Место и роль местного самоуправления в истории народнохозяйственного развития России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Место и роль местного самоуправления в истории народнохозяйственного развития России"

На правах рукописи

ПАВЛОВ ВАДИМ ЕВГЕНЬЕВИЧ

Место и роль местного самоуправления в истории народнохозяйственного развития России (на основе анализа деятельности местных органов власти в период с 1917 года)

Специальность: 08.00.01- Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2004

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Лабудин Александр Васильевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Иванова Наталия Георгиевна

доктор экономических наук, Шашина Нина Сергеевна

Ведущая организация: Государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Северо-западная академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится «_»_2004 года в_

часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.12 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21, ауд._.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский

государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан «_»_2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Л.А. Миэринь

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последнее время проблемам местного самоуправления в нашей стране уделяется повышенное внимание. Решение таких вопросов как жилищно-коммунальное и санитарное обслуживание территории, муниципальное жилье и транспорт, сфера обслуживания, муниципальная милиция, деятельность местных средств массовой информации, патриотическое воспитание молодежи в значительной степени определяет качество жизни на территории. В силу постоянной и повсеместной нехватки средств местных бюджетов для решения вопросов местного значения и недостатка квалифицированных кадров на первое место должна выйти оптимизация деятельности местных властей. В силу этого по инициативе Президента В.В. Путина начат и происходит процесс реформирования данной сферы жизни общества.

Необходимым условием нахождения путей развития местного самоуправления в нашей стране является всестороннее изучение данного процесса. Несмотря на то, что местное самоуправление в России имеет богатые традиции, современная ситуация в нашей стране имеет свои отличительные особенности. Тем не менее, для повышения эффективности функционирования местного самоуправления в перспективе, нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, необходимо анализировать и изучать опыт деятельности местных советов и их исполкомов, исследовать теоретические наработки в данной области.

Сложилась ситуация, при которой в силу ряда причин эффективность местного самоуправления в нашей стране на сегодняшний день низка. Удовлетворение повседневных потребностей населения - основная функция местного самоуправления, тем не менее, даже в Санкт-Петербурге большинство жителей не только не проявляют никакого интереса к деятельности органов местного самоуправления, но и не может дать четкого определения данной ветви власти.

Степень разработанности проблемы. В виду особой важности данного предмета изучения местному самоуправлению посвящены труды таких ученых как Л.А. Велихов, А.Г. Воронин, В.Н. Иванова, Н.Г. Иванова, В.Г. Игнатов, Т.П. Коржихина, А.В. Лабудин, Т.Г. Морозова, Н.В. Постовой, В.В. Рудой, А.Н. Широков. В данных работах комплексно освещены вопросы местного самоуправления, .в их взаимосвязи с органами государственной власти и социально-экономическим развитием общества. . .

Хочется также выделить работы таких специалистов в данной области как Е.Г. Анимица, В.И. Рпгшп.ш, А Ф ГТе1ИГ"г Е.А. Незнамова, А.Т. Ошурков, А.Т. Тертышны тяжова.

Г .¡яВщ

Несмотря на то, что проблемам местного самоуправления в научной литературе уделяется большое внимание, не все аспекты деятельности органов местного самоуправления освещены в должной мере. Потенциалу и направлениям реформы местного самоуправления, а также опыту местного самоуправления в нашей стране (особенно экономическим аспектам) уделяется еще недостаточно внимания.

Практическая значимость, актуальность и степень научной разработанности проблемы обусловили постановку цели и задач в рамках выбранной темы исследования.

Цель диссертационного исследования - на основе многостороннего исторического анализа выявить положительные и отрицательные тенденции в развитии процесса становления местного самоуправления в нашей стране. Изучить опыт функционирования местных советов в советский период с целью выявления положительного опыта и способов применения данного опыта в современный период реформирования данной системы.

Достижение поставленной цели требует решения следующих основных задач:

1. провести всесторонний анализ понятия «местное самоуправление» (теоретические аспекты, история развития, современный опыт)

2. выработка рекомендаций для реформирования системы местного самоуправления в России.

Предметом исследования является деятельность местного самоуправления, начиная с 1917 года по настоящий момент, законодательство в данной сфере, теоретические концепции местного самоуправления, мнения специалистов в данной области, функционирование муниципальных образований на современном этапе (на примере одного из муниципальных образований Санкт-Петербурга).

