Местное самоуправление тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Местное самоуправление"

С А11КТ-П ЕТЕР6УРГСКТ1Й ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Глазков Александр Павлович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (народное хозяйство в целом)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт - Петербург 2000 г.

Работа выполнена на кафедре управления и планирования социально - экономических процессов экономического факультета Санкт - Петербургского государственного университета.

Научный руководитель

-доктор экономических наук, профессор В.Н. Иванова

Официальные оппоненты

- доктор экономических наук, профессор И.Д. Афанасенко

кандидат экономических наук, доцент А.Г. Воронин

Ведущая организация: Институт проблем

региональной экономики Российской Академии наук

Защита состоится /¿а^е^^ 2000г. в^"^0 часов на

заседании Диссертационного Совета К 063.57.33 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук в Санкт - Петербургском государственном университете по адресу:

191194, Санкт-Петербург, ул. Чайковского д. 62, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. A.M. Горького Санкт- Петербургского государственного университета.

Автореферат разослан

« »

2000 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат экономических наук

Е. В. Маслова

АКТУАЛЬНОСТЬ РАБОТЫ

Конституция России, не разъясняя значение понятия «местное самоуправление», определенно указывает его цель - самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Свое право самостоятельно вести местные дела население реализует как непосредственно - путем форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей - органы местного самоуправления. И хотя логическое толкование нормы статьи 130 Конституции Российской Федерации убеждает в приоритетности форм прямого волеизъявления граждан, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций. Не случайно, Европейская Хартия о местном самоуправлении, лаконично обобщившая опыт мировой практики, под местным самоуправлением понимает право и реальную способность именно органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Национальное понятие местное самоуправление отличается от предложенного Хартией именно иным определением его субъекта.

Местное самоуправление, имеющее глубокие корни в Российской истории, приобретает в современных условиях особую актуальность, обусловленную стремлением к демократизации общества, повышению активности населения в решении своих жизненно важных проблем на основе самоорганизации достижения главной цели -улучшения качества жизни на своей территории.

становления правовых. организационных, территориальных и финансово- экономических основ местного самоуправления, в ходе которого ориентируясь на местные региональные особенности, развивая и конкретизируя федеральное законодательство, обеспечено формирование минимального правового поля по всем основный направлениям деятельности муниципальных образований на всех уровнях.

Вместе с тем отсутствие научно обоснованной методологии и методики создания системы местного самоуправления, его взаимодействие с механизмом рыночного хозяйствования и государственного регулирования привлекают все более пристальное внимание политиков, ученых, экономистов. Обусловлено это еще и тем, что становление местного самоуправления - не просто дань демократическим принципам, - изменение экономической и политической ситуации, появление множественных форм собственности, усложнение хозяйственных связей в России объективно возникает необходимость децентрализации власти и передаче ряда функций на места, и естественно, требует не только создания правовой и экономической базы, но и глубоких научных исследований в области организационного проектирования организационных структур.

Без развития методов проектирования структур управления будет затруднено дальнейшее совершенствование управления, повышение его эффективности.

В новых условиях нельзя оперировать только старыми организационными формами, которые не удовлетворяют требования рыночных отношений, создают опасность деформации самих задач управления, создание структуры должно опираться не только на опыт

аналогично привычные схемы, интенцию, но прежде всего на научные методы организационного проектирования.

Все это обусловило необходимость дальнейших исследований в области организационного проектирования местного самоуправления.

РАЗРАБОТАННОСТЬ ТЕМЫ

Проблемы организационного проектирования структур управления исследовать в рамках общей теории управления в работах: Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, Л.А. Велихова, P.E.

Тихонова и других.

В своей работе автор опирался на работы: В.С, Вильямского, В.М. Дедяева, Ю.Н. Гузова, В.iL Ельмеева, В.Н. Ивановой, Ю.В. Кузнецова, Б.З, Мильнера, К.К. Потемкина, Э.А. Смирнова.

Отдельные аспекты темы отражены в работах: А.Г. Воронина, В.А. Лапина, В.В. Пашинцева, В.В. Шлпова, A.A. Широкова и других. Результаты их исследований были использованы автором.

Отсутствие опыта формирования организационных структур местного самоуправления для различных моделей местного самоуправления обусловило необходимость исследований по данной теме.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являлись муниципальные образования Российской Федерации.

