Методологические основы регламентации труда государственных служащих тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Серков, Алексей Евгеньевич

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Содержание понятия нормативноорганизационной регламентации труда и её роль в государственном управлении

§ 2. Состояние нормативно- организационной регла-. ментации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации в современных условиях

§ 3. Анализ предпосылок изменения содержания труда работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Глава И. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И ПРИНЦИПЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ СОДЕРЖАНИЯ ТРУДА * ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОС СИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Исследование основных методов и принципов регламентации труда государственных служащих

§ 2. Концепция комплексного совершенствования регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации

Глава III ФОРМИРОВАНИЕ ПРОЕКТНЫХ РЕШЕНИЙ ПО НОРМАТИВНО- ОРГАНИЗАЦИОННОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Особенности и порядок формирования нормативно-организационных документов по регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации

§ 2. Социально- экономическая эффективность регламентации труда работников аппарата управления субъектов Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические основы регламентации труда государственных служащих"

Происходящие в отечественной экономике процессы, характеризующиеся внедрением и становлением рыночных отношений, представляют собой новый этап в истории России. Однако рыночные отношения, как показывает опыт развитых стран, могут быть эффективными лишь в условиях, когда их гарантом выступает сильное и стабильное государство. Так, Япония при всех достоинствах рыночной экономики вряд ли добилась бы феноменальных успехов без опоры на бюрократию и объединенное общенациональной идеей чиновничество. Заслуга управленцев в экономических достижениях Японии столь же велика, сколь и предпринимателей. Ведь функционирование государственной службы призвано гарантировать целостность и прочность государства. Поэтому и в нашей стране, помимо соответствующих правовых отношений, должно измениться и само понимание государственной службы-прежде всего службы не конкретному государственному органу, а государству в целом.

Основными параметрами сильного и стабильного государства являются: постоянный темп роста валового национального продукта, государственная управляемость, эффективность проводимого экономического курса, а для федеративного государства- показатели экономического развития его субъектов, определяющие качество государственного регионального управления. Однако эти показатели в большинстве регионов Российской Федерации всё ещё "характеризуются снижением производства, высоким уровнем безработицы, неплатежами, социальными конфликтами. На долю 10 крупнейших регионов приходится 44% производимого в стране валового внутреннего продукта. Среднероссиискии уровень производства валового регионального продукта (ВРП) в 1995 году был превышен всего в 28 из 89 субъектов Федерации, у остальных он ниже. Фактически за счёт 10 регионов-основных источников рыночного дохода- содержится восемь десятков реципиентов.1 По данным Госкомстата России, в 23 регионах Российской Федерации за 9 месяцев 1996 г. снижение производства составило до 10 %, в 39 регионах- от 10 до 20%.2 В 1997 году в регионах был также отмечен спад производства. Как показал мониторинг, в 8 из 22 обследованных в начале 1997 года регионов наблюдалось более 50% нерентабельных предприятий. К концу 1997 года этот показатель наблюдался уже в 11 регионах (Хабаровском крае, Архангельской, Волгоградской, Иркутской, Кемеровской, Костромской, Московской, Омской, Пензенской областях, г. Москве, и Республике Коми). В том числе в трёх регионах (Иркутской, Омской областях, г. Москве) нерентабельными оказались более 64% предприятий3.

Показатели социально- экономического развития субъектов Российской Федерации характеризуют качество труда государственных служащих и эффективность государственного регионального управления. Актуальность и сложность решения проблемы улучшения этих показателей обусловлена ещё и тем, что государственная служба формируется в федеративном государстве, в котором его субъекты весьма отличаются друг от друга. Тем не менее, даже в нынешних условиях повышения роли субъектов Российской Федерации, государственная служба должна быть целостной и основываться на принципах, общих для любого ее звена.

1 Матвеев А. Федерализм на бюджетном поводке// Экономика и жизнь,- 1998.- №28.

2 Плышевский Б. Россия в тисках депрессивной стабилизации// Проблемы теории и практики управления,-1997.-№2.

3 Тенденции и проблемы развития социально- трудовой сферы Российской Федерации (Всероссийский мониторинг социально- трудовой сферы): Информ. стат. сб. / Минтруд России, Госкомстат России.- М., 1997.

Особенности государственной службы субъектов Российской Федерации определяются: национальными традициями; структурой и показателями представленных в регионах сфер и отраслей экономики, переходностью ещё не сформировавшейся структуры органов государственной власти 89 субъектов РФ (рассматриваются госслужбы 21 республики; 6 краев; 49 областей; 2 городов федерального значения; 10 автономных округов; 1 автономной области)4.

Анализ деятельности государственных служащих органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ показывает, что методическое обеспечение регламентации труда работников ^ госаппарата находится на низком уровне.

Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в сентябре 1997г. составила 1108,9 тыс.человек5, или 1,7% занятого населения Российской Федерации. В среднем на тысячу жителей России приходилось 8 человек работников органов государственной власти и управления всех звеньев и уровней.

