Методологические аспекты совершенствования системы управления государственными социальными расходами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методологические аспекты совершенствования системы управления государственными социальными расходами"

На правах рукописи

Иванова Елена Алексеевна

Метод »логические аспекты совершенствования системы управления государственными социальными расходами

Специальность 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Москва-2006

Диссертация выполнена и а кафедре менеджмента Московского гуманитарного университета

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент

Минченкова Ольга Юрьевна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор

Меньшикова Ольга Ивановна

кандидат экономических наук, доцент

Шрамченко Тамара Борисовна

Ведущая организация

Федеральное государственное унитарное предприятие «Научно-исследовательский институт труда и социального страхования» при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ

Защита состоится 20 декабря 2006 г. в 16 часов 30 минут на заседании диссертационного совета К 521.004.02 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395 г. Москва, ул. Юности, 5/1, кор.З, ауд.511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета (111395 г. Москва, ул. Юности, 5/1, кор.З).

Автореферат разослан

Ученый секретарь

диссертационного совета —" Суслова Е.И,

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Социальные последствия радикальных социально-экономических реформ привели к тому, что ключевые аспекты социальной политики в настоящее время стали предметом острых научных, политических и идеологических дискуссий.

Изменения, коснувшиеся социальной, политической и экономической среды, носили поистине глобальный характер. Естественно, что это серьезнейшим образом сказалось на жизни населения. Высокий уровень инфляции, хронические задержки с выплатой заработной платы, ликвидация рабочих мест — вот те реальные последствия, которые обрушились на граждан в начале реформ.

В этих непростых условиях государство должно было обеспечить сохранение нейтралитета населения страны по отношению к проводимой экономической политике. Главным инструментом, который позволил все-таки сохранить относительный социальный мир, была социальная политика. Однако, неопределенность ее целей н объектов воздействия, сохранение разделительных, патерналистских принципов привели к тому, что реализация всех государственных обязательств (в форме различных льгот, услуг, пособий и выплат) потребовала расходов, превышающих реальные возможности бюджетной системы.

Кроме того, в условиях бюджетного дефицита, постоянного сокращения социальных расходов и более высоких приоритетов в других областях государственной политики (экономической, институциональной) социальная сфера оказалась неэффективной.

Поэтому, для реального воплощения социальной политики в жизнь необходим такой механизм ее реализации, который будет соответствовать реалиям рыночной экономики. Основное внимание должно быть направлено на проведение коренных изменений в системе управления социальными

расходами, выделяемыми на социальную политику, как на национальном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Учитывая все вышеизложенное, весьма актуальной и значимой представляется выбранная тема диссертационного исследования как с теоретико-методологической, так и с практической точек зрения.

Степень разработанности проблемы. В разработку общих вопросов социальной политики внесли определенный вклад Ф.Э.Бурджалов, Н. А.Волгин, Е.Ш.Гонтмахер, И.А.Григорьева, В.Ф.МаЙср, Л.В.Овчарова, В.В.Парамонов, Б.В.Ракитский, В.З.Роговин, Т.Ю.Сндорина, С.Н.Смирнов, Н.Е.Тихонова, В.А.Торлопов, Е.ИЛолостова, С.С.Шаталин, Ф.ШИарков, О.И.Шкаратан, В.Н.Ярская и др.

Различным аспектам развития социальных отношений и их взаимосвязи с экономическими отношениями уделено значительное внимание в трудах зарубежных авторов. Среди них можно выделить работы В.Зомбарта, Дж.Кейнса, А. Маршалла, Н.Мэннннга, Т. Пар сон са, К.Маркс а, В.Ойкена, П.Самуэльсона, М.Саппса, А.Смита, К.Уэллса, А.Фридменз, Ф.Хайека, Дж.Хоуп, Л.Эрхарда и др.

Отдельные аспекты совершенствования социальной попишки в период трансформационных преобразований в России рассмотрены в работах В.Н.Бобкова, Л.С.Дегтярь, Т.И.Заславской, С.В,Калашникова, В.С.Комаровского, И.МЛаврененко, Т.М.Малевой. К.И.Микульского, Н,С.Слепцова, ВДРоика, Н.М. Римашевской, П.В.Романова, А.В.Шаронова, Е.РЛрской-Смирновой и др.

Вопросы бюджетирования социальной политики рассматриваются в работах А.В.Анищепко, А.МЛ>абича, А.Г.Борисовой, М.В.Будневича, А.М.Годиной, Л.НЛавловой, В.В.Семеннхипа и др.

Вместе с тем, при определенной разработанности диссертационной проблемы далеко еще не решены многие вопросы системного подхода к

экономическому регулированию социальных процессов и отношений. До сих пор не разработана эффективная концепция социальной политики государства. Значительная неопределенность характерна становлению социального партнерства граждан, бизнеса и власти.

Нуждаются в методологической разработке проблема взаимосвязи и взаимообусловленности со [шальной и экономической составляющих в государственной политике, а также вопросы совершенствования управления социальными расходами.

Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость аспектов социальной политики в условиях современной экономической системы Российской Федерации обусловили выбор темы исследования, постановку его цели и задачи.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических основ и разработке методологических аспектов совершенствования системы управления социальными расходами в рамках государственной социальной политики.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

- исследовать в теоретическом аспекте сущность и значение социальной политики государства;

• изучить зарубежный опыт реализации социальной политики и выявить особенности формирования социальной политики в рыночной экономике России;

- рассмотреть систему управления государственными социальными расходами;

- раскрыть основные проблемы социального бюджетирования в современных условиях;

- разработать методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами и

обосновать предложения по его внедрению в рамках государственной социальной политики.

Объектом исследования данной диссертационной работы выступают основные механизмы реализации государственной социальной политики.

Предметом исследования является управленческие отношения, возникающие в процессе формирования системы социальных расходов, направляемых на реализацию государственной социальной политики.

Теоретнко-мстодологичсской основой диссертационного исследования послуямли фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по изучаемым проблемам. Основой исследования послужили монографии, учебные пособия отечественных, зарубежных экономистов и социологов, статьи в научных сборниках, периодической печати, материалы научных конференций по проблемам социальных отношений, постановления Правительства РФ по вопросам социально-экономического развития.

В ходе исследования и обоснования теоретических положений использовались общенаучные методы познания, включающие методы восхождения от абстрактного к конкретному, анализа и синтеза, а также методы системного и комплексного подходов, структурного, факторного, функционального и сравнительного анализов, прогнозирования.

Эмпирической базой доказательности концептуальных положений явились законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, статистические и информационные материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, прогнозные расчеты и программы социально-экономического развитая, подготовленные правительственными органами страны. Публикации в научных и

периодических изданиях, а также материалы, находящиеся в свободном доступе в сети Интернет*

Это позволило обеспечить надежность научно-методического инструментария, научную доказательность основных положений и выводов диссертации.

