионные договоры активно использовались в Российской империи и в СССР

Автор отмечает, что все большую актуальность в последнее время приобретают вопросы взаимодействия бизнеса и власти при осуществлении инфраструктурных проектов За рубежом проекты в рамках государственно-частного партнерства, или РРР (от англ Public Private Partnerships), являются одним из наиболее распространенных и эффективных механизмов взаимодействия государственного сектора и частного капитала В работе показано, что государственных средств для развития инфраструктуры, например в дорожной сфере, как правило, не хватает, и в этом случае наиболее очевидным и при определенных условиях взаимовыгодным становится привлечение частных инвестиционных ресурсов в отрасли, в которых преобладает государственная собственность

Автор отмечает, что существует несколько подходов, определяющих возможные сферы и цели функционирования государственно-частного партнерства и его отдельных разновидностей В рамках первого подхода, который можно условно назвать «традиционным», существует представление о том, что государственно-частное партнерство возможно только в случаях исключительного государственного права собственности, то есть (в чистом виде) в тех сферах, где запрещена приватизация имущества Сторонники этого подхода исходят из того, что, если нет запрета на нахождение имущества в частной собственности, его лучше приватизировать, не выстраивая никаких сложных схем взаимодействия государства и бизнеса Второй подход, который условно можно назвать «адаптивным», предполагает более гибкое определение сфер возможного взаимодействия государства и частного капитала Его сторонники исходят из того, что государственно-частное партнерство возможно в любых сферах деятельности, где такое взаимодействие будет эффективным и взаимовыгодным, в том числе и в таких, далеко не традиционных сферах, как оборона и безопасность

В определенной степени к государственно-частному партнерству можно отнести поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Такая разновидность государственно-частного партнерства известна давно Новшеством, появившимся в начале 90-х, стал эксперимент в Великобритании, когда частные организации стали привлекаться не юлько для выполнения работ, требующих государственных капиталовложений, но и для оплаты таких работ Подобные сделки получили название PFI - Private Finance Initiative (частная финансовая инициатива) Стоимость объектов частной финансовой инициативы, являющейся в Великобритании основной формой государственно-частного партнерства, в течение последних 10 лет составила £ 24 млрд , а в течение следующих 3 лет планируется реализовать проекты на общую сумму £ 12 млрд Более того, ежегодно заключает-

ся до 80 новых соглашений По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии бюджета страны2

В работе рассмотрено несколько основных видов концессий ВОТ (Build, Operate and Transfer) - «Строительство, управление, передача» - классический вариант концессии Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном -на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству Аналог этого вида концессии при реконструкции объекта - ROT (Rehabilitate, Own, Transfer),

ВТО (Build, Transfer and Operate) - «Строительство, передача, управление» - концессионер строит объект, который передает государству в собственность сразу после завершения строительства, после чего он поступает в управление концессионеру,

BOO (Build, Own and Operate) - «Строительство, владение, управление» - т н «гринфилд» (Greenfield project) Концессионер строит объект и управляет им на правах владения и пользования, концессионный срок не фиксируется,

BOOT (Build, Own, Operate and Transfer) - «Строительство, владение, управление, передача» - разновидность «гринфилда», владение и пользование осуществляются в течение строго оговоренного срока Выделены также формы, близкие концессионным Lease contract - контракт, близкий по содержанию аренде Арендатор не участвует в строительстве, получая объект от государства Обязанности арендатора обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование,

Service contract - контракт на обслуживание, главной особенностью которого является то, что концессионер получает от государства в управление и обслуживание уже готовый объект,

" ППРфимова Некоторые модели государственно/частных партнерств тенденции и зарубежный опыт// http //www eatc ru/rus/doc id_71 book l php

Management contract - контракт на управление Таким образом, приведенный обзор показывает, что мировая практика накопила значительный опыт использования концессий Есть он и в российской истории Значительная часть российских железных дорог в конце XIX - начале XX веков была построена с использованием концессий Это позволило объединить государственную волю и административные возможности с частными капиталами, что дало впечатляющие результаты