Объект исследования. Исследуется и анализируется большой массив информации, посвященной местному самоуправлению. Важен не просто процесс исторического развития, но и компетентные мнения современников, дискуссии, предшествующие и следующие после принятия тех или иных решений, касающихся местного самоуправления. Поэтому именно анализ всей совокупности данных позволяет сделать исследование многогранным и полным для получения максимально точных выводов и рекомендаций по оптимизации данного процесса в перспективе.

Методология исследования. Метод исследования - историко-аналитический. Местное самоуправление рассматривается с исторической точки зрения, то есть в развитии, а каждый этап этого

развития подвергается анализу, то есть выделяются различные звенья единой системы и выясняется их соотношение.

В качестве информационной базы исследования были использованы законодательные и нормативные акты РСФСР, СССР, РФ, Санкт-Петербурга, а также муниципального образования «Светлановское»; труды ученых, занимающихся данными проблемами. Использовались статистические материалы, труды конференций, посвященных исследованию данной проблемы и материалы, опубликованные в средствах массовой информации.

Научная новизна. В результате исследования получены следующие научно-практические результаты:

• выявлены характерные особенности функционирования органов местного самоуправления в период с 1917 года по настоящее время. Сопоставлены теоретические и практические аспекты функционирования местного самоуправления;

• выявлены и систематизированы сущностные характеристики, а также проанализированы альтернативы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге;

• исследована система местного самоуправления с позиций ее экономического содержания и роли в народнохозяйственном развитии страны;

• выработаны рекомендации для реформирования системы местного самоуправления в нашей стране.

Апробация основных результатов работы. Результаты диссертационного исследования были представлены на научных конференциях в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов (2002-2004гг.), семинарах, круглых столах по вопросам местного самоуправления в Санкт-Петербурге (Санкт-Петербург, 2003,2004 гг.).

Материалы диссертационного исследования были использованы автором в преподавании курса «Государственное и муниципальное управление» в Российском государственном педагогическом университете имени А.И. Герцена (2003г.).

Публикации. По теме диссертационного исследования было опубликовано 6 научных работ обшим объемом 2,1 печатных листа.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

В первой главе «Теоретические основы местного самоуправления. Исторический ачализ функционирования местного самоуправления в России в период с 1917 года» рассмотрены теоретические основы местного самоуправления, изучены основные концепции местного самоуправления, модели муниципального

хозяйства, рассмотрены основные выборные системы, рассмотрен процесс становления и развития местного самоуправления в Советской России с сосредоточением внимания на экономических аспектах данных процессов.

Во второй главе «Социально-экономическое содержание местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе (на примере Санкт-Петербурга)» рассмотрены основные характеристики местного самоуправления в Российской Федерации, возможности и экономический потенциал, практический опыт функционирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

В третьей главе «Место и роль местного самоуправления в современной жизни России» осмыслены возможности оптимизации местного самоуправления в нашей стране на современном этапе развития. Анализируется вся совокупность факторов, оказывающих влияние на деятельность муниципального образования. Рассмотрен опыт местного самоуправления в Германии и Дании. Рассмотрены изменения в системе местного самоуправления, происходящие в настоящее время, даны рекомендации по повышению эффективности данной ветви власти.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретические основы местного самоуправления.

Теоретические разработки в данной сфере носят описательный характер (классификации на основе существующих систем), либо существуют в форме двух основных (анго-саксонская и континентальная) концепций в зависимости от государственной доктрины в данной области. На их основе многие ученые пытались создать «идеальные» комбинированные системы. Применительно к современным условиям и на основе анализа исторических особенностей функционирования местного самоуправления можно сказать о том, что для Российской Федерации на современном этапе предпочтительнее система местного самоуправления, построенная на разработках континентальной теории. Органы местного самоуправления должны входить в систему органов государственной власти страны. Государство должно установить для органов местного самоуправления предметы ведения и гарантированные источники финансирования, но на этом нельзя останавливаться. Необходимо законодательно установить ответственность муниципалов за невыполнение или небрежное выполнение своих обязанностей, низкое качество бюджетных услуг

населению; установить определенные критерии к кандидатам в депутаты; создать многоуровневую систему контроля.