Основные научные результаты, полученные лично автором, обладающие научной новкзной и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1) уточнено понятие «социальная политика» на современном этапе развития экономики, сущность которой проявляется в совокупности мероприятий, проводимых во взаимной увязке государства, бизнеса и гражданского общества в целом, направленных на обеспечение широким слоям населения достойного образа жизни, постоянного роста уровня жизни и улучшении его качества;

2) выявлены особенности формирования социальной политики в России, определяемые общественно-политическим и и макроэкономическими факторами, к которым относятся: активизация гражданского участия в реализации социальной политики как непременное условие общественного и экономического прогресса и социального благополучия; участие российского бизнеса в формировании и реализации социальной политики;

3) проанализирована современная система управления государственными социальными расходами, включающая в себя следующие функциональные сферы: институциональное управление, налогово-бюджетное управление, социальное бюджетирование, административное управление, на основании чего доказано, что все функциональные сферы управления социальными расходами образуют общую систему администрирования, представленную автором в виде модели бюджетного цикла, которая представляет собой систему взаимосвязанных процедур подготовки и принятия управленческих решений, предназначенную для

б

управления разработкой, финансированием и реализацией социальной политики государства;

4) разработан методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами, в рамках которого предложен механизм гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики, под которым понимается система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности органов социальной зашиты населения, обеспечивающая эффективное планирование, распределение и использование финансовых ресурсов для достижения социальных целей. Основной характеристикой предлагаемого механизма является возможность направления финансовых ресурсов на мероприятия по достижению наиболее значимых социальных задач.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью рассмотренных в диссертационной работе проблем и степенью обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты работы могут быть использованы с целью обеспечения эффективной работы территориальных органов социальной защиты населения а условиях разграничения полномочий, увеличения эффективности расходования бюджетных средств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Материалы диссертации могут быть также применимы в преподавании учебных курсов в вузах соответствующего профиля по дисциплинам «Экономика труда», «Экономика и социология труда», а также в чтении спецкурсов по проблемам социальной политики в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и полученные результаты диссертационного исследования на

разных этапах ее подготовки докладывались и обсуждались на итоговых научно-практических конференциях, семинарах в городах Москве, Волгограде, Тамбове (2004-2006 гг.). Отдельные положения, теоретические и практические выводы работы были изложены руководству администрации Тамбовской области.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 4 работах общим объемом 2,7 пл.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего 167 наименований, 9 таблиц, 25 рисунков, 1 приложение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении содержатся обоснование актуальности темы, раскрывается степень ее разработанности в отечественной и зарубежной литературе, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, охарактеризованы его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, апробация работы.

В первой главе диссертационного исследования «/Теоретические основы формирования социальной политики в рыночной экономике» обоснованы различные подходы к пониманию сущности и значения социальной политики в экономике, рассматриваются теоретические особенности формирования социальной политики в процессе функционирования рыночной экономики, проанализирован зарубежный опыт формирования и реализации социальной политики.

В диссертации проведен анализ отечественной и зарубежной литературы но исследуемой тематике, проанализированы различные точки зрения на определение социальной политики, иа основании чего дано авторское определение понятия «социальной политики». Социальная

в

политика - совокупность мероприятий, проводимых во взаимной увязке государства, бизнеса и гражданского общества в целом, направленных на обеспечение широким слоям населения достойного образа жизни, постоянного роста уровня жизни и улучшении его качества.

В диссертации подробно проанализированы особенности формирования социальной политики в рыночной экономике России, Автор указывает на то, в 1990-х гг. все отчетливее стала проявляться явная потребность в переосмыслении социальной политики. Так, Конституцией 1993 г. Россия провозглашена социальным государством. Однако современная ситуация и реальная практика проведения социально-экономических реформ находятся в противоречии с формулой «социальное государство». Например, право на труд было заменено гарантией содействия в трудоустройстве. Снизилась доступность отдельных гарантий, но при этом появилась свобода выбора, которой не было в СССР, Формировавшаяся политика в социальной сфере постепенно обретала новые очертания, на российскую почву переносились элементы социальных программ, известных в странах с рыночной экономикой. В научной литературе и СМИ того времени эти нововведения квалифицировались как либеральные или неолиберальные. Необдуманные, скороспелые решения и действия привели к крайним негативным последствиям и не были приняты широкими слоями населения России. Кроме того, из-за бюджетных сложностей государство было вынуждено резко уменьшить финансирование социальных программ.

В этих условиях говорить о какой-либо цельной социальной политике было практически невозможно. Речь шла максимум о поддержании внешних атрибутов социальной стабильности,

С 2000 г. ситуация вокруг социальной политики начала кардинально меняться. Во-первых, обозначился серьезный экономический рост (сначала в сырьевых, а затем и перерабатывающих отраслях). Как следствие, во-вторых, начали расти усредненные показатели доходов населения. В-третьих, новое

политическое руководство страны заявило о необходимости очередного этапа реформ. В их числе оказалась пенсионная реформа и реформа системы социального страхования в целом.

Определяя стратегию развития страны, Правительство Российской Федерации стремилось обеспечить рост денежных доходов населения и уменьшить их дифференциацию на основе увеличения заработной платы, повысить долю оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшить пенсионное обеспечение в ходе ленсиотгой реформы и усилить адресность социальной поддержки населения.

В этих условиях было принято решение о так называемой «монетизации льгот». В ходе монетизации было осуществлено разграничение полномочий по предоставлению социальных льгот между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ, По существу, была сделана попытка «приблизить» социальную политику к конечным потребителям социальных услуг. Региональные органы власти получили большие полномочия по определению мер социальной защиты в отношении широкого круга соцналыюуязвимых категорий населения.

Кроме того, важным фактором развития социальной политики в современной России является активизация гражданского участия как непременного условия общественного и экономического прогресса, социального благополучия. При этом основное внимание уделяется формированию принципов участия российского бизнеса в реализации социальной политики в стране. Автором показана роль бизнеса как неотъемлемой составляющей социально-экономической системы.

Автором также рассмотрены и социальные программы государства, действующие в настоящее время.

На сегодняшний день главной целью социальной политики России провозглашается последовательное повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных услуг,

прежде всего качественной медицинской помощи и социального обслуживания, обеспечение занятости населения,

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) абсолютными приоритетами определены реформы секторов, связанных с развитием человеческого капитала, прежде всего образования и здравоохранения.

В настоящее время, в России реализуются такие национальных проекты, как «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Здоровье», «Образование», выдвинутые Президентом Российской Федерации в качестве приоритетных направлений в области социальной политики.

С учетом рассмотренных аспектов формирования социальной политики в России, автор обращает внимание на зарубежный опыт формирования и реализации социальной политики в рыночной экономике. Проанализированы модели социальной политики таких стран, как Швеция, Германия, Англия и США, которые значительно отличаются по теоретическим основам, набору инструментов, методов и характеру взаимодействия с элементами экономической системы, количественным и качественным параметрам.

