Механизм формирования и реализации государственных заказов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизм формирования и реализации государственных заказов"

министерство экономики российской федерации

научно-исследовательский экономический институт

На правах рукописи

хрустллев Александр адонисович

механизм формирования и реализации государственных заказов

08.00.05. - экономика, планирование, организация управления народным хозяйством и его отраслями

автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 1992

Работа выполнена в Научно-исследовательском экономическом институте Министерства экономики Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор экономических наук

Смирнов В.И.

Официальные оппоненты - доктор экономических наук,

профессор Башмаков В.М.

кандидат экономических наук лрцишевский ли.

ведущая организация - ниимс при министерстве торговли и материальных ресурсов Российской Федерации.

Зашита состоится Л- 1993 года в ^^ ча-

сов на заседании специализированного совета К 136.02.01 Научно-исследовательского экономического института Министерства экононики Российской Федерации по адресу: 125284, Москва, 1-ый Хорошевский проезд, д.За, комн.311.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ниэи Министерства экономики Российской федерации.

Автореферат разослан "20" ^¿¿¡¿¿«^ 1992 г.

Ученый секретарь специализированного совета

к.э.н. , А.Д.Крюкова

ОБШЛЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Новые хозяйственно-правовые условия делают невозможным сохранение действовавшей системы директивного планирования, командно-административного механизма хозяйствования. Переход к регулируемой рыночной экономике предполагает установление равноправия всех форм собственности, стимулирование развития частного предпринимательства, и обусловливает переход к качественно иным Формам и методам воздействия на процесс общественного воспроизводства со стороны государства.

В странах с развитой рыночной экономикой используется широкий набор методов государственного регулирования экономики - правовое, денежно-кредитное. Финансово-бюджетное регулирование, которые охватывают практически всех участников обшественного воспроизводства, все сферы и сектора экономики, все стороны деятельности хозяйствующих субъектов. В числе Форм госудаственного воздействия на процесс обшественного воспроизводства особое место занимают государственные заказы.

Использование разнообразных Форм хозяйствования, успешное применение некоторых методов государственного регулирования в самых различных странах свидетельствует об их универсальности. Переход к рынку можно значительно ускорить. творчески используя накопленный богатый зарубежный опыт, однако это не означает возможности его слепого копирования. Обобщение практики, анализ теоретических подходов позволят сформулировать задачи, функции, реализуемые различными Формами государственного регулирования и сознательно определить сФеры их наиболее эффективного применения.

Анализ отечественной и зарубежной практики позволяет сделать вывод о том, что государственный заказ является специфическим механизмом исполнения расходной части государственного бюджета, или особой Формой бюджетного Финансирования. получившей название контрактного программно-целевого Финансирования, механизм контрактного Финансирования объективно предполагает необходимость детального обоснования направлений бюджетных ассигнований, подробного анализа общегосударственных проблем, и требует в связи с этим перестройки

1

всего механизма бюджетного процесса, совершенствования внутриведомственного государственного планирования, расширения использования методов программно-целевого планирования, использование механизма контрактного Финансирования предполагает определение места и роли государственных заказов в обшей системе государственного регулирования, порядка их Формирования и реализации, используемые при этом критерии и процедуры, и т.д. Перечисленные проблемы не нашли, на наш взгляд, достаточного отражения в современной отечественной экономической литературе.

Преднетон исследования представленной работы являются вопросы, связанные с анализом государственного заказа как экономической категории; функции государственных заказов; проблемы разработки механизма Формирования состава государственных заказов в условиях реформы бюджетной системы Российской Федерации. Объектом исследования являются также проблемы, связанные с размещением и выполнением государственных заказов в условиях рыночной экономики.

цель исследования состоит в разработке принципов и конкретного механизма Формирования и реализации государственных заказов.

Логика работы определяется сформулированной выше целью исследования и находит свое выражение в следующей структуре диссертационного исследования. В первой главе рассматриваются недостатки сложившегося в нашей стране административного механизма хозяйствования, обосновывается необходимость перехода к регулируемой рыночной экономике. Предпосылкой для Формулирования основных черт системы государственного планирования и регулирования рыночной экономики служит выявление и анализ комплекса специфических проблем, функций эффективно реализовать которые механизм рыночного саморегулирования не может. Описание основных черт системы государственного планирования и регулирования экономики позволяет определить место государственных заказов в этой системе.

вторая глава начинается с рассмотрения отечественого и зарубежного опыта применения государственных заказов, теоретических подходов к данной проблеме отечественных авторов, что позволило определить государственный заказ как экономическую категорию, сформулировать основные принципы и логику г

его лорнирования и реализации.

Формирование государственного заказа заключается прежде всего в обосновании его состава и сводится к проблеме разработки национальных приоритетов, наиболее рациональному распределению централизованного Фонда денежных средств, что обусловило необходимость рассмотрения некоторых проблем организации бюджетного процесса и направлении его совершенствования. Однако оптимальное распределение средств бюджетного Фонда еше не означает эффективного использования этих средств. Решение последней задачи зависит от организации исполнения расходной части государственного бюджета, от совершенства используемых Форм бюджетного Финансирования и контроля над использованием бюджетных ассигновании.

