Методические основы выделения регионов-доноров и реципиентов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методические основы выделения регионов-доноров и реципиентов"

На правахрукописи

ДУДКО СВЕТЛАНА ВАСИЛЬЕВНА

МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЫДЕЛЕНИЯ РЕГИОНОВ-ДОНОРОВ И РЕЦИПИЕНТОВ (на материалах Ставропольского края)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь 2004

Работа выполнена в Северо-Кавказском государственном техническом университете

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Парахина Валентина Николаевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Авдеева Татьяна Тимофеевна

кандидат экономических наук, доцент Данченко Надежда Викторовна

Ведущая организация:

Ставропольский государственный

университет

Защита состоится 12 марта 2004 г. в 15-00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.245.07 по экономическим наукам при Северо-Кавказском государственном техническом университете по адресу: 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказского государственного технического университета.

Автореферат разослан февраля 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Для Российской Федерации характерны значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и с неравномерным распределением производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает существенные различия и дисбаланс в финансовых потребностях регионов, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов.

Экономический потенциал крайне неравномерно распределен по субъектам РФ. Более чем у половины из них общий объем налоговых и неналоговых сборов не достаточен для финансирования их бюджетных расходов. Это означает, что расходные обязательства не выполнимы даже при полном отказе федеральных властей от своей доли налоговых доходов, собираемых на их территории. Из этого следует, что только путем повышения региональных долей распределяемых доходов от федеральных налогов или введения индивидуальных квот проблема региональных бюджетных диспропорций не может быть решена. На первый план выходят задачи укрепления налоговых потенциалов субъектов, расширения доходных полномочий и повышения отвегственности региональных властей.

Важной проблемой является обоснованное определение тех регионов, которые в силу недостаточного налогового потенциала, а не из-за неэффективной работы, не могут обеспечить выполнение возложенных на них социальных функций. В связи с этим методическое обеспечение решения задачи выделения регионов-реципиентов, а также классификаоии регионов различной типологии по критерию финансовой самодостаточности приобретает особую актуальность.

Степень разработанности проблемы. Современное состояние исследования проблем выделения регионов - доноров и реципиентов может быть оценено как недостаточное вследствие большого разнообразия точек зрения и ограниченности апробации методик и моделей, имеющих неофициальный характер. Кроме этого, указанная проблема носит междисциплинарный характер, затрагивая вопросы региональной политики, государственного регулирования экономики, фискальной политики и налогообложения, формирования бюджетов различных уровней и межбюджетных отношений, государственного и муниципального управления.

Становление системы взглядов на проблему финансового положения регионов происходит на основе работ ученых и специалистов, исследующих государственные и муниципальные финансы, бюджетную и налоговую систему страны: Бабича А.М, Баткибекова С, Бетина О.И., Бланка И.А., Богачева Е. Б., Година AM., Грязновой А. Г., Емельянова А.М., Кадочникова П., Лугового О., Мацкуля-ка И.Д, Пазловой Л.Н, Пенькова Б.Е., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Синельни-кова-Мурылева С, Сумарокова В.Н., Трунина И., Черника Д.Г., Чуба Б. А., Ша-люхиной М.Н., Шкребела Е., Юткиной Т.Ф. и др.

Важный вклад в развитие подходов к региональному управлению и финансовой самодостаточности регионов вносят работы, выполненные Атаманчуком Г. В., Вильямским B.C., Ворониным А.Г., Говоренковой Т.С., Дедяевым В.М., Зер-киным Д.П., Игнатовым В.Г., Ивановым В.В., Коробовой А.Н., Лапиным ВА., Лексиным В.Н., Морозовой Т.Г., Пикулькиным А.В., Побединым М.П., Радченко А.И., Ряховской А.Н., Швецовым А.В., Широковым А.Н. и др.

В большинстве публикаций уделено мало внимания вопросам взаимосвязи систем финансово-экономической оценки регионов и муниципальных образований с обоснованием необходимости выделения им финансовой помощи.

Недостаточная проработанность методического обоснования и классификации регионов — доноров и реципиентов в современных российских условиях, наличие нерешенных и дискуссионных вопросов по выделению регионов, нуждаю-

щихся в финансовой поддержке, определили выбор темы, цели, задач и содержание диссертационного исследования

Тема диссертационного исследования соответствует пункту 5.11 Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) - «Территориальная организация регионального экономического развития; т ипы регионов (развитые и депрессивные, доноры и реципиенты, монопродуктовые и диверсифицированные и т.д.), методические проблемы классификации и прикладные исследования особенностей развития различных типов регионов».

Цель и задачи исследования. Цепью данной работы является совершенствование научно-методических положений по выделению регионов-доноров и реципиентов, а также формирование на этой основе практических рекомендаций по улучшению системы межбюджетных отношений и развитию налогового потенциала регионов и муниципальных образований

Достижение этой цели определило постановку следующих задач:

- обобщить и уточнить теоретические положения финансово-экономической классификации регионов;

- выделить параметры, составляющие основу оценки субъектов РФ и муниципальных образований как доноров и реципиентов;

- выявить субъективные и объективные причины, обусловливающие необходимость предоставления финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям;

- разработать рекомендации по совершенствованию методических положений оценки регионов-реципиентов и масштабов «реципиентства»;

- провести анализ финансово-экономического положения регионов Юга РФ и Ставропольского края и оценку причин сохранения их «реципиехп ства»;

- предложить меры по улучшению межбюджетных отношений и развитию налогового потенциала для перехода региона к реальной самодостаточности.

Предметом исследования является социально-экономическое положение и бюджетная обеспеченность регионов ЮФО, городов и районов Ставропольского

края, вь раженное системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей.

Объектом исследования выступили регионы ЮФО, города и районы Ставропольского края

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области государственного и муниципального управления, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам налогообложения, формирования бюджетной системы РФ и региона. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета РФ по статистихе, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами и институтами по проблемам взаимоотношений и неравенства регионов, материалы научно-практических конференций и совещаний.

В ходе работы использовались следующие методы исследования: системного анализа, графического и экономико-математического моделирования, абстрактно-логический, сравнительный и экономико-статистический методы.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования подходов к выделению регионов-реципиентов, поскольку масштабы nepq>acnpeflenm"ejibHbix межбюджетных процессов перестали соответствовать реальному соотношению между доходными и расходными полномочиями центральной, региональной и муниципальной власти. Признаком этого является, на наш взгляд, сохранение большой доли регионов и муниципальных образований - реципиетов в условиях экономического подъема.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Согласно проведенному анализу можно сделать вывод, что в настоящее время не уделяется внимания точному определению понятий регион-донор и реципиент. В общем смысле донором называют регион, обеспечивающий полностью свои бюджетные расходы собственными доходами и перечисляющий в фе-

деральный бюджет установленные налоги Регион-реципиент не покрывает расходы своего бюджета собственными доводами и получает необходимую финансовую помощь Регионы, которые собирают налоги, достаточные для содержания себя и федеральной власти, и не имеют возможностей для существенной помощи другим, предлагается называть самодостаточными.

