Координация деятельности органов Федерального казначейства при осуществлении финансового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Координация деятельности органов Федерального казначейства при осуществлении финансового контроля"

на правах рукописи

Бирюков Александр Иванович

КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФИНАНСОВОГО

КОНТРОЛЯ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел-2006

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Тульский государственный университет»

Научный руководитель доктор технических наук, профессор

Васин Сергей Александрович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Романова Людмила Ефимовна

кандидат экономических наук, доцент

Греков Игорь Евгеньевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Курский государственный

технический университет»

Защита состоится 5 июля 2006 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.182.04 при ГОУ ВПО «Орловский государственный технический университет» в аудитории 212 по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Орловский государственный технический университет».

Автореферат разослан 2 июня 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Трубина И.О.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Процесс реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, частью которого является проведенная реструктуризация федеральных министерств, изменяет сложившиеся взаимосвязи и создает новые условия для функционирования системы органов государственного финансового контроля. Реструктуризация системы управления будет оказывать влияние на процессы взаимодействия различных государственных контрольных органов при подготовке и проведении проверок. Подобное взаимодействие относится к сфере координационной деятельности органов государственного финансового контроля, поэтому новые условия требуют решения новых координационных задач, в том числе и в работе органов Федерального казначейства. Вместе с этим изменяется подход к содержанию и организации государственного финансового контроля. Формальный контроль целевого использования средств должен постепенно преобразоваться в контроль достижения конечных результатов бюджетного финансирования.

Переход на казначейскую систему управления государственными финансовыми средствами способствовал сбалансированности и прозрачности бюджета, появилась возможность более эффективно управлять финансовыми средствами государства, концентрировать и контролировать их движение. Контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства, особенно важен, так как он является, в основном, предварительным и текущим контролем и поэтому его можно рассматривать как мониторинг, нацеленный на обнаружение предпосылок к недостижению ожидаемого результата. Однако эффективный казначейский контроль невозможен без координации деятельности органов казначейства с другими контролирующими органами. В результате возникает практическая необходимость решения актуальной научной задачи совершенствования системы координации и взаимодействия

органов Федерального казначейства и других органов государственного финансового контроля в направлении повышения эффективности бюджетных расходов.

Степень изученности проблемы. Теоретические и практические аспекты государственного финансового контроля и, в частности, функционирования казначейской системы управления бюджетными финансовыми средствами анализировались в исследованиях Г.Б.Поляка, Ю.Н.Любимцева, И.В.Подпориной, Т.Г.Нестеренко, П.В.Черноморда, В.В.Бурцева, Н.П.Ефимовой, А.В.Крикунова, А.И.Фисенко, Е.А.Кочерина, А.В.Филиппова, Б.Ф.Ицковича, О.В.Цеханова, С.К.Ахмедова, Л.В.Белоусовой, Н.Б.Грошевой, Т.А.Казаховой, С.А.Кращенко, В.Н.Натарова, И.С. Поленова и др. Однако до сих пор многие аспекты координации и взаимодействия органов казначейского контроля и других органов государственного финансового контроля в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса рассмотрены недостаточно полно, поэтому тема диссертационной работы является актуальной.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических рекомендаций по выбору эффективных координационных стратегий в процессе государственного финансового контроля органами Федерального казначейства.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи исследования:

1. Провести авторский анализ современного состояния системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации, выявить место и роль этих органов в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса и определить их функции по координации контрольной деятельности центрального аппарата казначейства и территориальных органов и взаимодействию с другими органами финансового контроля.

2. Сформировать институционально-экономические модели координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов

Федерального казначейства и теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля и раскрыть влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля и бюджетного процесса.

3. Разработать методики формирования эффективных координационных стратегий и реализовать разработанные методики в практической работе центральных и территориальных органов Федерального казначейства.

Область исследования соответствует п.2.6 «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» специальности 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК России.

Объектом исследования является система органов Федерального казначейства и других органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

Предметом исследования является координация и взаимодействие в системе органов Федерального казначейства.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретические исследования базировались на концептуальных положениях, выводах и рекомендациях современных экономических теорий в области управления государственными финансовыми средствами, а также теории государственного финансового и управленческого контроля. Правовой базой для исследований явились законы и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Информационной основой исследования явились материалы, опубликованные в монографиях и периодической печати, авторефераты диссертаций, а также материалы семинаров и научно-практических конференций. При проведении исследований использовался современный математический аппарат теории игр, теории вероятностей, системного анализа и теории множеств.