В численности работников органов государственной власти и местного самоуправления 558,6 тыс.человек, или 50,4% составляют работники федеральных органов, из которых 521,1 тыс.человек (93%) осуществляют деятельность на региональном уровне. Это работники территориальных структур федеральных министерств и ведомств (412,1 тыс.человек) и работники органов судебной власти и прокуратуры (109,0 тыс.человек).

4 Граждан Г.В. Государственная служба субъектов Российской Федерации: трудности становления//Федерализм. — 1996,— №4.— С.44

5 Без МВД России, Минобороны России и других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства, таможен.

Данные о численности работников органов государственной власти и местного самоуправления по ветвям власти представлены в Таблице I6:

Таблица 1

Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по ветвям власти (тыс.человек)

Декабрь 1996г. Сентябрь 1997г.

ВССГО в том числе всего в том числе федераль субъектов федераль субъектов ных РФ ных РФ

Всего работников органов государственной власти и местного самоуправления 1093,0 547,3 545,7 1108,9 558,6 550,3 L в том числе в органах: законодательной власти 10,5 "> —t ij 6,8 11,1 3,9 7,2 исполнительной власти 971,3 433,0 538,37 984,5 442,5 542,0 судебной власти и j прокуратуры 110,0 110,0 111,5 111,5 j других государственных j органах8 i 1,2 0,6 0,6 1,8 0,7 1.1

По отношению к уровню 1996г. общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления увеличилась на 15,9 тыс.человек (1,5%), .в том числе на 11,3 тыс.человек, или на 2,1% увеличилась численность работников федеральных органов и на 4,6 тыс.человек (на 0,8%)- органов власти субъектов Российской Федерации.

6 Прирост численности работников федеральных органов обеспечивался в основном за счет расширения территориальных структур федеральных министерств и ведомств.

7 Включая органы местного самоуправления.

5 Счетные палаш и избирательные комиссии, созданные на постоянной основе.

Анализ деятельности государственных служащих органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ показывает, что нормативно- методическое обеспечение организационной регламентации труда работников госаппарата находится на низком уровне. В субъектах Российской Федерации 90% нормативных актов имеют нарушения с точки зрения федеральных законов.9 Законодательные и иные нормативные правовые акты о государственной службе некоторых субъектов Российской Федерации являются не чем иным, как актами независимых государств, но никак не субъектов Российской Федерации. Так, например, статья 19 Закона «О государственной службе Республики Татарстан» (Присяга * государственного служащего) гласит: «При поступлении на государственную службу гражданин приносит присягу: «Клянусь быть верным Республике Татарстан, неукоснительно соблюдать Конституцию Республики Татарстан и законы Республики Татарстан, исполнять обязанности и осуществлять права, возложенные на ' меня государственной службой, без предвзятости, на совесть, исключительно в соответствии с Законом, в полную меру своих сил и в интересах Республики Татарстан». Между тем законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации», Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.10

9 Джазмен из министерства справедливости// Московский комсомолец,- 1997.-JNb 4.

10 Закон Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 05.07.95 г. № ! 19 <Г>3. Ст. 4, п.1.

Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации относит органы местного самоуправления к системе государственной службы11. Основной причиной такой ситуации является некомпетентность работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня вопросами государственной службы в субъектах занимаются люди, подавляющее большинство которых недостаточно подготовлено для работы в новых условиях. Их знания и умения в значительной степени сформировались в условиях административно- командной системы. Многие служащие государственного аппарата, имеющие базовое техническое или экономическое образование (в лучшем случае), никогда не изучали социальных дисциплин; в свою очередь управленцы, получившие образование в сфере общественных наук, плохо представляют себе теоретические основы и практику функционирования рыночной экономики, демократических институтов власти и управления. Все это приводит к тому, что состояние дел в области нормативно- правового и методического обеспечения регламентации труда государственных служащих находится на крайне низком уровне. Последствия данного положения можно оценить на основе показателей развития всех сфер экономики. Последние же зависят от качества нормативных актов, регулирующих организационные отношения служащих, а также принципов их построения.

Проблема регламентации содержания труда работников государственного аппарата не нова. Так, в дореволюционной России, где существовали такие административно- территориальные единицы, как генерал- губернаторства, права и должностные иО государственной службе Республики Алтай: Закон Республики Алтай от 10.04.1997 г. .No 20-17. Ст 8. обязанности чиновника любого ранга определялись достаточно подробно. Для каждого учреждения имелся список сотрудников, работающих в нем, с перечнем их должностных обязанностей12. Разрабатывался также состав функций чиновников на местах, в губерниях, а также на территориях, имевших особый статус: в Царстве Польском и Царстве Финляндском13. Уделялось внимание обоснованию роли и места государственного служащего и государственной службы в целом в системе государственного устройства как в центре, так и на местах 14.