Что касается выбора модели муниципального управления, то наиболее удачной является народная модель. Как способ ведения муниципального хозяйства уместно использовать муниципально-подрядную систему.

2. Деятельность органов местного самоуправления в период с 1917 года. В 1917-1922 годах функционирование органов государственной власти на местах было подчас осложнено из-за гражданской войны, отсутствия дееспособной системы управления и всеобщей разрухи. Были предприняты шаги, позволившие существенно повысить со временем эффективность управления, однако, с учетом вышеуказанных причин произошла некоторая «смена вех» в системе управления - от коллективного принятия решений на местном уровне советами депутатов - к принципу единоначалия и административно-командной системе. Прослеживаются две тенденции самоуправленческая и централистская. Первая обусловлена лозунгом «Вся власть - Советам», всеобщей «демократизацией», созданием советов депутатов, которые должны были претворять в жизнь волю и наказы населения. Вторая тенденция обусловлена тем временем, когда шла гражданская война, когда необходимы были жесточайшие меры по удержанию советской власти на территории. Поэтому чаще всего шла централизация власти в интересах страны. Противоречия этих тенденций и борьба стоящих за ними социальных сил проходит через всю советскую историю.

На основе анализа временного отрезка 1923-1936 гг. можно сделать следующие основные выводы: во-первых, на данном этапе система функционирования органов государственной власти приобрела отчетливую форму. Можно говорить уже о некой уже стабильности, которая легла в основу фундамента всей системы на следующие несколько десятилетий. Во-вторых, эта система не была совершенной. Так, если теоретически некоторые положения выглядели разумно, то на практике все чаще органы государственной власти на местах становились бюрократической, крайне негибкой и малоэффективной системой. Например, номенклатура (перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате (а позднее - и в общественных организациях), кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются, утверждаются и отзываются партийным комитетом соответствующего уровня), введенная в действие в конце 1923 года.

Анализируя 1937- 1985 годы, можно сказать, что, во-первых, система органов местной государственной власти приобрела четко

сформировавшийся вид. Постепенно была выстроена единая структура власти в стране (этот процесс был законодательно оформлен к началу 80-х годов). На союзном уровне были определены общие вопросы, касающиеся местных советов (общие предметы ведения, структура, избирательные права), а союзные республики устанавливали конкретные направления их деятельности (нормы представительства, отдельные полномочия, и др.). Во-вторых, деятельность местных советов была подчас нерациональна. ЦК КПСС в 1957 года даже принимал меры по выходу из сложившейся ситуации (был расширен круг местных вопросов местного значения, были разработаны рекомендации по выполнению советами своих функций).

1985-1995 годы можно условно назвать «десятилетием реформирования». В советский период шел процесс увеличения полномочий местных советов с одновременным процессом демократизации управления (в Российской Федерации этот процесс нашел свое отражение в том, что органы местного самоуправления перестали входить в систему органов государственной власти (согласно ст. 12 Конституции РФ)). Последние несколько лет существования СССР характеризовались небывалым либерализмом центральной власти по ряду причин - местное самоуправление получило небывалые законодательно установленные права. На лицо стремление властей к повышению эффективности местного самоуправления. Говорит это не только о самом желании создать улучшенную административно-территориальную структуру, сколько о первоначальном стремлении рационализировать властные отношения на местах. В целом можно отметить невысокую эффективность функционирования местного самоуправления. Система номенклатуры (наряду с другими факторами) привела к тому, что уровень бюрократии (а часто и коррупции) превысил со временем допустимые пределы. 28 августа 1995 года начинается современный этап функционирования местного самоуправления (принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Функции местных советов в области развития народного хозяйства были предопределены законодательно и не выходили за определенные рамки. Местные советы не определяли объем и вид продукции, которая выпускалась на предприятиях, не вмешивались в процесс распределения конечной продукции, не выступали в роли хозяйствующего субъекта, тем не менее, решение местных вопросов, косвенным образом влияющих на производство продукции (обеспечение жизнедеятельности рабочих и служащих, организация сферы услуг и решение других вопросов местного значения), позволяет

говорить о большой роли местных советов в развитии экономики Советского Союза.