В третьей главе рассматриваются основные Формы бюджетного Финансирования: субсидии, дотации, сметно-бюджетное Финансирование, раскрываются их недостатки, сферы возможного применения, рассматривается механизм реализации государственных заказов. В связи с имеющим место произвольным толкованием категории "государственный заказ" автор уделяет внимание такой специфической Форме хозяйствования, как государственное предпринимательство, рассматривает сферы его возможного использования, его несовершенство по сравнению с частным предпринимательством и механизмом контрактного Финансирования.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили разработки ведущих отечественных и зарубежных экономистов, посвяшенные анализу методов государственного регулирования рыночной экономики, форм и методов государственного и, в частности, бюджетного планирования, а также решения и другие законодательные акты съездов народных депутатов Российской Федерации, сессий Верховных Советов Российской Федерации, постановления правительства России по вопросам социально-экономического развития и управления.

Научная новизна работы заключается в комплексном рассмотрении проблем Формирования и реализации государственных заказов в условиях развития рыночных отношений.

Основные научные результаты работы состоят в следующем:

проанализирована категория "государственный заказ" и сформулированы принципы его Формирования и реализации, такие

3

как. приобретение государством товаров (работ, услуг) в рамках средств бюджетного Фонда, конкретность заказа, добровольность и выгодность госзаказа для предприятий-исполнителей, размещение госзаказов на конкурентной, конкурсной основе;

определено место государственного заказа в системе государственного регулирования рыночной экономики, исходя из того, что госзаказы или механизм контрактного программно-целевого Финансирования является одним из важнейших элементов Финансово-бюджетного регулирования;

даны конкретные рекомендации по совершенствованию бюджетного устройства и программно-целевой переориентации механизма бюджетного процесса: обосновывается необходимость предоставления бюджетной самостоятельности республикам - членам Федерации и нижестоящим административно-территориальным подразделениям, формулируются Функции различных уровней управления, предложены направления перестройки системы Федеральных отраслевых органов управления;

определены функции Федеральных отраслевых органов управления в процессе разработки бюджетных программ, а также функции министерства Финансов и министерства экономики в бюджетном процессе;

сформулированы принципы подготовки ведомственных бюджетных заявок, отражавшие необходимость конкретного выражения целей и задач министерств и ведомств, ежегодного пересмотра и переоценки реализуемых программ, разработки и анализа альтернатив для выбора наиболее эффективных средств достижения целей;

предложена возможная внутренняя структура бюджетных заявок. включающая разделы - "обоснование бюджетных заявок" и "Финансовый план";

рассмотрены преимущества государственных заказов по сравнению с субсидиями, дотациями, сметно-бюджетным Финансированием. заключающиеся в возможности обеспечения целевой направленности бюджетных ассигнований и более эффективного контроля над их использованием.

Практическая значиность сформулированных в диссертации выводов и предложений состоит в том, что они могут быть использованы (и частично уже использованы) при подготовке нор-1

мативных актов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти по разработке бюджетных программ, размещению и выполнению государственных заказов, при разработке и реализации других мероприятия по совершенствованию Форм хозяйствования в дайной сфере.

ная работа выполнена в Отделе государственного регулирования экономики ниэи при Министерстве экономики Российской Федерации в соответствии с темой 7,3.1. "Методологические и практические проблемы развития механизма государственного регулирования рыночной экономики" плана научных исследований НИЭИ на 1991г.

Полученные в ходе исследования результаты нашли свое отражение в ряде научных докладов, направленных в Министерство экономики и прогнозирования СССР. Министерство экономики и Финансов Российской Федерации, другие Федеральные и республиканские органы управления. Кроме того, отдельные положения диссертации доложены и опубликованы автором в тезисах докладов IV Всесоюзной научной конференции молодых ученых и специалистов "Проблемы перспективного планирования народного хозяйства в условиях интенсификации общественного производства" (Москва, 1988г.): круглого стола по теме "Государственные заказы в экономических системах" (Ленинград, 1989г.); научной конференции "План и рынок в современных экономических системах" (Ленинград, 1990г.>.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, содержащего 135 наименований. Объем диссертации - 133 страницы машинописного текста.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Суть экономической реформы заключается в замене административного механизма хозяйствования, в ранках которого между экономическими субъектами господствуют отношения субординации. административного подчинения, преобладает внеэкономическое принуждение - команды и приказы, на экономический механизм, отличающийся установлением между субъектами отношений равноправия, заинтересованного, договорного согласования

5

их интересов. Иными словами, договор, контракт должен выступать не только как средство Формирования и выполнения производственных программ предприятий, а как всеобщая экономическая (в противоположность неэкономической, командно-административной) Форма связи между всеми хозяйствующими субьекта-ми. Законодательное закрепление принципа "свободы договора" означает прежде всего обеспечение равенства участников договора и безусловного исполнения принятых обязательств, обеспечение права сторон по собственному усмотрению заключать договоры и путем свободного соглашения определять его содержание, и в конечном счете - означает необходимость признания свободы частной собственности.

отличительные черты и преимущества договорной Формы связи между хозяйствующими субьектами по сравнению с командно-административной заключаются в следующем: договор обеспечивает взаимный учет экономических интересов, потребностей на равноправной добровольной основе, что безусловно является основой эквивалентного обмена, самоорганизации и саморегулирования воспроизводственных связей между сторонами; обеспечивается взаимная экономическая ответственность сторон, га-рантируюшая (с помошыо государственного аппарата контроля, арбитража и принуждения) выполнение принятых обязательств и служащая необходимой предпосылкой экономической стабильности.