Вторая глава диссертационного исследования «Проблемы управления государственными социальными расходами в России» посвящена вопросам действующей системы управления государственными социальными расходами. Прежде всего, автором проанализированы основные направления социальных бюджетных расходов. Отмечено, что с 1992 г. по 2005 г. доля расходов на социально-культурные мероприятия в консолидированном бюджете Российской Федерации возросла с 23,2% до 29,5% (рис.1).

• 1 Доля расходов вк№(мтвдмротанно«втоджетеРФ,% —•-Доля расходов вЩЩ, %

Рис. 1. Расходы на социально-культурные мероприятия в 1992-2005 гг.

Источник: Российский статистический »жегодних: Роестат. -М: Рссстат, 2005- — С. 132.

Обосновано, что главной особенностью федерального бюджета на 2006 г. является необходимость финансирования из федерального бюджета, начиная с 2000 г., приоритетных национальных проектов.

Согласно предварительным оценкам, только прямые расходы федерального бюджета должны составить не менее 120 млрд. рублей в 2006 году, и более 170 млрд. рублей в 2007 году1. При этом рост реальных доходов населения в долгосрочной перспективе приведет к существенному сокращению уровня бедности населения. Доля лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума, по предварительной оценке Минздравсоцразвития РФ, с 17,5% (25,5 млн. человек) в 2004 г. сократится к 2015 г. до 4,2% (5,8 млн. человек)2. Одновременно с этим существенно сократится доля и численность малообеспеченного населения с доходами, не намного превышающими черту бедности. Так, доля и числешюсгь лиц с денежными доходами ниже 2-х прожиточных минимумов сократится с 51,5% (74 млн. человек) в 2004 г. до 28% (39 млн. человек) к 2015 г3.

1 по данным Минфина РФ И wwvr.mmfln.fu 1 по данным Минздравсоцразвития РФ // www.nusirf.ni

1 по данным Мянздравкшраэвитк* РФ // www.mzsirf.nl

В рамках диссертационного исследования проанализирована система управления социальными расходами как достаточно сложный процесс, где управление социальными расходами представлено автором с позиция таких управленческих контуров, как институциональное управление, налогово-бюджетное управление, социальное бюджетирование, административное управление. Все контуры управления социальными расходами связаны между собой посредством обмена данными и, дополняя друг друга, создают общую систему администрирования или так называемый бюджетный цикл.

Бюджетный цикл социальной политики представлен автором как система взаимосвязанных процедур подготовки и принят™ управленческих решений, предназначенная для управления разработкой, финансированием и реализацией социальной политики государства, и включает в себя следующие основные этапы: прогнозирование социального бюджета, включая прогноз социально-экономического развития страны; определение целей социального бюджета, в том числе стратегическое планирование; планирование социального бюджета, включая финансовое планирование; согласование и утверждение социального бюджета; исполнение социального бюджета (финансирование социальной политики); мониторинг и контроль социального бюджета. Этапы бюджетного цикла социальной политики, взаимно'дополняя друг друга, образуют непрерывный процесс: конец одного этапа означает начало другого.

В то же время автором проанализированы актуальные проблемы бюджетирования социальной политики в России. При этом выявлено, что действующая модель бюджетного цикла социальной политики не включает этап определения целей и приоритетов социальной политики (рис.2).

По мнению автора, определение целей социальной политики в данной системе бюджетного процесса лишено всякого смысла, так как планирование социальных расходов осуществляется в рамках заранее заданного объема бюджетных средств. Могут быть оценены лишь ожидаемые результаты

Рис.2. Действующая модель бюджетного цикла

реализации мероприятий социальной зашиты и содействия занятости населения в планируемом периоде.

Автор констатирует тот факт, что важнейшими факторами, препятствующими созданию эффективной модели бюджетного цикла социальной политики, являются:

1. несбалансированность полномочий федеральных органов исполнительной власти (они сконцентрированы у Минздравсоцразвития РФ и Минэкономразвития РФ);

2. несогласованность интересов и целей федеральных органов исполнительной власти (эту функцию должно выполнять Правительство России);

3. отсутствие политической основы при формировании Правительства России (сегодня оно осуществляется на основании критериев

лояльности или принадлежности к правящей группировке олигархического капитала);

4. неразвитость института политических партий, представляющих интересы различных групп населения (а не финансирующих их корпораций).

Таким образом, сложившийся механизм финансирования социальных расходов характеризуется большим разнообразием схем прохождения бюджетных средств. При этом для каждой схемы определен свой круг органов власти федерального, регионального и муниципального уровней. Это в свою очередь затрудняет эффективное распределение социальных расходов, поскольку информация о произведенных перечислениях находиться у разных участников бюджетного процесса и нигде не концентрируется.

В третьей главе диссертационного исследования «Методологические аспекты совершенствования системы управления государственными социальными расходами» автором предложен методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами, который включает в себя разработку механизма гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики.

Под механизмом гибкого управления государственными социальными расходами понимается система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности органов социальной защиты населения, обеспечивающая эффективное планирование, распределение и использование финансовых ресурсов для достижения социальных целей.

Основной характеристикой механизма гибкого управления государственными социальными расходами является возможность направления финансовых ресурсов на наиболее эффективные мероприятия по достижению наиболее значимых социальных задач.

и

Автором представлены основные характеристики традиционного механизма управления социального расходами и механизма гибкого управления государственными социальными расходами. Данные механизмы могут применяться в органах социальной защиты населения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ (табл.1).

Таблица 1

Основные характеристики традициошюго механизма управления социальными расходами и механизма гибкого управления государственными

Традиционный механизм управления социальными разделами Механизм гибкого управления социальными расходами

1.Сметное финансирование (использование средств в соответствие с планом) 1.Бюджетирование, направленное на результат (использование средств в соответствие с целями и направленное на достижение определенного результата)

2.Оперативное планирование (1 год) деятельности органов социальной защит 2.Стратегическое планирование, направленное на определение конкретных целей и задач, стоящих перед органами социальной защиты в течение 3-х лет

3 .Финансовые средства распределяются по видам затрат на реализацию социальной защиты 3.Финансовые средства распределяются по программам и стратегическим цепям

4.Внешннй контроль соответствия между принятым бюджетом и исполнением расходов в постатейном разрезе 4.Внугренний контроль соответствия между запланированными и достигнутыми результатами деятельности

¡.Формальный контроль расходования финансовых средств на реализацию социальной защиты I.Наличие системы мониторинга, позволяющий качественно оценивать достижение социальных целей

6.Анализ расходования финансовых средств в конце планового периода (в наиболее общем и формальном виде) 6.Возможность отлеживать результаты деятельности в период реализации целевой программы

7,Командный тип принятия решений. Руководство органа социальной защиты принимает решения и направляет нх для исполнения структурным подразделениям В.Гибкость при принятии решений, привлечение к принятию решений ключевых специалистов.