Научная новизна проведенного исследования состоит в разработке концепции применения институционально-экономических и теоретико-игровых

подходов для моделирования процессов взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля, и использования их в качестве теоретической и методической основы для совершенствования системы казначейского контроля и управления расходами бюджета.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами:

1. Проведен авторский анализ современного состояния системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации, позволяющий выявить место и роль Федерального казначейства при реализации концепции управления результатами бюджетного процесса и определить функции Федерального казначейства по координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов и взаимодействию с другими органами финансового контроля.

2. Разработаны институционально-экономические модели координации контрольной деятельности органов Федерального казначейства и теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля, раскрывающие влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля.

3. Предложены методики формирования эффективных координационных стратегий и осуществлена их практическая реализация в работе центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства.

Теоретическое значение результатов работы заключается в развитии теоретических положений и формировании методических приемов осуществления казначейского контроля в условиях координации деятельности различных контролирующих органов.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что разработанные в диссертации предложения и рекомендации явились методической основой для создания новых казначейских технологий

финансового контроля. Результаты работы представляют интерес для специалистов, занимающихся вопросами управления государственными финансовыми средствами, и могут быть использованы в работе контрольных отделов и служб органов казначейства, а также других органов государственного контроля на федеральном и региональном уровнях. Результаты работы могут быть использованы также в учебном процессе при чтении курсов лекций по дисциплинам «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных учреждений» и др.

Реализация и апробация результатов исследования. Результаты работы использованы в работе органов Федерального казначейства. Основные положения и результаты работы докладывались и обсуждались на Международной электронной научно-практической конференции «Экономика, управление, стандартизация, качество» (г. Тула, 2006 г.), V Всероссийской научно-практической конференции «Аудит, налоги и бухгалтерский учет в Российской Федерации (основы, теория и практика)» (г. Пенза, 2006 г.), а также на научно-практических конференциях и семинарах Московской Академии бюджета и казначейства и Орловского государственного технического университета в 2003 - 2005 гг.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 2,4 печатных листа.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, основных выводов и списка литературы. Общий объем работы 147 страниц, в том числе 132 страницы машинописного текста, 1 таблица, 5 рисунков и список литературы из 154 наименований.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

Во введении к работе дается обзор основных характеристик диссертации, обосновывается актуальность ее темы и формулируются цели и задачи исследования.

В первой главе «Современное состояние системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации» рассмотрены место и роль органов Федерального казначейства в бюджетном процессе современной России, а также осуществлен анализ функций органов Федерального казначейства по координации контрольной деятельности его центрального аппарата и территориальных органов и организации взаимодействия с другими органами государственного финансового контроля.

Основной целью реализации концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации является повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы России. В основу этой концепции положена ориентация бюджетного процесса на результаты, для обеспечения которых планируется создать целый ряд новых финансовых и организационно-экономических механизмов от мониторинга результативности бюджетных расходов до многолетнего бюджетного планирования с повышением предсказуемости объема бюджетных ресурсов. При этом при планировании бюджетных ассигнований необходимо основное внимание уделять обоснованию их общественно значимых и измеримых конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Проведенная в процессе реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации реструктуризация федеральных министерств, естественно, оказывает влияние на взаимодействие различных органов государственного финансового контроля при подготовке и проведении проверок. Подобное взаимодействие относится к сфере координационной деятельности этих органов, поэтому новые условия требуют решения новых

координационных задач, в том числе и в работе органов Федерального казначейства. В результате реструктуризации к ведению Министерства финансов Российской Федерации отнесен ряд федеральных служб, таких как Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу. Все эти службы осуществляют функции государственного финансового контроля в различных сферах и должны координировать свою деятельность с Федеральным казначейством.

Становление казначейской системы исполнения бюджета представляло собой эволюционный процесс, в котором постепенно, по мере накопления опыта, оптимизировалась система управления финансовыми средствами. Были осуществлены, например, переход на финансирование распорядителей и получателей бюджетных средств через систему лицевых счетов, переход на единый казначейский счет и другие мероприятия, направленные на повышение эффективности казначейского контроля. В 2004 году было утверждено новое «Положение о Федеральном казначействе», в котором указывается, что Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

При ориентации на результативность бюджетных расходов, безусловно, должно развиваться и трансформироваться само понятие «нецелевое расходование бюджетных средств». В этой связи существующие формальные признаки нецелевого расходования средств должны быть дополнены признаками, связанными с недостижением ожидаемых результатов. Подобная трактовка этого понятия должна способствовать устранению существующей в

настоящее время возможности скрытого нецелевого использования средств при формальном соблюдении их целевой направленности.

