Местное самоуправление как особая сфера труда тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Абдулрагимов, Исраил Абдулалиович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Местное самоуправление в новой системе экономических и социально-трудовых отношений. ^

1.1. Экономико-правовые предпосылки развития местного самоуправления в современной России.

1.2. Социально-экономические основы ^д становления местного самоуправления.

1.3. Местное самоуправление как сфера труда и социально-трудовых отношений.

Глава 2. Ключевые проблемы формирования кадрового потенциала муниципальных органов управления.

2.1. Дихотомическая модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления.

2.2. Анализ кадрового потенциала местных органов самоуправления: первый опыт комплектования (на примере Санкт-Петербурга).

Глава 3. Методические основы формирования системы кадрового обеспечения муниципальной службы субъекта федерации.

3.1. Характер муниципальной службы и особенности замещения должностей разных категорий муниципальных служащих.

3.2. Условия, детерминирующие специфику формирования кадрового потенциала ^g органов муниципальной службы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Местное самоуправление как особая сфера труда"

Актуальность темы исследования. В ходе происходящих в современной России глубинных социально-экономических трансформаций значительные изменения претерпевает система социально-трудовых отношений. Рыночные реформы, становление гражданского общества и формирование основ правового государства принципиально меняют содержание и характер сферы труда.

В числе главных детерминант, оказывающих влияние на генезис системы социально-трудовых отношений и саму сферу труда, выступают, с одной стороны, демократизация всех областей жизнедеятельности общества, включая сферу государственного управления как на федеральном, так и региональном и местно-территориальном уровнях. С другой - экономическая либерализация, предполагающая расширение границ свободы для всех субъектов хозяйствования, обеспечение личной экономической свободы и независимости человека, «освобождение» таких факторов производства как труд, капитал, предпринимательство. Местному самоуправлению в этих процессах отводится особая роль: именно оно позволяет реализовать идеалы демократического участия граждан в управлении страной и закрепить императивы новой системы социально-экономических и трудовых отношений на низовом территориальном уровне, придать импульс становлению ее новых форм, связанных с ориентацией местных сообществ на соуправление и самопомощь, развитие самозанятости, общественных работ, эффективное использование общей собственности, финансов и ресурсного потенциала.

Экономика труда в качестве отрасли экономической науки до последнего времени незаслуженно обходила своим вниманием вопросы реформирования местного самоуправления как особой сферы труда, не включала эту сферу в число объектов своих исследований .

Общемировой и отечественный опыт развития экономических систем показывает наличие устойчивой зависимости между эффективностью реорганизации хозяйственных отношений на мезорегиональном и микротерриториальном уровне управления и результатами макроэкономических преобразований. В центре задач становления экономических основ федерализма и местного самоуправления сегодня стоят вопросы формирования кадрового потенциала муниципальных образований, способного взять на себя ношу проблем по реформированию социально-экономических и трудовых отношений на этом горизонтальном срезе», обеспечить рациональное использование факторов производства, обретаемых местными сообществами.

Сложность и масштабность названных задач обусловливают необходимость научной проработки проблемы, теоретического и методического обоснования этих процессов. Вместе с тем, отечественная экономическая наука остается в долгу перед практикой развития местного самоуправления, поскольку до настоящего времени многие аспекты данной проблематики являются недостаточно исследованными. Это относится и к познанию закономерностей становления местного самоуправления в качестве сферы труда и социально-трудовых отношений и формирования его кадрового потенциала.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретико-прикладное изучение социально-трудовых аспектов генезиса местного самоуправления как особой сферы труда и становления его кадрового потенциала в современной России и формирование на этой основе предложений и рекомендаций практического характера. Постановка данной цели обусловила решение следующих основных задач исследования:

-изучить экономико-правовые предпосылки и социально-экономические основы развития местного самоуправления в новейшей истории российского государства;

-определить место и роль местного самоуправления в процессах становления новой системы социально-трудовых отношений, выделив основные детерминанты его развития в качестве сферы труда;

-теоретически обосновать подходы к анализу кадрового потенциала местного самоуправления, изучить и классифицировать ключевые признаки и факторы, обусловливающие специфику его формирования и воспроизводства;