9.Концентрация на решение текущих задач, и задач, поставленных в рамках планового периода ^Концентрация на достижение поставленных целей в период реализации целевой программы

10.Плановые показатели деятельности органов социальной защиты, носящие наиболее обший характер 10.Целевые показатели деятельности органов социальной защиты, носящие максимально четкий и ясный характер

Основные преимущества и недостатки рассмотренных выше механизмов управления социальными расходами приведены в табл.2.

Таблица 2

Преимущества и недостатки традиционного механизма управления социальными расходами и механизма гибкого управления государственными

Преимущества | Недостатки

Тралипиоии ы й механизм управления соцнальяымк расходами

Простота применения механизма сметного финансировании Механизм не предполагает стратегического планирования социальной защитой населения

Опыт использования в течение длительного времени Принятие управленческих решений осуществляется «сверху вниз», командным путем

Легкость контроля целевого использования финансовых средств (расходования по определенным статьям расходов) Отсутствие мониторинга, не позволяющего отслеживать эффективность деятельности органов социальной защиты на уровне регионов РФ

Универсальность механизма (четко выстроенные отношения между уровнями управления социальной зашитой -федеральным, региональным, муниципальным*) Механизм в целом не направлен на решение социальных проблем. Низкая социальная эффективность расходования средств

Существующая нормативно-правовая база в области бюджетирования способствует применению именно такого механизма Невозможность изменения финансирования мероприятий социальной защиты в течение планового периода (1 год). Отсутствие гибкости

Высокий уровень возможности поддержания единых подходов к финансированию социальной защиты на уровне субъектов РФ Невозможность качественного развития данного механизма в современных условиях

Относительно невысоки« требования к квалификации персонала

Механизм гибкого управления государственными социальными расходам!

Возможность гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения финансовых средств, быстрого реагирования на изменения условий социального развития Риск увеличения дифференциации субъектов РФ в часта социального развития

Оптимальное распределение финансовых средств по направлениям (программам, целям) и этапам осуществления мероприятий Риск снижения социальных гарантий некоторых социально-уязвимых категорий населения, не являющихся объектом принятых на региональном уровне социальных программ

Длительный горизонт планирования, позволяющий оцепить эффективность и результативность расходования средств Отсутствие нормативно-правовой базы, регулирующей действие механизма на цели социальной защиты

Возможность осуществления оценки эффективности расходования финансовых ресурсов, выделяемых на цели социальной защиты, в любой текущий момент Проблемы практического применения механизма («некачественность» программ)

Высокая эффективность расходования средств в рамках целевых программ Дефицит ресурсов, не позволяющий в ряде случаев эффективно решать социальные проблемы

Обеспечение качественного контроля за эффективностью расходования средств Отсутствие высококвалифицированного персонала, способного решать задачи в рамках механизма

Участие ключевых специалистов в принятии решений н соответственно, высокий уровень «качества» управленческий решений Качественно усложнение функций органа социальной защиты населения при сохранении их значительных объемов. Чрезвычайно высокий уровень нагрузки и ответственности в органах социальной защиты. Концентрация значительного объема полномочий по реализации социальной политики в одном органе (органе социальной зашиты)

Высокий уровень требований к профессионально-квалифицированным характеристикам кадрового потенциала. Дефицит подобных работников на региональном рынке труда

Механизм гибкого управления государственными социальными расходами, являясь целостной системой, включает в себя (рис.3):

К Организационно-функциональную структуру органов социальной защиты населения;

2. Инструменты реализации механизма управления гибкого управления (бюджетирование, ориентированное на результат; система постановки целей; программы достижения целей; мониторинг и оценка достижения целей; целевые показатели (индикаторы));

3. Нормативно-правовую базу, регулирующую систему механизма гибкого управления государственными социальными расходами.

В диссертации дана характеристика основных элементов механизма гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики.

Во-первых, это организационно-функциональная структура органов социальной защиты населения. Анализ действующей системы управления на федеральном и региональном уровнях позволил определить основные направления изменения организационно-функциональной структуры органов

социальной защиты населения в рамках предлагаемого механизма гибкого управления государственными социальными расходами.

Рис.3. Механизм гибкого управления государственными социальными

расходами

При переходе действующей организационной структуры органов социальной защиты населения РФ к организационной структуре,

функционирующей в рамках механизма гибкого управления государственными социальными расходами предлагается сохранить действующие в настоящее время функциональные и отраслевые структурные подразделения органов социальной защиты, и дополнить их формированием основных отделов, которые обеспечивали бы планирование организацию финансирование, мониторинг и оценку реализации целевых социальных программ.

В рамках этого предлагается измени«, вертикальную подчиненность функциональных подразделений, повышая при этом качество горизонтальных связей с рабочими группами по реализации социальных программ, которые формируются из специалистов различных заинтересованных отделов.

То есть в итоге, целесообразно формирование структурных подразделений, деятельность которых будет направлена на достижение конкретных целей системы социальной защиты населения посредством реализации отдельных целевых программ (рис.4).

Таким образом, при гибкой системе управления у исполнителей должно быть единое и четкое стратегическое видение общей деятельности, что позволит им более четко и целенаправленно выполнять свои функции. Делегирование полномочий по выполнению текущих задач исполнителям расширяет их самостоятельность и повышает личную ответственность, уменьшает формализацию в реализации управленческих решений и совершенствует внутриорганизационный контроль.

Что касается используемого инструментария реализации механизма гибкого управления государственными социальными расходами, автор в первую очередь выделяет систему мониторинга и оценки достижения целей, который охарактеризован как составная часть системы непрерывного наблюдения за основными показателями социальной защиты населения, содержащая в себе комплексное использование имеющихся источников о

Рис.4, Предлагаемая организационная структура органов социальной защиты населения

социальных процессах и явлениях, включающий периодический сбор, обобщение и анализ информации для реализации социальных целей.

Ключевым элементом мониторинга являются информационные потоки. Рассматриваемый мониторинг основывается на получении широкого комплекса информации из различных источников.

Подобный мониторинг целевых показателей развития социальной защиты населения позволит органам социальной защиты населения оперативно фиксировать изменения в социальном положении различных категорий граждан, как на уровне субъектов РФ, так н на федеральном уровне. Это обеспечит возможность столь же оперативной корректировки государственной социальной политики. И если ранее система мониторинга являлась желательным элементом системы управления социальной защиты, то после вступления в силу закона ФЗ-122 система мониторинга -обязательное условие реализации социальной защиты населения.

В рамках предлагаемого механизма автором обоснована целесообразность использования таких видов целевых показателей, как: показатели непосредственного результата; показатели социального эффекта; показатели экономической эффективности (табл.3).