Анализ функций органов Федерального казначейства по координации контрольной деятельности его структурных подразделений и организации взаимодействия с другими органами государственного финансового контроля позволил разработать классификацию возможных форм и направлений координации деятельности органов Федерального казначейства, структура которой представлена на рисунке.

Во второй главе «Институционально-экономические и теоретико-игровые модели координационной деятельности органов Федерального казначейства» разрабатываются институционально-экономические модели координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства, а также теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля. При моделировании анализируется влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля.

Естественно, что обновленный характер бюджетного процесса потребует новых подходов к организации его контроля, причем особенно существенными становятся вопросы взаимодействия различных органов государственного финансового контроля. Поиск новых механизмов такого взаимодействия может быть осуществлен на основе институционально-экономического моделирования этого процесса. Понятие «институционально-экономическая модель» базируется на одном из основополагающих понятий современной экономики -«институте», которое определяет совокупность формальных и неформальных рамок, структурирующих взаимодействие индивидов в экономической, политической и социальной сферах. Тогда институционально-экономическую модель можно рассматривать как формализованное представление системы принципов, норм и правил взаимодействия субъектов экономических отношений.

По обоснованности и необходимости координации

По правовым основаниям координации

Координация деятельности структурных

подразделений федерального казначейства (внутренняя координация)

По субъектам координации

Координация с другими службами Министерства финансов (внешняя координация)

1\ '

и ведомствами (внешняя координеция)

Вмененная координация

Инициативная координация

Регламентированная координация

Нерегламентированная координация

Информационный обмен

Совместная работа

По организационным формам координации Совместное планирование

Предварительном

Текущем

Последующем (при

специальном привлечении органов казначейсктва)

Обмен бумажными документами

обмен электронными документами

Классификация форм и направлений координации деятельности органов Федерального казначейства

Таким образом, применительно к деятельности различных органов в сфере государственного финансового контроля, институционально-экономическая модель должна содержать множества субъектов и объектов контроля и правовые принципы их взаимодействия.

Субъектами институционально-экономической модели государственного финансового контроля являются Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Счетная палата, органы парламентского контроля, контролирующие органы главных распорядителей бюджетных средств, правоохранительные органы и др. Объектами институционально-экономической модели являются распорядители и получатели бюджетных средств. Правовые принципы взаимодействия между субъектами и объектами контроля в настоящее время регламентированы достаточно подробно, хотя в условиях реформирования бюджетного процесса система этих принципов нуждается в совершенствовании. Однако взаимодействие между субъектами контроля, соответствующее координационному аспекту анализа институционально-экономической модели, регламентировано в меньшей степени. Естественно, что реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации требует соответствующего реформирования и нормативно-правовой базы координации и взаимодействия субъектов государственного финансового контроля.

Для обеспечения эффективного контроля результативности расходования бюджетных средств координация деятельности субъектов контроля должна осуществляться для всех его форм: предварительного, текущего и последующего контроля. При этом для различных форм контроля могут быть использованы различные организационные формы координации деятельности субъектов контроля, такие как информационный обмен, совместное планирование, совместное проведение контроля и совместная реализация его

результатов. Сама сущность предварительного и текущего казначейского контроля предопределяет их превентивный характер и направленность на предотвращение факта нецелевого использования средств федерального бюджета еще на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета. Однако для этого необходимо создавать систему критериев, позволяющих прогнозировать результативность бюджетных расходов на ранних стадиях, соответствующие механизмы контроля, позволяющие оценивать эти критерии и нормативно-правовую базу, узаконивающую использование этих механизмов.

Институционально-экономическое моделирование государственного финансового контроля обязательно должно также учитывать возможные конфликты между субъектами контроля и связанные с координацией трансакционные издержки, возникающие вследствие дополнительных' затрат ресурсов на взаимодействие. Источниками возникновение конфликтов является правовая неурегулированность вопросов координации и связанные с этим неопределенности и отсутствие паритета в перераспределении правомочий субъектов контроля. Естественно, что в процессе казначейского контроля могут возникать также конфликты между субъектами и объектами контроля. Вместе с тем для эффективного государственного финансового контроля в основу координационной деятельности всех контролирующих органов на федеральном и региональном уровнях должна быть положена некоторая система соглашений. Институциональная экономика рассматривает соглашение как регулярность в поведении группы индивидов в неоднократно возникающей ситуации при выполнении ряда условий. В случае государственного финансового контроля, естественно, имеют место соглашения между организациями, которые, согласно постулатам институциональной экономики, рассматриваются как единицы координации.