2. Выявлено, что оценка положения региона как донора или реципиента зависит от трех групп факторов: потребности в финансовых ресурсах (минимальные потребности рекомендовано определять согласно минимальным социальным стандартам); объема возможных поступлений в бюджет, что определяется налоговым потенциалом и уровнем экономического развития; использованием налогового потенциала, что зависит от структуры собственности, размера теневого оборота и полноты сбора начисленных налогов. Исследование показало, что межрегиональные различия в удельных налоговых доходах, даже скорректированные на величину прожиточного минимума, огромны. Наиболее сложное положение наблюдается в субъектах Федерации с низким уровнем развития промышленности и высокой долей сельского хозяйства, каким является Ставропольский край.

3. Для обоснованного отнесения регионов к донорам, реципиентам или самодостаточным целесообразно определить максимальную, оптимальную и минимальную границу изъятия налогов в федеральный бюджет. На основе обработки статистических данных определены минимальная (40 %) и максимальная (60%) границы изъятий налогов у субъекта федерации. Регионы, перечисляющие в федеральный бюджет более 60% своих налоговых доходов, предложено относить к донорам. Если им оказывается финансовая помощь, это сигнал к изменению границы изъятия налогов у регионов. Регионы, перечисляющие от 40 до 60% своих налоговых доходов, могут считаться самодостаточными, если им не оказывается финансовая помощь. Регионы, отдающие Центру менее 40 % собранных налогов -реципиенты, независимо от того оказывается им финансовая помощь или нет. В работе произведена группировка и оценка субъектов РФ, а также районов и городов Ставропольского края по уровню налоговых изъятий и выделены регионы -

доноры, реципиенты и самодостаточные с последующим уточнением их положения в связи получением финансовой помощи.

4. Поскольку фактические значения собранных налогов недостаточно полно характеризуют налоговые возможности региона и их использование, то их применение в качестве основы для определения региона как реципиента может оказывать дестимулирующее воздействие на его экономическую активность. В связи с этим предложено использовать понятие налогового потенциала при установлении обоснованного уровня налоговых изъятий. В работе выполнена оценка налогового потенциала по регионам ЮФО и городам и районам Ставропольского края. Предложено формирование и использование налогового паспорта субъекта РФ и муниципального образования, а также показатели-факторы, которые должны содержаться в нем.

5. Большое значение для обоснованного определения регионов, нуждающихся в помощи, имеет применяемая модель межбюджетных отношений. На основе анализа теоретических и практически реализуемых моделей выделения финансовой помощи, анализа структуры налогового потенциала, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований и возможностей действующего налогового законодательства, выделены основные пути увеличения финансовой базы региона, которые могут быть использованы в Ставропольском крае. Эти меры частично могут решить проблему перехода региона к «бездотаци-онности».

Научная новизна исследования состоит в решении проблемы обоснованного выделения регионов - доноров и реципиентов. Элементами научного вклада являются следующие результаты проведенных исследований:

- обобщены теоретические положения по определению регионов - доноров и реципиентов, предложено ввести понятие «самодостаточный регион»;

установлены границы налоговых изъятий для оценки положения региона как донора, реципиента или самодостаточного, которые необходимо корректировать на величину использования налогового потенциала;

предложена методика отнесения регионов и муниципальных образований к реципиентам, донорам или самодостаточным, в соответствии с которой произведена оценка регионов ЮФО и Ставропольского края;

- выполнена разработка модели налогового потенциала для городов и сельских районов Ставропольского края, определен уровень его использования во взаимосвязи с выделением регионов-доноров и реципиентов по уровью налоговых изъятий;

- доказано, что существующая система налоговых изъятий в регионе не всегда оправданна и приводит к необоснованным встречным финансовым потокам между субъектом федерации и муниципальными образованиями самодостаточными и донорами;

- предложены меры по совершенствованию межбюджетных отношений, обеспечивающие рост заинтересованности местной власти в повышении уровня использования налогового потенциала, сложившегося в существующей системе налогообложения

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают методическую основу для формирования системы обоснованного выделения регионов-реципиентов. Непосредственное практическое значение имеют зыводы о финансовом положении субъектов ЮФО и Ставропольского края, выявленные недостатки в система межбюджетных отношений и предлагаемые меры по их преодолению.

Разработанные подходы, положения и методические рекомендации по классификации регионов на доноры, реципиенты и самодостаточные могут быть использованы органами государственной власти для определения экономически целесообразного уровня изъятия налогов у территорий.

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть применены в различных регионах РФ.

Апробация результатов исследования выполнена путем использования в курсах "Система государственного управления" и "Муниципальный менеджмент" (для студентов специальности 061000 "Государственное и муниципальное управ-

ление"). Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а та же получили одобрение на: региональной научно-практической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2003 г.), XXXIII и XXXIV научно-технических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 2001-2002 годы.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 2,7 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (188 наименований) и приложений.

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационной работы, ее теоретическая и практическая значимость, определена степень разработанности избранной проблематики в научной литературе, сформулированы цели и задачи исследования, ее теоретико-методологическая и информационная базы, приведены основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретические основы финансовой классификации регионов и муниципальных образований» исследованы понятие «региона», классификация регионов и муниципальных образований с финансово-экономических позиций, сущность, проблемы и необходимость оценки асимметрии регионов различного уровня, проанализированы теория и практика выделения регионов-доноров и реципиентов, отечественный и зарубежный опыт межбюджетных отношений и выравнивания уровня развития регионов.

Во второй главе «Анализ и оценка положения регионов - доноров и реципиентов» проведено исследование экономической дифференциации регионов Южного федерального округа и положения Ставропольского края как региона-реципиента, проанализированы уровень и структура налоговых поступлений Ставропольского края, проведено сравнение положения городов и районов - доноров и реципиентов в крае, а также анализ результативности финансового выравнивания на муниципальном уровне.

В третьей главе «Пути совершен ствования оценки финансового положения регионов-доноров и реципиентов» проанализированы существующие методики оценки регионов как доноров и реципиентов, даны предложения по их совершенствованию, разработаны модели налогового потенциала и установлен уровень его использования по городам и районам края; сформирована методика и выполнены расчеты по определению степени «реципиентства» регионов; рассмотрены модели распределения финансовой помощи и экономические аспекты совершенствования межбюджетных отношений.

В заключении содержатся основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их использованию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Обращаясь к исследованию проблем региональной экономики, следует отметить, что понятие «регион» трактуется учеными неоднозначно и и различных аспектах: экономическом, административно-правовом, социально-культурном, политическом, географическом, территориально-отраслевом, природно-ресурсном, структурно-воспроизводственном, ролевом и функциональном. Официальное определение данного термина содержат Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президентом РФ от 3 июня 1996 г. В них под регисном понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий.

В последнее время все большее число специалистов в области рггиональной науки и, особенно, непосредственных руководителей краев, областей, республик сходятся в одном: регионами в России необходимо считать субъекты Федерации. Поэтому, в работе термином «регион» обозначен субъект Федерации, а экономические комплексы городов, районов кдк объекты местного самоуправления, названы присущим им термином - «муниципальные образования». При этом нами признается справедливость применения и к муниципальным образованиям науч-

но-методического аппарата региональной управленческой науки с учетом особенностей местного самоуправления.