Таблица 3

Характеристики целевых показателей (индикаторов) развития ______социальной защиты____

№ Тип показателя Содержание показателей Данного типа Пример показателя

1. Показатели непосредственно гв результата Данный тип показателей отражает характеристики состояния социальной сферы региона по определенным вопросам: состояние со1шально-у«вимы\ категорий и их характеристики (численность потребителей услуг социальной защиты, их доля а общей численности населения и др.); параметры социальной защиты (содержание мероприятий, размеры выплат и др.). В конечном счете, совокупность показателей непосредствен! гаго результата отражают изменение социальных параметров на уровне Абсолютный показатель: «Численность бедных в регионе «а определенную ДЯ1у». Относительный показатель: ((Доля бедных в общей численности граждан в регионе на определенную дату».

субъекта РФ. Данные показатели могут Быть абсолютными и относительными. Данные показатели собираются в рамках мониторинга.

2. Показатели социального эффекта Данный тип показателей отражает изменение состояния целевой группы, изменение социальных параметров в результате мероприятий по социальной защите, проведенных в рамках определенной социальной программы. Б конечном счете, совокупность показателей социального эффекта отражает степень достижения социальной цели, поставленной в рамках определенной социальной программы. Данные показатели могут быть абсолютными н относительными. Данные показатели рассчитываются при аналитической работе в рамках мониторинга (подготовки отчетных материалов). Абсолютный показатель: «Изменение численности бедных в регионе в течение года». Относительный показатель: «Изменение доли бедных в общей численности граждан в регионе в течение года».

3. Показатели экономической эффективности Данный тип показателей отражает характеристики использования ресурсов, потраченных на достижение определенного социального эффекта. Данные показатели могут быть абсолютными и относительными. Данные показатели носят характер расчетных. Нередко расчеты носят достаточно сложный характер. Целесообразно рассчитывать данный показатели в ходе аналитической работы при подготовке ежегодного отчета. «Объем расходов на мероприятия по снижению бедности в расчете на одного гражданина, «выведенного» из числа проживающих за чертой бедности» Рассчитывается по формуле: РСС ЧБ1-ЧБ2, где ЭЭ - экономическая эффективность; РСС - годовой общий объем расходов на мероприятия социальной защиты по снижению бедности; ЧБ1 — численность бедных в регионе в начале рассматриваемого года; ЧБ2 - численность бедных в регионе в конце рассматриваемого года. Сопоставление данного показателя в его динамике по годам позволит определить сравнительную динамику Эффективности расходования финансовых ресурсов. Данный показатель является наиболее общим.

Таким образом, разработанный автором механизм гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики, позволит сформировать эффективную систему управления социальными расходами и отдельных ее инструментов (мониторинга целевых показателей, механизма гибкого управления финансовыми ресурсами на основе систсмы мониторинга целевых показателей) в рамках государственной социальной политики.

В заключении в обобщенном виде представлены основные выводы и предложения, сущность которых раскрыта в освещенном выше содержании диссертации.

Список публикаций по теме диссертации

1. Иванова Е.Л. Управление социальными расходами: современные тенденции // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2006. - №4 (20). -1,0 пл.

2. Иванова Е.А. Приоритетные направления социальной политики в современной России // Проблемы экономики. - 2005. - №5 (6). - 0,7 пл.

3. Иванова Е.Л. Программно-целевой подход к управлению социальными расходами // Современные проблемы управления социально-экономическими процессами в России: Материалы научной сессии Моск. гуманит. ун-та, декабрь 2005 г. - М., 2006. -0,4 пл.

4. Иванова Е.А. Разработка программно-целевой системы управления социальными расходами: организационный аспект // Вопросы экономических наук. — 2006. - №5 (21). - 0,6 пл.

Издательство Московского гуманитарного университета Печатно-множнтвльное бюро.

Подписаноьоечать ноября2006т. объем ].0 пл.

Тираж ) 00 jo. За*. J6 ¿JIMS ) 11395. Москва, ул. Юности, S/I.nopn.3.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Иванова, Елена Алексеевна

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования социальной политики в рыночной экономике

1.1. Понятие социальной политики государства: сущность и значение

1.2. Особенности формирования социальной политики в рыночной экономике России

1.3. Зарубежный опыт формирования и реализации социальной политики

Глава 2. Проблемы управления государственными социальными расходами в России

2.1. Основные направления социальных бюджетных расходов

2.2. Система управления государственными социальными расходами

2.3. Проблемы социального бюджетирования в современных условиях

Глава 3. Методологические аспекты совершенствования системы управления государственными социальными расходами

3.1. Методология разработки механизма гибкого управления государственными социальными расходами

3.2. Инструменты реализации механизма гибкого управления государственными социальными расходами

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические аспекты совершенствования системы управления государственными социальными расходами"

Актуальность темы исследования. Социальные последствия радикальных социально-экономических реформ привели к тому, что ключевые аспекты социальной политики в настоящее время стали предметом острых научных, политических и идеологических дискуссий.

Изменения, коснувшиеся социальной, политической и экономической среды, носили поистине глобальный характер. Естественно, что это серьезнейшим образом сказалось на жизни населения. Высокий уровень инфляции, хронические задержки с выплатой заработной платы, ликвидация рабочих мест - вот те реальные последствия, которые обрушились на граждан в начале реформ.

В этих непростых условиях государство должно было обеспечить сохранение нейтралитета населения страны по отношению к проводимой экономической политике. Главным инструментом, который позволил все-таки сохранить относительный социальный мир, была социальная политика. Однако, неопределенность ее целей и объектов воздействия, сохранение разделительных, патерналистских принципов привели к тому, что реализация всех государственных обязательств (в форме различных льгот, услуг, пособий и выплат) потребовала расходов, превышающих реальные возможности бюджетной системы.

Кроме того, в условиях бюджетного дефицита, постоянного сокращения социальных расходов и более высоких приоритетов в других областях государственной политики (экономической, институциональной) социальная сфера оказалась неэффективной.

Поэтому, для реального воплощения социальной политики в жизнь необходим такой механизм ее реализации, который будет соответствовать реалиям рыночной экономики. Основное внимание должно быть направлено на проведение коренных изменений в системе управления социальными расходами, выделяемыми на социальную политику, как на национальном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Учитывая все вышеизложенное, весьма актуальной и значимой представляется выбранная тема диссертационного исследования как с теоретико-методологической, так и с практической точек зрения.

Степень разработанности проблемы. В разработку общих вопросов социальной политики внесли определенный вклад Ф.Э.Бурджалов, Н.А.Волгин, Е.Ш.Гонтмахер, И.А.Григорьева, В.Ф.Майер, Л.В.Овчарова, В.В.Парамонов, Б.В.Ракитский, В.З.Роговин, Т.Ю.Сидорина, С.Н.Смирнов, Н.Е.Тихонова, В.А.Торлопов, Е.И.Холостова, С.С.Шаталин, Ф.И.Шарков, О.И.Шкаратан, В.Н.Ярская и др.