Координационная деятельность различных органов государственного финансового контроля может быть интерпретирована теоретико-игровой моделью с N участниками — субъектами взаимодействия (координации).

Каждый из участников может выбирать одну из Я координационных стратегий. Понятие «координационная стратегия» в данном случае охватывает такие структурные элементы взаимодействия, как его организационные формы, направления и тактику. С другой стороны, координационная стратегия в общем случае представляет собой последовательность ряда этапов или подстратегий «У,, некоторые из которых подлежат обязательной реализации, некоторые могут быть заранее определены, а некоторые могут быть не реализованы вообще. Часть подстратегий является взаимообуславливающими, то есть выбор одной подстратегии влечет за собой выбор другой. Такие координационные подстратегии, очевидно, можно рассматривать как одну общую подстратегию. Тогда некоторую координационную стратегию можно рассматривать как множество подстратегий:

зЧад-З,...^}- о)

При этом каждая из координационных подстратегий принадлежит некоторому множеству возможных подстратегий для данного этапа:

(2)

Координационные подстратегии соответствуют таким этапам координационной деятельности как выбор партнеров при проведении процедур контроля, информационный обмен до проведения проверок, сотрудничество при планировании контрольной деятельности, совместная организация контрольной деятельности, совместное или последовательное проведение проверок по единым планам и/или программам, совместная реализация результатов контроля и др.

Для каждого субъекта координации, представляющего собой сторону теоретико-игровой модели, при выборе той или иной координационной стратегии возможно получение некоторого выигрыша или проигрыша (отрицательного выигрыша), зависящего, естественно, от стратегий, выбранных другими субъектами координации. Множество таких выигрышей и проигрышей определяют выбор оптимальной стратегии при всех возможных

стратегиях других субъектов взаимодействия. Такая постановка задачи соответствует так называемым «кооперативным играм» и заключается в поиске устойчивых координационных стратегий, обеспечивающих своим участникам наибольшие дополнительные выигрыши по сравнению с теми, которые были бы получены в индивидуальных действиях.

Однако здесь возникает проблема количественной оценки этих выигрышей и проигрышей. Очевидно, что при этом следует использовать гибкую систему критериев, которые устанавливаются индивидуально по каждой стратегической цели, тактической задаче и соответствующим им бюджетным целевым программам в форме фактических (ожидаемых) и целевых (планируемых) значений некоторых основных показателей, характеризующих результаты деятельности проверяемого субъекта бюджетного планирования. Эта составляющая позволяет оценить выигрыш системы скоординированных контрольных органов в целом. Составляющей, оценивающей индивидуальные проигрыши участников взаимодействия, является уровень расходования ресурсов различных органов на контрольную деятельность при различных координационных стратегиях. Расходование этих ресурсов может быть приведено к трудозатратам и оценено в человеко-часах, необходимых для осуществления проверки вместе с дополнительными трудозатратами на реализацию координационной стратегии. Тогда можно сформировать некоторый аддитивный критерий, учитывающий выигрыш системы в целом и проигрыши участников взаимодействия при различных сочетаниях координационных стратегий А{С(5'П)]:

расходов при некотором сочетании координационных стратегий С(5'я);

5/,[С(5'я)] —трудозатраты на осуществление контроля данного субъекта бюджетного планирования при некотором сочетании координационных стратегий С(5"я );

5"0—стратегия, соответствующая полному отсутствию координации контрольной деятельности;

/7,(5-,,)- значение показателя результативности бюджетных расходов при отсутствии координации;

5 (5о)— трудозатраты на осуществление контроля данного субъекта бюджетного планирования при отсутствии координации.

Определив значения /^[С^^)] для всех реально возможных сочетаний координационных стратегий с использованием методов экспертной оценки и экспертного анализа можно решить задачу выбора оптимального сочетания стратегий известными методами теории игр. Предложенный теоретико-игровой подход позволит целенаправленно управлять координацией работы органов государственного финансового контроля в условиях реализации современной концепции управления результатами бюджетного процесса, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов.