Различные регионы по своим материально-техническим, социально-экономическим, природным и другим условиям неоднородны. Они существенно различаются по площади, составу и численности населения, уровню социально-экономического развития. Разрыв между полярными значениями отдельных регионов по среднедушевым показателям производства валового регионального продукта достигает 18 раз; денежных доходов населения - более 15 раз; собственных доходов территориальных бюджетов - около 65 раз; по соотношению средней зарплаты и прожиточного минимума - 4,5 раза; по уровню безработицы среди экономически активного населения - почти 15 раз. Такие различия требуют группировки регионов для выработки новой региональной политики в России в ближайшей и среднесрочной перспективе.

На сегодняшний день официально утвержденная типологизация регионов еще не принята. В работах многих авторов предлагаются различные подходы к решению данной проблемы. В связи с этим существуют несколько систем классификации регионов: по функциональной роли и социально-экономическому содержанию регионы подразделяют на адашнистративно-хозяйственные и производственно-экономические; в зависимости от состояния и условий их функционирования регионы делятся, в частности, на процветающие, регионы устойчивого развития, стагнирующие, пионерные, кризисные, регионы с чрезвычайной ситуа-цей. Типология регионов России может иметь следующую их дифференциацию: по экономической активности (выделение депрессивных регионов), по уровню и темпам роста номинальных доходов населения; по соотношению денежных доходов и прожиточного минимума; по доле населения с доходами ниже прожиточного минимума; по динамике производства важнейших отраслей (определение степени близости региона к кризису); по налоговому потенциалу (регионы с благополучным, сравнительно неблагополучным и очень неблагополучным положением в налоговой сфере), по уровню и динамике бюджетной обеспеченности; по степени бюджетной самостоятельности (регионы - доноры, реципиенты).

Комплексная балльная оценка социально-экономического развития регионов, по данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, предполагает их деление на пять групп: первая - регионы с относительно высоким и выше среднего уровнями развития; вторая - регионы со средним уровнем развития; третья - регионы с уровнем развития ниже среднего; четвертая - регионы с низким уровнем развития; пятая - регионы с крайне низким уровнем развития - аутсайдеры (шестнадцать субъектов Федерации, к которым относится и Ставропольский край).

Анализ показывает, что вопросы финансово-экономической клг ссификации регионов и выделение регионов - «доноров» и «реципиентов» имеют общие проблемы и основу для субъектов Федерации и муниципальных образований. Вероятно, общеметодологической основой возникновения такого деления являются две важнейшие проблемы: экономическая дифференциация регионов (асимметрия регионов) и несовершенство межбюджетных отношений в рамках реализуемой модели бюджетного федерализма.

Важную роль в выравнивании экономического развития играют межбюджетные отношения, которые служат инструментом в руках вышестоящего уровня власти для проведения выработанной им социальной и экономической политики.

Многие страны успешно решают проблему выравнивания уровней развития территорий и одновременно развития экономики в целом. Проанализировав опыт США, Канады, Франции, Италии, Германии, Швейцарии, Индии, можно отметить, что главным общим от России отличием (при всей разнице в подходах) является относительная стабильность норм и правил перераспределения налоговых поступлений. Следствием недостатков межбюджетных отношений в РФ является отсутствие у регионов заинтересованности в увеличении собственных бюджетных доходов и рационализации бюджетных расходов.

Финансовое положение Южного региона в целом неустойчива, поскольку бюджеты отдельных субъектов федерации дефицитны, их собственные доходы ниже необходимых расходов. Отсюда - высокая зависимость от финансирования га федерального бюджета и от принципов бюджетно-налогового федерализма.

к

В Ставропольском крае большая часть доходов краевого и местных бюджетов формируется за счет отчислений от налогов, распределяемых между федеральным и региональным бюджетами, а далее между региональным и местными бюджетами на долевой основе, а также за счет средств федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (безвозмездные перечисления). Поскольку собственные доходы формируются большей частью из налоговых доходов, то динамика их изменения совпадает (рис.1).

Необходимо отметить, что темпы роста собственных доходов в крае более устойчивы, чем безвозмездных поступлений, что можно оценить как определенное повышение самостоятельности регионального бюджета Сравнивая доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа (ЮФО) и средние значения по ЮФО и России в целом за 2000-2002 годы, можно сказать, что основным источником доходов является налог на прибыль. По доле этого налога в общей сумме доходов Ставропольский край занимает пятое место в округе. Однако доля налога на прибыль в крае выше, чем средние значения по ЮФО и по России. Устойчивой тенденцией

изменения структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Ставропольского края является постепенный рост объема поступлений за счет налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц, составлявших в 1998 г. -15,7% и 13,7%; в 1999 г. -19,5% и 14,0%; в 2000 г. -16,7% и 15%; в 2001 г. -21,8% и 18,9% от всех доходов консолидированного бюджета, соответственно. Это свидетельствует об активизации экономики региона, о реализации в крае наиболее эффективных инвестиционных проектов, чему способствует проводимая руководством края инвестиционная политика

Дотационными регионами или регионами-реципиентами явллются все субъекты округа, однако, наибочынее значение (по сравнению с другими краями и областями ЮФО) доля финансовой помощи из Центра занимает в Ставропольском крае. Среди всех регионов ЮФО он занимает Лединное положение.

Поступления доходов в консолидированный бюджет РФ от муниципальных образований края из года в год возрастает. Однако зависимость муниципалитетов от региональных властей не сокращается пэ большинству субъектов, а растет. Так, в 2002 году Ставропольскому краю оставлено 58,8 % налоговых к неналоговых доходов (9866,7 млн. руб. из 16783,6 млн. руб.), а муниципальному уровню выделено только 39,9% (3943,7 млн. руб. из 9866,7 млн. руб.). В 2000 году это соотношение было иным: 58,0% оставляли краю (3834,1 млн. руб из 92603 млн. руб.) и 63,4% этой суммы - муниципальному уровню. Таким образом, можно констатировать, то суммы изъятий существенно возросли, что может привести к необоснованному и нецелесообразному встречному движению денежных потоков, увеличивающему зависимость местной власти от субъекта Федерации. По нашим оценкам, такая зависимость в 2002 г. по сравнению с 2000 г. возросла в 1,4 раза.

Эффективнолъ выравнивания экономического положения регионов ЮФО оценивается снижением отклонения бюджетной обеспеченности каждого субъекта РФ от средней по округу по сравнению с разбросом значений налоговых доходов.- Количественно это можно охарактеризовать коэффициентом вариации, который в 2000 году по собственным налоговым доходам в ЮФО составлял 28,1%, а по уровню бюджетной обеспеченности - 15,3%, в 2001 г. - 31,4% и 9,8% соот-

ветственно. То есть эффективность-финансового выравнивания по регионам ЮФО повышается. Для Ставропольского края в 2002 г. по группе сельских районов дифференциация остагтся существенной: до выравнивания — 50,1%, после — 28,7%, т.е. на 40% меньше, что не вполне удовлетворительно. Более высокая степень выравнивания характерна для городов: коэффициент вариации до выравнивания - 34,6%, после - около 10%, т.е. в 3 раза меньше.