-раскрыть содержание механизма дисфункциональных воздействий на эволюцию кадрового потенциала местных самоуправляющихся сообществ, изучив и систематизировав факторы такого воздействия;

-исследовать особенности используемой модели кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления, признаки и условия особого структурирования данной сферы труда, предопределенного занимаемым в системе общественного разделения труда местом;

-обобщить итоги первого опыта формирования кадрового потенциала органов представительной и исполнительной власти на уровне местного самоуправления, критически проанализировать его качественные параметры и характеристики, выделить наиболее значимые противоречия в трудообеспечении этой сферы труда и элементы социально деструктивной мотивации в системе складывающихся здесь трудовых отношений;

-обосновать предложения по совершенствованию кадрового обеспечения органов муниципальной службы на уровне субъекта Федерации в виде методических рекомендаций формирования основ соответствующей программы.

Предметом исследования является изучение социально-экономических отношений и закономерностей, складывающихся в местном самоуправлении как сфере труда и его кадровом потенциале в переходном российском обществе.

Объект исследования - местное самоуправление как сфера труда и кадровый потенциал самоуправляющихся местных сообществ, представленных органами муниципальной власти.

Методологические основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступает системный анализ в познании закономерностей эволюции специфической сферы труда и социально-трудовых отношений - самоуправляющихся систем на уровне местных сообществ. В ходе работы использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектический, системноструктурный, метод ограничения разнообразия, статистический, сравнительно-правовой, а также иные исследовательские приемы и процедуры, с помощью которых осуществлялась теоретическая интерпретация научного и эмпирического материала, формулировались выводы и заключения.

Теоретическом базой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономики и социологии труда, теории управления, региональной экономики и политики, теории государства и права, конституционного и муниципального права. В процессе работы над диссертацией были изучены основные государственные концепции и теоретические подходы ведущих ученых к проблемам становления местного самоуправления и его экономических основ, развития отдельных сфер труда, эволюции социально-трудовых отношений, формирования и использования кадрового потенциала, управления персоналом. Те или иные аспекты названных подходов, послуживших теоретическим основанием для осуществления настоящего диссертационного исследования, были разработаны в трудах таких видных ученых, как С.М. Белозерова, Л. С. Бляхман, А. В. Бузгалин, Ф.С. Веселков, М. Воейков, С. Д. Волков, В. А. Воротилов, Г.Х. Гендлер, Б.М. Генкин, М.Г. Гильдингерш, В.П. Галенко, Н.А.

Горелов, С.А. Дятлов, В.Я Ельмеев, Г.Г. Зайцев, Р. А. Исляев, А. Я. Кибанов, А. Е. Когут, Р. П. Колосова, В.А. Коннов, А.Э. Котляр, В.М. Маневич, Г. Г. Меликьян, П.Ф. Петроченко, JI.C. Пузыревский, В. Т. Пуляев, Г.М. Романенкова, А.А. Сарно, Э.Р. Саруханов, А-Л. Свенцицкий, И.И. Сигов, A.J1. Слободской, Р.С. Смит, Р.Д. Эренберг и др.

Эмпирическую базу диссертационной работы составили статистические данные, отражающие показатели развития органов местного самоуправления и его кадрового потенциала, итоги выборов в представительные органы муниципальной власти, а также данные социологических и социально-экономических исследований. Основу нормативно-правовой базы составили Конституция (Основной закон) Российской Федерации, законы и подзаконные акты, принятые органами власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации по вопросам развития местного самоуправления, муниципальной службы, сферы труда и социально-трудовых отношений, занятости населения и др.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование, осуществленное в рамках предмета и метода экономики труда, носит пионерный характер: в нем местное самоуправление как особая сфера труда и социально-трудовых отношений и его кадровый потенциал впервые стали объектом комплексного научного изучения. В результате получены следующие элементы научной новизны:

-впервые обосновано положение об особенных свойствах функций, реализуемых местным самоуправлением в качестве специфической сферы труда и социально-трудовых отношений в период становления рыночного хозяйства, гражданского общества и правовой государственности;