Вместе с тем автор отмечает, что российская модель концессионных соглашений не позволяет использовать все многообразие концессионных форм, что на практике может привести к снижению эффективности применения концессий

Вторая группа проблем, рассматриваемых в работе связана с анализом особенностей российской модели концессий

Обращаясь к российской модели концессии, введенной Федеральным законом № 115/ФЗ от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях» автор отмечает, что основной целью Закона, должно являться регулирование отношений между государством и бизнесом при привлечении инвестиций в экономику Российской Федерации

Проведенный в работе анализ Закона «О концессионных соглашениях» позволил выявить как положительные, так и отрицательные моменты в данном законе Под плюсами при этом понимаются новые возможности (как для государства, так и для частного сектора), вводимые Законом, а также выгоды для любой из сторон концессионного соглашения, которые были бы невозможны в отсутствие Закона и вне концессионного соглашения Под минусами понимаются пробелы Закона, а также нормы, способные оказать негативное влияние на эффективность применения Закона

Автор отмечает, что основной плюс рассматриваемого Закона состоит в возможности использования и эксплуатации коммерческими структурами объектов недвижимого имущества, традиционно являющихся собственностью государства, в том числе ограниченных в обороте То есть речь идет о

специфической сфере применения Закона, преимущественно недоступной для коммерческих структур вне концессионных отношений

Положительным также является введение нормы, позволяющей регистрировать право собственности на созданный в рамках концессионного соглашения объект недвижимого имущества Данная норма необходима в рамках правоотношений, когда лицо создает объект недвижимого имущества, являющийся собственностью другого лица, для того, чтобы самостоятельно его использовать Более того, данная норма является своеобразной гарантией прав концессионера, что повышает заинтересованность потенциального инвестора в правоотношениях, регулируемых Законом

Одним из минусов закона автор называет отсутствие возможности реализации инициативы инвестора Представляется, что описание процедуры внесения в уполномоченный орган управления инициативного проекта инвестора позволит более активно использовать данный механизм

В работе показано, что закон достаточно хорошо защищает интересы государства, но фактически игнорирует экономические интересы частного инвестора

С экономической точки зрения договор концессии в рамках закона представляет собой видоизмененный и узконаправленный вариант договора аренды с чрезмерным императивным уклоном в защиту государственных интересов, жестко фиксирующей все риски на стороне Концессионера

Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов по сравнению с действующим законодательством, за исключением своего удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора, накладывая то же время ряд существенных обязательств и ограничений

По некоторым вопросам интересы инвестора могут быть защищены договором аренды значительно лучше, чем договором концессии Поэтому

по мнению автора закон в его нынешнем виде не будет востребован частным инвестором

Автор отмечает, что практическое применение закона целесообразно только после его доработки и выравнивания в нем баланса экономических интересов Концессионера и Концеденга

Третья группа проблем затрагивает роль государства в создании системы стимулов реализации концессионных проектов

В работе показано, что одна из острых проблем возникает в связи с отражением в концессионных соглашениях отношений собственности Применительно к государственной и муниципальной собственности концедент в лице исполнительных органов государственной власти, наделенных правами распоряжаться имуществом, является в большей мере распорядителем, чем владельцем активов Но так как владелец объектов государственной и муниципальной собственности четко не идентифицирован, то правомерно исходить из положения, что органы, распоряжающиеся имуществом, совмещают права, функции владения и распоряжения, что и дает им основание выступать в роли концедента

Автор отмечает, что передавая свое имущество концессионеру, государство не наделяет его правомочиями по владению и распоряжению этим имуществом, а лишь предоставляет ему право осуществлять эти полномочия от своего имени Концессионер обязан возвратить имущество государству по истечении срока договора (одно из принципиальных отличий концессии от традиционной приватизации), что исключает возможность «прикрытия» договором концессии фактической передачи государственного имущества в собственность частному лицу или компании путем заключения заведомо фиктивной сделки

В последнее время из-за отсутствия в России законодательной базы концессионной деятельности все более распространенным становится вид аренды государственной и муниципальной собственности, предполагающий передачу на условиях возмездности и при соблюдении определенных огра-