Различным аспектам развития социальных отношений и их взаимосвязи с экономическими отношениями уделено значительное внимание в трудах зарубежных авторов. Среди них можно выделить работы В.Зомбарта, Дж.Кейнса, А.Маршалла, Н.Мэннинга, Т.Парсонса, К.Маркса, В.Ойкена, П.Самуэльсона, М.Саппса, А.Смита, К.Уэллса, А.Фридмена, Ф.Хайека, Дж.Хоуп, Л.Эрхарда и др.

Отдельные аспекты совершенствования социальной политики в период трансформационных преобразований в России рассмотрены в работах В.Н.Бобкова, Л.С.Дегтярь, Т.И.Заславской, С.В.Калашникова, В.С.Комаровского, И.М.Лаврененко, Т.М.Малевой. К.И.Микульского, Н.С.Слепцова, В.Д.Роика, Н.М. Римашевской, П.В.Романова, А.В.Шаронова, Е.РЛрской-Смирновой и др.

Вопросы бюджетирования социальной политики рассматриваются в работах А.В.Анищенко, А.М.Бабича, А.Г.Борисовой, М.В.Будневича, А.М.Годиной, Л.Н.Павловой, В.В.Семенихина и др.

Вместе с тем, при определенной разработанности диссертационной проблемы далеко еще не решены многие вопросы системного подхода к экономическому регулированию социальных процессов и отношений.

До сих пор не разработана эффективная концепция социальной политики государства. Значительная неопределенность характерна становлению социального партнерства граждан, бизнеса и власти.

Нуждаются в методологической разработке проблема взаимосвязи и взаимообусловленности социальной и экономической составляющих в государственной политике, а также вопросы совершенствования управления социальными расходами.

Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость аспектов социальной политики в условиях современной экономической системы Российской Федерации обусловили выбор темы исследования, постановку его цели и задачи.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических основ и разработке методологических аспектов совершенствования системы управления социальными расходами в рамках государственной социальной политики.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

- исследовать в теоретическом аспекте сущность и значение социальной политики государства;

- изучить зарубежный опыт реализации социальной политики и выявить особенности формирования социальной политики в рыночной экономике России;

- рассмотреть систему управления государственными социальными расходами;

- раскрыть основные проблемы социального бюджетирования в современных условиях;

- разработать методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами и обосновать предложения по его внедрению в рамках государственной социальной политики.

Объектом исследования данной диссертационной работы выступают основные механизмы реализации государственной социальной политики.

Предметом исследования является управленческие отношения, возникающие в процессе формирования системы социальных расходов, направляемых на реализацию государственной социальной политики.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по изучаемым проблемам. Основой исследования послужили монографии, учебные пособия отечественных, зарубежных экономистов и социологов, статьи в научных сборниках, периодической печати, материалы научных конференций по проблемам социальных отношений, постановления Правительства РФ по вопросам социально-экономического развития.

В ходе исследования и обоснования теоретических положений использовались общенаучные методы познания, включающие методы восхождения от абстрактного к конкретному, анализа и синтеза, а также методы системного и комплексного подходов, структурного, факторного, функционального и сравнительного анализов, прогнозирования.

Эмпирической базой доказательности концептуальных положений явились законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, статистические и информационные материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, прогнозные расчеты и программы социально-экономического развития, подготовленные правительственными органами страны. Публикации в научных и периодических изданиях, а также материалы, находящиеся в свободном доступе в сети Интернет.

Это позволило обеспечить надежность научно-методического инструментария, научную доказательность основных положений и выводов диссертации.

Основные научные результаты, полученные лично автором, обладающие научной новизной и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1) уточнено понятие «социальная политика» на современном этапе развития экономики, сущность которой проявляется в совокупности мероприятий, проводимых во взаимной увязке государства, бизнеса и гражданского общества в целом, направленных на обеспечение широким слоям населения достойного образа жизни, постоянного роста уровня жизни и улучшении его качества;

2) выявлены особенности формирования социальной политики в России, определяемые общественно-политическими и макроэкономическими факторами, к которым относятся: активизация гражданского участия в реализации социальной политики как непременное условие общественного и экономического прогресса и социального благополучия; участие российского бизнеса в формировании и реализации социальной политики;

3) проанализирована современная система управления государственными социальными расходами, включающая в себя следующие функциональные сферы: институциональное управление, налогово-бюджетное управление, социальное бюджетирование, административное управление, на основании чего доказано, что все функциональные сферы управления социальными расходами образуют общую систему администрирования, представленную автором в виде модели бюджетного цикла, которая представляет собой систему взаимосвязанных процедур подготовки и принятия управленческих решений, предназначенную для управления разработкой, финансированием и реализацией социальной политики государства;

4) разработан методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами, в рамках которого предложен механизм гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики, под которым понимается система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности органов социальной защиты населения, обеспечивающая эффективное планирование, распределение и использование финансовых ресурсов для достижения социальных целей. Основной характеристикой предлагаемого механизма является возможность направления финансовых ресурсов на мероприятия по достижению наиболее значимых социальных задач.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью рассмотренных в диссертационной работе проблем и степенью обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты работы могут быть использованы с целью обеспечения эффективной работы территориальных органов социальной защиты населения в условиях разграничения полномочий, увеличения эффективности расходования бюджетных средств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Материалы диссертации могут быть также применимы в преподавании учебных курсов в вузах соответствующего профиля по дисциплинам «Экономика труда», «Экономика и социология труда», а также в чтении спецкурсов по проблемам социальной политики в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и полученные результаты диссертационного исследования на разных этапах ее подготовки докладывались и обсуждались на итоговых научно-практических конференциях, семинарах в городах Москве, Волгограде, Тамбове (2004-2006 гг.). Отдельные положения, теоретические и практические выводы работы были изложены руководству администрации Тамбовской области.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 4 работах общим объемом 2,7 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего 167 наименований, 9 таблиц, 25 рисунков, 1 приложение.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Иванова, Елена Алексеевна

Выводы

1. Автором предложен методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами, который включает в себя разработку механизма гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на формирование социальной политики.

Под механизмом гибкого управления государственными социальными расходами понимается система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности органов социальной защиты населения, обеспечивающая эффективное планирование, распределение и использование финансовых ресурсов для достижения социальных целей.

Основной характеристикой механизма гибкого управления государственными социальными расходами является возможность направления финансовых ресурсов на наиболее эффективные мероприятия по достижению наиболее значимых социальных задач.