-структурообразующей чертой этой сферы труда определена ассоциативность, позволяющая через со-управление реализовать на первичном территориальном уровне публичный интерес, «коллективность» социально-трудовых отношений, частично компенсировать отчуждение индивидов от собственности и власти и др.;

-впервые кадровый потенциал местного самоуправления выделен и исследован в качестве научной категории экономики труда, изучены и систематизированы признаки и факторы, детерминирующие его характер и свойства;

-проведен анализ первого опыта формирования основ кадрового потенциала и социально-трудовых отношений местных самоуправляющихся систем на уровне муниципальных образований, в результате чего изучен механизм дисфункционального воздействия на эти процессы группы факторов, выявлены наиболее существенные противоречия, подлежащие «снятию»;

-системно рассмотрена дихотомическая модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления;

-разработаны методические основы формирования системы кадрового обеспечения муниципальной службы для субъекта Федерации.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в следующем. Во-первых, в нем развиваются отдельные научно значимые аспекты теории экономики труда, связанные с представлениями о сфере труда и социально-трудовых отношений, в качестве особого сегмента которой выступает в современном мире местное самоуправление, а также с познанием закономерностей генезиса кадрового потенциала последнего. Во-вторых, отдельные теоретико-методологические положения и разработки имеют междисциплинарное значение и могут использоваться в качестве учебного и учебно-дидактического материала в учебном процессе экономических и юридических вузов по соответствующим экономическим и социально-правовым дисциплинам.

В-третьих, диссертационные методические разработки могут найти практическое применение при ^ подготовке концепций кадрового обеспечения муниципальной службы субъекта Федерации.

Наконец, выводы и рекомендации теоретико-прикладного характера могут быть использованы при корректировке региональных и муниципальных социально-экономических планов и программ развития, разработке соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов, а также будут полезны для практики дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, внедрения прогрессивных моделей трудообеспечения и организации социально-трудовых отношений в самоуправляющихся местных сообществах на уровне муниципальных образований.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации исследования нашли свое отражение в восьми опубликованных работах диссертанта, перечень которых представлен в конце автореферата. Об итогах исследования автор докладывал на научно-практических конференциях и научных сессиях профессорско-преподавательского состава вузов Санкт-Петербурга. Результаты научных изысканий обсуждались и были одобрены на кафедрах экономической теории и муниципального права в Санкт-Петербургском университете МВД России, на кафедре экономики труда и трудовых ресурсов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. Отдельные разработки получили свое конструктивное применение в учебном процессе, в частности, в читавшемся диссертантом в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации спецкурсе «Экономико-правовые и социально-экономические основы развития местного самоуправления». Соискатель принимал непосредственное участие в деятельности территориальных комиссий по организации и проведению выборов в местные органы самоуправления в Петербурге, под патронажем научного руководителя диссертационного исследования в рамках < деятельности Совета по кадровой политике и госслужбе при губернаторе Санкт-Петербурга привлекался^ в качестве соисполнителя к работе по подготовке. одного из вариантов закона субъекта Федерации «О государственной службе в г. Санкт-Петербурге» .

Диссертация: заключение по теме "Экономика труда", Абдулрагимов, Исраил Абдулалиович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучение проблем становления кадрового потенциала местных органов самоуправления как особой сферы труда и социально-трудовых отношений позволяет сформулировать в качестве научных обобщений ряд наиболее существенных выводов и положений.

Первое. Обосновано положение о системе местного самоуправления как особой сфере труда и социально-трудовых отношений. В диссертационной работе на основе проведенного анализа делается вывод о том, что местное самоуправление как особая сфера труда, ин-тернллизируя императивы социального обновления российского общества, реализует функции двоякого рода. С одной стороны оно выполняет эндогенные функции: формиоует собственный кадровый потенциал, обеспечивает занятость и реализацию трудового потенциала для целого ряда категорий работников (на выборных должностях представительных органов местного самоуправления и в органах муниципальной службы, невы-борнып должностях муниципальных служащих, технического и вспомогательного персонала). С другой стороны - реализует экзогенные функции, организуя в рамка;: своего ведения эффективное использование всех экономических ресурсов, развивая предпринимательские и распоряжаясь собственностью, финансами, бюджетом для социального развития территорий и социальной помощи нуждающимся, регулируя трудовые отношения на основе развития соуправления и социального партнерства, обеспечивая (содействуя) занятость населения, в том числе за счет создания рабо-ч и. мест, развития системы самопомощи, самозанятости, 'общественных работ.