ничений находящегося в распоряжении органов управления имущественного комплекса арендатору в частичное владение и пользование При этом арендатор получает не только возможность пользования имуществом, но и права трансформировать, видоизменять, наращивать, улучшать имущественный комплекс в пределах и на условиях, установленных и зафиксированных в договоре аренды Такова реакция экономической системы на сложившуюся объективную необходимость внедрения механизма государственных и муниципальных концессий в хозяйственную практику Данный вид арендных отношений фактически является завуалированной формой концессии, но обладает значительно большей рисковой составляющей, особенно для собственника имущества, т е для государства

Автор подразделяет концессию на такие виды как «ограниченное во времени возмездное владение и пользование» (объекты транспортной инфраструктуры, береговой зоны, энергетические и т п ) и «ограниченное во времени владение и пользование» (объекты коммунальной инфраструктуры) Вместе с тем подобная характеристика перехода функций собственности от концедента к концессионеру не является достаточной, поскольку передача прав собственности, при сохранении за концедентом права распоряжения, ограничивается требованием использования активов по определенному назначению, кроме того, обязательным условием сохранения соглашения для концессионера является реализация предписанной инвестиционной программы по жесткому временному графику Более того, в подавляющем большинстве концессионных проектов концедент устанавливает тарифы на произведенные услуги

Существенная особенность концессионных проектов в современных условиях проявляется в их многосторонней государственной поддержке Государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, поэтому потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства во время его реализации Доверие участников соглаше-

ния по отношению друг к другу и эффективность их взаимодействия снижают риски, а, следовательно, и расходы по концессионному проекту Поэтому государство, со своей стороны, призвано обеспечить поддержку концессионных проектов средствами массовой информации, подготовить общественное мнение к участию частного сектора в реализации инфраструктурных проектов, особенно влекущих изменение тарифов на услуги населению

Подготовка и реализация концессионного проекта требует координации правительственных органов Министерство, ведающее экономикой, может выступать в качестве структуры, координирующей концессионную деятельность, отраслевые министерства и ведомства участвуют в подготовке проектов, связанных с функционированием своего сектора экономики, министерство финансов призвано контролировать бюджетный эффект от реализации проекта, экологическое ведомство следить за соответствием проекта условиям охраны окружающей среды Кроме того, необходима координация между федеральными, региональными и местными органами власти в процессе разработки и осуществления

Автор отмечает, что реализация концессионных проектов требует различных видов участия государства-концедента в зависимости от характера объекта, сложности проекта, сформированной правовой базы инвестиционной и общехозяйственной деятельности и экономической ситуации в стране

Предоставление финансовой поддержки концессии со стороны правительства обусловлено несколькими факторами

Во-первых, существование политического риска, который невозможно застраховать,

Во-вторых, необходимость ситуации, когда определенных услуг должна быть ниже себестоимости,

Инвестиционные проекты, предлагаемые государством частному капиталу для реализации на концессионной основе, изначально могут иметь недостаточную экономическую привлекательность в силу сравнительно скромных показателей коммерческой (финансовой) эффективности и высоких рис-

ков По ходу переговоров с частным сектором государство может модифицировать изначальные условия концессии, что в конечном итоге сделает проект привлекательным для финансирования посредством частных кредитов и инвестиций

В работе отмечается, что поддержка государством концессионных проектов может осуществляться в самых разных формах, однако все их разнообразие можно свести к двум основным прямое участие государства в финансировании концессионных проектов и косвенное государственное участие через снижение рисков для концессионеров

Прямое финансовое участие государства в концессионных проектах, обычно применяется в отношении проектов с низкой или умеренной коммерческой эффективностью, но имеющих большую экономическую, социальную, военно-стратегическую и экологическую значимость, которая не может быть непосредственно учтена в платежах конечных потребителей услуг Финансовое участие государства в подобного рода проектах начинается после обоснования их социальной значимости Оно выражается в субсидиях, грантах, кредитах (как правило, льготных) Государственное финансирование может осуществляться на федеральном, региональном или муниципальном уровнях - в зависимости от масштабов и характера внешних выгод, получаемых при реализации проекта

Автор отмечает, что концессионным процессам свойственны две главные методические проблемы