Координация действий различных контрольных органов открывает также перспективы повышения эффективности контроля на основе использования, так называемых, фокальных точек. Понятие «фокальная точка» является одним из ключевых понятий институционально-экономического подхода, когда сами институты можно рассматривать как совместные стратегии, принимающие форму соглашений. Фокальная точка — это спонтанно выбираемый всеми попадающими в данную ситуацию индивидами вариант соглашения, или определенное равновесие в координационной игре, выбираемое всеми участниками взаимодействия на основе информации, лежащей вне взаимодействия. Естественно, что формированию фокальных точек в социальных и экономических взаимодействиях людей способствуют

институты, существующие в обществе. Фокальным точкам соответствуют некоторые наиболее устойчивые коалиции контрольных органов, которые являются наиболее привлекательными с точки зрения непосредственных исполнителей процесса контроля.

При формировании теоретико-игровой модели следует вводить в нее в качестве одной из сторон игры множество объектов контроля -бюджетополучателей. При их взаимодействии с контрольными органами также возникает новая система фокальных точек. Такими точками являются, например, стратегии, включающие проверки некоторых множеств документов и содержащихся в них показателей, несущих, по мнению и проверяемой и проверяющих сторон, максимальную информацию и обеспечивающих максимальную вероятность обнаружения финансовых нарушений. Тогда подобная система фокальных точек в пространстве стратегий будет иметь следующий вид:

Ф = ^Фп'За3'-5<йя'Яфп'>-БФ2По'БФго ^„о><4> где Зф^ — множество стратегий, соответствующих фокальной точке в пространстве стратегий для п-го и т-то участников коалиции;

^Фпо— множество стратегий, соответствующих фокальной точке в

пространстве стратегий для «-го участника коалиции и объекта контроля.

Естественно, что в этом случае проверяющая сторона будет осуществлять проверку именно в фокальных точках. Однако проверяемая сторона в случае наличия серьезных финансовых нарушений также информирована о расположении фокальных точек, и именно в них постарается обеспечить отсутствие признаков нарушений и контроль может оказаться неэффективным. Но в условиях коалиции фокальные точки участвующих в ней сторон могут не совпадать. Тогда контроль будет происходить на некотором множестве новых фокальных точек, которому может соответствовать как объединение, так и пересечение множеств стратегий и соответствующих им проверок документов, принадлежащих к фокальным точкам участников коалиции.

ф = (5)

или

Ф = (6)

Например, при коалиционных проверочных действиях органов Федерального казначейства и Федеральной налоговой службы обнаружение налоговых нарушений у бюджетополучателей может способствовать обнаружению нарушений и в области нецелевого расходования бюджетных средств. Противоположным, но тем не менее, эффективным направлением формирования множества возможных стратегий проведения проверок в условиях координации деятельности контрольных органов с учетом фокальных точек является их проведение на множестве стратегий и соответствующих им документов, являющимся дополнением объединения множеств или пересечением дополнений, соответствующих фокальным точкам отдельных участников коалиции и объектов контроля, которые также могут содержать сведения о возможном нецелевом использовании бюджетных средств.

Ф^^^оП^оП-П^} (7)

Поскольку эти множества не соответствуют фокальным точкам объектов контроля, ожидаемая ими вероятность проверок на этих множествах низка, и именно на них могут сохраниться признаки нецелевого использования средств. Применение теоретико-игровых моделей координации деятельности органов государственного финансового контроля позволит повысить его действенность в условиях реализации современной концепции управления результатами бюджетного процесса, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов.

Особым вариантом координационной деятельности органов финансового контроля является их взаимодействие с институтом независимого аудита. Несмотря на ряд отличий, перед ними стоит общая задача повышения финансовой дисциплины и качества управленческой работы на всех уровнях государства и экономики. Независимый аудит может оказать серьезную

поддержку системе государственного финансового контроля, однако говорить о постепенной замене контроля аудитом пока рано по причине весьма существенного уровня нецелевого использования бюджетных средств. Кроме того, аудит обычно имеет последующую форму, в то время как казначейский контроль является предварительным и текущим.

В третьей главе «Методики реализации механизмов координации деятельности органов Федерального казначейства на основе институционального и теоретико-игрового подходов» разрабатываются методические рекомендации по координации деятельности органов Федерального казначейства при осуществлении контроля. Рассмотрены примеры стратегий казначейского контроля, соответствующие фокальным точкам проверяющих органов. Наибольший интерес в этих условиях имеет инициативная координация, когда ее субъекты сами определяют ее необходимость, и формирование коалиций осуществляется непосредственно на уровне исполнителей. В то же время вмененная координация вполне может перерасти в «виртуальную» координацию, когда фактически не имеется необходимого взаимодействия между ее субъектами, что, естественно, снижает эффективность казначейского контроля. В то же время, учитывая, что казначейский контроль, определенный в нормативных документах как предварительный и текущий контроль, в основном, представляет собой санкционирование проводимых бюджетополучателями операций, получение дополнительной информации об объектах контроля весьма целесообразно, так как может уже на ранних этапах выявить потенциальных нарушителей бюджетной дисциплины.