Осуществление названных функций характеризует положение местного самоуправления в системе координат современного цивилизованного общества с позиции особой сферы труда и социально-трудовых отношении

Второе. Теоретически обоснован подход к анализу кадрового потенциала местного самоуправления как на v гной категории отрасли знаний «Экономика труда». кадровый потенциал местного самоуправления в par ото рассмотрен, во-первых, как комплексное по-ня"г: которое включает совокупность характерных стн сч-в и признаков субститута, включенного в ста 'атуру социального института «Местное самоуправлении» и, одновременно, в социальную подсистему «У; давление человеческими ресурсами». Во-вторых, на аиидомико- и социально-трудовое явление, кото-пи амеет определенные количественные параметры и капаетвенные характеристики. В-третьих, как особым обрааом структурированная система социальногти пиных отношений. В-четвертых, как объект гносео-ло дн;а-ского изучения, который в своем воспроизводстве подвержен влиянию многих факторов, которые обозначены и проанализированы в работе.

Третье. Выявлен ряд деструктивных факторов в анализируемом сегменте сферы труда и исследован механизм их дисфункционального воздействия на эволюцию кадрового потенциала местных органов самоуправления . Итоги изучения данной проблемы позволяют утверждать, что в современной России становление кадрового потенциала местного самоуправления протекает противоречиво, испытывает на себе влияние ряда обстоятельств и явлений как объективного, так и субъективного свойства. В этой связи в работе выделены и описаны дисфункциональные воздействия объективного и субъективного характера.

Определены также две укрупненные группы эндогенных (внутренних) дисфункциональных факторов становления кадрового потенциала МСУ:

- существенное ослабление мотивации к легитимной продуктивной трудовой деятельности;

- развитие девиантных форм трудовых отношений и трудового поведения (коррупционная деятельность, казнокрадство, мздоимство, корыстный корпоративизм, монополизация управленческих функций, бюрократизация трудовой деятельности на выборных должностях представительной муниципальной власти и должностях в органах муниципальной службы, и др.).

Четвертое. Изучены специфика и свойства так называемой дихотомической модели кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления. Особенности структуры и порядка формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления обусловливаются положением этого уровня («горизонта») управления в системе государственной власти. Здесь сфера труда структурируется особым образом на основании того положения, которое она (представляя сегмент публичной власти=государственного управления на территориях муниципальных округов и образований) занимает в системе общественного разделения труда. Местное самоуправление обеспечивает в обществе на первичном территориальном уровне реализацию управленческих функций и трудовых отношений в двух ветвях власти - представительной и исполнительной. С учетом данной специфики и осуществляется формирование дихотомической модели кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления. Описание названной модели с использованием положений нового федерального законодательства и законодательных актов субъекта Федерации (на примере Санкт-Петербурга) позволило в диссертации раскрыть механизм кадрово-ресурсного обеспечения местного самоуправления, дать характеристику особенностей замещения муниципальных должностей по обеим основным группам работников МСУ, условно обозначенных как замещающих «выборные» и «невыборные» должности.

Пятое. Выявлена социально-профессиональная структура кадрового потенциала местных органов самоуправления г осуществляющих функции представительной власти. По материалам Санкт-Петербурга проанализирован первый опыт кадрового комплектования представительных органов местного самоуправления, позволивший определить отличительные черты их кадрового состава от соответствующего состава представительных и законодательных органов власти регионального и федерального уровней государственного упоивления, выделить изъяны в качественном составе кадиов МСУ.

Шестое. На основе обобщения итогов выборов, изи7гения существующего порядка и первого опыта кадров ььо комплектования органов муниципальной власти в Г гербурге, делаются выводы практического и мето-дин. гиного характера, выделяется комплекс противоречит: в сфере формирования кадрового потенциала органон местного самоуправления, обозначается специфика то; "'обой мотивации лиц, идущих на замещение должность., муниципальных служащих в органы представительной власти на местах. На основе полученных материалов показаны тенденции в проявлениях корыстной мо-тит; лции у некоторых категорий персонала названных рог-нов, в совершении типичных правонарушений, а также девиаций, которые выражаются в таких явлениях как «самоназначение» окладов и иных видов материального стимулирования в местном самоуправлении для выборных должностей, нецелевое расходование денежных средств - бюджетных и внебюджетных фондов и др.