Оценка методических подходов и результатов финансового выравнивания должна осуществляться с позиций стимулирования регионов к финансовой самодостаточности. По расчетам Министерства экономики, финансовая самообеспеченность регионов, как правило, не превышает 60%, в 45 регионах собственные финансовые источники (без учета трансфертов) покрывают менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85%. Таким образом, правительство страны стимулирует 68 субъектов РФ к получению возможно большей дотации. По расчетам специалистов, собственно местные налоги составляют менее 2% в общей сумме собираемых с.территорий налогов, значит стимулирования регионов к финансовой самостоятельности через систему закрепленных налогов практически нет.

Подтверждением сформулированных логических выводов могут быть эмпирические данные, полученные а результате обработки сведений Центра фискальной политики о налогах, собрг.нных на территории Южного федерального округа и экономических показателях работы этих регионов за 2002 г. В результате расчета коэффициента корреляции между показателями собираемых налогов, выпускаемой промышленной и сельскохозяйственной продукции, валового регионального продукта выявлено, что они имеют тесную связь с численностью населения субъекта РФ. Высока корреляция суммы собираемых налогов и с показателями объемов выпускаемой продукции, валовым региональным продуктом и инвестициями (коэффициент корреляции от 0, 897 до 0,993) (табл. 1).

Самым негативным фактом является наличие отрицательной связи между доходами бюджета (с учетом дотаций) на душу населения и вышеназванными показателями «производительности» региона: коэффициент корреляции от -0,001 до -0,360. Эти данные являются подтверждением того вывода, которые делают спе-

циалисты и политики: механизма стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы и достижения финансовой самодостаточности в РФ нет.

Таблица 1

Коэффициенты парной корреляции межху налоговыми и экономическими

показателями работы регионов ЮФО за 2002 г.

Показатель-аргумент Показатель^ : актор

Численность населения ВРП Объем продукции промышленности Объем продукции сельского хозяйства Инвестиции в основное производство ВРП на душу населения Продукция промышленности на душу населения Продукция сельского хозяйства на душу населения Инвестиции на душу населения

Сумма собранных налогов всего 0,918 0,989 0,907 0,968 0,921 0,770 0,547 0,592 0,068

Сумма налогов, поступивших в бюджет региона 0939 0,993 0,931 0,974 0,897 0,779 0,570 0,611 0,005

Сумма доходов бюджета всего 0,988 0,961 0,865 0,957 0,843 0,661 0,412 0,552 -0,120

ВРП всего 0,944 1,00 0,891 0,987 0,929 0,769 0,503 0,618 0,015

Сумма собранных налогов на душ} населения 0,037 0,209 0,217 0,153 0,310 0,290 0,317 0,030 0,650

ВРП на душу населения 0,640 0,739 0,739 0,709 0,716 1,000 0,801 0,596 0,032

Доходы бюджета на душу населения -0,307 -0,198 -0,360 -0,19 -0,143 -0,018 -0,271 -0,001 -0,109

Более того, ке существует четко определенной методики отнесения регионов к донорам или реципиентам. Этц позволяет специалистам и политическим деятелям утверждагь, что большинство субъектов РФ относятся к реципиентам, и только несколько регионов «кормят» всю страну.

С позиций справедливого распределения доходных и расходных полномочий это маловероятно и подтверждает тот фагсг, что в настоящее время не уделяется должного внимания точному определению границ «реципиентства». В общем смысле донором называют регион, обеспечивающий полностью свои бюджетные

расходы собственными доходами к перечисляющий в федеральный бюджет установленные налоги. Регион-реципиент не покрывает расходы своего бюджета собственными доходами и получает необходимую финансовую помошь. Однако, при этом не учитывают, насколько обоснованно установлены нормативы распределения налогов между урознями бюджетов. По нашему мнению, должна существовать большая доля регионов, которая собирает налоги, достаточные для содержания себя и федеральной власти, и не имеет возможностей для помощи другим регионам.

Такие регионы нельзя отнести ни к донорам, ни к реципиентам, их предложено называть самодостаточными.

Для определениячргниц самодостаточности регионов важно установить обоснованные границы «расщепления» налогов на федеральный, региональный и местный уровень. Целесообразно определить не одну единственную точку, а максимальную, оптимальную и минимальную границу изъятия налогов в федеральный бюджет. (Проблема точного установления такой границы - это предмет дополнительного исследования системы межбюджетных отношений).

Исходную информацию можно получить на основе данных о доле консолидированного бюджета субъекта РФ в собранных налогах. Оптимальная граница -примерно равна средней доле, сложившейся за анализируемый период, что составило около 50%. Отклонения от оптимальной границы определены в размере 50% от суммы перечислений в рамках межбюджетных отношений между Центром и субъектами РФ. В результате расчетов получено, что минимальная граница обоснованного изъятия налогов - 40 %, максимальная граница- 60%.

Таким образом, субъекты РФ, перечисляющие в федеральный бюджет более 60% своих налоговых доходов (оставляющие себе— менее 40%), и не имеющие финансовой помощи - это регионы - доноры. По данным Центра фискальной политики, на 2000 г. к ним относились: г. Москва, Республики Алтай, Калмыкия и Игушетия, а также Агинский Бурятский АО. Если регионам с тгхой суммой изымаемых доходов оказывается финансовая помощь (бюджетная обеспеченность ниже средней по РФ) - это сигнал к изменению границы изъятия налогов у регио-

нов. Финансовые потоки излишне централизованы. (Например, республики Алтай, Калмыкия и Игушетия перечислили более 60% налоговых доходов и получили значительные трансферты).

Регионы, перечисляющие от 40 до 60% своих налоговых доходов, могут считаться самодостаточными, если им не оказывается финансовая помощь. Более половины с>6ъектов РФ, в том числе и Ставропольский край, попадают в группу с такой долей изъягия налогов. Если регионы этой группы получают дотации и трансферты (как, например, практически все субъекты ЮФО),'то необходимы дополнительные исследования по вопросу о распределении доходных полномочий между уровнями бюджета.

Регионы имеющие низкие налоговые доходы и перечисляющие (отдающие Центру) менее 40 % собранных налогов - реципиенты, независимо от того, оказывается им финансовая помощь или нет. К ним относятся: Республики Бошкорто-стан, Татарстан, Дагестан, Карелия, Хакассия, Ненецкий и Чукотский АО и Еврейская АО, Амурская, Камчатская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Новгородская, Свердловская, Тюменская, Челябинская об-' ласти, Красноярский край. Если у этих субъектов РФ бюджетная обеспеченность оказывается значительно выше средней по РФ, то обоснованно или необоснованно им создаются льготные условия налоговых изъятий. К льготным относятся условия в таких субъектах РФ, как Республики Бошкортостанг Татарстан, Карелия, Камчатская, Кемеровская, Свердловская, Тюменская области, Красноярский край.