Предметом исследования выступают производственные отношения, складывающиеся при формировании многоцелевой системы организационного проектирования местного самоуправления.

Цель работы

Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения существующей теории и практики разработать теоретические и методические основы для организационного проектирования моделей местного самоуправления. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:

■ анализ становления местного самоуправления в условиях демократизации общественного развития в России;

" определение и систематизация целей основных направлений и задач государственной политики развития местного самоуправления;

■ разработка принципов и методов организационного проектирования местного самоуправления;

■ исследование и обоснование методов организационно-экономического и организационно-правового взаимодействия субъектов местного самоуправления.

■ раскрытие механизмов и принципов, позволяющих государству в лице федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять государственную политику развития местного самоуправления.

Научная новизна работы

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Сформулирована теоретическая значимость системности организационного проектирования, как одной из методологических основ изучения, прогнозирования и моделирования местного самоуправления, что позволило выстроить модель местного самоуправления, ориентированную на достижише цели, (улучшение жизни населешш) распределить задачи и функции по звеньям, распределить ответственность, полномочия и права внутри организации с отражением централизации и децентрализации.

2. Обоснована объективная необходимость децентрализации управления при изменяющейся внешней среде (демократизации общества) и влияние этих факторов на эффективность экономического развития, это позволяет реализовать основное понятие местного самоуправления - самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.

3. В результате исследования основных недостатков реформы местного самоуправления, сравнительном анализе ряда муниципальных образований, обоснованна и сформулирована необходимость упорядочения комплекса вопросов структурного построения местных органов власти дифференцированного подхода к установлению состава органов управления в зависимости от сложившихся особенностей муниципальных образований, выделения как минимум двух - трех типов и применительно к каждому из них типовых схем управления. Это дает возможность сделать выбор модели местного самоуправления, максимально приблизив ее к интересам населения, его исторических и иных местных традиций.

4. Определены, обоснованы и систематизированы критерии самостоятельной деятельности муниципальных образований, суть их в:

-наличии общности интересов жителей территории муниципального образования в решении вопросов местного значения;

-четком определении территории муниципального образования, исходя из условий необходимости и достаточности;

-наличии законодательного обеспечения со стороны органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ, ратифицированной Европейской Хартией;

-четкое исполнение принятого законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления.

5. Систематизированы цель, основные направления и задачи, механизм реализации и принципы государственной политики развития

с;

■ .; .1 ] . Ч ■.:'.Л Ки.ч КОМЛЛ* КСЦССТЬК), Т:ж

и этапностыо решений, необходимостью определения приоритетных направлений государственной политики на соответствующем этапе ее реализации. Данные принципы позволят создать систему взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти.

6. Теоретически обоснованы методы оргашзационно-экономического и организационно-правового взаимодействия субъектов местного самоуправления, суть которых в обособленности, самостоятельности и ответственности та за принятие решения в рамках своей компетенции.

Приведенным исследование выдвинуто ряд предложений по совершенствованию организационного проектирования местного самоуправления, направленного на упорядочение деятельности местного сообщества, по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансировании, самоответственности.

Практическая значимость результатов исследования

Проведенные исследование позволило внедрить научно-обоснованную систему местного самоуправления во многих регионах: Астраханская область, Тюменская область, Ставропольский край, Свердловская область, укрепить позицию поселенческого принципа местного самоуправления (хотя автор не отрицает и принципа территориального самоуправления), как более приемлемого для российской специфики.

На базе Икрянинского района, как одной из опорных зон в период исследования были проведены эксперименты: по внедрению технологий управления социально-экономического развития муниципальных образований (после принятия вышеуказанной структуры) разработанных СПбГУ, по развитию муниципальной

мяпяции иод руководством Управления по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации - все они дали положительные результаты.

Спроектированная организационная модель района доказала свою жизнеспособность и независимость от субъективизма личных черт, качеств и чувств - при смене первого руководителя она продолжает устойчиво функционировать, обеспечивать иерархическую структуру власти.

Автором разработаны предложения по реализации принципов организационных структур местного самоуправления в Российской Федерации, которые могут быть предложены к внедрению других муниципальных образованиях.

Научная апробация результатов исследования

Проблемы диссертационного исследования брали свое начало с Всесоюзного научно-практического семинара «Совершенствование деятельности местных советов народных депутатов» Москва, 1989 год; семинара по менеджменту управления Немецкая Академия менеджмента - Нижней Саксонии, 1993 год.