Однако, переход к рынку не означает полного упразднения административных отношений. Речь должна идти лишь о четком разграничении различных сфер деятельности, отношений, и регулировании их соответствующими отраслями права: частным (гражданским), административным (публичным) и т.д. Реформа должна затронуть и сферу государственной исполнительно-распорядительной деятельности. Государство как и любой другой хозяйствующий субъект должно действовать в жестких правовых рамках.

Формирование эффективного договорного механизма предполагает наличие соответствующих единых правил, законов, нормативных актов, гарантирующих всем хозяйствующим субъектам равные права и предусматривающих цивилизованные процедуры разрешения конфликтных ситуаций. Эффективный договорный механизм предполагает также наличие органов и институтов (рн-б

ночная инфраструктура), способствующих оперативному установлению контактов между потенциальными партнерами и облегчающих выбор наиболее эффективных из них. Важно отметить также, что хозяйственный договор, контракт лишь тогда служит основой эквивалентного обмена, когда договаривающиеся стороны свободны от воздействия Факторов внеэкономического принуждения (монополизма в производстве ряда товаров, вынуждающего одну из сторон соглашаться с невыгодными для нее условиями; административной, партийной или какой-либо иной со-подчиненности договаривающихся сторон и т.д.).

Практика функционирования рыночного механизма в развитых странах свидетельствует, что далеко не все условия и Функции, необходимые для нормального протекания воспроизводственного процесса и обеспечения полноценного развития общества, реализуются рыночным механизмом. Во многих случаях взаимное соглашение двух или более сторон (равно как и любая частная деятельность) может прямо или косвенно затрагивать интересы лиц, не участвующих в соглашении (например, монопольные сговоры), а также может оказывать не только положительные, но и отрицательные воздействия на развитие системы в целом (загрязнение окружающей среды и т.д.). Именно это и является главной объективной причиной развития разнообразных Форм государственного регулирования рыночных отношений. Механизм свободного (неуправляемого) рынка оказывается неудовлетворительным с точки зрения макроэкономической устойчивости: для него характерны, например, циклические колебания производства, занятости и других показателей. Кроме того, по мере развития общества появляется группа товаров и услуг, отличающаяся спецификой в области производства и потребления, которая существенно влияет на характер организации производства данных товаров, на степень и Формы государственного вмешательства (контроля) в процесс их воспроизводства и получившая название общественных благ.

К группе общественных благ относятся: товары (услуги), производство которых может в принципе осуществляться на основе рыночного механизма, однако, этот механизм способен породить негативные эффекты в процессе их потребления, затрудняя доступ к жизненно необходимым благам или неправомерно облегчать доступ к потреблению социально вредных товаров;

товары, производство которых носит характер монополии на ограниченный стратегически важный природный ресурс: рыночная конкуренция в данной сфере может привести к нерациональному распределению и использованию редких ресурсов.

К группе общественных благ относятся также базисные общественные услуги, без которых невозможно существование общества. а также услуги тех сфер деятельности, которые не могут (или не всегда могут) воспроизводиться и развиваться на чисто коммерческой, рыночной основе - посредством самофинансирования: фундаментальная наука; оборона; суды; различные сферы социальной и производственной инфраструктуры и др. Существует также множество социальных проблем общегосударственного масштаба: борьба с преступностью, охрана окружающей среды; предоставление пенсий, пособий; создание страховых Фондов и т.д.

Необходимость различных Форм государственного регулирования обусловливается также наличием группы общественных потребностей, требующих для своего удовлетворения крупных первоначальных капитальных вложений, развития производств с высокими условно-постоянными издержками; наличием сфер производства, отраслей, особо чувствительных к колебаниям рыночной конъюнктуры, климатических условий (например, сельское хозяйство) и требуюших создания страховых Фондов, государственных дотаций, закупок, заказов и иных Форм государственного вмешательства; наличием крупного Финансового риска в осуществлении ряда необходимых обществу научно-технических и других мероприятий.

в силу указанных особенностей процесс воспроизводства некоторых товаров и услуг, реализация ряда задач и выполнение некоторых функций на основе рыночного саморегулирования становятся невозможными, либо неэффективными, поэтому удовлетворение общественной потребности в них рациональнее осуществлять путем централизации определенной части Финансовых ресурсов и их дальнейшего использования на централизованное проведение соответствующих мероприятий.

Применение различных Форм государственного регулирования не означает упразднения рынка. Рыночный механизм дополняется специфическим хозяйствующим субъектом - государством, аппарат которого и призван решать перечисленные проблемы и ис-в

поднять соответствующие Функции. Как и любой другой хозяйствующий субъект, государство должно функционировать на равноправной основе и строго в рамках средств, предоставляемых в его распоряжение, т.е. по принципу так называемого жесткого бюджетного ограничения. Экономической основой государственного хозяйствования во всех странах служит, как известно, специально Формируемый для этого централизованный Фонд денежных средств (бюджетный Фонд), а также приобретаемые государством средства производства, здания, сооружения и т.д.