Другой сферой координационной деятельности является внутренний контроль и аудит в органах казначейства. Здесь могут осуществляться любые проверки, так как они касаются не бюджетополучателей, а персонала самого казначейства. Поэтому при подобных контрольных операциях возможно создание коалиций и осуществление комплексных проверок, в том числе и на уровне территориальных органов. Результаты проведенных исследований были ис-

пользованы при разработке Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006 - 2008 годах, при этом в процессе реализации задач Концепции также предусмотрена внутренняя координация, заключающаяся в том, что нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по развитию системы внутреннего контроля и аудита осуществляют совместно Управление внутреннего контроля и аудита, Управление совершенствования функциональной деятельности, Управление ведомственных программ и Юридическое управление Федерального казначейства.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

1. Проведен авторский анализ современного состояния системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации, позволяющий выявить место и роль этих органов в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса и определить их функции по координации контрольной деятельности и взаимодействию с другими органами государственного финансового контроля. Анализ показал, что в условиях административной реформы и реструктуризации федеральных органов исполнительной власти возникает необходимость обновления координационных функций органов государственного финансового контроля вообще и органов Федерального казначейства, в частности. Это процесс является частью общего процесса содержательного и нормативно-правового обновления бюджетного процесса и ориентации его на высокую эффективность конечного результата.

2. Разработаны институционально-экономические модели координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства в процессе казначейского контроля. Построение институционально-экономических моделей координации процесса финансового контроля органами Федерального казначейства и другими органами государственного финансового контроля использовано в качестве

методологической основы для обеспечения более эффективного взаимодействия и координации в процессе их контрольной деятельности.

3. Разработаны теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля, раскрывающие влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля. При этом координация действий различных контрольных органов открывает перспективы повышения эффективности контроля на основе выбора стратегий, связанных с фокальными точками в пространстве стратегий различных субъектов финансового контроля и его объектов.

4. На основе институционально-экономических и теоретико-игровых моделей разработана методика формирования эффективных координационных стратегий и осуществлена ее практическая реализация в работе центральных и региональных органов Федерального казначейства. Результаты исследования использованы при разработке Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе. Эффективная координация контрольной деятельности органов Федерального казначейства, основанная на предложенных в настоящей работе теоретико-игровых механизмах, способствует повышению результативности казначейского контроля и уменьшению объема требуемых для процесса контроля ресурсов.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Бирюков А.И. Вопросы координации контрольной деятельности органов Федерального казначейства в условиях реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации // Финансы и кредит. -2004.— № 29. - С.46-50.

2. Бирюков А.И. Координационная деятельность органов Федерального казначейства в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса // Финансы и кредит. —2004,— № 30. — С.51-54.

3. Бирюков А.И. Институционально-экономическое моделирование казначейского контроля: координационный аспект// Финансы и кредит. -2005.-№ 5. — С.41-44.

4. Бирюков А.И. Теоретико-игровая модель координационной деятельности органов государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях // Финансы и кредит. —2005 — № 8. — С.81-83.

5. Бирюков А.И. Координация деятельности органов финансового контроля как элемент механизма управления результатами бюджетного процесса // Известия Тульского государственного университета. Серия: Экономика, управление, стандартизация, качество —Тула: ТулГУ, 2006,— С. 3-5 .

6. Бирюков А.И. Применение методов теории игр при анализе координационной деятельности органов финансового контроля //Известия Тульского государственного университета. Серия: Экономика, управление, стандартизация, качество —Тула: ТулГУ, 2006.— С. 21-23.

7. Бирюков А.И. Взаимодействие органов Федерального казначейства и института независимого аудита // Аудит, налоги и бухгалтерский учет в Российской Федерации (основы, теория и практика): V Всероссийская научно-практическая конференция: Сборник статей.—Пенза, 2006,— С. 106-108.