В недалёком прошлом всё внимание экономической науки было сосредоточено на решении проблем оргпроектирования и регламентации труда служащих промышленных предприятий. Для них были разработаны нормативы численности, квалификационные характеристики, классификация должностей, методические рекомендации по построению и совершенствованию аппарата управления, государственные и отраслевые стандарты по разработке положений о подразделениях и должностных инструкций, типовые процедуры принятия решений по функциям управления"15. В настоящее время многое в этой области сделано для федеральных государственных служащих, в том числе проведены определенные научные исследования, издан целый ряд учебно- методических, учебных пособий,справочников.

12 Правящая Россия. Полный сборник сведений о нравах, обязанностях административных учреждений и должностных лиц Российской империи от Госсовета до сельского старосты в 3-х ч,-Спб-1904.

13 Барсов А.Ф, Преимущества отдаленной службы. Сборник разъяснений,- Спб.- 1897; Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также губерниях Царства Польского,- Спб,- 1906.

14 Нелидов Н.И. Юридические и политические основания государственной службы.- Ярославль.-1874.

13 Столярова В. А. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления.- М.: Экономика,1995. -С.4.

Аналогичные научно- методические разработки по нормативно- организационной регламентации содержания труда государственных служащих субъектов РФ практически отсутствуют. Всё вышеизложенное определяет актуальность и выбор темы исследования.

Целью исследования является разработка методологических основ регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации на базе создания системы принципов и показателей качества регламентации с учётом особенностей прохождения государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:

- анализ социально- экономических показателей развития субъектов Российской Федерации, характеризующих качество регламентации государственного управления подведомственными сферами (отраслями) экономики регионов;

- комплексное исследование теории регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации;

- исследование и анализ существующей практики регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации;

-разработка новых методов, принципов и показателей качества регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации;

-формирование проектных решений с применением разработанной методологии.

Объект исследования. Объектами исследования являются государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования. Предметом исследования являются методические подходы и принципы регламентации содержания труда государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретические и методологические основы исследования.

Для обоснования выдвинутых на защиту методологических основ регламентации содержания труда автор руководствовался методами системного и сравнительного экономического анализа, экспертных оценок и др. В работе над диссертацией автор исходил из исследования закономерностей создания единой системы государственной службы в Российской Федерации с учетом особенностей государственной службы ее субъектов. Автор также использовал результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, связанных с темой диссертации, материалы конференций, семинаров, круглых столов, информационные и аналитические данные Госкомстата России. В диссертационном исследовании использовались материалы субъектов Российской Федерации (уставы, законы, реестры, перечни, положения, регламенты, должностные инструкции), публикации в периодической печати.

При подготовке и проведении работы над диссертацией использовались работы следующих ученых: Бачило И.Л, Карловой М.В., Кнорринга В.И, Мельник М.В., Назимова И.Н., Пономарёва Л.Н., Сергиенко JI.A., Слезингера Г.Э., Сорокиной Н.П., Столяровой В.А., Франчука В.И., разработки НИИ труда Минтруда России и Российской академии государственной службы при

Президенте Российской Федерации для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации.

При изучении зарубежного опыта использовались работы Гурнея Б., Илышева А., Зеленевски Я., Касаткиной Н.М., Зинченко Г., Крылова Б.С., Тимошенко И.Г., Файоля А., Эмерсона Г., Martin D., Crane Е., Morris Т., Kull D.

Научная новизна. Результаты, определяющие личный вклад автора в разработку проблемы и составляющие научную новизну, заключаются в следующем.

В результате комплексного исследования теоретических, методических и практических проблем совершенствования содержания деятельности государственных служащих при переходе к новой политической и экономической системе государственного устройства разработаны новые методические подходы и система принципов регламентации содержания труда, включающие: комплексность; целостность и полноту охвата сфер деятельности органа; гибкость закрепляемых отношений; возможность выбора метода выполнения функций, подфункций, процедур, операций, действий исполнителями; надежность; персональную ответственность за определенный участок работы; экономичность и эффективность; обязательность наличия критериев качества проводимой регламентации.

В диссертации исследована новая для сферы государственной службы категория- «качество регламентации»- и разработаны критерии её оценки, которые определяются: полнотой обоснования перечня задач и функций; наличием типовых научно обоснованных норм на выполнение работ; нормативным закреплением обязательного периодического пересмотра регламентирующей документации; установлением меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение нормативно-организационных документов; наличием показателей эффективности работы государственных служащих; наличием методик, содержащих научно обоснованные принципы разработки конкретных нормативно- организационных документов.

При оценке эффективности труда государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в диссертации разработано новое методическое положение о том, что она определяется на основе расчёта уровня удовлетворения потребности населения соответствующей территории в обеспечении транспортом, средствами связи, охране здоровья, социально-культурном обслуживании и др.