Результаты исследования неоднократно излагались на международной конференции по проблемам местного самоуправления в Государственной Думе с участием Совета Европы, май 1998 год; на заседании Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации, 1998 год; Пленарных заседаниях и Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации его Правлении 1998 -1999 годы; Научно-практической конференции «Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе : пути выхода и социально-экономического кризиса», Санкт-Петербург, 1998 год.

[. .. > " ; - I . .''г* ' /: г.Г* | 'Ь.; ПССЛСДОВсШЛЯ

обсуждались на заседаниях Ассоциации муниципальных образований, на студенческих семинарах в филиалы Поволжской академии госслужбы с участием ученых и специалистов Франции.

Структура диссертации

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения приложений, списка литературы.

Общий объем страниц машинописного текста.

Основное содержание работы

Введение обосновывает актуальность и необходимость темы исследования.

В первой главе «Научные основы организационного проектирования развития местного самоуправления в Российской Федерации», раскрываются проблемы местного самоуправления в условия демократических преобразований в современной России. Местное самоуправление рассматривается не как самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения муниципального образования. Сформулирована система принципов, основополагающими из которых является полная самостоятельность при безусловной самоответственности перед своим населением.

Анализируются аргументы в пользу местного самоуправления . его многостороннюю полезность. Автор проводит аналогию, что степень самостоятельности местного самоуправления свидетельствует об уровне демократии в стране.

Вместе с полезностью исследуются и артументы «против» - на мой взгляд они не имеют должного обоснования. А проявление

отдельных негативных явлений может быть успешно блокировано при правильной (научно обоснованной) организации самоуправления.

Раскрываются причины сдерживания, противоречивость и болезненность развития местного самоуправления. Основные из этих причин:

» недооценка, неполное понимание, а не редко и ошибочное представление о самой сути самоуправления, его чрезвычайной важности и полезности для развития демократических преобразований. В значительной мере этими обстоятельствами можно объяснить инертность, пассивность населения в организации эффективного местного самоуправления в России;

■ фактическая отстраненность населения от процесса принятия решения по вопросам местной жизни и под свою ответственность, а также отсутствие в местных сообществах заинтересованности и готовности к активному участию в самоуправлении;

■ низкий уровень научно-технического обеспечения местного самоуправления;

* недостаточный уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления по формированию и приятию регламентирующих и обеспечивающих его документов. Отсутствие необходимых научных рекомендаций вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к грубым ошибкам;

■ законодательная база местного самоуправления слаба, требует дальнейшей проработки;

■ неудовлетворительное кадровое обеспечение местного самоуправления, низкий уровень квалификации

служг.щнч. г^.-эдия — 'это си>ч«ч.'. уязвимое место его развития; • отсутствие у органов власти и должностных лиц федерального ранга необходимой ответственности за несоблюдение провозглашенных в государственных актах гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, за превышение полномочий должностных лиц; ■ плохое использование опыта (прошлого, настоящего,

отечественного, зарубежного) местного самоуправления. Устранение некоторых из них предполагает и данное исследование. Подчеркивается и раскрывается теоретическая значимость системности, как одной из методологических основ изучения, прогнозирования и моделирования общественного развития.

Системность местного самоуправления представлена как совокупность взаимосвязанных подсистем, основные из которых являются целевые и функциональные системы, системы обеспечения управления (штабная, проектная, матричная), а основополагающим вопросом системы местного самоуправления является определение ее содержания.

По мнению автора необходимо значительное ускорение исследований в создании современной целостной теории местного самоуправления. Решение этой проблемы диктуется самой жизнью и совокупностью ряда причин, одной из которых является большая практическая потребность, обусловленная неизбежными преобразованиями территориального управления российским обществом с переносом центра тяжести на местный уровень.

В конкретных условиях сегодняшней России именно органы местного самоуправления во взаимодействии с субъектом Федерации должны зять на себя инициативу контроля за процессами воспроизводства труда, капитала и природных ресурсов. Эту функцию

до.'.,кцы обеспечить территориальные системы мониторинга занятости населения и состояния окружающей среды. В ближайшей перспективе взаимодействие субъекта Федерации с органами местного самоуправления будет определяться:

■ необходимостью создания на демократической основе эффективной структуры органов исполнительной власти;

■ потребности финансирования региональных программ;

■ переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень субъекта Федерации;

■ формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктуры, основанной на долевом участии государства, местных органов и частного сектора.