Подписано в печать 30.0S.2006. Формат бумаги 60x84 1/16. Бумага типографская. Усл. печ. л. 1,2. Уч. изд-п. 1,4. Тираж 100 эо. ГОУ ВПО «Тульский государственный университет». 300600, г.Тула, нроснЛенина, 92

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бирюков, Александр Иванович

Введение

1 Современное состояние системы органов Федералыю-го казначейства в Российской Федерации g

1.1 Место и роль органов Федерального казначейства в бюджетном процессе современной России g

1.2 Анализ функций органов Федерального казначейства по координации контрольной деятельности его структурных подразделений и организации взаимодействия с другими органами госу- ^g дарственного финансового контроля

1.3 Классификация форм координации деятельности органов Федерального казначейства

2 Институционально-экономические и теоретико-игровые модели координационной деятельности органов ф Федерального казначейства

2.1 Институционально-экономические модели координации контрольной деятельности территориальных органов Федерально- 55 го казначейства

2.2 Теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов я координации в процессе казначейского контроля

2.3 Оценка возможности координации деятельности органов Федерального казначейства и института независимого аудита Ю

3 Методики реализации механизмов координации деятельности органов Федерального казначейства на основе ин- \ц ституционалыюго и теоретико-игрового подходов ф 3.1 Методические рекомендации по организации координационной деятельности органов Федерального казначейства

3.2 Примеры фокальных точек казначейского контроля

3.3 Координация деятельности органов и подразделений Федерального казначейства на основе концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе

Диссертация: введение по экономике, на тему "Координация деятельности органов Федерального казначейства при осуществлении финансового контроля"

Процесс реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, частью которого является проведенная реструктуризация федеральных министерств, изменяет сложившиеся взаимосвязи и создает новые условия для функционирования системы органов государственного финансового контроля. Реструктуризация системы управления будет оказывать влияние на процессы взаимодействия различных государственных контрольных органов при подготовке и проведении проверок. Подобное взаимодействие относится к сфере координационной деятельности органов государственного финансового контроля, поэтому новые условия требуют решения новых координационных задач, в том числе и в работе органов Федерального казначейства. Вместе с этим изменяется подход к содержанию и организации государственного финансового контроля. Формальный контроль целевого использования средств должен постепенно преобразоваться в контроль достижения конечных результатов бюджетного финансирования.

Переход на казначейскую систему управления государственными финансовыми средствами способствовал сбалансированности и прозрачности бюджета, появилась возможность более эффективно управлять финансовыми средствами государства, концентрировать и контролировать их движение. Контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства, особенно важен, так как он является, в основном, предварительным и текущим контролем и поэтому его можно рассматривать как мониторинг, нацеленный на обнаружение предпосылок к недостижению ожидаемого результата. Однако эффективный казначейский контроль невозможен без координации деятельности органов казначейства с другими контролирующими органами. В результате возникает практическая необходимость решения актуальной научной задачи совершенствования системы координации и взаимодействия органов Федерального казначейства и других органов государственного финансового контроля в направлении повышения эффективности бюджетных расходов.

Теоретические и практические аспекты государственного финансового контроля и, в частности, функционирования казначейской системы управления бюджетными финансовыми средствами анализировались в исследованиях Г.Б. Поляка, Ю.Н. Любимцева, И.В. Подпориной, Т.Г. Нестеренко, П.В. Черноморда, В.В. Бурцева, Н.П. Ефимовой, А.В. Крикунова, А.И. Фисенко, Е.А. Кочерина, А.В. Филиппова, Б.Ф. Ицковича, В.Н. Натарова, О.В. Цеханова, С.К. Ахмедова, JI.B. Белоусовой, Н.Б. Грошевой, Т.А. Казаховой, С.А. Кращенко и др. Однако до сих пор многие аспекты координации и взаимодействия органов казначейского контроля и других органов государственного финансового контроля в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса рассмотрены недостаточно полно, поэтому тема диссертационной работы является актуальной.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических рекомендаций по выбору эффективных координационных стратегий в процессе государственного финансового контроля органами Федерального казначейства.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи исследования:

1. Провести авторский анализ современного состояния системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации, выявить место и роль этих органов в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса и определить их функции по координации контрольной деятельности центрального аппарата казначейства и территориальных органов и взаимодействию с другими органами финансового контроля.

2. Сформировать институционально-экономические модели координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства и теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля и раскрыть влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля и бюджетного процесса.

3. Разработать методики формирования эффективных координационных стратегий и реализовать разработанные методики в практической работе центральных и территориальных органов Федерального казначейства.

Область исследования соответствует п.2.6 «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» специальности 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК России.

Объектом исследования является система органов Федерального казначейства и других органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

Предметом исследования является координация и взаимодействие в системе органов Федерального казначейства.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретические исследования базировались на концептуальных положениях, выводах и рекомендациях современных экономических теорий в области управления государственными финансовыми средствами, а также теории государственного финансового и управленческого контроля. Правовой базой для исследований явились законы и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов.