В отличие от имеющейся практики обоснована зависимость показателей социально- экономического развития подведомственной сферы (отрасли) экономики региона от состояния качества регламентации содержания труда государственных служащих органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Практическое значение проведенного исследования. Разработанные в диссертации методологические основы, включающие новые методические подходы и принципы регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации включены в учебно- методические пособия, обсуждены на учебно-практических семинарах по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации, в подготовке которых участвовал диссертант, в том числе: «Нормативно- методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций государственных служащих субъектов Российской Федерации (органы исполнительной власти)»; «Основы государственного и муниципального управления»; «Документоведение и документационное обеспечение управления» и др.

Проведенные исследования осуществлялись в соответствии с тематикой научно- исследовательских работ НИИ труда по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 1996 и 1998 годах, в том числе: «Анализ действующего законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, принятого в соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации»; «Анализ нормативных актов о государственной службе субъектов Российской Федерации по разграничению их полномочий с федеральными и муниципальными органами управления».

Отдельные результаты исследования использованы Департаментом по вопросам государственной службы Минтруда России при подготовке проектов государственных решений в области формирования единой государственной политики в регулировании государственной службы.

Всего по теме исследования опубликовано научных работ в объеме 4.5 п.л.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1) Основы государственного и муниципального управления. Учебно- методическое пособие.- М.: НИИ труда, 1997;

2) Документоведение и документационное обеспечение управления. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1997;

3) Проблемы труда в государственном и муниципальном управлении. Учебно- методическое пособие.- М.: НИИ труда, 1997;

4) Нормативно- правовое регулирование социально- трудовых отношений государственных служащих. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1997;

5) Нормативно- методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций государственных служащих субъектов Российской Федерации (органы исполнительной власти)- М.: НИИ труда, 1996;

6) Функции и структура государственного управления персоналом. Учебно- методическое пособие.- М.: НИИ труда.-1997;

7) Регламентация труда государственных служащих субъектов

Российской Федерации// Эффективность труда государственных служащих: Сб. научных трудов.- М.: НИИ труда.- 1998.

Диссертация: заключение по теме "Экономика труда", Серков, Алексей Евгеньевич

результаты работы министерств и иных республиканских органов исполнительной власти Чувашской Республики по своим отраслям и

V Л. направлениям, в т. ч.: выполнение указов и распоряжений Президента Чувашской Республики, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Чувашской Республики, его заместителя и распоряжений Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики, его заместителя и распоряжений Администрации Президента Чувашской Республики; качество работы, в т. ч.: подготовка проектов указов и распоряжений Президента Чувашской Республики, постановлений и распоряжений и Кабинета Министров Чувашской Республики, распоряжений Председателя

2 Положение о премировании работников Аппарата Президента и Правительства Республики Бурятия: Утверждено Распоряжением Управляющего Делами Президента и Правительства PR

Кабинета Министров Чувашской Республики, распоряжений Администрации Президента Чувашской Республики; выполнение указов и распоряжений Президента Чувашской Республики, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Чувашской Республики, его заместителя и распоряжений Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики и Администрации Президента Чувашской Республики; подготовка проектов писем в вышестоящие органы законодательной и исполнительной власти; исполнительская дисциплина, в т.ч.: своевременное выполнение указов, распоряжений, поручений Президента Чувашской Республики, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Чувашской Республики, распоряжений, поручений Председателя Кабинета Министров, Администрации Президента Чувашской Республики; рассмотрение обращений, заявлений граждан3. В этом Положении также отсутствуют количественно выраженные показатели премирования; имеются лишь общие формулировки, поверхностно характеризующие содержание результатов деятельности государственных служащих данного субъекта Российской Федерации.

Согласно Положению о премировании руководителей исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия и работников аппарата Правительства Республики Хакасия, утверждённым 11.06.97г., только два показателя депремирования можно считать стимулирующими повышение эффективности работы

3 Единое положение о премировании министров и руководителей иных республиканских органов исполнительной власти Чувашской Республики: Утв. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31.03.94г. № 61 государственных служащих. Это снижение размеров премирования на 100%:

1) при несвоевременном и некачественном рассмотрении обращений и жалоб граждан;

2) при несвоевременном рассмотрении и реагировании на сообщения, опубликованные в СМИ, в т.ч. на радио и телевидении, о нарушении подчинёнными законов, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, законов, постановлений Правительства Республики Хакасия, о неисполнении или ненадлежащем исполнении (применяется к министрам, председателям госкомитетов, комитетов). Есть и некоторые другие показатели депремирования на 100%, 75%, 50%. Показатели же премирования в этом Положении практически полностью отсутствуют. По этому вопросу в нём содержится следующая формулировка: "Премирование производится в полном размере при условии добросовестного отношения работника к изложенным в должностной инструкции обязанностям и отсутствии нарушений трудовой дисциплины". Выплата же таких премий производится ежеквартально в размере 0,75 должностного оклада. На сумму премии начисляются северная надбавка и районный коэффициент, установленный в Республике Хакасия.