В условиях перехода к рынку разграничение властных полномочий должно осуществляться не только по горизонтали - между законодательной и исполнительной властью, но и по вертикали между государством и органами местного самоуправления.

В основе разграничения функций по вертикали должны лежать процессы воспроизводства - населения и рабочей силы, общественного продукта и капитала,- элементов окружающей среды. Различные уровни власти должны выполнять в этих процессах свои конкретные функции. Так федеральные власти определяют государственную политику, направленную на реализацию конституционных прав граждан и создают финансовый и законодательный механизм её реализации.

Субъекты Федерации проводят эту политику в регионе: определяют стратегию развития экономики и реализацию федеральных программ, формируют свои собственные программы комплексного развития территории, осуществляют экономическое регулирование

отраслей ^ол.-^лкса --траьспорча, энерпгулл'И, свлзн

и информатики, жилищного и дорожного строительства, газификации.

Муниципальные образования выступают - через посредство органов местного самоуправления - как самостоятельные субъекты территориальной организации населения и размещение производства. Организуя функционирование отраслей коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания, они обеспечивают

удовлетворение самых насущных потребностей, возникающих в рамках ежесуточного жизненного цикла.

Раскрывая взаимодействие уровней власти и местного самоуправления нельзя забывать и о конституциошшх нормах концепции государственного устройства Российской Федерации -трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на двух уровнях государственной власти - федеральной и субъектов Российской Федерации, а также уровня местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня не вправе.

Местное самоуправление является наиболее приближенным к населению уровнем власти: оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Именно этот уровень правления является фундаментом российской системы народовластия. При этом организационная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституцией Российской Федерации прямо названы важнейшие вопросы местного значения «управление муниципальной

собственностью, формирование и использование местных бюджетов,

усшноЕленке местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка»1. Причем перечень полномочий не является закрытым - Конституцией установлена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными функциями. Конституционной обязанностью органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, является создание условий для осуществления права граждан на жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, общедоступность образования.

Изменения границ муниципального образования допускается только с учетом мнения населения.

Гарантиями местного самоуправления являются права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений органов государственной власти, а также затрат на ограничение прав местного самоуправления установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами.

Местное самоуправление, как элемент государственного устройства, позволяет оптимизировать использование

государственных ресурсов. Органы местного самоуправления способны решать вопросы местного значения в Конституция Российской Федерации экономически эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования. Развитие местного самоуправления позволяет государствешюй власти, в соответствии с принципом субсидарности, сконцентрироваться на решении проблем более общего порядка, способствует повышению эффективности государственного управления.

1 Конституция Российской Федерации 12.12.93 г. ч.2 Ст.З

5"1

1-к,„д.зь; «Нг^ ".г.- А; оакоугп^злснй.у

государством должна рассматриваться как составляющая часть реализации концепции государственного устройства России, ориентированной на эффективное

и согласованное функционирование трех уровней публичной власти в Российской Федерации - федерального, регионального и муниципального - в целях обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Важным этапом развития реформы стало создание в 1998 году Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации -федерального координационного центра при Президенте Российской Федерации.

По инициативе объединений муниципальных образований в 1998 году учрежден Конгресс муниципальных образований в Российской Федерации.

В более чем в 12 тысяч (1999 год) муниципальных образованиях были сформированы органы местного самоуправления.

Реформу местного самоуправления не возможно проводить, не поняв и не осознав роль и место каждого из субъектов, участвующих в процессе, не выработав комплексного программного подхода к решению этой сложной и многосвязанной задачи.

Указом Президента Российской Федерации в 1999 году утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Впервые на государственном уровне принята концепция, установившая, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является «повышение эффективности его деятельности как необходимого

условия становления экономически и социально развитого демократического государства».2

, Становление местного самоуправления Астраханской области (в

А

прочим у как и в других регионах) проходило достаточно противоречиво. Приняты основополагающие законы, проведены выборы во всех муниципальных

образованиях, определены границы, сформирована и закреплена собственность, приняты и зарегистрированы Уставы. НА 01.03.99 г. сложилась структура муниципальных образований представленная в Таблице №1.