3. Современное понятие «Местное самоуправление». Под

муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть населения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Муниципальное образование, другими словами, это единство трех составляющих: во-первых, наличия населения и выборных органов, осуществляющих от имени населения управление и ведение дел на территории. Здесь подразумевается наличие у местного органа самоуправления аппарата для выполнения поставленных целей и задач, в которые входят депутаты, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения. Население может осуществлять местное самоуправление непосредственно, то есть через местный референдум и местные выборы. Без населения местное самоуправление теряет всякий смысл. Во-вторых, наличия территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Территориальное устройство предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся условий (исторических, географических и других). В-третьих, наличия экономической базы. Для реализации поставленных целей и реализации повседневных функций муниципалитету необходимы средства. Также средства необходимы для развития. Без экономической составляющей местное самоуправление теряет смысл и превращается лишь в «демагогию или пустой разговор», так как даже на проведение выборов в представительские органы местного самоуправления нужны средства.

Местное самоуправление в нашей стране имеет относительную свободу в рамках, предопределенных законодательством. То есть муниципальные образования наделяются государством предметами ведения (содержание жилищного фонда, городская инфраструктура, социальное обеспечение и т.д.) и обязаны решать задачи, определенные в их компетенцию. Каким образом они это делают - это и есть их свобода выбора. За свои действия муниципальные власти несут ответственность. Для того, чтобы решать местные вопросы государство устанавливает для местного самоуправления доходные источники.

4. Экономическая основа местного самоуправления. Муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В собственности муниципальных образований находится огромное

количество объектов собственности. Законодательно установлены основы учреждения, управления и распоряжения муниципальной собственностью. На практике большинство объектов муниципальной собственности убыточны по определению; муниципальные унитарные предприятия, оказывающие свои услуги за денежное вознаграждение, пополняют доходную часть местного бюджета. Вопрос о повышении эффективности работы данных предприятий находится в компетенции органов местного самоуправления, которые не всегда заинтересованы в этом (в силу невысокой компетенции, бюрократизма, жизни «сегодняшнем днем» и т.п.). В данном случае уместно говорить о потенциале органов местного самоуправления как субъекта экономической деятельности.

Бюджетный процесс - важнейшая составляющая всей деятельности муниципального образования - включает в себя составление проекта местного бюджета (колоссальная работа по анализу всех данных, прогноз развития и т.д.), рассмотрение и утверждение местного бюджета (первоначально обсуждается общая сумма доходов и расходов, затем профильные комиссии муниципального совета, депутаты вносят свои поправки, происходит процесс согласования поправок, голосования по ним, затем бюджет принимается с уже внесенными поправками - так, в общих чертах, выглядит данная стадия), исполнение бюджета (в данном случае муниципальная администрация претворяет в жизнь волю народных избранников), муниципальный финансовый контроль (депутаты муниципального совета контролируют работу администрации). Качество бюджетного процесса не редко является «лакмусовой бумагой» для определения компетенции кадрового персонала органов местного самоуправления. Не секрет, что у огромного числа муниципальных образований страны бюджет либо не принят, либо принят с нарушением всех сроков; либо бюджетный процесс муниципального образования, регламентированный Бюджетным кодексом РФ, очень сильно нарушается. В данном случае выход один: органы государственной власти должны пересмотреть свою доктрину местного самоуправления, так как, во-первых, чаще всего у органов местного самоуправления не так много собственных средств для выполнения своих полномочий, отчего происходит постоянное «затягивание» бюджетного процесса и «перетягивания каната» популистских устремлений муниципальных депутатов. Во-вторых, органы государственной власти должны ужесточить контроль за деятельностью органов местного самоуправления, в частности за осуществлением последними своих бюджетных полномочий.

Расходование средств осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством (предметами ведения органов местного самоуправления) и бюджетом муниципального образования. Расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся: на капитальные расходы и текущие. Под капитальными понимается часть расходов, обеспечивающая инновационную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов. Под текущими понимаются расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, их бюджетных учреждений, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы.