Решению данной проблемы придаётся огромное значение в работах В.А.Столяровой. На основе изучения отечественного и зарубежного опыта учёный делает следующий вывод: "Рассматривая государственную службу как механизм социальной защиты общества в целом и каждого человека в отдельности, предлагается одним из методов измерения результатов труда государственных служащих определять степень повышения социального норматива за определенный срок их деятельности. При этом классификацию социальных нормативов необходимо привязать к осуществлению идеи достойного уровня жизни всего населения».4

Существующие методы оценки работников госаппарата не учитывают указанные выше показатели и ограничиваются оценками, носящими промежуточный, косвенный характер. Показатели уровня удовлетворения тех или иных потребностей общества, народного хозяйства, его объектов, отдельного человека рекомендуется определять по формуле: п

Z= (Ci- Д0*К,+.+(Сп- Дп)*Кп i-1

Уп= п

Е= С1*К1+Д2*К2+.+Дп*К„ i-1 где С],С2,Сз- показатели социальных нормативов уровня удовлетворения потребностей человека; Д1,Дг,Дз- фактический показатель удовлетворения уровня потребностей человека за счёт реализации i-го решения; п- количество решений; Ki,K2,.Kn- коэффициенты приведения (весовые коэффициенты), установленные на основе экспертных оценок.

Для работников аппарата управления величина К п определяется в соответствии со схемой должностных окладов рассматриваемых категорий работников. Например, начальник соответствующего управления может иметь весовой коэффициент, равный 0.4, начальник отдела- 0.2, главный специалист- 0.2, специалист 1

4 Столярова В.А. Функция и оценка результатов труда работников аппарата управдения.-M.: Экономика,!995,- С.92. категории-0.1, специалист 2 категории- 0.07, специалист- 0.03. Таким образом, общую ответственность, возлагаемую на определённыё органы государственное власти, можно разделить на работников аппарата управления соответственно вкладу каждого из них в формирование и реализацию принятого решения, руководствуясь вышепредложенным принципом.5

По мнению автора диссертационного исследования, систему социальных нормативов необходимо развивать также с учетом изменяющейся социально- политической среды. Финансирование по некоторым из направлений деятельности в зависимости от многих причин может производиться в урезанном виде, не производиться вообще и производиться с отсрочками. Анализ многочисленных исследований по вопросам выбора критерия качества или эффективности различных систем показывает, что не может быть универсального критерия, пригодного для любой организационной системы. В каждом конкретном случае должен быть сформирован свой частный критерий. В связи с этим критерий эффективности (Э) выражают обычно в виде функции (f) от ожидаемого изменения результата (Р), вызываемого внедрением системы, и затрат на ее создание и эксплуатацию (Z): Э= f ( P,Z).

Например, критерий эффективности ОС .может иметь следующий вид:

Р*-Р0

Э=-------------, где

С+ЕнК

Р0- значение результирующего показателя до внедрения системы;

5 Столярова В.А. Функция и оценка результатов труда работников аппарата управления,- M.: Экономика, 1995,-С95.

Р*- ожидаемое значение результирующего показателя после внедрения системы;

С- текущие затраты на эксплуатацию системы;

К- капитальные вложения на создание системы;

Ен- нормативный коэффициент эффективности капитальных вложений.

К экономическим результатам относятся снижение экономического ущерба народному хозяйству, увеличение объема выпуска продукции, снижение себестоимости продукции, увеличение фондоотдачи и т.д.

К социальным результатам относятся увеличение продолжительности жизни и деятельности человека, снижение заболеваемости, повышение культурного уровня населения, увеличения фонда свободного времени, улучшение условий жизни и т.д. Количественно социальные результаты могут выражаться средней продолжительностью жизни для различных возрастных групп, показателями заболеваемости, процентом учащихся и студентов и др.6 Таким образом, социальная сфера представляет собой сложный комплекс различных отраслей, которые в работе «Система управления социальной сферой города (вопросы теории и практики)» Е.А. Елисеева предложено сгруппировать по признаку содержания (качества) удовлетворяемых личных (индивидуальных) потребностей.

1. Отрасли, где воспроизводится человек на уровне его биологических и социальных потребностей, согласно концепции «базовых нужд» или «основных потребностей» в пище, одежде, жилье, домашнем обеспечении питьевой водой, санитарного состояния мест проживания, общественного транспорта и образования. Обязатель

6 Франчук В.И. Основы построения организационных систем - М.: Экономика, 1991. С.65-66. ное удовлетворение такого рода потребностей связывается с соблюдением прав человека. С общим уровнем удовлетворения этих потребностей связана существенная группа показателей жизненного уровня населения- показатели его воспроизводства на уровне региона. Например, по данным проведённого исследования в Челябинской области, там имеет место угрожающий рост смертности и снижение рождаемости. Если за 10 лет с 1979 по 1989 год рождаемость уменьшилась на 10.5 %, то за 6 лет с 1990 по 1995 годы- на 35 %. Смертность же за это время возросла почти в 1.5 раза. В то же время социологический опрос показал, что в нынешних условиях рождение ребёнка всё же входит в планы молодых семей, однако в силу различных обстоятельств (отсутствие необходимых средств, жилья и т.д.) откладывается до «лучших времён»7.