Все органы местного самоуправления Астраханской области организованы по принципу «сильный мэр - Совет», Глава муниципального образования избирается всем населением соответствующей территории и возглавляет исполнительный орган, одновременно он является председателем представительного органа.

Эта схема, на мой взгляд, позволяет устранить возможные противоречия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, ведет к удешевлению аппарата. Серьезным препятствием в становлении местного самоуправления в Астраханской области и других регионах Российской Федерации стал вопрос разграничения предметов ведения собственности и входных источников между районами и внутрирайонными муниципальными образованиями.

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.99 г. №1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».

Таблица 1

Структура муниципальных образований (МО) Астраханской

области

наименования МО- общее число общее число МО- МО- постоя*

городов областного число внутрира число МО- сельсове рабочих ное

значения, районов населен ионных внутр город тов поселко насела

ных админист и ов в И П.Г.+ ие,тыс.

пунктов ративных район район от- жителе;

единиц ных ного дельных (на01.0

МО значе поселен ,99г.)

ния ИИ

г. Астрахань 1 4 490100

Ахтубинскии 39 15 14 5 3+6 86340

Володарский 76 21 21 17 1+3 49000

Енотаевский 28 14 14 12 +2 30523

ЗАТО г.Знаменск 1 35600

Икрянинскии 35 17 17 12 4+1 51639

Камызякский 43 20 20 1 14 2+3 51041

Краснояский 55 16 16 13 +3 43187

Лиманскии 29 16 16 15 1 36122

Наримановский 41 13 13 1 12 45144

Привол жский 39 12 39805

Харабаинский 19 10 10 1 5 +4 43400

Чернояр скии 17 10 21739

Итого 421 146 141 3 11+22 102362

Автор делает вывод, что несвоевременность или отсутствие законодательства и четкой регламентации этих вопросов породило чрезмерную централизацию материальных и финансовых ресурсов на уровне области, района, лишило органы местного самоуправления стимулов для социально-экономического развития, привела к потере возможных темпов развития, породило иждивенчество и нерациональное расходование бюджетных средств.

Во »горой главе «Принципы и методы организационного проектирования местного самоуправления в Российской Федерации» обосновывается необходимость развития методов проектирования структур управления - в современных условиях в целом ряде случаях нельзя оперировать старыми организационными формами, создание структуры не должно опираться только на опыт, аналогию, привычные схемы, интуицию, должны применяться научные методы организационного проектирования, делается вывод, что проектирование механизма управления сложнейший процесс и делать это должны специалисты, владеющие методологией формирования

организационных систем.

При разработке принципов и методике проектирования структур управления важно помнить, что структура не застывший набор элементов, соответствующих каждой специализированной функции управления.

Организационная структура управления - понятие многостороннее. Оно включает в себя систему целей и их распределение между различными звеньями, поскольку механизм управления ориентируется на достижегоге целей «Именно поэтому, -многосторонность организационного механизма, - необходимо исходить из сочетания научных методов и принципов формирования структур (системного подхода программно-целевого управления, организационного моделирования) с большой экспертно-аиалитической работы, изучением отечественного и зарубежного опыта, тесным взаимодействием разработчиков и тех, кто практически будет внедрять и использовать проектируемый организационный механизм.

В основу всей методологии проектирования структур должно быть положено четкое формирование целей. Сначала -цели, а затем механизм их достижения. Организация рассматривается как

г,1Ногсцел:^.лл орп^нта^и п<- одну цель кс о'грйж^ет её

многообразную роль в развитии экономики.3

Основными методами проектирования организационных структур принято считать:

■ метод аналогий;

■ метод экспертно-аналитическнй;

■ метод структуризации целей;

■ метод организационного моделирования.

Проектируя модель организации местного самоуправления в Икрянинском районе - была поставлена система целей - определить место района в системе органов управления и власти области, взаимодействие с органами местного самоуправления сел и поселков, хозяйствующими субъектами района, достижения стабильного экономического роста и другие. Прежде всего методом аналогий было изучено множество моделей организации местного самоуправления их истории России; на практике зарубежный опыт: земли Нижней Саксонии и её муниципалитетов; модель организации управления города Парижа; современный опыт (в то время очень скудный) организации местного самоуправления в России. Был создан набор исходных данных. Экспертно-аналитическим методом выявлены специфические особенности - достаточно большая концентрация населения для сельской местности 39 чел. На 1 кв. км.; укрупненность населенных пунктов от 7 до 10 тысяч населения: промышленная ориентация хозяйствующих субъектов, пищевая промышленность, судостроение, промышленное рыболовство; проблемы и «узкие места» -при сравнительно небольшой территории 2 тыс. кв. км., достаточно развитой сетью автомобильных дорог, разделенность района паромными переправами создает сложности в передвижении.