Обобщая сказанное, можно сформулировать следующие задачи, функции, без реализации которых невозможно нормальное протекание воспроизводственного процесса в масштабах всего народного хозяйства:

создание (и постоянное совершенствование) единых хозяй-ственно-правовнх условий экономической деятельности;

предоставление комплекса общественных благ, обеспечение социальных гарантий;

влияние на Формирование рациональной макроструктуры и поддержание экономического равновесия в народном хозяйстве;

информационное обеспечение процессов государственного и частного планирования и управления: сбор и обработка статистической информации, определение долговременных стратегических целей, системы приоритетов в структурной, технической и социальной политике, хозяйственном освоении новых регионов и т.д.

Для реализации перечисленных функций создаются соответствующие государственные институты, органы, которые в рамках установленной для них компетенции используют систему прямых и косвенных методов регулирования: правовое, денежно-кредитное, Финансово-бюджетное регулирование и иные методы.

Если государственное регулирование есть механизм реализации государственной экономической политики, то государственное планирование представляет собой систему методов и процедур ее разработки.

Система государственного планирования включает: разработку программы правительства, содержащей Формулировки основных целей и задач внешней и внутренней социально-экономической политики, и основных путей их решения; различные Формы внутриведомственного планирования, представляющие собой

9

конкретизацию программы правительства органами исполнительной власти.

Специфика решаемых задач и выполняемых Функций, характер применяемых Форм государственного регулирования определяют Формы и организацию планирования в конкретных органах исполнительной власти. Условно можно выделить следующие основные формы государственного планирования: 1. планирование совершенствования хозяйственного механизма; г. индикативное планирование: 3. бюджетное планирование; 4. сводное Финансовое планирование. Речь в данном случае не идет о строгой классификации. Перечисленные Формы планирования не имеют жестких границ, тесно взаимосвязаны, могут быть направлены на решение однотипных проблем и пересекаться в области используемых методов планирования.

Для определения места государственного заказа в системе государственного планирования и регулирования экономики необходимо определить данную экономическую категорию, уяснить реализуемые с ее помошыо задачи.

Анализ отечественного и зарубежного опыта применения государственных заказов позволяет сформулировать основные принципы его Формирования и реализации:

1) заказчиком продукции (работ, услуг) должно быть государство. располагающее для этого соответствующими. Финансовыми и иными необходимыми ресурсами и передающее соответствующие права своим исполнительным органам, которым высшие законодательные органы утверждают конкретные, детально разработанные сметы, программы мероприятий и соответствующие им бюджетные ассигнования:

2) состав заказов определяется структурой системы общегосударственных потребностей, Функциями государства в различных областях общественно-политической, научной и экономической жизни страны, которые по объективным причинам не могут реализовываться механизмом рыночного саморегулирования;

3) объем заказов ограничивается величиной средств бюджетного Фонда страны;

4) заказы размешаются и реализуются на договорной основе. Приоритетность государственных заказов обеспечивается их большей выгодностью для предприятий-исполнителей (по сравнению с обычными коммерческими договорами), сочетающейся с ю

элементами административно-правовой зашиты заказчика для некоторых особо важных заказов (программ, имевших стратегическое народнохозяйственное значение.

таким образом, госзаказ можно определить как одну из Форм исполнения расходной части государственного бюджета (наряду с субсидиями, сметно-бюджетннм Финансированием и т.д.) и, следовательно, важнейшим элементом Финансово-бюджетного регулирования рыночной экономики.

Исходя из сформулированных выше обших принципов предлагается следующая идеология государственного заказа.

Экономической основой Формирования и реализации государственных заказов (закупок) на различных уровнях государственного управления является Формирование соответствующих бюджетов и установленные права Федеральных, республиканских и местных органов власти и управления в их составлении и использовании.

Логика Формирования и реализации заказа объективно предполагает ряд этапов: определение национальных приоритетов, Формулирование и прогноз общегосударственных потребностей; разработка министерствами, ведомствами проектов смет, программ, обосновывающих направления и объемы необходимых бюджетных ассигнований: утверждение проектов смет, программ со-ответствушими законодательными органами; Формулирование целей заказа; размещение заказа, проведение торгов: выдача заказа (размещение контракта); выполнение заказа.

Формирование состава заказа сводится к проблеме разработки национальных приоритетов, наиболее рациональному распределению централизованного Фонда денежных средств. Данная задача решается посредством рациональной организации бюджетного устройства и бюджетного процесса.

Бюджетный процесс представляет собой сложную систему обязательных, законодательно закрепленных процедур Формирования, утверждения и исполнения Финансового плана государства, а также составления и рассмотрения отчета о его выполнении. Если рынок - единственно возможный механизм эффективного выявления индивидуальных предпочтений частных потребителей (граждан, частных предприятий), то бюджетный процесс необходимо рассматривать как особый механизм обоснования национальных приоритетов, выявления объема и структуры обшена-

11

циональных потребностей (определения общественно необходимых затрат в этой специфической сфере), и соответствующего распределения централизованного Фонда денежных средств, практика показывает, что и эта сфера должна тщательно регулироваться. т.к. и для нее характерен ряд несовершенств. Так. например, могут возникать особые монопольные образования, способные перераспределять средства государственного бюджета в свою пользу в ушерб общенациональным интересам (военно-промышленный комплекс), может происходить сращивание различных структур (например, - правящей партии) с государственным аппаратом, усиливаться влияние ведомственных интересов на распределение бюджета и т.д. Необходим механизм, исключающий возможность влиять на процесс распределения государственных ресурсов для любой из заинтересованных сил: монополий, правительственной бюрократии, действующих в законодательных органах различных политических группировок.