Седьмое. Разработаны методические основы формирования системы кадрового обеспечения муниципальной слуокбы субъекта Федерации. Изучение существующей законодательной и иной нормативной базы развития местных органов самоуправления, а также теории и практики решения вопросов трудообеспечения отраслей экономики, позволило сформулировать в работе ключевые положения и рекомендации по формированию кон-цспч'уальных основ кадрового обеспечения муниципальное службы субъекта Федерации. В этой связи показана взаимная связь и обусловленность характера муни-ци гильной службы как специфической сферы труда и гр- ■ левых отношений и особенностей замещения должно-ст:--н Различных категорий муниципальных служащих, выпилены требования к их качественному составу и усни-вил, детерминирующие специфику формирования не л^вего потенциала местных органов самоуправление ршающая часть рекомендаций посвящена форму-лиееванию некоторых обобщающих зыводов, а также приоритетов, которые, по мнению диссертанта, позво-лер1 не просто придать динамизм местному самоуправлению, но сделать его сферой труда, использующей наиболее передовые схемы и модели организации труда и управления человеческими ресурсами. В этом свете местное самоуправление предлагается организовывать в виде специфических территориальных корпораций и рассматривать в качестве одной из форм глобальных универсальных процессов развития систем соуправле-ния, наблюдаемых сегодня в цивилизованном мире. В связи с этим в работе делается принципиальный вывод о том, что ассоциативность, реализуемая через со-управление выступает структурообразующей чертой особой сферы труда, представленной в виде самоуправляющихся местных сообществ.

Таким образом, как показал проведенный анализ, исследование вопросов становления системы местного самоуправления в качестве специфической сферы труда и социально-трудовых отношений, формирования и воспроизводства кадрового потенциала для самоуправляющихся местных сообществ представляется теоретически актуальным и практически значимым направлением познания для экономики труда как отрасли экономической науки. Изучение данной проблематики будет плодотворнее, если его осуществлять системно, в контексте анализа смежных вопросов, посвященных, например, эволюции систем соуправления в экономике и политике, современным моделям эффективного использования труда как фактора производства, развития хозяйственной инициативы, предприимчивости, эффективного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, использования местных бюджетных средств, недвижимости, инфраструктурных объектов и иных ресурсов во благо социального и экономического развития территориальных образований и их населения, и др.

В этой связи при проведении исследования рассматриваемой тематики теоретический и практический интерес представляет обращение к целому комплексу вопросов: особенностям законодательно-правового регулирования экономических и социально-трудовых отношений на уровне субъектов местного самоуправление, включая условия и порядок кадрового обеспечении -а; ее нов муниципальных образований; порядку и спенифпке подготовки территориальных (на мезо- и минеоуровне) планов экономического и социального раееития местных сообществ и роли в этом различных кат-еорий персонала муниципалитетов, депутатов МСУ и .представителей других выборных должностей; ха-ра и T--OIас тике возможностей и перспектив территори-ала. ее регулирования занятости; анализу количественен;: и качественных параметров кадрового потенциале МСУ, эффективности существующей системы подтел,в ки кадров и повышения квалификации для служащий у,униципальной службы; и др.

Определенная часть названных проблем получила свое научное освещение в настоящей диссертационной работе. Разумеется, наше исследование в силу мало-изученности рассматриваемого объекта и предмета, а также ограниченности объема не могло охватить всего многообразия аспектов этой большой, комплексной темы. Вместе с тем, смеем надеяться, теоретические и научно-методические разработки, содержащиеся в диссертации, могут послужить определенной основой для последующих научных изысканий в сфере нахождения путей рационального использования экономической базы и кадрового потенциала местного самоуправления в условиях крупного города в период становления цивилизованных социально ориентированных рыночных институтов, норм, связей и отношений, укрепления демократии и правовой государственности в России в начале третьего тысячелетия.