3 Б.З. Мильнер «Теория организаций» Москва, ИНФРА -М 1988 г.

Используя набор исходных данных - было отработано несколько вариантов организационных структур (проектировались четыре из регламентированных - существующим законодательством пяти). Сделан сравнительный анализ. Проведена структуризация вышеназванных целей и используя натуральные модели организационных структур, коллектив разработчиков и автор данного исследования пришли к заключению и вынесли на обсуждение представительного собрания района модель организации местного самоуправления - делегирование полномочий местного самоуправления на уровень сел и поселков (которая и была утверждена).

Сейчас в районе 18 муниципальных образований. Повсеместно работают выборные органы местного самоуправления. Все муниципальные образования имеют:

Собственные бюджеты расщепление идет через казначейство, муниципальную собственность, законодательно закрепленную территорию.

Районное звено "де-факто" стало органом власти с делегированными полномочиями на основе юридически корректных договоров от сел и поселков. В основе своей этой функции государство в некоторых случаях без юридического оформления и финансового обеспечения "порученные" районному уровню власти. Исходя из поставленных выше целей: I. Место района в системе органов власти был выработан на взгляд автора удачный механизм достижения этой цели - сформирован Кабинет при Главе Администрации - это консультативно-совещательный орган для предварительного обсуждения вопросов входящих в компетенцию Главы районной администрации.

В состав Кабинета входят заместители главы района, руководители федеральных структур власти находящихся на территории района, главы муниципальных образований. Все обсуждаемые вопросы оформляются

1 ¿ОСЧс Л^ВГ.^ ГО.'':' 11. :' С.:'!у/1 '¿Ч' ССЛУ> НС Го \Уу йЛДС'ГНОМ

к действию для членов Кабинета.

2.Взаимодействие с хозяйствующими субъектами и достижение экономического роста. Механизмом для достижения этих целей служит второй коллегиальный орган: Производственно-экономический совет также является совещательно консультативным органом при главе района. Его основная функция это взаимодействие предприятий всех форм собственности. В составе Совета все руководители хозяйствующих субъектов. На Совете предварительно (перед вынесением проекта решения на законодательный уровень - Представительное Собрание) обсуждаются: планы социально-экономического развития, бюджетно-финансовые вопросы и другие в соответствии с Положением о Совете.

В диссертационном исследовании сделан сравнительный анализ модели организации местного самоуправления Приволжского района -район единое муниципальное образование. Специфические особенности района -малочисленные населенные пункты, превалирует аграрное производство, географическое положение опоясывает границу города основная часть жителей работает на предприятиях города по мнению автора, исследования оправдывает выбранную модель.

Построение организационной структуры управления муниципальным образованием должно опираться на законодательную базу, иметь направленность на достижение цели, перспективность, экономичность, способность к развитию, иметь свою индивидуальность при согласованности интересов - учитывать всю специфику объекта управления.

Процесс организационного проектирования состоит еще и в последовательном приближении к модели рациональной структуры управления. Рассматривая организационное проектирование на примере двух районных муниципальных образований, мы констатируем - это сложные социально экономические структуры нуждающиеся в

организационном проектировании. Приходим к выводу, что при формировании структур программно-целевого управления, каковыми они являются, целесообразно разработать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевых структур. Здесь (в матрицах) мы детально и наглядно фиксируем совместные права, принятие решений, разделенную ответственность нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов принятия решений. В исследовании разработан пример матрицы на основе муниципального образования поселка Красные Баррикады.

Далее в диссертационном исследовашш детализируются методы организационно-правового и организационно-экономического

взаимодействия субъектов местного самоуправления в рамках законодательства Российской Федерации в основных сферах их жизнедеятельности. Проведены методологические разработки и предложения по реализации принципов организационных структур развития местного самоуправления в Российской Федерации.

В заключении отражены основные выводы по проведенному исследованию.

Основные результаты диссертации опубликованы в следующих работах автора.