Анализируя бюджетные взаимоотношения между субфедеральным и местным уровнем, необходимо отметить, что для Ставропольского края характерно следующее соотношение в распределении налоговых доходов: 40:35:25 между Центром, субъегтом Федерации и муницигальными образованиями, в то время как на федеральном уровне оно складывается примерно так: 50: 25 25. Исходя из сложившейся ситуации, можно предложить считать донорами муниципалитеты, у которых уровень изъятия налогов более 80 %, т.е. значительно больше среднего по краю. Это Андроповский, Буденновский, Кзобильненский, Леюкумский, Неф-текумский районы, а также г.Ставрополь

Реципиенты - Арзгирский, Грачевский, Новоалександровский, Степнов-ский, Туркменский районы, а также города КМВ и Георгиевск. Если регионам с незначительными изъятиями (существенно меньше среднего по краю) помощь затем не оказывается, то можно только приветствовать желание региональной власти дать большую самостоятельность местному самоуправлению в «зарабатывании» бюджетных средств.

Если, наоборот, реально ситуация складывается иначе, т.е. реципиентами становятся регионы с большими суммами изъятий, то необходимо изменение региональной налоговой политики.

Именно такая ситуация характерна для Ставропольского края (табл.2), в котором практически все муниципальные образования, независимо от уровня налоговых изъятий, являются реципиентами.

Таблица 2

Оценка поступления финансовой помощи и изымаемых налогов по городам и

районам Ставропольского края

Регион края (район, город) Доля налогов, оставшихся на местном уровне в 2002 г. Оценка положения по уровню налоговых изъятий Доля дотаций в бюджетах муниципальных образований в 2002 г.

Андроповский 0,157 Донор 0,247

Буденновский• 0,045 Донор 0,141

Георгиевский 0,116 Донор 0,233

Изобильненский 0,050 Донор 0,16

Ипатовский 0,188 Донор 0,265

Левокумский 0,046 Донор 0,234

Нефтекумский 0,047 Донор 0,163

Предгорный 0,198 Донор 0,197

Советский 0,183 Донор 0,094

г. Ставрополь 0,195 Донор 0,148

Всего по районам 0,255 0,263

Таким образом, все города и районы Ставропольского края, оцениваемые по уровню изъятия как доноры, затем получают финансовую помощь в размере от 9,4% до 24,7 % от суммы бюджета. На указанную величину можно было бы сократить налоговые изъятия и не стглить эти города и районы в положение ожи-

дающих помет и oг субъекта Федерации К ним относятся г. Ставрополь, а также Андроповский, Буденновский, Георгиевский, Ипатсвский, Изобильненский, Ле-вокумский, Нефтекумский и Предгорный районы

Реципиентами по уровню финансовой помощи являются Благодарненский, Кировский, Кочубеевский, Минераловодский, Петровский и Труновский районы, а также г. Георгиевск и Невинномысск. Финансовую помощь этим регионам необходимо обусловить мерами по развитию валоговой базы и отдачи от нее. Возможно сочетание снижения уровня изъятия налогов с мерами по стимулированию экономической активности.

Более объективная оценка финансового положения муниципалитета и отнесение его к реципиентам требует определения его наюгового потенциала. Для установления налогового потенциала муниципальных образований нами использована статистическая информация и информация Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты исследования других авторов. По группе промышленно-ориентированых районов и городам получена следующая модель налогового потенциала-

КРт = -43,5*Хогр + 17402,7 * Хлоя-715200

где Хогр - объем реализованной продукции, млн руб; Хпая - численность населения муниципального образования, тыс.чел. Уровень ошибки составил достаточно большую величину (около 20%), которую можно считать погрешностью, связанБЮй с использованием налогового потенциала (рис. 2). .,

Исходя из полученных данных регрессионного анализа, можно заключить, что недоиспользуют свой налоговый потенциал по тем или иным причгаам муниципальные образования Минераловодского района, а также города Георгиевск, Ессентуки, Кисповэдск и Пятигорск.

Тыс руб. 4500000 4000000 3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0

ЙГШЖт. Пз гИ,

ЛЕЯ,

^ у ¿г

/ У У У

у у ^ ^

Г ^ ^ У л'

Н Фактически собранные налоги В Теоретическое значение налогового потенциала

Рисунок 2 - Уровень использования налогового потенциала по промышленным муниципальным образованиям Ставропольского края

По группе сельскохозяйственных муниципальных обрадований получена следующая модель налогового потенциала:

ИРт = 206,6*Xтаге +161,1*Хогр + 703,7 *Хпал - 5,3 *Хзг + 166310*ХЬр+ 13,6*Хргот +100,5 *ХШ-210983 Д = 0,3638; F =13,5 при ПаЫ =2,14,

где X таге -оборот торговли, тыс. руб.

Х$2 — объем сельскохозяйственного производства, млн руб.;

Хкзр - конкурентоспособность муниципального образования, доли ед.;

Хргот - объем промышленного производства, млн. руб;

X т - среднегодовая стоимость имущества, тыс. руб.

Возможны два варианта справедливых межбюджетных отношений и, соответственно, обэснованного определения регионов -доноров и реципиентов. Первый из них - обеспечение каждого уровня власти достаточным количеством собственных налогов. Второй - четкая и обоснсванная регламентация процесса распределения денег между регионами. Анализ, проведенный в работе, позволил сделать вывод о том, что ни одна из апробированных моделей первого варианта межбюджетнък отношений не дает минимизации перераспределительных процессов, поскольку характеризуется существенными диспропорциями в предполагаемых суммах налоговых доходов по городам и районам края - от 0,18 (г. Ессентуки) до 5,76 (Изобильненский район), что может привести к невозможности дальнейшего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований края, поскольку средств для этого у региональной власти практически не остается.

В силу этого в работе предлагается оперировать не ставками отдельных налогов, а общими суммами изъятий у муниципальных образований края. Если предположить, что у регионов, по доле изъятий оцениваемых как доноры, не должно быть дотаций (т.е. все их потребности, признанные субъектом федерации, должны покрываться собственными налогами), то долю остающихся у регионов-доноров налогов необходимо повысить на соответствующую величину перечисленной им дотации. Регионам, оцениваемым как самодостаточные, долю оставляемых налогов целесообразно поднять до 50% от суммы налогов, собранных на данной территории в консолидированный бюджет края. Это соответствует среднему соотношению по РФ. Регионы - реципиенты могут получать ту долю налогов, которую им установил край, поскольку она больше минимально установленных соотношений. При таком подходе перераспределительные процессы могут быть сокращены. Главным условием справедливы межбюджетных отношений должна стать система долговременных нормативов распределения налогов по уровням бюджета. Расчеты, проведенные в работе, показали, что при таком подходе объем встречных финансовых потоков может сократиться на 7,4%, количество регионев-доноров и самодостаточных станет равным 13, а еще у б городов и

районов дотация составят менее 30% их бюджета, что обеспечит 19 из 36 городов и районов, края (52,7%) относительную экономическую самодостаточность и независимость.

Ввиду того, что изменение способов распределения налогов не исчерпывается только рекомендациями по повышению доли оставляемых налогов и установлению долговременных нормативов, рассмотрим подробнее условия, в которых возможно справедливое распределение средств при нынешней налоговой системе. С точки зрения финансово i устойчивости бюджетов муниципальных образований наиболее предпочтительны закрепленные на долговременной или постоянной основе конкретные виды налоговых доходов. Трансферты целесообразно выделять из ФФПР, фиксируя повышенную долю субъектов РФ в федеральных налогах в размере, который позволил бы обеспечить поступление причитающегося им объема поддержки из ФФПР без финансовых потоков из иентра. Эта доля должна закрепляться за регионами на несколько лет и не пересматриваться даже при росте или снижении бюджетной потребности субъектов Федерации. Таким образом, регион получил бы значительные стимулы к развитию собственной налоговой базы. Но стимулирующий эффект гарантированно достигается лишь при фиксации предложенного порядка финансирования на 3-5 лет.