1) разработка механизмов передачи ответственности (и риска) от кон-цедента (государства) к концессионеру - когда концессионер полностью отвечает за управление и функционирование переданного ему (возведенного им) объекта,

2) создание механизма контроля за использованием концессионером монопольных преимуществ Значительная часть концессий относится к сфере «операций с инфраструктурой», которые являются объектом получения дохода В тех случаях, когда частью концессионного соглашения является инвестиционная программа, предполагающая строительство, текст соглашения всегда объединяет ответственность и за строительство, и за организацию долговременного обслуживания и/или оказания услуг (что не исключает воз-

17

можности привлечения субподрядчика или части работ по соглашению с другой организацией) То есть вместе с соглашением и обозначенными рисками концессионер фактически получает монопольные права во всех перечисленных выше сферах, вплоть до выбора подрядчика

Государство создает такую рыночную ситуацию, при которой между предприятиями создается конкуренция, примером может быть сеть муниципальных предприятий по утилизации отходов В таком понимании концессии не обязательно предполагают подписание соглашения с частным предприятием, проект данного типа может быть реализован в рамках государственного сектора экономики

Четвертая группа проблем -концептуальные подходы к формированию концессионного соглашения

В работе показано, что так как государство является не только собственником передаваемых в концессию активов, но и главным администратором и регулятором инвестиционной деятельности, то при подготовке концессионного предложения оно должно в лице своих органов и лиц, ответственных за подготовку и подписание соглашения, быть готово ответить на ключевые вопросы, волнующие концессионеров, входящих в рынок От ответов на эти вопросы будет зависеть примет ли инвестор решение о реализации проекта

Очевидно, что все вопросы не могут быть оговорены в рамках концессионного соглашения, поэтому особое значение для будущего концессионера приобретает осведомленность о сложившемся в стране-концеденте инвестиционном климате, нормах и правилах хозяйственной деятельности К числу наиболее актуальных вопросов, интересующих будущих концессионеров, автор относит

• предусмотрено ли действующим законодательством предоставление концессий частному капиталу, существуют ли ограничения или особые условия для участия частного капитала в концессионных проектах Например, во многих странах концессионер при реализации инфраструктурного проекта обязан создать с государственным

обязан создать с государственным предприятием, на балансе которого числятся передаваемые в концессию активы, совместное предприятие,

• может ли иностранная компания получить концессию, какие существуют ограничения на участие иностранных лиц в работе государственных служб, например, есть ли ограничения для иностранных граждан при приеме на работу на государственное предприятие,

• есть ли ограничения для иностранного инвестора при реализации проектов в ряде секторов экономики, например, стратегических, оборонных, существуют ли формы дискриминации зарубежного инвестора (в ряде стран национальные предприятия имеют преимущества при участии в открытых торгах, в том числе и на предоставление концессии)

В работе показано, что эффективность проекта, реализуемого на условиях концессионного соглашения, включает следующие ее аспекты

■ Социально-экономическая (общественная) эффективность Этот показатель особенно важен, поскольку решение о реализации концессионного проекта, а также расчет цены концессии производятся на основании показателей эффективности и они обязательным образом должны учитывать эффект, приносимый жителям Российской Федерации, фактическим собственникам предоставляемых в концессию активов

я Бюджетная эффективность (сальдированный итог участия государства в концессионном проекте с точки зрения расходов и доходов бюджетов разных уровней)

■ Коммерческая эффективность, учитывающая финансовые последствия участия концессионера в реализации проекта, в предположении, что он производит все предусмотренные концессионным соглашением затраты и пользуется всеми предусмотренными соглашением результатами

Типовая структура реализации концессионного соглашения выглядит следующим образом (рисунок 1)

Рис 1 Типовая структура концессионного соглашения

Автор отмечает, что одним из организационных условий реализации проекта концессии служит создание специализированной компании, что позволяет разграничить на концессионные и кредитные обязательства Кроме того, создание специализированной компании облегчает соблюдение накладываемых соглашением концессии ограничения масштабов деятельности концессионера (особенно в случае частичной компенсации затрат концессионера из средств бюджета)