Расходы должны соответствовать доходам. В случае превышения расходов над доходами (дефицит местного бюджета согласно п.5 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ не может быть больше 10%) в бюджете устанавливаются источники покрытия данного дефицита. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в форме муниципальных займов, бюджетных ссуд, кредитов, полученных от кредитных организаций, поступлений от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета. На практике не всегда органы местного самоуправления следуют нормам бюджетного процесса и, чаще всего, выбирается метод снижения расходов, что напрямую сказывается на качестве жизни на территории. Выход из сложившейся ситуации - изменение государственной доктрины местного самоуправления.

5. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге. В Санкт-Петербурге и в Москве ситуация сильно отличается от ситуации по России в целом. Согласно поправке «Лужкова-Шишлова-Бабурина» к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территории муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ - городов Москвы и Санкт-Петербурга. Это накладывает отпечаток на функционирование муниципальных образований города. Перечень предметов ведения муниципальных образований в Санкт-Петербурге существенно уже, чем по всей России. Следовательно, и доходная база муниципалитетов, установленная

государственной властью Санкт-Петербурга, тоже не позволяет в большинстве случаев муниципальным образованиям иметь достаточно средств. В целом по Санкт-Петербургу лишь чуть менее половины муниципалитетов дотационны из бюджета города (51 из 111 муниципальных образований в 2004). У муниципальных образований практически нет никакой собственности (за исключением нескольких муниципалитетов), кроме находящихся на балансе мебели, оргтехники, мусорных урн, детских площадок, скамеек и т.п.

Система местного самоуправления в нашем городе далека от оптимальной. Выборы в муниципальные советы города в 2004 году провалены. Пути выхода из сложившейся ситуации пока не найдены. Одним словом, настоящий момент времени - это период становления и поиска путей реформирования местного самоуправления Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербурге приложением №8 к проекту бюджета Санкт-Петербурга на 2005 год установлены следующие налоговые доходы: налог на имущество физических лиц, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, единый налог на вмененный доход (в % от сумм, поступающих в бюджет Санкт-Петербурга), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (в % от сумм, поступающих в бюджет Санкт-Петербурга), задолженности поступления налога на рекламу за 2004 год. Неналоговых доходов установлено достаточно большое количество, однако, самые «доходные» это: доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, административные штрафы. В проекте бюджета Санкт-Петербурга на 2005 год (в приложении №8) сказано, что в 2005 году среди доходных источников муниципалитетов города не будет налога на рекламу (хотя увеличена доля поступлений в бюджеты муниципальных образований единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности). В бюджете МО «Светлановское», например, на 2004 год поступления налога на рекламу оцениваются 6,7 миллиона рублей, то есть без малого одна треть бюджета. В приложении к проекту бюджета города на 2005 год, в котором указаны нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, в целом сохранены все существующие на момент 2004 года нормативы с некоторым увеличением их сумм (в среднем на 10 %). Никаких принципиально новых доходных источников не указано, за исключением увеличения ставки поступления единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности для сумм, подлежащих зачислению в бюджет Санкт-Петербурга, на уровне 40% (в 2004 году согласно бюджета МО «Светлановское» поступления данного налога ожидаются в пределах 1 миллиона рублей). То есть

«обязательные» расходы МО «Светлановское», качественно не меняясь, количественно возросли в среднем на 10%, а доходы уменьшились. Конечно, бюджет Санкт-Петербурга на 2005 год еще не утвержден Законодательным Собранием, но тем не менее ситуация по сути такова, что наблюдается некоторое «ущемление» органов местного самоуправления в нашем городе.

В Санкт-Петербурге существует система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Норматив минимальной бюджетной обеспеченности - тот необходимый минимальный объем услуг в рублях в расчете на одного человека, который муниципальное образование обязано предоставить населению, а городские власти гарантируют обеспечение предоставления вышеуказанных услуг в полном объеме. Все нормативы минимальной бюджетной обеспеченности одинаковы, то есть это определенное количество рублей в расчете на одного жителя. В Санкт-Петербурге 111 муниципальных образований, для каждого из которых известно количество жителей, поэтому, умножая количество средств по нормативу (на одного жителя) на общее количество жителей муниципального образования, получаем некую сумму, на которую органы местного самоуправления обязаны предоставить услуг жителям своего округа. Нормативы - основные направления расходования средств - благоустройство придомовых и внутридворовых территорий, опека и попечительство, предупреждение чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическое благополучие, военно-патриотическое воспитание, охрана общественного правопорядка (добровольные народные дружины) и другие. На практике некоторые нормативы минимальной бюджетной обеспеченности не выполняются годами. Пример - охрана общественного правопорядка. Выход - создание эффективного законодательства в области местного самоуправления, в частности, принятие новой редакции закона города об участии граждан в охране общественного правопорядка.