Организационную основу бюджетного процесса составляет сложившаяся структура органов государственной власти, а также бюджетное устройство, которое, в свою очередь, определяется государственным устройством и закрепляется конституцией и специальным бюджетным законодательством. В действующей конституции, а также в проекте новой конституции Российская Федерация рассматривается как Федеративное государство. Трехступенчатая система организации политической власти -Федеральное правительство, правительства республик - членов Федерации, местные органы управления, обусловливает необходимость трех уровней Финансовой организации - Федеральный бюджет, бюджеты республик и местных органов власти.

Распределение расходов между бюджетами различного уровня определяется функциями государства на том или ином уровне управления, спецификой решаемых на соответствующих уровнях проблем, объемом и настоятельностью соответствующих общегосударственных потребностей, количеством и величиной объектов управления, требующих бюджетного Финансирования и подчиненных органам, в непосредственном ведении которых находится данный бюджет. Принцип, согласно которому практически происходит распределение Функций, состоит в том, что в ведение Федеральных органов власти целесообразно передавать решение общенациональных вопросов, затрагивающих интересы всех чле-13

нов Федерации (например. - оборона, международные дела и т.д.), местные же органы управления должны решать задачи, которые на Федеральном уровне невозможно не только решить, но даже и сформулировать (развитие местной социальной и производственной инфраструктуры, предоставление коммунальных услуг и т.д.).

Радикальные изменения в государственном устройстве и хозяйственном механизме, рост дефицита государственного бюджета, низкая эффективность использования бюджетных ресурсов свидетельствуют о необходимости совершенствования механизма бюджетного процесса. Анализ отечественного и зарубежного опыта позволяет сформулировать основные требования, принципы организации бюджетного процесса: строгая регламентированность процедур разработки бюджета и сроков их завершения; обеспечение жесткого контроля над бюджетной деятельностью администрации со стороны законодательной власти; обеспечение сбалансированности бюджета (законодательное оформление принципа жесткого бюджетного ограничения для всех уровней государственной власти, введение механизма секвестра в случае превышения предельного уровня дефицита); целевой характер бюджетных ассигновании; единство бюджета, включающее требование единой правовой базы разработки бюджетов всех уровней, использование единых бюджетных классификаций и Форм бюджетной документации на всех уровнях управления; гласность бюджета. Реформа бюджетного процесса должна обеспечить также комплексное рассмотрение Федерального бюджета, рациональный выбор правительственных курсов действий, анализ долгосрочных последствий правительственных программ и надежный контроль за ходом их реализации, процессы разработки национальных приоритетов, анализ альтернатив их достижения и выбор предпочтительных курсов действий должны сыть объединены в единую систему программно-целевого распределения и использования Федеральных ресурсов. Важное ее назначение должно состоять также в том, чтобы ликвидировать разрыв между стратегическим и текущим бюджетным планированием, а также увязать это планирование с Финансированием конкретных мероприятий. Программно-целевая ориентация бюджетного процесса позволит концентрировать внимание законодательных органов на целях, программах и конечных результатах деятельности органов исполни-

13

тельной власти, принимать более обоснованные и рациональные решения.

Ключевым аспектом программно-целевого подхода к управлению Финансовыми ресурсами государства является построение бюджетной программной структуры. Бюджетная программная структура должна представлять собой иерархически упорядоченную группировку Функций, видов деятельности государства, с соответствующей ей структурой правительственных органов, их внутренней структурой и целями. Каждый вид государственной деятельности должен быть ясно определен с тем. чтобы он мог служить объектом анализа, организации, учета и контроля.

Первичным при Формировании системы программно-целевого распределения и использования Федеральных ресурсов, на наш взгляд, является уяснение круга задач, Функций, стояших перед Федеральными органами управления и отражение их в бюджетной классификации. Согласно Закону РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" бюджетные расходы санкционируются в соответствии со статьями функциональной бюджетной классификации. Это означает, что система общенациональных потребностей, общегосударственных целей должна найти обобщенное выражение в соответствующей структуре функциональных категорий, функциональная категория (Функция) должна описывать основную цель Финансируемого мероприятия. относящуюся к числу важных и крупных, постоянно существующих национальных потребностей, и быть значительной по размерам (например - оборона, энергетика, охрана окружающей среды, сельское хозяйство, охрана правопорядка и т.д.). Бюджетная классификация должна обеспечивать возможность сводного бюджетного планирования и построения консолидированного бюджета, общегосударственную и международную сопоставимость бюджетных данных, давать налогоплательщику ясную картину распределения "налогового рубля".

Система функциональных категорий должна, в свою очередь, определять структуру исполнительной власти, т.е. состав тех министерств и ведомств, которые призваны реализовывать общенациональные цели, зафиксированные в бюджетной классификации. Состав указанных министерств и ведомств должен обеспечивать оптимальное распределение целей и задач, охватываемых системой функциональных категорий, дальнейшее деление функ-14

ционалышх категорий на подкатегории или подфункции (главы, параграфы бюджетной классификации), отражая соответствующее "дерево целей", должно опредёлять внутреннюю структуру министерств и ведомств и образовывать внутриведомственную программную структуру, таким образом, выделенные законодательными органами в соответствии с принятой ими структурой бюджетные ассигнования ведомствам, внутри этих ведомств будут распределяются в соответствии с их внутриведомственной программной структурой.