К удовлетворению потребностей 1 уровня следует отнести и обеспечение стабильности и общественной безопасности (в том числе профилактика: техногенных бедствий; преступности (содействие самоорганизации населения, возрождение деятельности народных дружин). Важной задачей следует считать содействие администрации созданию корпоративных объединений, способных решать многие специфические проблемы безопасности в деятельности предпринимательского сектора, ставить перед законодательными органами конкретные задачи по практической защите цивилизованного бизнеса в соответствующей сфере.

2. Отрасли, развитие которых позволяет большинству населения достигнуть такого уровня потребления продуктов питания, одежды, услуг и т.п., который не создаст для них серьёзных проблем для того, чтобы перейти к более высокой, чем просто потребление, деятельно

7 Елисеев Е.А. Система управления социальной сферой города (вопросы теории и практики).- Челябинск, 1997,- С. 25, 120. сти: учёбе или науке, управлению и т.д. (подразумеваются те же отрасли, что и в первом случае, но с другим их качественным содержанием). Это тот уровень, который соответствует социальному стандарту «нормальной жизни». Таким образом, в книге Е.А. Елисеева совершенно справедливо роль основных критериев измерения эффективности государственного управления отводится социальным нормативам (социальным стандартам), дающим качественную характеристику требованиям, предъявляемым к процессам и условиям жизнедеятельности людей и социальных групп. Основываясь на опыте Челябинска, этот автор определяет те направления деятельности администрации крупного промышленного региона, в которых могут быть использованы количественные или качественные показатели эффективности управления.

2.1. Санитария и простейшее медицинское обеспечение, как отрасли, призванные создавать условия для физического существования людей на низшем уровне удовлетворения их потребностей, здесь перерастают в отрасль охраны здоровья, предполагающую возможность выбора большинством населения качества и количества лечебных и профилактических услуг в соответствии с величиной получаемых доходов. Аналогичную функцию на этом уровне выполняют такие отрасли, как физкультура и спорт.

2.1.1. Разработка и проведение в жизнь системы мер по защите материнства, отцовства и детства. В этой сфере также имеется как отечественный, так и зарубежный опыт количественного и качественного измерения эффективности государственного управления. Так, например, в четырех административных округах Филадельфии на дом с целью тренировки молодых мам грудных детей приходили специально подготовленные медсестры. Эта программа предполагала сравнение "обычных" и "тренированных" мам. Уровень смертности детей в возрасте до 1 года в четырех экспериментальных районах [в которых проводилось обучение] упал на 27,3% по сравнению с обычным общегородским уровнем (на 11,8%).8

2.1.2. Меры по: снижению смертности от инфекционных и паразитарных заболеваний, несчастных случаев, травм и отравлений; решению проблем санэпиднадзора, снижению уровня смертности населения трудоспособного возраста (во многом связана с профилактикой транспортного, производственного и бытового травматизма); развитием системы физвоспитания и т.д.9

2.2. В социальной сфере- осуществление мер по социальной защите населения в диапазоне от создания условий для снижения цен на товары и услуги, своевременной выплаты пенсий до организации бесплатных обедов для неимущих в столовых города.

В состав основных задач, конкретизирующих поставленную цель (повышение качества жизни) попадают следующие.

1. Обеспечение эффективной социальной защиты населения (недопущение дальнейшего распространения бедности и падения доходов ниже прожиточного минимума). Например, превращение большей части денежных дотаций в денежные трансферты особенно нуждающимся слоям населения, частично направив в бюджетную сферу.

2. Замена денежными трансфертами в пределах бюджетных возможностей предоставления ряда натуральных льгот социально слабым слоям населения (бесплатный проезд и т.д.).

8 Crane,Edgar Productivity in state government in productivity improvement handbook, ed. by George J. Washin, N.Y.; Wiley, 1980; Morris, Thomas, "Productivity measures in the Federal government"// Public administration review 53 (1972); Kull, Donald, "Productivity programs in the Federal government"// Public administration Review (January, 1978).

9 Елисеев E.A. Система управления социальной сферой города (вопросы теории и практики).- Челябинск, 1997,- С. 25, 120-123.

3. Предоставление кредитов молодёжи на покупку жилья.

4. Разработка механизма «идентификации нуждаемости», обеспечение предоставления льгот действительно нуждающимся и т.д.

2.3. В торговле- ориентация на усреднённые стоимостные показатели, обеспечение тем самым стабильности спроса и предложения, доступности качественных продуктов питания, технически сложных товаров народного потребления для всех социальных групп.