6. Факторы, оказывающие влияние на деятельность органов местного самоуправления. Можно условно выделить факторы внешней и внутренней среды, оказывающие влияние на функционирование муниципального образования. К внешним относится, в первую очередь, концепция местного самоуправления в стране, которая находит отражение в законодательной базе местного самоуправления. Данный фактор является наиважнейшим, так как от этого практически полностью зависит «качество» муниципальной сферы общественной жизни. Остальные факторы внешней среды: социально-экономическое положение региона, отношение общественности и т.д.

Факторы внутренней среды: квалификация муниципальных служащих, местные правовые акты, состав местных ресурсов, поддержка предпринимательства, цели, поставленные перед муниципалитетом и другие. Степень влияния факторов внутренней среды на развитие муниципального образования обусловлена, тем не менее, внешним фактором - государственной доктриной местного самоуправления. Чем большие требования законодательно предъявлены к квалификации и ответственности муниципальных служащих- тем лучше муниципальный служащий выполняет свои непосредственные обязанности. Чтобы специалисты стремились работать в органах местного самоуправления, им необходимо обеспечить достойное вознаграждение за качественный и честный труд, что требует внесения соответствующих изменений в законодательство о муниципальной службе.

7. Зарубежный опыт местного самоуправления. На основе анализа зарубежного опыта местного самоуправления можно сделать два основных вывода. Первый: оптимальная формула местного самоуправления не выработана, так как, во-первых, каждой стране, каждому региону присущи свои отличительные особенности, во-вторых, даже в таких странах, как Дания и Германия системы местного самоуправления постоянно изменяются и совершенствуются. Второй вывод - местное самоуправление не может быть приближено к идеалу в стране, где законы не являются четкими, всеобъемлющими и всесторонне взвешенными (как в Российской Федерации), а правосознание граждан остается весьма низким.

8. Реформа местного самоуправления. Реформа местного самоуправления в нашей стране не случайна. Кризис данной системы власти на лицо. Введение «обновленной» системы местного самоуправления, по замыслу Законодателя, должно повысить эффективность функционирования муниципальных образований страны. Преобразования нельзя назвать кардинально меняющими суть местного самоуправления, тем не менее, законодательно уточнены многие до того «спорные» моменты (например, касательно типологии муниципалитетов; введения «обязательного» структурного исполнительного подразделения - местной администрации).

В Санкт-Петербурге на данный момент пока не выработана концепция развития местного самоуправления. Идет процесс анализа системы (с одновременным ожиданием итогов выборов в муниципальные советы в декабре 2004 года) с целью принятия решения касательно дальнейшей судьбы развития местного самоуправления.

Как одна из альтернатив - объединение и укрупнение муниципальных образований. Для этого необходимо принять Закон

Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга», в соответствии с которым ввести новое территориальное устройство местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Установить уровень местного самоуправления в границах городских районов, либо выделив в границах административного района 2-3 муниципальных образования, передав на их уровень необходимые полномочия и обеспечив муниципалов достаточными ресурсами. Одновременно с этим необходимо сократить число районных администраций Санкт-Петербурга путем объединения на территориях нескольких районов (предположительно 20 муниципальных образований и 7-8 районов).

Вторым шагом для осуществления данного сценария является принятие Закона Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», в котором необходимо установить численность и порядок избрания депутатов муниципальных советов, порядок назначения глав местных администраций, разграничить полномочия и предметы ведения между органами местного самоуправления; осуществить четкое разграничение между органами государственной власти и местного самоуправления по источникам доходов и по сферам компетенции. В защиту данного сценария можно сказать, что, во-первых, уже имеется определенный опыт функционирования местного самоуправления на уровне района. В период с 1991 по 1993 год в Санкт-Петербурге уже существовала система органов местного самоуправления - эту систему составляли районные советы народных депутатов и соответствующие районные администрации. Особенностью местного самоуправления того периода являлось подчиненность вышестоящим органам власти и вхождение ее в единую систему органов государственной власти России. Во-вторых, существующая структура местного самоуправления в нашем городе не оптимальна, естественным шагом было бы изменение схемы самоуправления в городе.