Программная структура ведомства в зависимости от специфики решаемых проблем может включать в себя несколько уровней классификации, функциональная категория содержит главные вопросы в деятельности ведомства и. соответственно, подразделяется на программные подкатегории. Программные подкатегории, в свою очередь, подразделяются на программные мероприятия, элементы, представляющие собой конкретные задачи, которые должны ставиться перед ответственными исполнителями и обеспечивать основу для оценки результатов правительственной деятельности, такой подход позволит от обших целей, выраженных функциональными категориями, переходить (в порядке бюджетного процесса) к конкретным, ясно сформулированным мероприятиям.

По мере изменения структуры общегосударственных потребностей. изменения общенациональных целей и приоритетов, необходимо осуществлять и корректировку бюджетной классификации, а следовательно - проводить реорганизацию аппарата исполнительной власти, т.к. создаваемые правительственные организации, как правило, стремятся себя увековечить и рано или поздно могут начать работать ради собственных ведомственных, а не общенациональных интересов.

Бюджетный процесс включает шесть стадий: 1) разработка проекта Федерального бюджета Российской Федерации; 2) рассмотрение проекта Федерального бюджета; 3) доработка и уточнение Федерального бюджета; 4) утверждение Федерального бюджета; 5) исполнение Федерального бюджета: б) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

С увеличением объема и усложнением бюджета неизбежно повышается роль стадии составления проекта бюджета, именно на этой стадии должна в основном осуществляться разработка на-

15

циональных приоритетов. Поскольку в разработке Федерального бюджета участвуют многочисленные органы исполнительной власти, то очевидно, что эффективность бюджетного процесса во многом зависит от обоснованного распределения функций между всеми его участниками, сложность работы по подготовке проекта Федерального бюджета, жесткие временные рамки ее выполнения, большое количество участников, а самое главное - заинтересованность министерств и ведомств в "раздувании" бюджетных заявок, требуют координации и методологического руководства со стороны специального независимого общеэкономического ведомства, прямо подчиняющегося главе исполнительной власти - президенту.

Первой и наиболее сложной стадией бюджетного процесса является разработка проекта Федерального бюджета. Основным ее содержанием является разработка прогноза социально-экономического развития, сводного баланса Финансовых ресурсов, основных направлений бюджетной политики, контрольных цифр проекта бюджета на соответствующий Финансовый год.

Одной из главных задач совершенствования бюджетного процесса должна быть разработка системы подготовки и представления бюджетных заявок Федеральных ведомств, "отвечающих" за разработку соответствующих функциональных категорий. Данные министерства и ведомства представляют собой каналы целевого расходования бюджетных ресурсов. Это означает, что их основной функцией должно быть определение приоритетных проблем (иелей и подцелей) в рамках соответствующих функциональных категорий и их программная разработка.

В основу системы подготовки и представления ведомственных бюджетных заявок небходимо положить ряд требований, принципов:

конкретное выражение целей и задач подразделений соответствующего ведомства с четко установленной индивидуальной ответственностью за их выполнение на всех уровнях;

обязательная разработка и анализ альтернатив для нахождения наиболее эффективных средств достижения основных целей программ и достижения этих целей с наименьшими издержками;

периодический обзор основных программных целей, ежегодный пересмотр и переоценка осуществляемых мероприятий и программ в сопоставлении с новыми; 16

составление детального плана (программы) действии с определением этапов, сроков достижения намеченных целей и ответственности за их выполнение.

Результатом внутриведомственного бюджетного планирования является подготовка утвержденной верховным советом Российской Федерации единой бюджетной документации (по структуре и Формам) для всех уровней бюджетной системы, одним из главных документов должен стать проект бюджетной заявки, представляющий собой комплексное исследование и содержащий информацию, необходимую для принятия решений на всех стадиях бюджетного процесса. После законодательного утверждения Федерального бюджета и внесения соответствующих корректировок министерствами и ведомствами, данный документ сможет служить основой для исполнения бюджета данным ведомством. Проект бюджетных заявок может содержать два раздела:

1). Обоснование бюджетных заявок, включаюшее:

- Формулировку главных программных вопросов (целей), потребностей, которые должны быть удовлетворены в долгосрочном и краткосрочном периодах с распределением проблем по важности, степени общности и другим Факторам;

- наиболее важную информацию по каждой из программ, описание сущности рекомендуемых мероприятий:

- исследования, содержащие результаты анализа альтернатив по наиболее важным проблемам, количественную оценку намечаемого объема работ и измерение ожидаемых результатов от проведения намечаемых мероприятий (программ), оценку получаемых выгод (для групп населения, регионов и т.д.), выявление потребности в рабочей силе, материально-технических ресурсах (с выделением стратегически важных объективно дефицитных ресурсов, по которым необходимо будет устанавливать квоты).