2.4. В промышленной сфере- поддержка отечественного производителя. Это выражается в получении ими ряда преимуществ в области местного налогообложения, аренды земли и нежилых помещений, возможности использования городской инфраструктуры.

Важным резервом является укрепление и развитие малого и среднего предпринимательства. Мировой опыт показывает, что малые и средние предприятия обеспечивают работой 50% трудоспособного населения. В некоторых регионах с целью поддержки малого и среднего предпринимательства создаются специальные фонды. Важное значение приобретает поддержка и координация администрацией деятельности предприятий торговли и услуг различных форм собственности. Указывается, что результатом такой политики в Челябинске явилось снижение розничных цен на ряд продовольственных товаров. Так, в сентябре 1996 года цены на плодоовощную продукцию включая картофель, снизились на 11.7%.

3. Сферы, связанные с воспроизводством человеческой личности (культура, наука, образование и т.д.).

Как показывают многочисленные примеры, многие (но не все) управленческие решения можно рассчитать на эффективность. Поэтому правомерно ставить вопрос о разработке нормативов управления, результаты которого нельзя определить абсолютными показателями.

Таким образом, рассматривая государственную службу субъекта Российской Федерации как механизм социальной защиты общества в целом и каждого человека в отдельности, предлагается одним из методов измерения результатов труда государственных служащих определять степень повышения социального норматива за определённый срок их деятельности. Классификацию социальных нормативов необходимо привязать к осуществлению идеи достойного уровня жизни населения региона. Разработанную ранее систему классификации социальных нормативов10 необходимо использовать для определения конечных результатов деятельности государственных служащих, при этом её нужно развивать с учётом рыночных условий.

Хотя может показаться, что большинство приведённых примеров недостаточно полно характеризует деятельность органов государственной власти, останавливаясь в основном на деятельности органов местного самоуправления. Однако согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится обеспечение минимальных государственных социальных стандартов11. Так, Устав Вологодской области устанавливает, что «Органы государственной власти области осуществляют поддержку и стимулирование развития предпринима

10 Столярова В.А. Проблемы нормативно- методического обеспечения и оценки результатов труда государственных служащих.В кн.: Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы.-M.: РАУ.- 1993.

11 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. 152-ФЗ- Собрание законодательства РоссийскойФедерации, 1995.-№35.-Ст. 5. тельства в социально значимых сферах через установление соответствующих приоритетов в экономической и финансовой политике, развитие систем занятости и социального страхования». Там же: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления области поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище»12. Статья 24 указанного Устава определяет, что «Область создаёт и поддерживает учреждения и организации образования, науки и культуры, связанные с интеллектуальным, культурным и профессиональным развитием населения». Наделение же органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации входит в соответствии с указанным Законом входит в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации.13 Таким образом, обеспечение достижения определённых качественных показателей уровня жизни населения проводится в тесном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления. Ряд мероприятий, описанных Е.А. Елисеевым, возможно проводить лишь в чётком и тесном взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

12 Устав Вологодской области. Утв . Постановлением Законодательного собрания области от 14.09.95 № 525// Законодательство Вологодской области. Ст 20, 23.- Вологда.- 1995.-№ 2.

3Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. 152-ФЗ- Собрание законодательства РоссийскойФедерации, 1995.-№ 35."-Ст. 5.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённые исследования в области нормативно- организационной регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации позволяют сделать следующее заключение.

Экономический кризис, навалившийся на отечественную экономику, ещё раз подтвердил, что заверения в начале перестройки о том, что рынок сам, без вмешательства государства, отрегулирует социально- экономические отношения, оказались необоснованными и пагубными для нашего общества. В отечественном «Курсе экономической теории» определены цели государственного регулирования социально- экономических отношений в условиях рынка. Эти цели включают правовое обеспечение функционирования рыночного механизма. При этом большое значение имеет законодательство о защите прав потребителей, антимонопольное законодательство, уголовное законодательство, направленное против краж, насилия, убийств. Сферой государственного регулирования является также производство общественных товаров. Рынок в определённых случаях оказывается неспособным обеспечить производство некоторых видов продукции (например, оборонного назначения), оказание многих видов услуг (например, социальных) всем категориям населения. На государственные органы, в том числе органы государственной власти субъектов Российской Федерации, возлагается осуществление контроля за отрицательными внешними эффектами функционирования рыночных механизмов с применением командно- административных мер, штрафных санкций и т.д. Государственным органам принадлежит важная роль в сглаживании макроэкономических колебаний, которым подвержена экономика. Цель государства состоит в том, чтобы делать для людей то, что им требуется, то что они сами своими силами не могут делать вообще или не могут делать должным образом. Для достижения социально- экономического прогресса государство «вмешивается» не только в обмен, но и во все другие фазы воспроизводственного процесса и прежде всего в темпы, факторы и эффективность экономического роста. Выделяются две формы вмешательства государства в экономику: прямое и косвенное.