Для формирования механизма гибкого управления государственными социальными расходами необходимо проделать серьезную работу по совершенствованию организационно-функциональной структуры органов социальной защиты населения; внедрению инструментов реализации механизма управления гибкого управления (бюджетирование, ориентированное на результат; система постановки целей; программы достижения целей; мониторинг и оценка достижения целей; целевые показатели (индикаторы)); подготовке соответствующей нормативно-правовой базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Анализ действующей системы управления на федеральном и региональном уровнях позволил определить основные направления изменения организационно-функциональной структуры органов социальной защиты населения в рамках предлагаемого механизма. Установлено, что при гибкой системе управления у исполнителей должно быть единое и четкое стратегическое видение общей деятельности, что позволит им более четко и целенаправленно выполнять свои функции. Делегирование полномочий по выполнению текущих задач исполнителям расширяет их самостоятельность и повышает личную ответственность, уменьшает формализацию в реализации управленческих решений и совершенствует внутриорганизационный контроль.

Также в органах социальной защиты населения в рамках функционировании механизма гибкого управления государственными социальными расходами потребуется формирование специальных структурных подразделений, обеспечивающих планирование, организацию, финансирование, мониторинг и оценку реализации целевых социальных программ.

Внедрение предлагаемого автором механизма потребует формирования кадрового потенциала органов социальной защиты населения РФ, способного адаптироваться к изменениям системы управления социальными процессами (путем повышения квалификации, переподготовки действующих кадров или набора выпускников вузов - специалистов в данной области).

2. В рамках используемого инструментария механизма гибкого управления государственными социальными расходами, в первую очередь, выделяется система мониторинга и оценки достижения целей.

Мониторинг реализации государственной социальной политики охарактеризован автором как составная часть системы непрерывного наблюдения за основными показателями социальной защиты населения, содержащая в себе комплексное использование имеющихся источников о социальных процессах и явлениях, включающий периодический сбор, обобщение и анализ информации для реализации социальных целей.

При формировании системы мониторинга автором обоснована целесообразность использования таких видов целевых показателей (индикаторов), как:

1. показатели непосредственного результата, отражающие характеристики состояния социальной сферы региона по определенным вопросам;

2. показатели социального эффекта, отражающие изменение состояния целевой группы или изменение социальных параметров в результате мероприятий по социальной защите, проведенных в рамках определенной социальной программы;

3. показатели экономической эффективности, отражающие характеристики использования ресурсов, потраченных на достижение определенного социального эффекта.

Таким образом, разработанный автором механизм гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на формирование социальной политики, позволит сформировать эффективную систему управления социальными расходами и отдельных ее инструментов (мониторинга целевых показателей, механизма гибкого управления финансовыми ресурсами на основе системы мониторинга целевых показателей) в рамках государственной социальной политики. Представляется обоснованным рекомендовать к разработке подобные системы управления на уровне субъектов РФ.

Заключение

В ходе решения поставленных в диссертационном исследовании задач автором получены следующие результаты, а именно:

1. В диссертации проведен анализ отечественной и зарубежной литературы по исследуемой тематике, проанализированы различные точки зрения на определение социальной политики, на основании чего дано авторское определение понятия «социальной политики». Социальная политика совокупность мероприятий, проводимых во взаимной увязке государства, бизнеса и гражданского общества в целом, направленных на обеспечение широким слоям населения достойного образа жизни, постоянного роста уровня жизни и улучшении его качества.

2. Проанализированы особенности формирования социальной политики в рыночной экономике России. Автор указывает на то, в 1990-х гг. все отчетливее стала проявляться явная потребность в переосмыслении социальной политики. Так, Конституцией 1993 г. Россия провозглашена социальным государством. Однако современная ситуация и реальная практика проведения социально-экономических реформ находятся в противоречии с формулой «социальное государство». Например, право на труд было заменено гарантией содействия в трудоустройстве. Снизилась доступность отдельных гарантий, но при этом появилась свобода выбора, которой не было в СССР. Формировавшаяся политика в социальной сфере постепенно обретала новые очертания, на российскую почву переносились элементы социальных программ, известных в странах с рыночной экономикой. В научной литературе и СМИ того времени эти нововведения квалифицировались как либеральные или неолиберальные. Необдуманные, скороспелые решения и действия привели к крайним негативным последствиям и не были приняты широкими слоями населения России. Кроме того, из-за бюджетных сложностей государство было вынуждено резко уменьшить финансирование социальных программ.

С 2000 г. ситуация вокруг социальной политики начала кардинально меняться. Во-первых, обозначился серьезный экономический рост (сначала в сырьевых, а затем и перерабатывающих отраслях). Как следствие, во-вторых, начали расти усредненные показатели доходов населения. В-третьих, новое политическое руководство страны заявило о необходимости очередного этапа реформ. В их числе оказалась пенсионная реформа и реформа системы социального страхования в целом.

Определяя стратегию развития страны, Правительство Российской Федерации стремилось обеспечить рост денежных доходов населения и уменьшить их дифференциацию на основе увеличения заработной платы, повысить долю оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшить пенсионное обеспечение в ходе пенсионной реформы и усилить адресность социальной поддержки населения.

В этих условиях было принято решение о так называемой «монетизации льгот». В ходе монетизации было осуществлено разграничение полномочий по предоставлению социальных льгот между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ.

По существу, была сделана попытка «приблизить» социальную политику к конечным потребителям социальных услуг. Региональные органы власти получили большие полномочия по определению мер социальной защиты в отношении широкого круга социальноуязвимых категорий населения.

Кроме того, важным фактором развития социальной политики в современной России является активизация гражданского участия как непременного условия общественного и экономического прогресса, социального благополучия. При этом основное внимание уделяется формированию принципов участия российского бизнеса в реализации социальной политики в стране. Автором показана роль бизнеса как неотъемлемой составляющей социально-экономической системы.

В настоящее время, в России реализуются такие национальных проекты, как «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Здоровье»,

Образование», выдвинутые Президентом Российской Федерации в качестве приоритетных направлений в области социальной политики. Вместе с тем, это задачи, которые реально могут быть решены за два года при существующей эффективности государственного механизма, при имеющемся «запасе прочности» по основным макроэкономическим параметрам в среднесрочной перспективе.

3. С учетом рассмотренных аспектов формирования социальной политики в России, автор обращает внимание на зарубежный опыт формирования и реализации социальной политики в рыночной экономике. Проанализированы модели социальной политики таких стран, как Швеция, Германия, Англия и США. Проведен сравнительный анализ социально-экономических систем в целом, то есть всей структуры производства национального продукта, разделения труда и распределения доходов между членами общества.

4. В ходе исследования автором рассмотрены основные элементы бюджета социального политики, а именно:

1. консолидированный государственный бюджет Российской Федерации (федеральный, региональные и местные бюджеты);

2. государственные внебюджетные социальные фонды;

3. средства предприятий и организаций, а также средства населения.