2). Финансовый план, включающий:

- перечень действующих программ и календарный план их выполнения;

- подробную смету затрат на выполнение предлагаемых новых проектов и программ в планируемом Финансовом году, с отдельным выделением текущих и капитальных расходов;

- оценку Финансовых потребностей и результатов конкретных программ на 5 лет. вперед;

- собственно бюджетные заявки, подготавливаемые в двух

17

разрезах - по программным категориям и (в случае несовпадения) по статьям затрат официально утвержденной бюджетной классификации, в бюджетных заявках должны выделяться также текущие расходы, составляющие бюджет текущих расходов, и капитальные расходы, образующие бюджет развития соответствующего министерства, ведомства.

В проект бюджетных заявок должны включаться также проекты сводных балансов доходов и расходов (Финансовых планов) подведомственных предприятий и хозяйственных организаций и сводных смет по бюджетным учреждениям. Они составляются на основе существующих норм (для школ, вузов, поликлиник и т.д.).

Разработка Федерального бюджета завершается подготовкой Аппаратом Правительства Российской Федерации проекта бюджетного послания и представлением его Президенту РФ. который, в свою очередь, представляет его в Верховный Совет и направляет для опубликования в печати. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Верховному Совету в соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" должно содержать: основные показатели социально-экономического развития страны на соответствующий период; сводный Финансовый баланс; основные направления бюджетной политики; проект Федерального бюджета; проект консолидированного бюджета и т.д. Поскольку границы бюджетных периодов для различных бюджетов членов Федерации по объективным причинам могут не совпадать (так, например, в одних республиках бюджетный год может устанавливаться в соответствии с календарным, а в других - с сельскохозяйственным годом), постольку представляется не целесообразным включать в бюджетное послание Президента проект консолидированного бюджета. К тому же Формирование и утверждение бюджетов членов Федерации должно осуществляться не верховным Советом Российской Федерации, а - соответствующими Верховными советами республик. необходимость разработки и представления проекта консолидированного бюджета может излишне перегрузить и без того достаточно сложный процесс Формирования Федерального бюджета.

Окончательное Формирование бюджета происходит при его утверждении представительными органами в Форме закона. 18

Средства бюджетного Фонда могут быть распределены наилучшим образом, однако это не означает их эффективного использования, поэтому важнейшей стадией бюджетного процесса является исполнение государственного бюджета, и, в частности, исполнение его расходной части.

После приведения проектов программ и Финансовых планов в соответствие с законодательными решениями представительных органов министерства и ведомства различных уровней Формулируют основные требования по объему и составу государственных заказов (закупок), распределяют субсидии и дотации по предприятиям, отраслям и сферам народного хозяйства, и начинают исполнение бюджета.

На эффективность государственных расходов существенное влияние оказывает рационально построенная система централизованного Финансирования, наличие (или отсутствие) механизма общественного контроля за использованием ассигнований. Бюджетное Финансирование может осуществляться в различных Формах. в настоящее время можно выделить три основные формы безвозвратного бюджетного Финансирования: государственные субсидии (субвенции, дотации); сиетно-бюджетное Финансирование (прямое бюджетное Финансирование государственных предприятий); контрактное Финансирование. Формы бюджетного Финансирования обусловлены спецификой функционирования различных сфер и отраслей народного хозяйства, текущей хозяйственной конъюнктурой, характером решаемых экономических, научно-технических и иных проблем, а также особенностями исполнения бюджетов разных уровней. Серьезным недостатком субсидий и дотаций является то, что они не обеспечивают достаточную возможность для централизованного контроля за использованием бюджетных ассигнований, негативной стороной сметно-бюджетно-го Финансирования является отсутствие в нем механизма стимулирования эффективного использования трудовых, материальных и денежных ресурсов, поскольку его целью выступает, как правило, не реализация конкретного проекта или программы, а -обеспечение существования предприятий, учреждений, организаций. К тому же жесткая регламентация Финансово-хозяйственной деятельности учреждений и организаций сковывает инициативу коллективов и руководителей.

Важную роль в организации рациональной системы бюджетно-

19

го Финансирования играет принцип целевого использования бюджетных ассигнований. В соответствии с этим принципом, предприятия, организации и учреждения должны получать средства из государственного бюджета - только на основе утвержденных детально разработанных Финансовых планов, программ, причем на заранее намеченные цели, эти условия эффективно реализуются механизмом государственного заказа, или контрактного программно-целевого Финансирования. Контрактное Финансирование производства и поставок продукции (выполнения работ, услуг) для государственных нужд есть Форма целевого выделения и использования ресурсов на решение четко определенных и детально проработанных социальных, экономических, научно-технических и экологических проблем (программ). Посредством государственных заказов могут Финансироваться любые поставки (работы, услуги) для местных, республиканских и Федеральных нужд, где непосредственным потребителем (или необходимым посредником в их приобретении) является государственный орган или законный представитель его интересов.

После приведения проектов программ и Финансовых планов в соответствие с решением законодательного органа министерства. ведомства формулируют основные требования по объему и составу заказов (закупок). Размещению заказов должно предшествовать проведение конкурсного отбора (тоггов) предприя-тий-полрядчиков. Конкурсный отбор способстует повышению эффективности использования бюджетных ресурсов, о чем свидетельствует зарубежный опыт применения государственных заказов. На основе результатов торгов ведомства-заказчики осуществляют выбор предприятий-подрядчиков, исходя из наиболее выгодных для государства условий.