Прямое вмешательство государства- это принятие законодательных актов, призванных упорядочить и развивать отношения между всеми элементами рыночной системы"»1.

В зависимости от косвенного вмешательства меры экономической государственной политики могут быть направлены на: стимулирование капиталовложений и восстановление (если это возможно) равновесия между сбережениями и инвестициями; обеспечение полной занятости; стимулирование экспорта и импорта товаров, капиталов и рабочей силы; воздействие на общий уровень цен в целях его стабилизации и цены на некоторые специфические товары; поддержку устойчивого экономического роста; перераспределение доходов и ДР

Страны с рыночной экономикой постоянно ищут оптимального сочетания функционирования естественно сложившегося рыночного механизма и государственного регулирования. Немаловажное значение в обеспечении эффективного государственного управления, как отмечено в диссертационной работе, играет квалифицированный государственный аппарат на всех уровнях. Поэтому и государственно

См. Курс экономической теории. -М.: МГИМО МИД РФ, 1994; Экономическая теория национальной экономики и мирового хозяйства (Политическая экономия).- М.Финансовая академия при Правительстве РФ, 1997 му регулированию трудовых отношений государственных служащих в настоящее время должно быть уделено особое внимание.

На основе анализа тенденций развития государственной службы на всех уровнях можно сделать следующие выводы:

• основной целью реформирования государственного управления является оптимальное, постоянное исполнение важнейших задач в интересах населения;2

• основными требованиями, предъявляемыми к государственным служащим, являются умение ставить поддающиеся оценке количественные и качественные цели и задачи, как можно лучше обеспечивать население подведомственных регионов, добиваясь при этом наибольшей эффективности. Руководители государственных органов должны ввести систему государственного контроля и добиваться повышения производительности труда государственных служащих;

• по мере того, как будет расширяться практика оценки деятельности государственных органов, внедрять технику премирования руководящих кадров, учитывая степень улучшения работы подведомственных им организаций;^

• государственная служба должна в большей степени соответствовать потребностям общества, которое готово её финансировать и согласиться с социальными преимуществами её работников только при этом условии;*

• администрация государства только тогда легитимна, когда она отвечает потребностям общества.

2 Национальный доклад Федеративной Республики Германия на XII Международном конгрессе но обучению высшего административного аппарата. -М., 1993.-С. 164

3 Национальный доклад Франции на XII Международном конгрессе по обучению высшего административного аппарата.-М„ 1993.-С.145

Там же. С. i 51.

Однако показанная в работах различных исследователей роль государственного управления в удовлетворении потребностей населения не обеспечивается качеством регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации. Проведённые в диссертационной работе исследования показали, что целостность и эффективность государственного управления не обеспечивается в первую очередь из- за нарушений со стороны государственных служащих субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», КЗОТ. Причина такого положения заключается в ослаблении в условиях рыночных отношений координационных механизмов обеспечения повышения эффективности государственного управления на всех уровнях. Совершенствование этого механизма должно включать следующие мероприятия:

-формирование источников достаточного финансирования научно- исследовательских работ по проблемам трудовых отношений государственных и муниципальных служащих;

-совершенствование законодательства, регулирующего вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственного управления, органами государственного управления субъектов Российской Федерации и органами муниципального управления;

-создание системы социально- экономических показателей для определения эффективности государственного управления на всех уровнях;

-совершенствование нормативного регулирования взаимосвязи качества выполнения функций государственного управления в целях обеспечения приоритета интересов государства;

-приведение существующих нормативных актов в области трудовых отношений государственных служащих субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством;

-осуществление мониторинга качества документов, регламентирующих содержание деятельности структурных подразделений государственных органов и работников госаппарата субъектов РФ па предмет охвата ими всех сфер государственного управления, закрепленных за соответствующими государственными органами федеральным законодательством и законодательством соответствующих субъектов Российской Федерации, с нормативным закреплением сроков обязательного пересмотра основных регламента-ционных документов;

-создание и поддержание необходимого оперативного режима функционирования обратной связи субъектов с объектами государственного управления всех уровней;

-совершенствование системы непрерывного образования и повышения квалификации государственных служащих субъектов Российской Федерации путём создания и • применения в учебном процессе нормативных материалов, включающих методы и принципы современной регламентации труда государственных служащих, а также критерии определения её качества;

-обеспечение: централизованного проведения научно- исследовательских работ по методическому обеспечению деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; разработки нормативно-методических документов, закладывающих основы для разработки соответствующих регламентирующих документов в субъектах Российской Федерации с учетом принципов, изложенных в диссертационной работе.

-создание на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации структур, которые оы комплексно занимались проблемами государственной службы; эти подразделения должны составлять единую систему органов по вопросам государственной службы и иметь широкие полномочия в целях обеспечения проведения единой государственной политики во вверенной сфере.