Поскольку исходные посылки для формирования собственных доходов у муниципальных образований слишком дифференцированы, то при осуществлении межбюджетного регулирования, при оказании муниципалитетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов невозможно избежать субъективных подходов. Снизить негативное влияние субъективного фактора при определении размеров межбюджетного регулирования возможно с помощью применения минимальных государственных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Поскольку, как отмечапось выше, важным элементом оггределения степени реального «реципиентства» регионга является оценка налогового потенциала, то необходимо использование этого показателя в практике работы налоговых органов. Назрела реальная потребность создания механизма установления обоснован-

ных заданий по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему и оценки на этой основе эффективности работы налоговых органов.

Решению этой задачи способствовало бы заполнение так называемого "Налогового паспорта региона", являющегося важным элементом обоснованной системы выделенкя регионов - доноров и реципиентов. Использование налогового паспорта позволит определить именно те регионы, которые, в силу объективных причин, не имеют необходимой собственной налоговой базы для выполнения органами государственной (субъекта федерации) и муниципальной власти всех важных социальных и экономических функций.

Налоговый паспорт региона должен содержать комплексную характеристику налоговой нагрз'зки региона1 и включать показатели «репрезентативной налоговой системы», рассмотренные в работе, а также важные, с точки зрения оценки налогового потенциала муниципальных образований, показатели: члсленности экономически активного населения, производственной мощности предприятий, среднегодовой стоимости имущества предприятий и инвестиций в основное производство, определяющих его рост. Необходима также комплексная оценка конкурентоспособности региона, позволяющая учесть совокупность других значимых показателей-факторов.

Исходя из анализа структуры налоговсго потенциала, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований и возможностей действующего налогового законодательства, можно выделить следующие основные пути увеличения налоговой базы региона, которые могут быть использованы в Ставропольском крае: оздоровление экономики предприятий-налогоплательщиков, стабилизация их финансового состояния, создание условий для развития и укрепления малого бизнеса (в развитых странах доходы от малого бизнеса состзв.1яют 40% доходов бюджетов, в нашем крае - около 10%), оптимальное соотношение стимулирующей и фискальной функций налогов (в пределах полномочий органов власти соответствующих уровней), совершенствование и эффективное использование возможностей действующего законодательства в це-

лях максимального увеличения налогового потенциала края, улучшение собираемости налогов.

Следует отметить, что каждое из названных выше направлений увеличения налоговой базы содержит в себе целый комплекс проблем, решая которые, можно добиться расширения налогового потенциала края и перехода региона к реальной самодостаточности.

Список опубликованных работ по теме диссертации:

1. Дудко СВ. Регионы - доноры и реципиенты: состояние и проблемы оценки на муниципальном уровне / Вестник СевКавГТУ. Серия «Экономика». №2 (10). - Ставрополь, 2003. - 0,2 п.л.

2.- Дудко СВ. К вопросу о финансово-экономической классификации муниципальных образований / Сборник научных трудов. Серия «Экономика». Вып. 9. - Ставрополь, 2002. - 0,4 пл.

3. Дудко СВ. Необходимость научно обоснованного выделения регионов-реципиентов / Материалы научно-практической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». - Ставрополь: СевКавГТУ, 2003. - 0,05 п.л.

4. Дудко СВ. Подходы к выделению депрессивных регионов / Материалы XXXII научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СеЕ.КавПГУ. — Ставрополь, 2003.- 0,05 п.л.

5. Дудко СВ. Анализ и опенка положения регионов - доноров и реципиентов в Южном федеральном округе. - Ставрополь: ЗАО «Диамант», 2004. — 2,0 п.л.

Изд. лиц. серия ИД № 00502 Подписано к печати 09.02.04 г.

Формат 60x84.1/16 Усл. печ. л. -1,8. Уч.-изд. л. - 1,25.

Бумага офсетная. Печать офсетная. Заказ 865 Тираж 100 экз. Северо-Кавказский государственный технический университет 355029 г. Ставрополь пр. Кулакова, 2

Отпечатано в типографии СевКавГТУ Издательство Северо-кавказского государственного технического университета

50 50

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Дудко, Светлана Васильевна

Введение

1 глава. Теоретические основы финансовой классификации 14 регионов и муниципальных образований

1.1. Понятие и классификация регионов с финансово-экономических 14 позиций

1.2. Асимметрия регионов и необходимость их выравнивания 29 экономического положения в системе межбюджетных отношений

1.3. Проблемы выделения регионов-доноров и реципиентов

2 глава. Анализ и оценка положения регионов- доноров и 60 реципиентов

2.1. Ставропольский край как регион- реципиент в Южном 60 федеральном округе

2.2. Анализ положения муниципальных образований - доноров и 74 реципиентов Ставропольского края

2.3. Анализ результативности финансового выравнивания на 90 региональном и муниципальном уровне

3 глава. Пути совершенствования оценки финансового положения 102 регионов-доноров и реципиентов

3.1. Совершенствование методических и организационных подходов к 102 определению региона как донора или реципиента

3.2. Модели распределения финансовой помощи (межбюджетных выравнивающих трансфертов) и их совершенствование.

3.3. Экономическая оценка выравнивания положения регионов-доноров и реципиентов и пути улучшения межбюджетных отношений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методические основы выделения регионов-доноров и реципиентов"

Актуальность темы исследования. Для Российской федерации характерны значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и с неравномерным распределением производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает существенные различия и дисбаланс в финансовых потребностях регионов, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов.

Экономический потенциал крайне неравномерно распределен по субъектам РФ. Более, чем у половины из них общий объем налоговых и неналоговых сборов не достаточен для финансирования их бюджетных расходов. Это означает, что расходные'обязательства не выполнимы даже при полном отказе федеральных властей от своей доли налоговых доходов, собираемых на их территории. Из этого следует, что только путем повышения региональных долей распределяемых доходов от федеральных налогов или введения индивидуальных квот проблема региональных бюджетных диспропорций не может быть решена. На первый план выходят задачи укрепления налоговых потенциалов субъектов, расширения доходных полномочий и повышения ответственности региональных властей.

Важной проблемой является обоснованное определение тех регионов, которые в силу недостаточного налогового потенциала, а не из-за неэффективной работы, не могут обеспечить выполнение возложенных на них социальных функций. В связи с этим методическое обеспечение решения задачи выделения регионов-реципиентов, а также классификации регионов различной типологии по критерию финансовой самодостаточности приобретает особую актуальность.

Степень разработанности проблемы. Современное состояние исследования проблем выделения регионов - доноров и реципиентов может быть оценено как недостаточное вследствие большого разнообразия точек зрения и ограниченности апробации методик и моделей, имеющих неофициальный характер. Кроме этого, указанная проблема носит междисциплинарный характер, затрагивая вопросы региональной политики, государственного регулирования экономики, фискальной политики и налогообложения, формирования бюджетов различных уровней и межбюджетных отношений, государственного и муниципального управления.