По окончании конкурсного отбора ведомство-заказчик заключает с предприятием - подрядчиком контракт на поставку необходимой государству продукции (выполнение работ, услуг). При принятии решения о выдаче государственного контракта в качестве важнейших Факторов выступают:

предлагаемые конечные технико-экономические результаты и степень их соответствия сформулированным в условиях конкурса критериям:

предлагаемые исполнителем стоимость и сроки выполнения заказа и его отдельных этапов; го

степень соответствия научно-технического и производственного потенциала исполнителя специфике и объему заказываемой продукции (работ, услуг), его производственный опыт и круг привлекаемых соисполнителей;

Финансовое положение исполнителя.

Контракт должен содержать широкий круг показателей. Их число и состав регламентируются спецификой заказа: его стоимостью, длительностью, назначением (гражданская или оборонная техника, НИОКР, строительство и др.), характером используемой конкурсной системы, Формой Финансирования. Как правило в контракте должно устанавливаться четыре группы основных показателей: параметры конечного продукта: наименование продукции, номенклатура (ассортимент), количество, качество (технико-экономические, технологические и прочие характеристики) и др.; приемлемая для обеих сторон иена; сроки (периоды) поставки (отгрузки) продукции (выполнения работ, услуг); степень возможного коммерческого, инженерно-технического или научно-технического риска (Фактора неопределенности), порядок распределения убытков (прибылей) между сторонами, возникающих по объективным, независящим от договаривающихся сторон, причинам. Контракт может состоять из ряда разделов -Финансового, экономического, научно-технического и социального. Государственный контракт должен охватывать все этапы производства и реализации продукции (работ, услуг) оплачиваемых за счет средств бюджета. Для реализации контрактов предприятия - подрядчики обеспечиваются необходимыми бюджетными ассигнованиями. Предприятия - подрядчики самостоятельно приобретают для его выполнения на рынке сырье, материалы, оборудование и все другие необходимые материальные ресурсы на основе заключаемых с поставщиками (субподрядчиками) прямых хозяйственных договоров по свободно складывающимся ценам.

Для обеспечения своевременного и полного удовлетворения потребностей предприятий - подрядчиков дефицитными материально-техническими ресурсами, имеющими ключевое значение для выполнения стратегически важных заказов (программ), соответствующее уполномоченное ведомство должно устанавливать для каждого из производителей указанных дефицитных ресурсов специальные производственные квоты (доли обязательных поста-

г1

вою. В ранках этих квот производители дефицитных ресурсов обязаны в приоритетном порядке удовлетворять заявки предприятий - исполнителей заказов. Министерству экономики Российской Федерации следует Формировать список стратегических сырья и материалов, имевших определяющее значение для выполнения заказов (программ) и соответствующие размеры квот. Предприятия'- подрядчики должны приобретать дефицитные ресурсы в рамках установленных квот у соответствующих предприятий (субподрядчиков) по рыночным иенам. Имеется в виду, что под дефицитными ресурсами понимаются только объективно ограниченные ресурсы, либо ресурсы, производимые в высоко монополизированных отраслях. Распределение этих ресурсов должно регулироваться нормами антимонопольного законодательства,

создание единой системы программно-целевого распределения и использования государственных ресурсов предполагает прежде всего Формирование адекватной правовой базы, включающей сложную иерархию нормативных актов от соответствующих положении Конституции, норм Федерального законодательства, до внутриведомственных положений, отражающих специфику Формирования и размещения государственного заказа в той или иной конкретной сфере государственного хозяйствования - обороне, здравоохранении и т.д. Формирование такой системы предполагает также радикальную перестройку структуры исполнительной власти, внутренней структуры органов государственного управления, их административно-правового статуса.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях.

1. Проблемы совершенствования методологии народнохозяйственного планирования, в сб.: Проблемы перспективного планирования народного хозяйства в условиях интенсификации общественного производства, тезисы докладов IV Всесоюзной конференции молодых ученых и специалистов. - и.: НИЭИ при Госплане СССР, 1988. - 0,1 п.л.

2. проблемы Финансирования государственных заказов. В сб.: Новые методы хозяйствования. Тенденции развития Финан-сово-кредитннх и валютных отношений на современном этапе. -Н.: НИФИ, 1989. - 0,1 п.л.

3. Новый подход к государственным заказам. - В сб.: Раз-

витие экономических методов планирования и управления. - П.: НИЭИ, 1989. - 0,3 П.Л.

4. Государственны« заказ в системе централизованного регулирования экономики. - В сб.: Формирование рыночной системы в СССР (Проблемы централизованного управления и саморегуляции). - И.: НИЭИ. 1991. - 0,5 п.л.

5. формы государственного влияния на экономику, госзаказ. "Экономист", N3, 1991. - 0,8 п.л. (в соавторстве), в т.ч. автора - о.б п.л.

Полипелно к печлти 2.0'1.92 г. Формат 60 х 84 1/16. Уч.-нэп.л. 1.3. Печ.л. 1,1. Заклэ № 11. Тираж 78 экз.

Ноучио-исслоповлтельскиЛ экочомичрскпЛ институт при Минэкономики России, Москга, 12528'), 1-11 ХорошепскиП пр. За.