Вторая альтернатива развития местного самоуправления в нашем городе создание двухуровневой системы местного самоуправления из 20 районов при сохранении 111 муниципальных образований первого уровня.

Третья альтернатива развития местного самоуправления в нашем городе - границы муниципальных образований не будут изменены вовсе. Система местного самоуправления будет функционировать без особых изменений.

Предполагается, что в большинстве муниципальных образований - если, конечно, не будут предприняты массовые фальсификации в ходе досрочных выборов - не будут сформированы

легитимные муниципальные советы и по результатам выборов 19 декабря 2004 года. Полномочия депутатов второго созыва будут продлены на срок до опубликования результатов следующих выборов. После 1 января 2006 года не будут, на наш взгляд, сформированы муниципальные образования на уровне городских районов, так как это потребует, с одной стороны, законодательной базы и значительных ресурсов, с другой стороны, - наличия сформированных муниципальных советов нового уровня.

Теоретически система местного самоуправления в России и, в частности, в Санкт-Петербурге может выйти на качественно иной уровень развития. Для этого необходимы усилия всех заинтересованных сторон, кропотливая и долгая работа, результатом которой должна стать выработка качественно новой государственной доктрины в области местного самоуправления.

9. Роль местного самоуправления в истории народнохозяйственного развития страны огромна. В советский период местные органы власти играли более значимую роль в развитии экономики, чем в российский период. Это объясняется не только более широким кругом полномочий местных советов в период с 1917 по 1991 годы, но и уровнем «качества» законодательства в области местного самоуправления.

Необходимо учитывать положительный исторический опыт в данной сфере и перестраивать существующую систему органов местного самоуправления. Для этого необходимо на федеральном уровне принять пакет законодательных актов, упорядочивающих систему местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление - как это и было до осени 1993 года - должно входить в систему органов государственной власти Российской Федерации, иметь более широкие полномочия, позволяющие повысить качество жизни на территории. Представляется необходимым расширить перечень доходов местных бюджетов, а также принять такие федеральные законодательные акты, как закон о государственном и муниципальном заказе, муниципальной службе, статусе депутата представительного органа местного самоуправления и других законов, регламентирующих деятельность системы местного самоуправления.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ 1. Павлов В.Е. Формирование доходов бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов, посвященная 10-летию факультета экономической теории и политики. Февраль 2002 года: Сборник

докладов. Часть 1. / под ред. А.И. Леусского, А.В. Лабудина. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002. - 0,9 п.л.

2. Павлов В.Е. Государственный финансовый контроль в системе органов местного самоуправления // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2001 года. Март-апрель 2002 года: Сборник лучших докладов. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002. - (в соавт. с Куприяновым О.Ю.) -0,3 п.л. (0,15 авт).

3. Павлов В.Е. Инициатива в системе органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2002 года. Февраль-март 2003 года. Факультет экономической теории и политики: Сборник докладов/под ред. В.А. Трошева, А.В. Лабудина. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.- 0,2 п.л.

4. Павлов В.Е. Формирование бюджетов органов местного самоуправления // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2003 года. Март-апрель 2004 года. Факультет экономической теории и политики: Сборник докладов / под ред. В.А. Трошева, А.В. Лабудина. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 0,4 пл.

5. Павлов В.Е. Необходимость местного самоуправления в Санкт-Петербурге: уроки 1997-2004 гг. // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР за 2003 год. Март-апрель 2004 года: Сборник лучших докладов. Том I. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - (в соавт. с Лабудиным А.В.) - 0,4 п.л. (0,2 авт).

6. Павлов В.Е. Особенности муниципальной службы в Санкт-Петербурге // Управление персоналом: теория и практика: Материалы всероссийской научно-практической конференции, 25-26 июня 2004 года, Санкт-Петербург. - СПБ.: ООО «Книжный дом», 2004. - (в соавт. с Лабудиным А.В.) - 0,5 п.л. (0,25 авт).

ПАВЛОВ ВАДИМ ЕВГЕНЬЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР№ 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 17.11.04. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,0. Бум. л. 0,5. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 70 экз. Заказ 922.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

»26920