Средства на социальную политику, аккумулированные в федеральном бюджете РФ, используются по соответствующим расходным статьям, прежде всего для финансирования непроцентных социальных расходов, связанных с оказанием так называемых бюджетных услуг населению. В числе направлений использования этих средств автор выделяет:

1. финансирование текущего содержания и капитального ремонта объектов отраслей социальной сферы, которые имеют общегосударственное значение в образовании (например, государственные учебные заведения), здравоохранение (крупные медицинские центры), культуре (театры, музеи и т.п.);

2. выплаты социальных пособий, имеющих общегосударственное значение (государственных пенсий, пособий по безработице и др.);

3. полное или частичное финансирование государственных целевых программ социального характера (в том числе, если программно-целевой подход к решению социальных проблем практикуется централизованным правительством);

4. финансирование отдельных направлений социальной политики, имеющих общегосударственное значение (одним из примеров является миграционная политика государства).

5. Управление социальными расходами в рамках исследования рассмотрено автором с позиций таких функциональных сфер, как институциональное управление, налогово-бюджетное управление, социальное бюджетирование, административное управление. Все функциональные сферы управления социальными расходами связаны между собой посредством обмена данными и, дополняя друг друга, создают общую систему администрирования или так называемый бюджетный цикл.

Модель социального бюджетного цикла включает следующие основные этапы:

1. прогнозирование социального бюджета, включая прогноз социально-экономического развития страны;

2. определение целей социального бюджета, в том числе стратегическое планирование;

3. планирование социального бюджета, включая финансовое планирование;

4. согласование и утверждение социального бюджета;

5. исполнение социального бюджета (финансирование социальной политики);

6. мониторинг и контроль социального бюджета.

6. Обоснованы актуальные проблемы бюджетирования социальной политики в России. При этом действующая модель бюджетного цикла социальной политики дополнена порядком реализации бюджетных процедур, который не включает этап определения целей и приоритетов социальной политики.

Действительно, определение целей социальной политики в данной системе бюджетного процесса лишено всякого смысла, так как планирование социальных расходов осуществляется в рамках заранее заданного объема бюджетных средств. Могут быть оценены лишь ожидаемые результаты реализации мероприятий социальной защиты и содействия занятости населения в планируемом периоде.

Автор констатирует тот факт, что важнейшими факторами, препятствующими созданию эффективной модели бюджетного цикла социальной политики, являются:

1. несбалансированность полномочий федеральных органов исполнительной власти (они сконцентрированы у Минздравсоцразвития РФ и Минэкономразвития РФ);

2. несогласованность интересов и целей федеральных органов исполнительной власти (эту функцию должно выполнять Правительство России);

3. отсутствие политической основы при формировании Правительства России (сегодня оно осуществляется на основании критериев лояльности или принадлежности к правящей группировке олигархического капитала);

4. неразвитость института политических партий, представляющих интересы различных групп населения (а не финансирующих их корпораций).

Таким образом, сложившийся механизм финансирования социальных расходов характеризуется большим разнообразием схем прохождения бюджетных средств. При этом для каждой схемы определен свой круг органов власти федерального, регионального и муниципального уровней. Это в свою очередь затрудняет эффективное распределение социальных расходов, поскольку информация о произведенных перечислениях находиться у разных участников бюджетного процесса и нигде не концентрируется.

Без устранения указанных автором недостатков, совершенствование бюджетных процедур (нормативно-правовой базы, методического и информационного обеспечения) не принесет ощутимых результатов.

Очевидно, что в этой ситуации целесообразно сформировать эффективную систему управления государственными социальными расходами, обеспечивающую возможность управления большим количеством сложных социальных процессов.

7. Автором предложен методологический инструментарий совершенствования системы управления государственными социальными расходами, который включает в себя разработку механизма гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на формирование социальной политики.

Под механизмом гибкого управления государственными социальными расходами понимается система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности органов социальной защиты населения, обеспечивающая эффективное планирование, распределение и использование финансовых ресурсов для достижения социальных целей.

Основной характеристикой механизма гибкого управления государственными социальными расходами является возможность направления финансовых ресурсов на наиболее эффективные мероприятия по достижению наиболее значимых социальных задач.

Для формирования механизма гибкого управления государственными социальными расходами необходимо проделать серьезную работу по совершенствованию организационно-функциональной структуры органов социальной защиты населения; внедрению инструментов реализации механизма управления гибкого управления (бюджетирование, ориентированное на результат; система постановки целей; программы достижения целей; мониторинг и оценка достижения целей; целевые показатели (индикаторы)); подготовке соответствующей нормативно-правовой базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Анализ действующей системы управления на федеральном и региональном уровнях позволил определить основные направления изменения организационно-функциональной структуры органов социальной защиты населения в рамках предлагаемого механизма. Установлено, что при гибкой системе управления у исполнителей должно быть единое и четкое стратегическое видение общей деятельности, что позволит им более четко и целенаправленно выполнять свои функции. Делегирование полномочий по выполнению текущих задач исполнителям расширяет их самостоятельность и повышает личную ответственность, уменьшает формализацию в реализации управленческих решений и совершенствует внутриорганизационный контроль.

Также в органах социальной защиты населения в рамках функционировании механизма гибкого управления государственными социальными расходами потребуется формирование специальных структурных подразделений, обеспечивающих планирование, организацию, финансирование, мониторинг и оценку реализации целевых социальных программ.

Внедрение предлагаемого автором механизма потребует формирования кадрового потенциала органов социальной защиты населения РФ, способного адаптироваться к изменениям системы управления социальными процессами (путем повышения квалификации, переподготовки действующих кадров или набора выпускников вузов - специалистов в данной области).

8. В рамках используемого инструментария механизма гибкого управления государственными социальными расходами, в первую очередь, выделяется система мониторинга и оценки достижения целей.

Мониторинг реализации государственной социальной политики охарактеризован автором как составная часть системы непрерывного наблюдения за основными показателями социальной защиты населения, содержащая в себе комплексное использование имеющихся источников о социальных процессах и явлениях, включающий периодический сбор, обобщение и анализ информации для реализации социальных целей.

При формировании системы мониторинга автором обоснована целесообразность использования таких видов целевых показателей (индикаторов), как:

1. показатели непосредственного результата, отражающие характеристики состояния социальной сферы региона по определенным вопросам;

2. показатели социального эффекта, отражающие изменение состояния целевой группы или изменение социальных параметров в результате мероприятий по социальной защите, проведенных в рамках определенной социальной программы;

3. показатели экономической эффективности, отражающие характеристики использования ресурсов, потраченных на достижение определенного социального эффекта.

Таким образом, разработанный автором механизм гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики, позволит сформировать эффективную систему управления социальными расходами и отдельных ее инструментов (мониторинга целевых показателей, механизма гибкого управления социальными расходами на основе системы мониторинга целевых показателей) в рамках государственной социальной политики. Представляется обоснованным рекомендовать к разработке подобные системы управления на уровне субъектов РФ.