Становление системы взглядов на проблему финансового положения регионов происходит на основе работ ученых и специалистов, исследующих государственные и муниципальные финансы, бюджетную и налоговую систему страны: Бабича А.М, Баткибекова С., Бетина О.И., Бланка И.А., Богачева Е. Б., Година A.M., Грязновой А. Г., Емельянова A.M., Кадочникова П., Лугового О., Мацкуляка И.Д., Павловой J1.H., Пенькова Б.Е., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Синельникова-Мурылева С., Сумарокова В.Н., Трунина И., Черника Д.Г., Чуба Б. А., Шалюхиной М.Н., Шкребела Е., Юткиной Т.Ф. и др.

Важный вклад в развитие подходов к региональному управлению и финансовой самодостаточности регионов вносят работы, выполненные Атаманчуком Г. В., Вильямским B.C., Ворониным А.Г., Говоренковой Т.С., Дедяевым В.М., Зеркиным Д.П., Игнатовым В.Г. Ивановым В.В., Коробовой А.Н., Лапиным В.А., Лексиным В.Н., Морозовой Т.Г., Пикулькиным А. В., Побединым М.П., Радченко А.И., Ряховской А.Н., Швецовым A.B., Широковым А.Н., и др.

В большинстве публикаций уделено мало внимания вопросам взаимосвязи систем финансово-экономической оценки регионов и муниципальных образований с обоснованием необходимости выделения им финансовой помощи.

Недостаточная проработанность методического обоснования и классификации регионов - доноров и реципиентов в современных российских условиях, наличие нерешенных и дискуссионных вопросов по выделению регионов, нуждающихся в финансовой поддержке, определили выбор темы, цели, задачи и содержание диссертационного исследования.

Тема диссертационного исследования соответствует пункту 5.11 Паспорта специальностей ВАК (экономические науки)- «Территориальная организация регионального экономического развития; типы регионов (развитые и депрессивные, доноры и реципиенты, монопродуктовые и диверсифицированные и т.д.), методические проблемы классификации и прикладные исследования особенностей развития различных типов регионов».'

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является совершенствование научно-методических положений по выделению регионов-доноров и реципиентов, а также формирование на этой основе практических рекомендаций по улучшению системы межбюджетных отношений и развитию налогового потенциала регионов и муниципальных образований.

Достижение этой цели определило постановку следующих задач: обобщить и уточнить теоретические положения финансово-экономической классификации регионов; выделить параметры, составляющие основу оценки субъектов РФ и муниципальных образований как доноров и реципиентов; выявить субъективные и объективные причины, обусловливающие необходимость предоставления финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям; разработать рекомендации по совершенствованию методических положений оценки регионов-реципиентов и масштабов «реципиентства»; провести анализ финансово-экономического положения регионов Юга РФ и Ставропольского края и оценку причин сохранения их «реципиентства»; предложить меры по улучшению межбюджетных отношений и развитию налогового потенциала для перехода региона к реальной самодостаточности.

Предметом исследования является социально-экономическое положение и бюджетная обеспеченность регионов ЮФО, городов и районов Ставропольского края, выраженное системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей.

Объектом исследования выступили регионы ЮФО, города и районы Ставропольского края.

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области государственного и муниципального управления, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам налогообложения, формирования бюджетной системы РФ и региона. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета РФ по статистике, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами и институтами по проблемам взаимоотношений и неравенства регионов, материалы научно-практических конференций и совещаний.

В ходе работы использовались следующие методы исследования: системного анализа, графического и экономико-математического моделирования, абстрактно-логический, сравнительный и экономико-статистический методы.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования подходов к выделению регионов-реципиентов, поскольку масштабы перераспределительных межбюджетных процессов перестали соответствовать реальному соотношению между доходными и расходными полномочиями центральной, региональной и муниципальной власти. Признаком этого является, на наш взгляд, сохранение большой доли регионов и муниципальных образований - реципиентов в условиях экономического подъема.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Согласно проведенному анализу можно. сделать вывод, что в настоящее время не уделяется внимания точному определению понятий регион-донор и реципиент. В общем смысле донором называют регион, обеспечивающий полностью свои бюджетные расходы собственными доходами и перечисляющий в федеральный бюджет установленные налоги. Регион-реципиент не покрывает расходы своего бюджета собственными доходами и получает необходимую финансовую помощь. Регионы, которые собирают налоги, достаточные для содержания себя и федеральной власти, и не имеют возможностей для существенной помощи другим, предлагается называть самодостаточными.

2. Выявлено, что оценка положения региона как донора или реципиента зависит от трех групп факторов: потребности в финансовых ресурсах (минимальные потребности рекомендовано определять согласно минимальным социальным стандартам); объема возможных поступлений в бюджет, что определяется налоговым потенциалом и уровнем экономического развития; использованием налогового потенциала, что зависит от структуры собственности, размера теневого оборота и полноты сбора начисленных налогов. Исследование показало, что межрегиональные различия в удельных налоговых доходах, даже скорректированные на величину прожиточного минимума, огромны. Наиболее сложное положение наблюдается в субъектах Федерации с низким уровнем развития промышленности и высокой долей сельского хозяйства, каким является Ставропольский край.

3. Для обоснованного отнесения регионов к донорам, реципиентам или самодостаточным, целесообразно определить максимальную, оптимальную и минимальную границу изъятия налогов в федеральный бюджет. На основе обработки статистических данных определены минимальная (40 %) и максимальная (60%) границы изъятий налогов у субъекта федерации. Регионы, перечисляющие в федеральный бюджет более 60% своих налоговых доходов, предложено относить к донорам. Если им оказывается финансовая помощь, это сигнал к изменению границы изъятия налогов у регионов. Регионы, перечисляющие от 40 до 60% своих налоговых доходов, могут считаться самодостаточными, если им не оказывается финансовая помощь. Регионы, отдающие Центру менее 40 % собранных налогов - реципиенты, независимо от того оказывается им финансовая помощь или нет. В работе произведена группировка и оценка субъектов РФ, а также районов и городов Ставропольского края по уровню налоговых изъятий и выделены регионы -доноры, реципиенты и самодостаточные с последующим уточнением их положения в связи получением финансовой помощи.

4. Поскольку фактические значения собранных налогов недостаточно полно характеризуют налоговые возможности региона и их использование, то их применение в качестве основы для определения региона как реципиента может оказывать дестимулирующее воздействие на его экономическую активность. В связи с этим предложено использовать понятие налогового потенциала при установлении обоснованного уровня налоговых изъятий. В работе выполнена оценка налогового потенциала по регионам ЮФО и городам и районам Ставропольского края. Предложено формирование и использование налогового паспорта субъекта РФ и муниципального образования, а также показателигфакторы, которые должны содержаться в нем.

5. Большое значение для обоснованного определения регионов, нуждающихся в помощи, имеет применяемая модель межбюджетных отношений. На основе анализа теоретических и практически реализуемых моделей выделения финансовой помощи, анализа структуры налогового потенциала, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований и возможностей действующего налогового законодательства, выделены основные пути увеличения финансовой базы региона, которые могут быть использованы в Ставропольском крае. Эти меры частично могут решить проблему перехода региона к «бездотационное™».