Информационной основой исследования явились материалы, опубликованные в монографиях и периодической печати, авторефераты диссертаций, а также материалы семинаров и научно-практических конференций. При проведении исследований использовался современный математический аппарат теории игр, теории вероятностей, системного анализа и теории множеств.

Научная новизна проведенного исследования состоит в разработке концепции применения институционально-экономических и теоретико-игровых подходов для моделирования процессов взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля, и использования их в качестве теоретической и методической основы для совершенствования системы казначейского контроля и управления расходами бюджета.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами:

1. Проведен авторский анализ современного состояния - системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации, позволяющий выявить место и роль Федерального казначейства при реализации концепции управления результатами бюджетного процесса и определить функции Федерального казначейства по координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов и взаимодействию с другими органами финансового контроля.

2. Разработаны институционально-экономические модели координации контрольной деятельности органов Федерального казначейства и теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля, раскрывающие влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля.

3. Предложены методики формирования эффективных координационных стратегий и осуществлена их практическая реализация в работе центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства.

Теоретическое значение результатов работы заключается в развитии теоретических положений и формировании методических приемов осуществления казначейского контроля в условиях координации деятельности различных контролирующих органов.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что разработанные в диссертации предложения и рекомендации явились методической основой для создания новых казначейских технологий финансового контроля. Результаты работы представляют интерес для специалистов, занимающихся вопросами управления государственными финансовыми средствами, и могут быть использованы в работе контрольных отделов и служб органов казначейства, а также других органов государственного контроля на федеральном и региональном уровнях. Результаты работы могут быть использованы также в учебном процессе при чтении курсов лекций по дисциплинам «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных учреждений» и др.

Результаты работы использованы в работе органов Федерального казначейства. Основные положения и результаты работы докладывались и обсуждались на Международной электронной научно-практической конференции «Экономика, управление, стандартизация, качество» (г. Тула, 2006 г.), V Всероссийской научно-практической конференции «Аудит, налоги и бухгалтерский учет в Российской Федерации (основы, теория и практика)» (г. Пенза, 2006 г.), а также на научно-практических конференциях и семинарах Московской Академии бюджета и казначейства и Орловского государственного технического университета в 2003 - 2005 гг.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бирюков, Александр Иванович

Заключение

В результате проведенных исследований решена актуальная научная задача совершенствования системы координации и взаимодействия органов Федерального казначейства и других органов государственного финансового контроля с целью повышения эффективности бюджетных расходов, имеющая существенное значение для функционирования системы государственного финансового контроля. По результатам работы можно сделать следующие выводы.

1. Проведен авторский анализ современного состояния системы органов Федерального казначейства в Российской Федерации, позволяющий выявить место и роль этих органов в условиях реализации концепции управления результатами бюджетного процесса и определить их функции по координации контрольной деятельности и взаимодействию с другими органами государственного финансового контроля. Анализ показал, что в условиях административной реформы и реструктуризации федеральных органов исполнительной власти возникает необходимость обновления координационных функций органов государственного финансового контроля вообще и органов Федерального казначейства, в частности. Это процесс является частью общего процесса содержательного и нормативно-правового обновления бюджетного процесса и ориентации его на высокую эффективность конечного результата.

2. Разработаны институционально-экономические модели координации контрольной деятельности центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства в процессе казначейского контроля. Построение институционально-экономических моделей координации процесса финансового контроля органами Федерального казначейства и другими органами государственного финансового контроля использовано в качестве методологической основы для обеспечения более эффективного взаимодействия и координации в процессе их контрольной деятельности.

3. Разработаны теоретико-игровые модели взаимоотношений субъектов координации в процессе казначейского контроля, раскрывающие влияние координационной деятельности органов Федерального казначейства на эффективность казначейского контроля. При этом координация действий различных контрольных органов открывает перспективы повышения эффективности контроля на основе выбора стратегий, связанных с фокальными точками в пространстве стратегий различных субъектов финансового контроля и его объектов.

4. На основе институционально-экономических и теоретико-игровых моделей разработана методика формирования эффективных координационных стратегий и осуществлена ее практическая реализация в работе центральных и региональных органов Федерального казначейства. Результаты исследования использованы при разработке Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе. Эффективная координация контрольной деятельности органов Федерального казначейства, основанная на предложенных в настоящей работе теоретико-игровых механизмах, способствует повышению результативности казначейского контроля и уменьшению объема требуемых для процесса контроля ресурсов.