1.Глазков А.П. «Трудно быть богом» И.ж. «Муниципальная власть» №3 1998 г.

2.Глазков А.П. «Организационное проектировать с учетом децентрализации функций управления» СП 1998 СПбГУ ЭФ ИРЭиУ

3.Глазков А.П. «Анализ современной ситуации в развитии местного самоуправления в Российской Федерации на примере Астраханской области» СП 1999 г. СПбГУ ЭФ ИРЭиУ

4. i > A.n., Z¿ i компетенции муниципальных образований в сельской местности» Астрахань 2000г. издательство АГПУ, 2000.

5. Глазков А.П. «Научные основы организационного проектирования развития местного самоуправления в РФ» Санкт-Петербург, издательство С.-Петербургского государственного ун-та 2000г, 53С.

6. Глазков А.П. «Принципы и методы организационного проектирования развития местного самоуправления в РФ» Санкт-Петербург, издательство С.-Петербургского государственного ун-та 2000г, 78С.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Глазков, Александр Павлович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. РАЗВИТИЕ ВЗГЛЯДА НА ПРОБЛЕМУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ.

1.2. ПОЗИЦИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.3. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ГЛАВА 2.ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. СУБЪЕКТИВНО - ОБЪЕКТИВНЫЙ ПОДХОД В ОРГАНИЗАЦИОННОМ ПРОЕКТИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.2. МАТРИЦИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.3.МЕТОДЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО И ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.4 РАЗРАБОТКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Местное самоуправление"

В части 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной федеральным законом Российской Федерации от 11 апреля 1998 года, местное самоуправление, понимается как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной местности»1.

В настоящее время местное самоуправление привлекает в нашей стране все более пристальное внимание не только политиков, ученых, экономистов, но и широких слоев населения. Обусловлено это тем, что становление местного самоуправления - не просто дань демократическим принципам. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России объективно возникла необходимость децентрализации власти и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей.

Становление и развитие местного самоуправления, являясь одной из составляющих конституционной реформы в России, требует не только создания правовой и экономической базы, но и серьезных научных исследований в области организационного проектирования организационных структур.

Без развития методов проектирования структур управления затруднено дальнейшее совершенствование управления и повышение его эффективности. Прежде всего в новых условиях нельзя оперировать только старыми организационными формами, которые не удовлетворяют требовани

1 Европейская Хартия о местном самоуправлении. Страсбург. 15.10.1985г. к 4 ям рыночных отношений, создают опасность деформации самих задач управления, создание структуры должно опираться не только на опыт, аналогично-привычные схемы, интуицию, но (прежде всего) и на научные методы организационного проектирования.

Проектирование сложнейшего механизма - механизма управления -должно возлагаться на специалистов, владеющих методологией формирования организационных систем.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы исследования.

Проблемы организационного проектирования структур управления исследовать в рамках общей теории управления в работах: Л.И. Абалкина, .Г. Аганбегяна, J1.A. Велихова, P.E. Тихонова и других.

В своей работе автор опирался на работы: В С, Вильямского, В.М. Дедяева, Ю.Н. Гузова, В.Я. Ельмеева, В.Н. Ивановой, Ю.В. Кузнецова, Б.З, Мильнера, К.К. Потемкина, Э.А. Смирнова.

Отдельные аспекты темы отражены в работах: А.Г. Воронина, В.А. Лапина, В В. Пашинцева, В.В. Шипова, A.A. Широкова и других. Результаты их исследований были использованы автором.

Отсутствие опыта формирования организационных структур местного самоуправления в не рамок унитарной модели и не разработанностью методологической основы в этой сфере обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Объектом исследования являлись муниципальные образования Российской Федерации.

Предметом исследования выступает многоцелевая система организационного проектирования местного самоуправления.

Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения существующей теории и практики разработать методические основы для ор ганизационного проектирования местного самоуправления. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач: анализ становления местного самоуправления в условиях демократизации общественного развития в России; определение и систематизация целей основных направлений и задач государственной политики развития местного самоуправления; разработка принципов и методов организационного проектирования местного самоуправления; исследование и обоснование методов организационно-экономического и организационно-правового взаимодействия субъектов местного самоуправления.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Сформулирована теоретическая значимость системности организационного проектирования, как одной из методологических основ изучения, прогнозирования и моделирования местного самоуправления.