Научная новизна исследования состоит в решении проблемы обоснованного выделения регионов - доноров и реципиентов. Элементами научного вклада являются следующие результаты проведенных исследований: обобщены теоретические положения по определению регионов -доноров и реципиентов, предложено ввести понятие «самодостаточный регион»; установлены границы налоговых изъятий для оценки положения региона как донора, реципиента или самодостаточного, которые необходимо корректировать на величину использования налогового потенциала; предложена методика отнесения регионов и муниципальных образований к реципиентам, донорам или самодостаточным, в соответствии с которой произведена оценка регионов ЮФО и Ставропольского края;

- выполнена разработка модели налогового потенциала для городов и сельских районов Ставропольского края, определен уровень его использования во взаимосвязи с выделением регионов-доноров и реципиентов по уровню налоговых изъятий; доказано, что существующая система налоговых изъятий в регионе не всегда оправданна и приводит к необоснованным встречным финансовым потокам между субъектом федерации и муниципальными образованиями самодостаточными и донорами; предложены меры по совершенствованию межбюджетных отношений, обеспечивающие рост заинтересованности местной власти в повышении уровня использования налогового потенциала, сложившегося в существующей системе налогообложения.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают методическую основу для формирования системы обоснованного выделения регионов-реципиентов. Непосредственное практическое значение имеют выводы о состоянии финансовом положении субъектов ЮФО и Ставропольского края, выявленные недостатки в системе межбюджетных отношений и предлагаемые меры по их преодолению.

Разработанные подходы, положения и методические рекомендации по классификации регионов на доноры, реципиенты и самодостаточные могут быть использованы органами государственной власти для определения экономически целесообразного уровня изъятия налогов у территорий.

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть применены в различных регионах РФ.

Апробация результатов исследования выполнена путем использования в курсах "Система государственного управления" и "Муниципальный менеджмент" (для студентов специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление"). Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а также получили одобрение на: региональной научно-практической конференции «Вузовская наука - СевероКавказскому региону» (Ставрополь, 2003 г.), XXXIII и XXXIV научнотехнических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 2001-2002 годы.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано работ общим объемом п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (188 наименований) и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Дудко, Светлана Васильевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Согласно проведенному анализу можно сделать вывод, что в настоящее время не уделяется внимания точному определению понятий регион-донор и регион-реципиент. В общем смысле под регионом-донором понимается регион, обеспечивающий полностью свои бюджетные расходы собственными доходами и перечисляющий в федеральный бюджет установленные налоги. Регион-реципиент - это такой регион, который не покрывает расходы своего бюджета собственными доходами и получает необходимую финансовую помощь. Регионы, которые собирают налоги, достаточные для содержания себя и федеральной власти, и не имеющие возможностей для существенной помощи другим регионам предлагается называть самодостаточными.

2. Выявлено, что положение региона как донора или реципиента зависит от собственно трех факторов: потребности в финансовых ресурсах (минимальные потребности рекомендовано определять согласно минимальным социальным стандартам); объема возможных поступлений в бюджет, что определяется налоговым потенциалом и уровнем экономического развития; использованием налогового потенциала, что зависит от структуры собственности, размера теневого оборота и полноты сбора начисленных налогов. Исследование показало, что межрегиональные различия в удельных налоговых доходах, даже скорректированные на величину прожиточного минимума, огромны. Наиболее сложное положение имеет место в субъектах Федерации с низким уровнем развития промышленности и высокой долей сельского хозяйства, каким является Ставропольский край.

3. Для обоснованного отнесения регионов к донорам, реципиентам или самодостаточным, целесообразно определить максимальную, оптимальную и минимальную границу изъятия налогов в федеральный бюджет. На основе усреднения данных за 1999^-2001 гг. определены минимальная граница 40 %, максимальная граница - 60% изъятий налогов у субъекта федерации. Регионы, перечисляющие в федеральный бюджет более 60% своих налоговых доходов (оставляющие себе - менее 40%) - это регионы — доноры ( в 2000 г. - г. Москва,

Республики Алтай, Калмыкия и Игушетия, а также Агинский Бурятский АО). Если регионам с такой суммой изымаемых доходов оказывается финансовая помощь (бюджетная обеспеченность ниже средней по РФ)- это сигнал к изменению границы изъятия налогов у регионов. Потоки излишне централизованы (Республики Алтай, Калмыкия и Игушетия - регионы, получающие значительные трансферты).

4. Регионы, перечисляющие от 40 до 59% своих налоговых доходов, могут считаться самодостаточными, если им не оказывается финансовая помощь. Таких регионов в РФ - более 60, в том числе и Ставропольский край, а также почти все субъекты ЮФО, кроме указанных выше и Республики Дагестан. При этом регионам ЮФО оказывается финансовая помощь, следовательно необходимы дополнительные исследования по вопросу о распределении доходных полномочий между Центром и регионами.

5. Регионы, имеющие низкие налоговые доходы и перечисляющие (отдающие Центру) менее 40 % собранных в регионе налогов - это регионы-реципиенты, независимо от того оказывается им финансовая помощь или нет. При этом у некоторых субъектов РФ бюджетная обнспеченность оказывается значительно выше средней по РФ (Республики Бошкортостан, Татарстан, Карелия, Камчатская, Кемеровская, Свердловская, Тюменская области, Красноярский край), т.е. им созданы льготные условия налоговых изъятий.

6. В работе произведена группировка и оценка районов и городов Ставропольского края по уровню налоговых изъятий и выделены регионы -доноры, реципиенты и самодостаточные с последующим уточнением их положения в связи получением финансовой помощи от краевых властей. В результате к донорам отнесены - г.Ставрополь, а также Андроповский, Буденновский, Георгиевский, Ипатовский, Изобильненский, Левокумский, Нефтекумский и Предгорный районы. Самодостаточными оказались -Александровский, Новоселицкий и Шпаковский районы. Остальные города и районы Ставропольского края - регионы - реципиенты согласно сложившихся средних границ изъятия налогов у регионов.

7. Поскольку фактические значения собранных налогов недостаточно полно характеризуют налоговые возможности региона и их использование, то их применение в качестве основы для определения' региона как реципиента может оказывать дестимулирующее воздействие на его экономическую активность. В связи с этим предложено использовать понятие налогового потенциала при оценке степени налоговых изъятий. В работе выполнена оценка налогового потенциала по регионам ЮФО и городам и районам Ставропольского края. Предложено формирование и использование налогового паспорта региона и муниципального образования, а также показатели-факторы, которые должны содержаться в нем.

8. Большое значение для обоснованного определения регионов, нуждающихся в помощи, имеет применяемая модель межбюджетных отношений. На основе анализа теоретических и практически реализуемых моделей межбюджетных отношений и выделения финансовой помощи, анализа структуры налогового потенциала, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований и возможностей действующего налогового законодательства, выделены основные пути увеличения финансовой базы региона, которые могут быть использованы в Ставропольском крае. Эти меры частично могут решить проблему перехода региона к «бездотационное™».