Собственник активов принимает решение о передаче какого-либо объекта в концессию и поручает органу, уполномоченному на выдачу концессии провести конкурс по отбору концессионера Роль собственника имущества заключается также в обеспечении достаточного объема денежных потоков для компенсации инвестиционных и операционных затрат концессионера Если параметры концессионного проекта таковы, что затраты концессионера не могут быть покрыты за счет рыночного дохода, получаемого в счет оплаты потребителями услуг концессионера, то концедент производит из бюджета компенсационные платежи для покрытия затрат концессионера Порядок начисления платежей, их график и объемы фиксируются в тексте концессионного соглашения

Орган, уполномоченный на выдачу концессии, готовит конкурсную документацию, проводит конкурс, определяет победителя, согласовывает текст концессионного соглашения, подписывает его и утверждает выдачу концессии у собственника активов По ходу реализации концессионного проекта орган, уполномоченный на выдачу концессии проводит оперативный контроль за исполнением соглашения, в случае нарушений тарифной или инвестиционной программы докладывает о них собственнику имущества и кредиторам, проводит мероприятия по реанимации проекта В случае невозможности продолжения проекта данным концессионером орган, уполномоченный на выдачу концессии, проводит конкурс по замене концессионера

Проведенный анализ показывает, что основой успеха концессионного соглашения является документальное оформление всех обязательств каждого из участников проекта в момент заключения соглашения, только такая договорная работа позволяет распределить риски между всеми участниками соглашения

Выводы и рекомендации

Проблема разработки системы организационного механизма концессионной деятельностью проявляется в необходимости согласования форм и методов концессионирования с общим курсом экономических реформ в стране, проводимыми преобразованиями всего хозяйственного механизма, переходом к рыночным отношениям, привлечением инвестиций и обновлением основного капитала, обеспечением устойчивого экономического роста

Проведенное в работе исследование организационно-экономического механизма концессии показало, что концессию не следует рассматривать как процесс, предваряющий приватизацию На основании этого вывода определен круг потенциальных объектов концессионирования по критериям, один из которых - неприменимость приватизации к концессионируемому объекту В работе предложен организационный механизм передачи действующего хозяйствующего государственного или муниципального объекта в концессию, предполагающий процедуру ликвидации управляющего предприятия, воз-

врат активов в казну, временную передачу на баланс концессионера активов с учетом соответствующих налоговых последствий

В работе показано, что экономический механизм концессии получил широкое распространение в экономической практике как стран с развитой экономикой (США, Великобритании, Франции, Испании), так и в развивающихся странах (Аргентине, Бразилии, Румынии, Польше), что свидетельствует об универсальном характере инструментария Мировой опыт подчеркивает ярко выраженную специфику форм и методов реализации концессионных проектов, зависящих от сектора экономики и сложившейся правовой системы Российская концессионная модель, в частности может включать отдельные элементы подходов, используемых в других странах, исходя из особенностей отечественной экономики

Хотя концессия насчитывает тысячелетнюю историю, ее формы непрерывно развиваются и обновляются Зарубежный опыт использования концессий убедительно подтверждает, что этот инструмент становится сегодня ведущей формой финансирования развития и управления государственной собственностью, позволяющей при сохранении особого права государства на расторжение концессионного соглашения, поддерживать условия эффективного использования объектов, находящихся в собственности государства

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях:

1 Попов А И Задачи российского государства в сфере ГЧПУ/Актуальные проблемы экономической социологии Сборник научных трудов студентов, аспирантов и преподавателей Выпуск №7 - М Университетская книга 2006 -0,2 п л

2 Попов А И Роль государства в создании систем снижения рисков при реализации концессионных проек-тов//Актуальные проблемы экономической социологии Сборник научных трудов студентов, аспирантов и препода-

вателей Выпуск №7 - М Университетская книга 2006 -0,2 п л

3 Попов А И Концессионные риски в государственно-частном

партнерстве//Финансы и кредит - М №19, 2007 - 0,5 п л

Подписано в печать 26 09 2007 г Зак 34 тир 100 экз., объем 1,5 п л Участок оперативной печати ИЭ РАН