2. Обоснована объективная необходимость децентрализации управления при изменяющейся внешней среде (демократизации общества) и влияние этих факторов на эффективность экономического развития.

3. В результате исследования основных просчетов и недостатков реформы местного самоуправления, сравнительном анализе двух муниципальных образований, обоснованных и сформулирована необходимость упорядочения комплекса вопросов структурного построения местных органов власти. Необходимость дифференцированного подхода к установлению состава органов управления в зависимости от сложившихся особенностей муниципальных образований, выделения как минимум двух - трех типов и отработка применительно к каждому из них типовых схем управления.

4. Определены, обоснованы и систематизированы критерии самостоятельной деятельности муниципальных образований.

5. Систематизированы цель, основные направления и задачи, механизм реализации и принципы государственной политики развития местного самоуправления характеризующиеся как комплексностью, так и этапностью решений, необходимостью определения приоритетных направлений государственной политики на соответствующем этапе ее реализации.

6. Теоретически обоснованы методы организационно-экономического и организационно-правового взаимодействия субъектов местного самоуправления.

Приведенным исследование выдвинуто ряд предложений по совершенствованию организационного проектирования местного самоуправления, направленного на упорядочение деятельности местного сообщества, по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансировании, самоответственности.

Практическая значимость результатов исследования. Проведенные исследование позволило внедрить научно-обоснованную систему местного самоуправления во многих регионах: Астраханская область, Тюменская область, Ставропольский край, Свердловская область, укрепить позицию поселенческого принципа местного самоуправления (хотя автор не отрицает и принципа территориального самоуправления), как более приемлемого для российской специфики.

На базе Икрянинского района, как одной из опорных зон в период исследования были проведены эксперименты: по внедрению технологий управления социально-экономического развития муниципальных образований (после принятия вышеуказанной структуры) разработанных СпбГУ, по развитию муниципальной милиции под руководством Управления по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации - все они дали положительные результаты.

Спроектированная организационная модель района доказала свою жизнеспособность и независимость от субъективизма личных черт, качеств и чувств - при смене первого руководителя она продолжает устойчиво функционировать, обеспечивать иерархическую структуру власти.

Автором разработаны предложения по реализации принципов организационных структур местного самоуправления в Российской Федерации, которые могут быть предложены к внедрению других муниципальных образованиях.

Научная апробация результатов иссследования.Проблемы диссертационного исследования брали свое начало с Всесоюзного научно-практического семинара «Совершенствование деятельности местных советов народных депутатов» Москва, 1989 год; семинара по менеджменту управления Немецкая Академия менеджмента - Нижней Саксонии, 1993 год.

Результаты исследования неоднократно излагались на международной конференции по проблемам местного самоуправления в Государственной Думе с участием Совета Европы, май 1998 год; на заседании Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации, 1998 год; Пленарных заседаниях и Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации его Правлении 1998 -1999 годы; Научно-практической конференции «Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе : пути выхода и социально-экономического кризиса», Санкт-Петербург, 1998 год.

На региональном уровне отдельные проблемы исследования обсуждались на заседаниях Ассоциации муниципальных образований, на студенческих семинарах в филиалы Поволжской академии госслужбы с участием ученых и специалистов Франции. 4

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Глазков, Александр Павлович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В результате проведенного исследования автором сделаны следующие выводы:

Сегодня создана минимально необходимая правовая база для формирования местного самоуправления в большинстве случаев они находятся в стадии организационного становления и осознания (формирования) собственных интересов как субъектов комплексного социально-экономического развития их самих, так и субъектов отношений с органами государственной власти в вопросах регионального развития.

Государство в лице органов государственной власти до настоящего момента не определилось со стратегией государственного строительства, в том числе, в части региональной политики в отношении муниципальных образований и развития местного самоуправления.

При постоянно меняющейся внешней среде, - особенно сейчас в период координационных преобразований в экономике, политике, других сферах общества. Научно-обоснованное формирование организационных структур управления - актуальнейшая задача адаптации объектов и субъектов управления к новым условиям. Сегодня необходимо широко использовать принципы и методы проектирования организации управления на основе программно-целевого подхода, но системного подхода - не «. набора каких-то руководств или принципов для управляющих, это способ мышления по отношению к организации и управлению»ж ж Кузнецов Ю.В. Методические основы теории организации (Институт проблем региональной экономики РАН Санкт-Петербург 2000г. 18 стр.